Демократический режим

Назначение выборов. Своевременное назначение выборов -- одна из важнейших гарантий свободных и демократических вы-боров, обеспечивающая конституционное право граждан изби-рать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также позволяющая кандидатам и избирательным объединениям располагать достаточным временем для развертывания предвы-борной агитации.

Законы субъектов Федерации, как правило, устанавливают нор-мы, согласно которым выборы депутатов представительного ор-гана назначаются главой муниципального образования, а главы местной администрации -- представительным органом местного самоуправления. Не допускается продление или уменьшение с ними, например, при решении вопросов регистрации (уче-та) избирателей, кандидатов в депутаты и на выборные должно-сти муниципальных органов, обеспечения общественного по-рядка и безопасности, других вопросов.

Государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, предприятия, учреждения, организа-ции, средства массовой информации, а также их должностные ли-ца обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реа-лизации их полномочий, в частности предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудова-ние, сведения и материалы, давать ответы на обращения избира-тельных комиссий в срок, установленный законодательством, а также помогать в размещении печатной информации избиратель-ных комиссий в порядке, установленном законодательством.

Акты избирательных комиссий, принятые в пределах их ком-петенции, обязательны для исполнительных органов государст-венной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и долж-ностных лиц, нижестоящих избирательных комиссий.

В основу формирования избирательных комиссий положено обеспечение их независимого статуса. Создание избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления осу-ществляется с учетом предложений общественных объединений, собраний избирателей по месту работы, службы, учебы и житель-ства в соответствии с законами и иными нормативными право-выми актами законодательных (представительных) органов госу-дарственной власти субъектов Федерации, уставами муниципаль-ных образований.

Членами избирательных комиссий с правом решающего го-лоса не могут быть депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправле-ния, выборные должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, судьи, зарегистрированные кандидаты, их доверенные лица, уполномоченные представите-ли и доверенные лица групп избирателей и избирательных объе-динений, избирательных блоков, выдвинувших кандидатов, чле-ны избирательных комиссий с правом совещательного голоса, супруги и близкие родственники кандидатов или лица, которые находятся в непосредственном подчинении у кандидатов.

Избирательное объединение (политические партии, организа-ции, движения), выдвинувшее кандидата, или сам кандидат после регистрации вправе назначить в избирательную комиссию, заре-гистрировавшую кандидата, и в нижестоящие избирательные ко-миссии по одному члену с правом совещательного голоса. Члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса обла-дают всей полнотой прав члена комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, за исклю-чением права выдачи избирательных бюллетеней, участия в их сортировке и подсчете, составления протокола об итогах голосо-вания, результатах выборов, права участия в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции со-ответствующей избирательной комиссии.

Избирательные комиссии осуществляют свою деятельность гласно и открыто. Заседание избирательной комиссии считается правомочным, если в нем приняло участие большинство от ус-тановленного числа членов избирательной комиссии. На заседа-ниях соответствующей избирательной комиссии могут присутст-вовать кандидаты или их доверенные лица, представители изби-рательных объединений и средств массовой информации.

Решения избирательной комиссии об избрании председателя, заместителя председателя и секретаря избирательной комиссии, по вопросам финансового обеспечения подготовки и проведения выборов, о регистрации кандидатов, об отмене регистрации кан-дидатов, об итогах голосования или о результатах выборов, о при-знании выборов несостоявшимися или недействительными, про-ведении повторного голосования или повторных выборов прини-маются на заседании избирательной комиссии большинством го-лосов от установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Решения по иным вопросам прини-маются простым большинством голосов от числа присутствующих членов избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Решения избирательных комиссий публикуются в печати и передаются в иные средства массовой информации в сроки, ус-тановленные законодательством.

Решение избирательной комиссии, противоречащее законода-тельству либо принятое с превышением установленных полномо-чий, подлежит отмене вышестоящей избирательной комиссией или судом. Решения и действия (или бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избира-тельную комиссию или суд. Предварительное обращение в выше-стоящие избирательные комиссии не препятствует обращению в суд.

Решения по жалобам, поступившим в ходе выборов, прини-маются в пятидневный срок, а в день выборов -- немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, то решения по ним принимаются не позднее десяти дней. При этом вышестоящая избирательная комиссия вправе принять самостоятельное решение по существу жалобы.

Списки избирателей. Ключевым этапом в организации муни-ципальных выборов является составление списков избирателей. Списки необходимы для того, чтобы предоставить возможность каждому избирателю реализовать свое активное избирательное право, а также исключить участие в выборах лиц, не проживаю-щих на данной территории либо лишенных избирательного права.

