Демократический режим

Сочетание и взаимодействие на местном уровне институтов прямой и представительной демократии.

Что же такое “демократия”, какой смысл заложен в его понятии?

Демократия имеет длительную историю. Ее можно рассматривать как результат развития западной цивилизации, истоки которой - в греческом и римском наследии. Термин "демократия" происходит от греческого слова demokratia (demos - это слово дарийского происхождения, обозначало народ, проживающий на определенной территории и связанный с историей этой территории, полиса, системой социальных, этнических и профессиональных отношений, kratos -власть, правление). На данный момент в мире существует более 500 различных определений демократии.

Избегая упрощений можно дать следующее определение: демократия - одна из форм государственной власти (типов политического режима), которая характеризуется официальным признанием: 1) народа в качестве источника власти; 2) принципа подчинения меньшинства большинству; 3) политической свободы и равноправия граждан.

В справочной литературе встречается упрощенные определения демократии, к которым следует относиться критически. В качестве примера можно привести следующее определение: демократия - «форма государственного устройства, при котором осуществляется правление народа».

Определение это неудачно, как минимум, по трем позициям: во-первых, понятие «форма государственного устройства» в политической науке прочно закрепилось за территориальным или национально-территориальным устройством государства; во-вторых, демократия, за редким исключением, - это власть политической элиты, т.е. власть почти всегда от имени народа, иногда - для народа, но почти никогда - самого народа; в-третьих, «правление народа», т.е. непосредственное управление всем народом, вообще возможно разве что в далеком будущем.

Демократический режим можно охарактеризовать следующими признаками.

- Суверенитет народа - признание этого принципа означает, что народ является источником власти, именно он выбирает своих представителей власти и периодически их сменяет.

- Периодическая выборность основных органов власти позволяет обеспечить четкий легитимный механизм преемственности власти. Государственная власть рождается из честных демократических выборов, а не посредством военных переворотов и заговоров.

Власть выбирается на определенный и ограниченный срок.

- Всеобщее, равное и тайное избирательное право. Выборы предполагают наличие реальной соревновательности различных кандидатов, альтернативность выбора, реализацию принципа: один гражданин - один голос.

- Конституция, закрепляющая приоритет прав личности над государством и обеспечивающая одобренный гражданами механизм разрешения споров между личностью и государством.

- Принцип разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную) в построении государственного аппарата.

- Наличие развитой системы представительства (парламентаризма).

- Гарантия основных прав человека. Политологи выделяют три группы прав, с которыми ассоциируется рост гражданственности: гражданские (равенство всех граждан перед законом, свобода слова, вероисповедания, свобода менять местожительство); политические (право избирать и быть избранным, свобода голосования, право создавать свои организации); социальные (право человека на минимальный стандарт благополучия, право иметь обеспеченные условия жизни и гарантии социальной защиты). Социальные права реализуются государством через социальные программы. Личные и групповые свободы защищены независимой, внепартийной судебной властью. Рассматривая перспективы развития демократии, ряд авторов указывают на актуализации в будущем требований гарантий равенства в сфере экологии.

- Политический плюрализм (от лат. pluralie - множественный), позволяющий легально действовать не только политическим и общественным движениям, поддерживающим политику правительства, но и оппозиционным партиям и организациям.

- Свобода выражения политических суждений (идеологический плюрализм) и свобода формирования ассоциаций, движений дополняется многообразием различных источников получения информации, независимыми СМИ.

- Демократическая процедура принятия решений: выборы, референдумы, парламентское голосование и др. Решения принимаются большинством при уважении права меньшинства проявлять несогласие. Меньшинство (оппозиция) имеет право выступать с критикой в адрес правящей власти и выдвигать альтернативные программы. Разрешение конфликтов мирным путем.

Исходя из вышеперечисленных основных принципов демократического режима необходимо подробно рассмотреть его характерные черты.

1) Важнейшие признаки демократического государства:

а) реальная представительная демократия;

б) обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Представительная демократия - осуществление народом власти через выборные учреждения, которые представляют граждан и наделены исключительным правом принимать законы. Представительные органы (парламенты, выборные органы местного самоуправления ) наделяются правом решения наиболее важных вопросов жизни народа( объявление войны, принятие бюджета, введение чрезвычайного и военного положения, разрешение территориальных споров и др. ).