Список избирателей составляется участковой избирательной комиссией отдельно по каждому избирательному участку на ос-новании сведений, представляемых по установленной форме главой местной администрации. В список включаются все граж-дане, постоянно или преимущественно проживающие на терри-тории избирательного участка и обладающие на день голосова-ния активным избирательным правом.

Основанием для составления списков являются данные регист-рации (учета) избирателей, проживающих на территории муници-пального образования. Регистрацию (учет) избирателей организует глава муниципального образования или уполномоченное им ли-цо на основании сведений, представляемых паспортно-визовыми службами органов внутренних дел, военными комиссариатами, органами записи актов гражданского состояния, территориальны-ми органами миграционной службы России, учреждениями, орга-низациями, осуществляющими учет населения. Порядок, сроки и формы представления сведений определяются главой муници-пального образования или уполномоченным лицом.

Регистрация (учет) избирателей-военнослужащих, членов их семей и других избирателей, проживающих в пределах располо-жения воинской части, дислоцированной на территории муни-ципального образования, осуществляется командиром части. В списки избирателей включаются только те военнослужащие, ко-торые до призыва на военную службу постоянно или преимуще-ственно проживали на территории данного муниципального об-разования.

Список избирателей представляется для всеобщего ознаком-ления не позднее 20 дней до дня голосования. Это дает возмож-ность каждому избирателю убедиться в правильности его включения в списки избирателей и в случае необходимости своевре-менно обжаловать нарушение его активного избирательного права.

Избирательные округа и избирательные участки. На основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на со-ответствующей территории муниципального образования, для проведения выборов образуются избирательные округа. Избира-тельный округ представляет часть территории муниципального образования, от которой непосредственно гражданами избирает-ся депутат (депутаты), либо вся его территория -- при выборах должностных лиц.

Границы избирательных округов и число избирателей в каж-дом округе определяются муниципальной избирательной комис-сией и утверждаются представительным органом не позднее 60 дней до дня голосования. При этом должен соблюдаться прин-цип примерного равенства избирательных округов по числу из-бирателей с допустимым отклонением от средней нормы пред-ставительства избирателей не более 10--15%.

Характеристики округов зависят от применяемой избиратель-ной системы. Как известно, местные Советы избирались на ос-нове мажоритарной системы: один избирательный округ -- один депутат. Некоторые ученые полагают, что в условиях политиче-ского плюрализма элементы пропорциональной избирательной системы целесообразно использовать на местном уровне. Одна-ко практика показывает, что в законах субъектов Федерации о выборах органов местного самоуправления пропорциональная избирательная система используется редко. Среди причин мож-но назвать относительно неразвитую многопартийность на ме-стном уровне, а главное -- депутат должен отстаивать интересы местного населения, а не своей партии.

Выборы представительного органа местного самоуправления могут проводиться как по одномандатному, так и по многоман-датному избирательному округу. Многомандатные избирательные округа способствуют сокращению расходов на организацию вы-боров: не надо печатать разные бюллетени, достаточно одного. Однако в соответствии с Законом об основных гарантиях изби-рательных прав в случае образования многомандатного округа чис-ло мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пяти. Следовательно, в большинстве муниципальных образований одним многомандатным округом не обойтись.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей создаются избирательные участки. Они формируются главой местной администрации по согласованию с муниципальной избира-тельной комиссией с учетом местных и иных условий и на осно-вании данных о численности избирателей (не более 3 тыс. на ка-ждом участке) и не позднее 30 дней до дня голосования. Границы избирательных участков не должны пересекать границ избира-тельных округов. Списки избирательных участков с указанием их границ и адресов участковых избирательных комиссий публику-ются главой муниципального образования в местной печати не позднее 25 дней до дня голосования.

Выдвижение и регистрация кандидатов. Важными этапами под-готовки выборов являются выдвижение и регистрация кандида-тов. С процедуры выдвижения кандидатов начинается осуществ-ление гражданином пассивного избирательного права. Выдви-жение кандидатов является свободным. Каждый гражданин, об-ладающий пассивным избирательным правом, имеет возмож-ность, получив определенную поддержку непосредственно от из-бирателей либо избирательных объединений, участвовать в вы-борах в качестве кандидата. Право выдвижения кандидатов при-надлежит избирательным объединениям и непосредственно из-бирателям. Выдвижение непосредственно избирателем прово-дится путем самовыдвижения, а также по инициативе избирате-ля, группы избирателей, обладающих активным избирательным правом. Решения о выдвижении кандидатов от избирательных объединений принимаются тайным голосованием на собраниях местных либо региональных отделений, общероссийских изби-рательных объединений или избирательных объединений субъ-екта Федерации. Инициатива сбора подписей под заявлением кандидата о его выдвижении может исходить от любого избира-теля или избирателей. О своей инициативе избиратели и объе-динения уведомляют избирательную комиссию, в которой будет осуществляться регистрация данного кандидата.

В поддержку кандидатов собираются подписи избирателей в порядке и количестве, также определяемых законами субъектов Российской Федерации. Максимальное количество подписей, не-обходимых для регистрации кандидатов (списков кандидатов), не может превышать: 2% от числа избирателей, зарегистриро-ванных на территории избирательного округа, а в многомандатном избирательном округе -- 2% от числа избирателей соответ-ствующего избирательного округа, поделенного на число манда-тов. В муниципальных образованиях с числом избирателей ме-нее 10 тыс. человек сбор подписей избирателей в поддержку кандидатов может не производиться, если законом субъекта Фе-дерации предусмотрен иной порядок их выдвижения.

Подписи могут собираться только среди избирателей, обла-дающих активным избирательным правом, в том избирательном округе, где выдвигаются кандидаты. Период выдвижения канди-датов при выборах в органы местного самоуправления, глав и иных должностных лиц муниципальных образований составляет не менее 20 дней.

Избирательная комиссия регистрирует кандидатов по пред-ставлению выдвинувших их избирательных объединений и из-бирателей при наличии заявлений кандидатов об их согласии баллотироваться по данному избирательному округу и опреде-ленного (установленного законом) числа подписей избирателей в поддержку кандидата.

Если в избирательном округе ко дню голосования не останет-ся ни одного кандидата либо число зарегистрированных кандида-тов меньше установленного количества мандатов или равно ему, то по решению избирательной комиссии выборы откладываются на срок не более четырех месяцев для дополнительного выдвиже-ния кандидатов и осуществления последующих избирательных действий. В случае наступления указанных обстоятельств при вы-борах депутатов представительного органа местного самоуправле-ния законом субъекта Федерации может предусматриваться про-ведение голосования по одной кандидатуре. Кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирате-лей, принявших участие в голосовании.

Статус кандидата. С момента регистрации кандидат приобре-тает установленный законодательством статус кандидата, пред-ставляющий собой совокупность прав, обязанностей и гарантий его деятельности. Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности, за исключением случаев, установлен-ных законами. Вместе с тем юридическое равенство кандидатов не означает равенства их фактических возможностей в организа-ции избирательной кампании. Государство гарантирует, как пра-вило, установленную законодательством организационную, финан-совую, информационную поддержку для всех кандидатов в равном объеме. Сверх этого каждый кандидат, каждое избирательное объе-динение в соответствии с правилами предвыборной агитации са-мостоятельно принимают меры, способствующие их избранию.

Кандидат вправе в любое время снять свою кандидатуру, но не позднее трех дней до дня голосования.

Статус кандидата включает определенные гарантии. Таково вре-мя проведения выборов он не может быть уволен с работы по инициативе администрации (работодателя) или без его согласия переведен на другую работу, привлечен к уголовной ответствен-ности без согласия прокурора, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке.

Предвыборная агитация. Одним из важных, политически зна-чимых этапов избирательной кампании является предвыборная агитация. Государство обеспечивает гражданам, общественным объединениям свободное проведение предвыборной агитации в соответствии с федеральными законами, предоставляет им право в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию «за» или «против» любого кандидата, избирательного объединения.

Зарегистрированным кандидатам и избирательным объедине-ниям гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации. Они имеют право на бесплатное предоставление им эфирного времени на каналах государственных и муниципальных телерадиокомпаний, осуществляющих теле- и радиовещание на территории соответствующего избирательного округа, на равных основаниях. Предвыборная агитация может осуществляться через средства массовой информации путем проведения предвыборных мероприятий, в том числе собраний и встреч с избирателями, пуб-личных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, демонстра-ций, шествий, выпуска и распространения агитационных печатных материалов. Зарегистрированный кандидат, избирательное объеди-нение имеют право самостоятельно определять форму и характер предвыборной агитации через средства массовой информации.

Вместе с тем законодатель выделил категорию организаций и лиц, на которых распространяются запрет или ограничение агита-ционной деятельности. Например, в предвыборной агитации не могут участвовать члены избирательных комиссий с правом ре-шающего голоса, государственные органы, органы местного само-управления, благотворительные организации, религиозные объе-динения, а также лица, замещающие государственные и муници-пальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих должностных и слу-жебных обязанностей.

Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кан-дидатов и прекращается в 0 час. за сутки до дня голосования. В день выборов и предшествующий ему день любая предвыборная агитация запрещена. Агитационные печатные материалы, ранее вывешенные в установленном законом порядке, сохраняются в день голосования на прежних местах.

Финансирование муниципальных выборов. В механизме муниципальных выборов большое значение имеет их финансирова-ние. Расходы избирательных комиссий по подготовке и прове-дению муниципальных выборов производятся за счет средств местного бюджета. Кандидаты создают собственные избиратель-ные фонды для финансирования своей предвыборной агитации после письменного уведомления избирательной комиссии о на-чале сбора подписей в свою поддержку. При выборах в органы местного самоуправления по пропорциональной системе изби-рательные объединения обязаны создавать избирательные фонды, которые пополняются за счет: средств, выделенных избиратель-ному объединению или кандидату в равных размерах на предвы-борную агитацию соответствующей избирательной комиссией; собственных средств избирательного объединения или кандида-та, за исключением случаев, когда указанные средства имеют ино-странные источники; средств, выделенных кандидату выдвинув-шим его избирательным объединением, а также добровольных пожертвований физических и юридических лиц.

После опубликования результатов выборов кандидат или из-бирательное объединение не позднее чем через 30 дней обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию отчет о размерах и обо всех источниках создания своего избирательного фонда, а также о произведенных затратах. Копии отчетов пере-даются избирательными комиссиями средствам массовой инфор-мации для опубликования не позднее трех дней со дня их по-ступления.

Голосование, подсчет голосов, установление результатов выборов. Это завершающие, самые ответственные стадии избиратель-ного процесса, когда подводится итог всей работы по подготовке к выборам. Голосование на муниципальных выборах проводится в календарный выходной день; о времени и месте голосования муниципальные и участковые избирательные комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее 20 дней до дня его проведе-ния через средства массовой информации и иными способами.

Каждый избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Избирательный бюллетень выдается избирателю, включенному в список избирателей, по предъявлении паспорта или иного документа, удостоверяющего его личность. Участковая избирательная комиссия обязана обеспечить всем избирателям возможность участвовать в голосовании, в том числе лицам, кото-рые по состоянию здоровья либо по другим уважительным причи-нам не могут прибыть в помещение для голосования.

Подсчет голосов избирателей осуществляется открыто и гласно членами участковой избирательной комиссии с правом ре-шающего голоса на основе поданных избирателями избиратель-ных бюллетеней. При подсчете голосов участковая избиратель-ная комиссия признает недействительными избирательные бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление избирателей, а также избирательные бюллетени неустановленной формы. Члены участковой избирательной комиссии подсчиты-вают и заносят в протоколы итоги голосования. В день голосо-вания, с момента начала работы участковой избирательной ко-миссии и до подписания ее членами протокола об итогах голо-сования, на избирательных участках вправе присутствовать кан-дидаты или их доверенные лица, наблюдатели, направленные общественными и избирательными объединениями, кандидатами, представители средств массовой информации, а также иностранные (международные) наблюдатели.

В соответствии с законодательством окружная избирательная комиссия выводит результаты выборов по избирательному ок-ругу на основании подлинных протоколов участковых избира-тельных комиссий путем сложения, содержащихся в них данных. О результатах выборов по избирательному округу также составляется протокол, который подписывается всеми присутствующими членами окружной избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Окружная избирательная комиссия признает выборы по изби-рательному округу недействительными, если допущенные при про-ведении голосования или установлении итогов голосования нару-шения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей, либо если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков, либо по решению суда.

Окружная избирательная комиссия признает выборы несостоявшимися, если: а) в выборах приняло участие меньше установленного законом субъекта Федерации количество избирателей от числа зарегистрированных; б) число голосов, поданных в графе «против всех кандидатов» оказалось больше, чем число избирате-лей, проголосовавших за кандидата, набравшего наибольшее чис-ло голосов в данном округе.

Протокол окружной избирательной комиссии незамедлитель-но направляется в муниципальную избирательную комиссию. В случае, если вся территория муниципального образования составляет единый избирательный округ, результаты выборов на осно-вании протоколов участковых комиссий определяются муниципальной избирательной комиссией.

Итоги голосования по каждому избирательному участку, ре-зультаты выборов по избирательному округу в объеме данных, содержащихся в протоколе соответствующей избирательной ко-миссии и непосредственно нижестоящих избирательных комис-сий, должны предоставляться для ознакомления любому избирателю, кандидату, наблюдателю или представителю средств массовой информации.