Конституции в различных странах наделяют представительные органы различными полномочиями, но обязательными и важнейшими среди них являются функции законодательной власти и принятие бюджета. Представительные органы не обязательно призваны напрямую контролировать исполнительную власть - это признаётся только в государствах с парламентской формой правления, но при любой системе данные органы всё же наделяются отдельными конституционными полномочиями в этой области. Эффективность деятельности представительных органов в огромной, если не в решающей, степени зависит от сотрудничества с исполнительной властью. Другое не менее важное условие - независимость представительного учреждения в пределах своих полномочий, отсутствие конкурирующей законодательной власти, невмешательство исполнительной власти в прерогативы представительных учреждений.

Обеспечение прав и свобод человека и гражданина - другой важнейший признак демократического государства. Именно здесь появляется тесная связь формально демократических институтов с политическим режимом. Только в условиях демократического режима права и свободы становятся реальными, устанавливается законность и исключается произвол силовых структур государства. Никакие возвышенные цели и демократические декларации не способны придать государству подлинно демократический характер, если не обеспечиваются общепризнанные права и свободы человека и гражданина. Конституция Российской Федерации закрепила известные мировой практике права и свободы, однако для реализации многим из них ещё необходимо создать условия.

2) Государство может соответствовать характеристике демократического только в условиях сформировавшегося гражданского общества. Это государство должно строго придерживаться установленных пределов вмешательства в экономическую и духовную жизнь, которые обеспечивают свободу предпринимательства и культуры.

В функции демократического государства входит обеспечение общих интересов народа, но при безусловном соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина. Такое государство является антиподом тоталитарного государства, эти два понятия взаимно исключают друг друга.

3) При демократическом режиме на первый план наряду с плюра-лизмом выступает либерализм, который предусматривает расшире-ние прав и свобод граждан.

Либерализм предполагает обеспечение демократических свобод и прав личности, ограничение вмешательства государства и общест-ва в деятельность частных лиц, суверенных субъектов. Он ставит права и свободы человека выше национальных, классовых и рели-гиозных интересов, ориентирован на сохранение механизма рыноч-ного хозяйства, многопартийную систему, ограниченную регулирую-щую роль государства, умеренный социальный реформизм, обеспе-чение международной безопасности и развитие интеграционных про-цессов.

4) функционирование политической системы при демократическом режиме государственного управления строится на основе разделения властей--законодательной, исполнительной и судебной. Эти орга-ны власти как бы взаимоуравновешивают друг друга, и ни один из них не может узурпировать власть в государстве.

Демократическая система государственного управления предус-матривает формирование основных органов государства путем сво-бодных выборов--парламента, главы государства, органов местно-го самоуправления, автономных образований, субъектов федерации.

Взятые в комплексе разделение властей, система сдержек и противовесов, федеративные, партийные, общественные и информа-ционные структуры в условиях гласности могут через механизмы го-сударственной власти способствовать проведению, в рамках консти-туционной законности мирного конструктивного диалога различных политических сил, созданию политической стабильности в обществе.

5) Демократическое государство не отрицает принуждения, а предполагает его организацию в определённых формах. К этому побуждает сущностная обязанность государства защищать права и свободы граждан, устраняя преступность и другие правонарушения. Демократия - это не вседозволенность. Однако принуждение должно иметь чёткие пределы и осуществляются только в соответствии с законом.

Правозащитные органы не только вправе, но и обязаны применять силу в определённых случаях, однако при этом всегда действуя только законными средствами и на основании закона. Демократическое государство не может допустить«разрыхления» государственности, то есть невыполнения законов и других правовых актов, игнорирование действий органов государственной власти.

Это государство подчинено закону и требует законопослушания от всех своих граждан.

Демократичность государства выражается в том, что его организация открывает гражданам и их объединениям возможности оказывать влияние на «содержание управленческих государственных решений, добиваться реализации в этих решениях закономерных социальных интересов». Но для того, чтобы эта возможность была претворена в действительность, необходимы существенные дополнительные условия. Это прежде всего демократический политический режим и политико- правовая культура.

6) Демократический политический режим характеризуется высокой степенью политической свободы человека, реальным существованием политических и правовых институтов, позволяющих ему оказывать влияние на государственное управление обществом.

Демократический политический режим обычно находит отражение в конституциях и законах, регулирующих развитые формы участия в политической жизни: институты представительной и непосредственной демократии, гарантированные гражданские (личные) и политические права и свободы, независимые средства массовой информации, партийный плюрализм, включающий разнообразную оппозицию власти, разделение властей, широкое самоуправление мест и профессий, гарантии для меньшинств и мн. др.

7) В любом, даже самом либеральном обществе имеются силовые органы -- это армия, органы внутренних дел, полиция, разведка, контрразведка, органы госбезопасности. Наличие и полномочия это-го разветвленного и многообразного аппарата принуждения и на-силия закреплены в конституциях и специальных законах. На случаи необходимости подавления массовых выступлений во многих стра-нах имеются законы о чрезвычайном положении, комендантском ча-се, президентском правлении, которые приводят к временному огра-ничению прав и свобод граждан.

8) Государство не может обойтись без профессионального управленческого аппарата, именуемого в социологии бюрократией (социологи не вкладывают в этот термин того отрицательного смысла, к которому мы привыкли ). Но для того, чтобы этот аппарат не встал над народом и его представителями, не стал бюрократией в нашем понимании, необходима продуманная система социального контроля за его составом и деятельностью, и система его ответственности. В развитых демократических странах конституционное право обычно содержат основательно разработанные соответствующие институты (парламентская и судебная ответственность, конкурсная система комплектования государственной службы и др.). Опыт, правда, показывает, что и в этих странах не такой уж редкостью является то, что мы называем бюрократическими извращениями (служебные злоупотребления, неэффективность и пр. ), однако, общество и человек обладают там сильными правовыми средствами борьбы против таких явлений.

Что же касается «социалистических» и развивающихся стран, то там засилье бюрократизма в самом отрицательном смысле слова - повсеместное явление, хотя и в конституциях и законах можно встретить немало направленных против этого положений. Они, однако, бездействуют или малоэффективны в силу упомянутых факторов - авторитарного или тоталитарного политического режима и низкого уровня политико-правовой культуры общества.

9) Демократический режим может успешно функционировать лишь при наличии определенного уровня политической культуры. Это означает, что все граждане соблюдают единые для всех нормы (правовые, конституционные) с учетом тех или иных традиций, присущих данной стране. От уровня и типа политической культуры во многом зависят характер власти, ее формы, отношение к рядо-вым гражданам, способы насилия и подавления, применяемые в чрезвычайных ситуациях. В структуре политической культуры выде-ляются познавательный, нравственно- оценочный и поведенческий эле-менты. Так, например, поведенческий элемент политической культуры в условиях демократического режима предполагает осознанное уча-стие граждан в политической жизни страны: при обсуждении про-ектов государственных документов и актов; при проведении рефе-рендумов и плебисцитов; в выборах законодательной, исполни-тельной и судебной власти; в работе различных государственных и общественных органов и ряде других кампаний общественно-поли-тической деятельности.

Основные формы демократии

В зависимости от форм участия народа в осуществлении власти выделяют прямую, плебисцитарную и представительную демократию.

В прямой демократии между волей народа и ею воплощением в решения нет опосредующих звеньев - народ сам участвует в обсуждении и принятии решений.

Прямая демократия сегодня используется организациях и небольших сообществах (городах, общинах) как самоуправление. Распространенность прямой демократии ограничивается территориальным фактором и зависит от того, насколько децентрализован процесс принятия решений. Другой формой прямой демократии являются сам процесс голосования, в ходе которых осуществляется прямое волеизъявление народа в отношении своих представителей в органы государственной власти.

Плебисцитарная демократия является другим способом ворожения воли народа.

Ряд исследователей рассматривает ее как разновидность прямой демократии и не выделяют ее в отдельную группу.