Окружные избирательные комиссии, проводившие регистра-цию кандидатов, направляют общие данные о результатах выбо-ров по избирательному округу в средства массовой информации в течение суток после определения результатов выборов.

В случае признания выборов недействительными или несосто-явшимися проводятся повторные выборы. Решение об их проведении принимает муниципальная избирательная комиссия. При этом она может принять решение о необходимости проведения выборов нижестоящими избирательными комиссиями в новом составе. Голосование проводится на тех же избирательных участках и по спискам избирателей, составленным для проведения первоначальных выборов, в сроки, предусмотренные законодательством субъекта Федерации.

Гарантии законности муниципальных выборов. Для обеспечения законности подготовки и проведения муниципальных выборов в Законе об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан содержатся положения, необхо-димые для предупреждения различных нарушений законодатель-ства о выборах, исключения случаев фальсификации итогов голо-сования. Так, избирательное объединение и кандидат в депутаты могут назначить в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата, и в нижестоящие избирательные комиссии по одному члену с правом совещательного голоса. В день голосования они вправе направить в участковые избирательные комиссии своих наблюдателей. По требованию любого члена комиссии или на-блюдателя участковая и окружная избирательные комиссии обя-заны предоставить им возможность снять копии с протоколов об итогах голосования и о результатах выборов и заверить их. Вся документация избирательных комиссий всех уровней, включая избирательные бюллетени, хранится в течение сроков, установ-ленных законодательством субъектов Федерации.

При этом сроки хранения бюллетеней не могут быть менее одного года со дня опубликования результатов выборов, а протоколов избирательных комиссий -- не менее одного года со дня объявления даты сле-дующих выборов. После регистрации кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе, а также работаю-щие в средствах массовой информации, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения служебных обязанностей и не вправе использовать преимущества своего должностного и служебного положения.

Законодательством предусмотрена ответственность за наруше-ние избирательных прав граждан. В частности, лица, препятст-вующие путем насилия, обмана, угроз или иным способом свобод-ному осуществлению избирателями права избирать и быть избран-ным депутатом представительного органа местного самоуправле-ния, выборным должностным лицом местного самоуправления, вести предвыборную агитацию, совершившие подлог избиратель-ных документов, заведомо неправильный подсчет голосов, нарушившие тайну голосования, либо лица, распространяющие заве-домо ложные сведения о кандидатах или совершающие иные дей-ствия, порочащие честь и достоинство кандидатов, проводящие агитацию в день, предшествующий дню голосования, и в день го-лосования либо препятствующие работе избирательных комиссий или голосованию на избирательных участках, несут установленную законом административную или уголовную ответственность.

В целом эффективность использования института муници-пальных выборов определяется уровнем демократии и политиче-ской культуры в данном обществе.

Собрание (сход) граждан

Значение и виды собраний (сходов) граждан. Местное сообще-ство как совокупность жителей может самоорганизовываться в виде собрания (схода) жителей. Институт собраний относится к древнейшим формам местного самоуправления, сложившимся задолго до государственной организации. С появлением послед-ней и ростом городов значение собраний в общественной орга-низации снизилось, однако полностью исключить их из системы демократического самоуправления невозможно.

Основным преимуществом собраний как института непосред-ственной демократии в системе местного самоуправления явля-ется органическое сочетание коллективного социального действия: обсуждение того или иного вопроса, выражение коллегиального мнения, принятие совместного решения с личной активностью участников собраний. Социальная ценность собраний, по мне-нию американских исследователей, состоит в том, что они «по-зволяют людям с различным положением и интересами найти взаимоприемлемый подход к общим проблемам»¹. Людям суждено жить в одном городе, в одном квартале, на одной улице, и надо уметь отстаивать свои права, не нарушая интересов других лиц, своих соседей.

Следует различать собрание (сход) граждан как форму непо-средственного участия граждан в местном самоуправлении, т.е. форму непосредственной демократии, когда она связана с вы-полнением функций представительного органа местного само-управления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправ-ления определяет, что в отдельных муниципальных образованиях уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации может предусматриваться возможность осу-ществления полномочий представительного органа местного са-моуправления собранием (сходом) граждан. Как правило, это не-большие по территории и численности населения муниципаль-ные образования. В этом случае уставами муниципальных обра-зований и законами субъектов Федерации устанавливается пе-риодичность созыва собрания и определяется процедура его со-зыва. При осуществлении полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан в соот-ветствии с п. 2 ст. 24 Закона об общих принципах организации местного самоуправления собрание (сход) граждан считается пра-вомочным, если в нем участвует более половины жителей муни-ципального образования, обладающих избирательным правом (т.е. достигшие 18-летнего возраста).