Практика плебисцитарной демократии берет в античных полисах, где важнейшие решения по вопросам государственной и общественной жизни принимались на народных собраниях голосованием всех граждан. В Европе ХХ в. плебисциты неоднократно использовались для решения вопросов территориального размежевания (например, отделение Норвегии от Швеции).

В настоящее время классической страной плебисцитарной демократии считается Швейцария, где референдумы проводятся регулярно и подразделяются на три основных вида:

1) обязательные - если вновь принятый Закон затрагивает Конституцию страны;

2) условные, которые могут проводиться по любому Закону в течение 3 месяцев со дня его принятия, если в поддержку референдума удается собрать определенное количество подписей;

3) совещательные, которые проводит Правительство или парламент, когда нет уверенности в поддержке большинством населения того или иного законопроекта, либо когда хотят заручиться поддержкой этого большинства.

Оценивая теорию и практику плебисцитарной демократии, современная политическая наука отмечает, что эта система может более или менее успешно функционировать лишь при определенных условиях.

Первое из них - общественная стабильность. В обстановке высокой социальной напряженности, а тем более глубоких политических и экономических кризисов, немногие граждане способны сохранить здравый смысл и делать свой выбор осознанно.

Второе условие - развитие демократической традиции. Только лидер, который, что называется, «с молоком матери» впитал уважение к Закону и правам граждан, получив на выборах большую власть, будет воздерживаться от того, чтобы узурпировать ее целиком. Только граждане, воспитанные в тех же традициях, не позволят избранному ими лидеру это сделать. Поэтому такая система успешно функционирует в США, но весьма рискованна в Латинской Америке и государствах бывшего СССР.

Третье условие - сильная политическая оппозиция, имеющая доступ к средствам массовой информации. В противном случае общественное мнение зачастую удается обработать в направлении, выгодном для власти.

Статистика показывает, что даже при наличии перечисленных условий референдум, как правило, выигрывает тот, кто его проводит. Если же эти условия отсутствуют, плебисцитарная демократия, которая, на первый взгляд, представляется высшим воплощением народовластия, на самом деле дает политической элите широкие возможности манипулирования общественным сознанием. Причем этот вид манипулирования, пожалуй, самый худший, ибо это манипулирование народом посредством самого народа.

В представительной (репрезентативной) демократии воля народа выражается не прямо, а через институт посредников, поэтому ее еще называют делегируемой демократией. Депутаты, политические лидеры, получив "мандат доверия" от народа, должны воплотить эту волю в принимаемых законах и решениях. Между народными представителями и теми, кого они представляют, устанавливаются отношения, основанные на полномочиях и доверии.

Ученые спорят о плюсах и минусах каждой формы демократии. Оппоненты прямой демократии указывают на сложность принятия согласованных решений; на недостаточную компетентность и на эмоциональную неуравновешенность народа; на высокую степень манипулируемости общественным мнением в ходе публичных дебатов со стороны профессиональных политиков, что позволяет победить на выборах не мудрым лидерам, а демагогам; на большой разброс мнений, что мешает выработке решений. Кроме того, проведение референдумов сложно и дорого стоит.

Важнейшей проблемой является низкий уровень гражданской активности, выражающийся в уклонении избирателей от голосования, что получило название абсентеизма (от лат. absentia - отсутствие). Сторонники прямой демократии указывают на ее истинность, на то, что она способствует расширению политического кругозора граждан, и критикуют представительную демократию за возможность появления ряда негативных моментов: - отрыв депутатов от народа и их обюрокрачивание;

- возможность коррупции;

- приоритетное влияние на принятие решений мощных групп давления - отстраненность рядовых депутатов от принятия решений;

- возрастание влияния специализированных органов (комитетов и комиссий), которые превращаются в центры принятия решений;

- на ослабление демократического контроля снизу.

Однако у представительной демократии есть свои значительные плюсы.

Некомпетентность обывателя заменяется профессионализмом депутатов, которые имеют возможность подготовительной работы с решениями, могут использовать экспертов для оценок этих решений.

Наконец, если при прямой демократии решения принимаются простым большинством, то при обсуждении того же вопроса в парламенте появляется возможность достичь баланса интересов. Развитие современных компьютерных технологий приносит новые моменты в развитие современной демократии. Сторонники прямой демократии связывают решение проблемы низкой гражданской активности населения с развитием "компьютерной демократии" (термин введен западными политологами Г. Краухом, Б. Барбером, Н. Боббио) или "телематической демократией". Под телематикой понимают соединение в единую сеть компьютера, телевизора и телефона. Речь идет о возможности для гражданина, не выходя из дома, кнопочного или телефонного голосования по различным вопросам, включая выборы депутатов. Но и здесь есть свои минусы. Наряду с общими недостатками прямой демократии (например, "тиранией некомпетентности" обывателя), может возникнуть проблема с анономностью голосования. Если урна для голосования является анонимным методом регистрации предпочтений, то электронные технологии позволяют накапливать сведения о голосовавших.

Современные потребности демократического развития требуют балансированного соотношения прямой и представительной формы демократии. Демократия представляет собой постоянный процесс совершенствования, т.к. современные ее формы не являются идеальными.

Крылатой стала фраза У. Черчилля, о том, что демократия является наихудшей формой правления, за исключением всех других форм, которые время от времени испытывались. Преимущества демократии заключаются в том, что она позволяет сохранить политическую стабильность, предполагает низкий уровень имеющего место или потенциального насилия. В условиях демократии между решениями власти и реакцией общества существует обратная связь. Ответные сигналы общества могут выражаться в виде поддержки или критики, что является возможным благодаря независимой прессы.

2. Референдумы, сходы, собрания и другие формы непосредственной демократии.

В основу системы организационных форм местного самоуп-равления положено традиционное для государственно-правовой науки деление на формы непосредственной и представительной демократии. Под непосредственной демократией понимается ме-ханизм осуществления власти непосредственно населением, когда воля граждан не опосредуется какими-либо представителями и проявляется напрямую в процессе принятия обязательных для ис-полнения решений. Что касается представительной демократии, то в ее основе лежит передача населением части принадлежащих ему властных полномочий избираемым им коллегиальным орга-нам или должностным лицам, осуществляющим свои полномо-чия от имени населения на постоянной основе.

К основным формам непосредственной демократии на мест-ном уровне можно отнести местный референдум, выборы пред-ставительных органов и должностных лиц местного самоуправ-ления, собрания (сходы) жителей, народную правотворческую инициативу. При осуществлении местного самоуправления мо-гут применяться и иные институты непосредственной демокра-тии: отзыв (о нем подробнее говорится в гл. 9 -- как о форме ответственности органов местного самоуправления перед насе-лением), обращение в органы местного самоуправления, кон-сультативный спрос, обсуждение важных вопросов местной жиз-ни и др. Вопрос об отнесении территориального общественного самоуправления к формам непосредственной демократии является дискуссионным, хотя он и рассматривается в настоящей главе. Территориальное общественное самоуправление можно считать специфической формой местного самоуправления.

Местный референдум

Понятие и предмет местного референдума. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местный референдум как го-лосование граждан по вопросам местного значения (ст. 1).

Однако более удачным представляется следующее определе-ние: местный референдум -- это голосование граждан России, по-стоянно или преимущественно проживающих на территории од-ного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами му-ниципальных образований (ст. 2 Федерального закона «Об ос-новных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе-рендуме граждан Российской Федерации»¹).

Порядок назначения и проведения по его результатам при-нятия и изменения решений по его результатам устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с закона-ми субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, должны соответствовать Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливающему правовую основу всех референдумов в России.

На местный референдум, как правило, выносятся вопросы, яв-ляющиеся принципиально важными для организации жизни мест-ного сообщества (например о структуре органов местного само-управления) либо по закону требуют выяснения воли жителей (на-пример изменения границ данного муниципального образования).