В иных случаях собрания (сходы) менее формализованы. По-рядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавли-ваются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить, что собрания (сходы) могут проходить на уровне муниципального собрания в целом и решать вопросы местного значения параллельно с представительным органом ме-стного самоуправления или действовать в качестве института тер-риториального общественного самоуправления на части терри-тории муниципального образования (территориальные собрания или сходы). Второй вариант более распространен, поэтому ниже речь идет о нем. На больших по численности населения террито-риях могут проводится конференции (съезды) граждан, т.е. соб-рания представителей граждан.

Порядок проведения собраний (сходов) граждан. Общие соб-рания (сходы), конференции жителей соответствующей террито-рии муниципального образования созываются органами терри-ториального общественного самоуправления в порядке, установ-ленном самими территориальными объединениями. В отсутст-вие этих органов они могут созываться инициативными группа-ми жителей либо по инициативе представительного органа или главы муниципального образования.

Компетенция территориальных собраний (сходов), конферен-ций жителей устанавливается самостоятельно населением соот-ветствующей территории. К ведению собраний (сходов), конфе-ренций жителей, как правило, относятся следующие вопросы:

* избрание органов и принятие положений (уставов) о них;

* утверждение программ и смет расходов их деятельности и отчетов об их выполнении;

* утверждение планов и программ социально-экономичес-кого развития населенного пункта;

* утверждение штатов администрации и расходов на ее со-держание;

* направление коллективных обращений и жалоб в органы государственной власти и местного самоуправления;

* установление самообложения;

* распоряжение землями общего пользования;

* контроль за деятельностью высшего должностного лица ме-стного самоуправления;

* решение других вопросов, затрагивающих интересы насе-ления соответствующей территории.

Правомочность собраний и конференций определяется по-рядком, устанавливаемым самими жителями. Принимаемые ими решения для органов территориального общественного самоуправ-ления носят обязательный характер, а для жителей -- рекомен-дательный.

Собрания (сходы) и конференции (съезды) граждан обычно созываются на основании решения, принятого на их предыдущих заседаниях, либо представительным органом по собственной ини-циативе, либо по требованию не менее 5% жителей. Конферен-ции (съезды) считаются правомочными при участии не менее двух третей представителей (делегатов) жителей муниципального образования.

Решение о созыве собрания (схода) либо конференции (съез-да) граждан, их повестка дня доводятся до жителей заблаговре-менно. Вопросы повестки дня собрания (схода) определяются инициаторами созыва и утверждаются на собрании большинст-вом голосов присутствующих, граждан. Для ведения собрания избираются председатель и секретарь. Возможность для озна-комления с проектами решения предоставляется не позднее чем за десять дней до собрания, конференции. Решения по наиболее важным вопросам местного значения могут приниматься на со-брании (сходе), конференции (съезде) граждан тайным голосо-ванием, и они являются обязательными для исполнения на тер-ритории муниципального образования. Изменять и отменять при-нятые собранием (сходом), конференцией (съездом) решения мо-гут только сами собрание (сход), конференция (съезд) граждан либо местный референдум, либо суд.

Так, в соответствии с Законом Тверской области от 27 фев-раля 1997 г. «О собраниях (сходах) граждан в Тверской области» к компетенции собраний граждан отнесено:

* избрание старост и комитетов общественного самоуправ-ления населения;

* утверждение программ деятельности органов общественного самоуправления населения по социально-экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их вы-полнении;

* заслушивание отчетов должностных лиц местного самоуп-равления, старосты, комитета общественного самоуправ-ления, в том числе об исполнении программ социально-экономического развития, бюджета, использования внебюд-жетных фондов и муниципального имущества;

* решение в установленном порядке вопросов администра-тивно-территориального устройства и других вопросов, за-трагивающих интересы населения соответствующий территории. В собрании (сходе) граждане участвуют непосредственно, на равных основаниях, каждый имеет один голос. Участие в собрании (сходе) является свободным и добровольным. В этом Зако-не также предписано, что принятие решения на собрании (сходе) граждан осуществляется, как правило, открытым голосова-нием путем поднятия руки. Решения принимаются большинст-вом голосов от общего числа граждан, фактически принявших участие в собрании (сходе). Протокол, который ведется на собрании и содержит необходимые атрибуты, передается в соответ-ствующий орган местного самоуправления или орган территори-ального общественного самоуправления населения.

Собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование. Следует выделить еще один вид собраний населения. Речь идет о такой форме реализации конституционного права граждан, как право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, ми-тинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Различие между этими формами непосредственной демократии состоит в том, что собрания (сходы) жителей как фор-ма местного или территориального общественного самоуправления имеют более регламентированный характер и служат целям решения вопросов местного значения. Собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования как форма реализации конституци-онного права не имеют жесткого нормативного ограничения ни по составу участников, ни по целям, формам и процедурам их проведения. Они используются, как правило, в качестве средства либо поддержки, либо давления на органы власти, в том числе муници-пальной, с целью принудить их к принятию каких-либо решений.

Народная правотворческая инициатива

Понятие и значение народной правотворческой инициативы. Законодательство России закрепляет такие формы прямого волеизъ-явления граждан, которые призваны выявить общественное мне-ние, в том числе по вопросам правового регулирования общест-венных отношений на местном уровне, и обязывает соответствую-щие органы и должностных лиц местного самоуправления прини-мать решения с учетом мнения и в интересах населения муни-ципального образования.

Под народной правотворческой инициативой понимается преду-смотренное уставом муниципального образования право населения вносить на рассмотрение органов местного самоуправления проекты правовых актов по вопросам местного значения. Проекты таких актов в соответствии со ст. 25 Закона об общих принципах организации местного самоуправления подлежат обязательному рас-смотрению на открытом заседании органа местного самоуправле-ния с участием представителей населения, а результаты рассмот-рения -- официальному опубликованию (обнародованию).

Народная правотворческая инициатива как один из важных институтов демократии дает реальную возможность любым соци-альным группам населения принимать непосредственное участие в решении местных вопросов. Следует отметить, что таким пра-вом население муниципального образования обладает только в том случае, если оно закреплено в уставе муниципального обра-зования. Законы о местном самоуправлении большинства субъ-ектов Федерации воспроизводят именно эту формулу наделения населения правом на правотворческую инициативу, предоставляя муниципальным образованиям самостоятельно определять, при-менять ли такую форму непосредственной демократии, и конкре-тизировать процедуру.

Например, в соответствии с Уставом г. Са-мары проекты правовых актов, поддержанные не менее 1 тыс. жи-телей, обладающих избирательным правом, должны официально публиковаться в городских средствах массовой информации. Не позднее месячного срока со дня внесения эти проекты подлежат рассмотрению на открытом заседании соответствующего органа городского самоуправления с участием представителей инициато-ров проектов, а результаты рассмотрения проектов -- официаль-ному обнародованию (опубликованию).

Из содержания ст. 25 Закона об общих принципах организации местного самоуправления не ясно, какие органы (представитель-ные или исполнительные) должны принимать решение по поводу проектов нормативных актов, внесенных в порядке народной пра-вотворческой инициативы. Поскольку идет речь о создании нормы права на заседании коллегиального органа, то по смыслу Закона имеются в виду прежде всего представительные органы местного самоуправления. Это положение целесообразно конкретизировать в уставе муниципального образования.

Процедура народной правотворческой инициативы. Уставы му-ниципальных образований, как правило, наделяют правом на народную правотворческую инициативу группу граждан, а также представительные органы других муниципальных образований, находящихся в границах территории муниципального образования, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения, трудовые коллективы. При этом обычно устанавливается, что инициаторы проекта правового ак-та представляют его вместе с заявлением, в котором обосновы-вается необходимость его принятия. Заявление должно быть подписано всеми инициаторами с указанием фамилии, имени, отчества, места жительства, серии и номера паспорта. Иногда предусматривается процедура сбора подписей в поддержку правотворческой инициативы, аналогичная сбору подписей в поддержку инициативы референдума.

Если инициатором проекта правового акта выступают пред-ставительные органы других муниципальных образований, орга-ны территориального общественного самоуправления, общест-венные объединения или трудовые коллективы, то заявление подписывается их уполномоченными представителями и к нему прилагается протокол либо постановление собрания. Органы ме-стного самоуправления обязаны рассмотреть внесенный проект правового акта на открытом заседании с участием представите-лей инициативной группы граждан обычно в течение одного месяца либо в другой срок с согласия его инициаторов.

Орган местного самоуправления, рассматривающий проект правового акта, не обязан безусловно принимать его. Предложе-ния населения могут быть переработаны или отвергнуты орга-ном местного самоуправления. Обязательно лишь последующее информирование населения об итогах рассмотрения проекта пу-тем официального опубликования (обнародования).

От народной правотворческой инициативы следует отличать индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к их должностным лицам. Коллективные об-ращения имеют много общего с правотворческой инициативой, но не связаны с принятием нормативного правового акта.

Обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Обращения граждан в органы местного самоуправления дают возможность населению участвовать в определении задач и на-правлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Право граждан на индивидуальные и коллективные обраще-ния в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления закреплено в Конституции РФ (ст. 33).

Порядок работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления урегулирован действующим Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рас-смотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»¹. Некото-рые субъекты Федерации издали свои законы по этому вопросу, которые редко выходят за рамки названного Указа.

В Указе выделены три вида обращений: предложения, заявле-ния, жалобы.

Предложения -- это мнения людей о том, что можно и целе-сообразно сделать для улучшения жизни людей (например, вне-сти поправку в устав муниципального образования, скорректи-ровать график рейсов муниципального транспорта с учетом по-требностей населения).

Заявления, как правило, содержат просьбы о реализации субъ-ективных прав (о постановке на учет как нуждающихся в улуч-шении жилищных условий и т.п.). Предложения и заявления по-даются гражданами в те органы местного самоуправления, пред-приятия, учреждения, организации или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса.

Жалобы обычно содержат сведения о нарушении прав кон-кретных лиц. Они подаются в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены орган местного са-моуправления, предприятие, учреждение, организация или долж-ностное лицо, действия которых обжалуются.

Обращения граждан могут быть сделаны как в письменной, так и в устной форме. Письменное обращение гражданина долж-но быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать, помимо изложенного существа предложения, заявления либо жалобы, данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит. Устное обращение граждане адресу-ют непосредственно должностным лицам местного самоуправле-ния, которые обязаны проводить личный прием граждан. Прием проводится в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, а в необходимых случаях -- в вечерние часы, по месту жительства граждан.

В соответствии с п. 2 ст. 26 Закона об общих принципах орга-низации местного самоуправления органы и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обра-щений граждан в течение одного месяца. Названный выше Указ конкретизирует это положение Закона, определяя, что заявления и жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, должны рассматриваться безотлагательно (не позднее 15 дней). В случаях, когда для разрешения заявления или жалобы необходи-мо провести специальную проверку, истребовать дополнительные материалы либо принять другие меры, сроки разрешения заявле-ния или жалобы могут быть, в порядке исключения, продлены руководителем или заместителем руководителя органа местного самоуправления, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу.

Предложения граждан рассматриваются в срок до одного ме-сяца, за исключением тех предложений, которые требуют дополнительного изучения, о чем сообщается лицу, внесшему предложение. В силу специфики предложения как одной из форм обращений ясно, что дополнительное изучение, как правило, необходимо.

Органы и должностные лица местного самоуправления, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях, жалобах, обязаны направлять их не позднее пятидневного срока по принадлежности, извещая об этом заявителей, а при личном приеме -- разъяснять, куда им следует обратиться.

Решение, принятое по жалобе и заявлению, может быть обжа-ловано в вышестоящий орган (должностному лицу) в порядке под-чиненности либо в суд в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»¹ Надзор за соблюдением порядка рассмотрения обращений граждан в органах местного самоуправления возложен на органы прокуратуры.

Федеральным законом, законами субъектов Федерации в соответствии с п. 3 ст. 26 Закона об общих принципах организации местного самоуправления может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к их должностным лицам.

Местное отделение региональной общественной организации «За правое дело», устав которой зарегистрирован в органах юстиции за 7 месяцев до этого и предусматривает участие в выборах, образовало инициативную группу по проведению местного референдума и обратилось в избирательную комиссию муниципального образования с ходатайством о ее регистрации и другими необходимыми документами. Однако избирательная комиссия муниципального образования отказала в регистрации, сославшись на то, что для выступления с инициативой проведения референдума законодательством предусмотрен срок регистрации устава общественного объединения не менее 1 года в соответствующем органе. Руководители общественного объединения оспорили решение избирательной комиссии в суде. Какое решение примет суд?

Ответ

Суд не удовлетворит иск руководителей организации, так как по условию задачи срок регистрации устава составляет 7 месяцев, а на основании п. 25 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. от 5 декабря 2006 г.) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2002 г. № 24. Ст. 2253.- предусмотрено, что при проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования.

25) избирательное объединение - политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий - не позднее, чем за шесть месяцев до дня голосования. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения;

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года).

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с изм. от 16 октября 2006г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст.3822.

3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 21 июля 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 г. № 35. Ст. 3506.

4. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ (с изм. от 12 июля 2006 г.) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5497.

5. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. от 5 декабря 2006 г.) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2002 г. № 24. Ст. 2253.

6. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 28 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 39. Ст. 4464.

7. Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. и др. Муниципальное право России. Курс лекций. М. Книжный мир. 2005.

8. Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. М.: ИНИОН РАН, 2000.