В соответствии с п. 3 ст. 13 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан на местный референдум не могут выноситься вопросы о:

* досрочном прекращении или продлении срока полномо-чий, приостановлении осуществления полномочий орга-нов местного самоуправления, а также о проведении дос-рочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

* формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе данных органов;

* избрании, утверждении, назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от долж-ности депутатов и должностных лиц;

* принятии или изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

* принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Вопросы, выносимые на референдум, не должны противоре-чить законодательству, ограничивать или отменять общепри-знанные права и свободы человека и гражданина, конституци-онные гарантии реализации таких прав и свобод. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования. Во-просы должны формулироваться таким образом, чтобы исклю-чалась возможность их множественного толкования.

Назначение местного референдума. Решение о проведении ме-стного референдума принимается представительным органом ме-стного самоуправления по собственной инициативе или по тре-бованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. Следовательно, противоречат федеральному закону положения законов ряда субъектов Федерации о назначении ме-стного референдума главой муниципального образования или любым иным органом или должностным лицом, кроме предста-вительного органа местного самоуправления. О других инициато-рах референдума в Законе также не сказано, а потому расшире-ние и этого перечня законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований неправомерно.

Если референдум проводится по инициативе представитель-ного органа, то инициатива должна исходить от определенного числа депутатов: в одном случае это не менее одной трети депута-тов (Калининградская область), в другом -- не менее половины депутатов (Воронежская область).

Непосредственно решение о проведении референдума принимается согласно большинству за-конов субъектов Федерации квалифицированным большинством -- двумя третями голосов депутатов представительного органа.

Референдум не проводится в условиях военного или чрезвы-чайного положения, введенного на территории России либо на территории (ее части), на которой предполагается проводить ре-ферендум, а также в течение трех месяцев после отмены воен-ного или чрезвычайного положения.

Законом субъекта Российской Федерации и уставом муни-ципального образования может устанавливаться срок, в течение которого повторный местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Этот срок не может превышать двух лет со дня официального опубликования (обна-родования) результатов референдума.

Право на участие в местном референдуме имеют все гражда-не России, достигшие 18 лет, проживающие на территории му-ниципального образования, обладающие избирательным правом вне зависимости от происхождения, социального и имуществен-ного положения, расовой и национальной принадлежности, по-ла, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов. Участие является свободным и добровольным. Основными принципами проведения местного референдума яв-ляются участие в нем граждан на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Не имеют права участвовать в местном референдуме лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу при-говору суда. Никто не в праве оказывать воздействие на гражда-нина с целью принудить его к участию или неучастию в рефе-рендуме, т.е. на его свободное волеизъявление. Контроль за во-леизъявлением граждан не допускается. Деятельность комиссий референдума при его подготовке и проведении, подсчете голо-сов и установлении итогов голосования, определении результа-тов референдума осуществляется открыто и гласно.

Инициатива проведения референдума принадлежит гражда-нам, имеющим право на участие в референдуме. Каждый граж-данин или группа граждан могут образовать инициативную груп-пу для проведения местного референдума (не менее 10 человек). Инициатором может также выступить общественное объедине-ние, зарегистрированное органами юстиции за шесть месяцев до дня обращения с инициативой проведения референдума. В этом случае руководящий орган такого общественного объединения выступает в качестве инициативной группы по проведению ме-стного референдума, независимо от численности. Законами субъ-ектов Федерации, уставами муниципальных образований может быть предусмотрена реализация инициативы проведения мест-ного референдума в форме собрания его участников.

Инициативная группа по проведению референдума обраща-ется в муниципальную избирательную комиссию, а в случае ее отсутствия -- в представительный орган местного самоуправле-ния с ходатайством о регистрации группы. В ходатайстве долж-ны содержаться вопросы либо текст проекта нормативного пра-вового акта, предлагаемого инициативной группой для вынесе-ния на местный референдум. Там же указываются фамилии, име-на, отчества, даты рождения, места жительства, серии и номера паспортов или заменяющих их документов членов инициатив-ной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от име-ни такой группы. К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором принято решение о выдви-жении инициативы проведения референдума. Формулировка вопроса, выносимого на референдум, не может быть изменена после регистрации инициативной группы.

После поступления ходатайства муниципальная избиратель-ная комиссия, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона субъекта Федерации, устава муниципального образования, при-нимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом представи-тельный орган местного самоуправления и средства массовой информации.

Муниципальная избирательная комиссия может отказать в регистрации инициативной группы. В этом случае инициатив-ной группе выдается решение с указанием оснований отказа. Таким основанием может быть только нарушение действующего законодательства и устава муниципального образования. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Принятие органами и должностными лицами местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность про-ведения референдума по этому же вопросу.

После получения регистрационного свидетельства инициа-тивная группа вправе организовать сбор подписей граждан в под-держку инициативы проведения референдума. Подписи граждан собираются в порядке и количестве, определяемых законом субъ-екта Федерации и уставом муниципального образования. Макси-мальное количество подписей не может превышать 5% числа граждан, имеющих право на участие в местном референдуме. Подписи собираются посредством внесения их в подписные лис-ты, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референ-дум. В случае вынесения на референдум проекта нормативного правового акта органа местного самоуправления лицо, собираю-щее подписи, должно представить текст этого проекта участнику референдума по первому его требованию. Период сбора подписей должен составлять не менее 20 дней. Учету подлежат подписи, собранные после даты регистрации инициативной группы. Расхо-ды, связанные со сбором подписей, несет инициативная группа.

После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства, подписные листы и итоговый протокол инициативной группы передаются в. муниципальную избирательную комиссию. В случае обнаруже-ния нарушения установленных требований при сборе подписей избирательная комиссия выносит постановление об отказе в про-ведении референдума. Члены инициативной группы, допустив-шей нарушения, не могут в течение двух лет со дня принятия этого постановления повторно выступать с инициативой прове-дения референдума.

Если соблюден порядок сбора подписей и их достоверность не вызывает сомнения, то муниципальная избирательная комиссия в течение 15 дней со дня представления инициативной группой установленных законом документов принимает соответствующее постановление и направляет его копию и полученные докумен-ты в представительный орган местного самоуправления для на-значения референдума.

Представительный орган местного самоуправления, уполно-моченный принять решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы о проведении референдума Кон-ституции Российской Федерации, настоящего Федерального за-кона, федеральных конституционных законов, иных федераль-ных законов, конституции, устава, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования.

Местный референдум назначается только на календарный вы-ходной день, но не на праздничный день. Решение о проведении местного референдума должно быть официально опубликовано не позднее шести дней со дня его принятия и не менее чем за 45 дней до дня голосования.

Проведение местного референдума. Подготовку и проведение местного референдума, защиту права граждан на участие в нем осуществляют муниципальные и участковые комиссии референ-дума. В качестве муниципальной комиссии референдума в соот-ветствии с уставом муниципального образования либо по реше-нию представительного органа местного самоуправления может действовать муниципальная избирательная комиссия.

Полномочия, порядок формирования и деятельности комис-сий референдума устанавливаются Законом об основных гаран-тиях избирательных прав и права на участие в референдуме гра-ждан, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Решения муниципальной комиссии референдума, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для участко-вых комиссий референдума, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и участников референдума.

Территория, на которой проводится местный референдум, де-лится на участки, образуемые не позднее чем за 45 дней до его проведения, решением главы местного самоуправления по согла-сованию с комиссией местного референдума из расчета от 100 до 3000 избирателей на одном участке (территории участков мест-ного референдума могут совпадать с территориями избирательных участков).

Проведению голосования по вопросам референдума предше-ствует агитация, условия которой в целом сходны с предвыбор-ной агитацией. Голосование в целом проводится таким же обра-зом, что и голосование на выборах. В бюллетене для голосова-ния на референдуме точно воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами «да» или «нет», под которыми помещают-ся пустые квадраты. В случае вынесения на референдум не-скольких вопросов, вариантов нормативного акта (его положе-ний) они могут включаться в один бюллетень для голосования на референдуме, при этом вопросы, варианты нормативного ак-та (его положений) последовательно нумеруются и отделяются друг от друга горизонтальными линиями. Если на референдум вынесены варианты нормативного акта (его положений), то в бюллетене либо воспроизводится его (их) текст, либо однознач-но определяется содержание этого текста.

Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается принятым, если за него проголосовало более 50% гра-ждан, принявших участие в референдуме. Принять участие в референдуме, чтобы он был признан состоявшимся, должно не менее 50% общего числа граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме (причем число граждан, принявших уча-стие в местном референдуме, определяется общим числом граж-дан, получивших бюллетени).

Результаты местного референдума могут быть признаны не-действительными из-за допущенных в ходе референдума или при подсчете голосов нарушений закона о местном референду-ме, повлиявших на результаты голосования.

Итоги местного референдума публикуются в местных средст-вах массовой информации, а там, где они отсутствуют, доводятся до сведения граждан иным путем комиссией местного рефе-рендума не позднее десяти дней со дня окончания голосования.

Принятое на местном референдуме решение публикуется не позднее семи дней с даты последнего голосования по вопросу, вынесенному на референдум, и вступает в силу в день опубли-кования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок.

Правовые последствия местного референдума. Решения, при-нятые на местном референдуме, имеют обязательный характер и не требуют какого-либо подтверждения.

Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на ме-стном референдуме, но не ранее двух лет после его принятия, либо признано недействительным в судебном порядке. Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:

* нарушение порядка проведения референдума, повлекшее не-возможность с достоверностью определить результаты во-леизъявления участников референдума;

* несоответствие закона, на основании которого проводился референдум, Конституции РФ, а также федеральному зако-ну, закону субъекта Российской Федерации, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшие не-возможность с достоверностью определить результаты во-леизъявления участников референдума;

* противоречие решения, принятого на референдуме, Консти-туции РФ, федеральному конституционному закону, феде-ральному закону, закону субъекта Российской Федерации.

Если для реализации решения референдума требуется изда-ние нормативного правового акта, то орган местного самоуправ-ления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан при-нять такой акт в течение 15 дней со дня вступления в силу ре-шения референдума. Принятое на местном референдуме реше-ние и итоги голосования подлежат официальному опубликова-нию (обнародованию).

Муниципальные выборы

Значение и правовое регулирование муниципальных выборов. В

демократическом обществе применяются различные институты, формы, процедуры непосредственной и представительной демо-кратии, а также их сочетания. Конституцией РФ установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа на-ряду с референдумом являются свободные выборы. Проведение периодических свободных выборов на местах составляет основу представительной демократии в сфере местного самоуправле-ния. Статья 32 Конституции закрепляет право граждан Россий-ской Федерации избирать и быть избранными в органы мест-ного самоуправления.

Муниципальные выборы имеют важное значение, так как на них избираются представительные органы и выборные должно-стные лица местного самоуправления. Именно таким образом формируются максимально приближенные к населению властные структуры, на которые возлагается решение вопросов непосредст-венного обеспечения жизнедеятельности населения муниципаль-ного образования. Причем выборы являются важнейшей формой контроля граждан за деятельностью органов и должностных лиц, ответственных перед населением. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социально-политической активности граж-дан, способствует выявлению их насущных потребностей и инте-ресов, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения.

Совокупность правовых норм, регулирующих процесс избра-ния кандидатов в представительные органы и на выборные должности, образует правовой институт муниципальных выборов. К пред-мету его регулирования относятся:

* основные принципы избирательного права;

* требования, предъявляемые к избирателям и кандидатам на выборные должности;

* порядок формирования и деятельности избирательных ко-миссий, непосредственно осуществляющих организацию и проведение выборов;

* статус субъектов избирательного процесса -- граждан и их объединений;

* процедура избирательной кампании и голосования;

* порядок финансирования выборов;

* порядок определения результатов выборов;

* способы обжалования нарушений в ходе избирательной кампании и голосования и опротестования результатов вы-боров.

Следует различать три аспекта правового регулирования му-ниципальных выборов и соответственно разграничивать полно-мочия Федерации и ее субъектов в данной сфере. Во-первых, это определение порядка проведения муниципальных выборов (компетенция субъектов Федерации). Во-вторых, гарантии про-ведения муниципальных выборов, защита конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного само-управления (совместное ведение Федерации и ее субъектов -- п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции). В-третьих, регулирование и за-щита конституционных (избирательных) прав граждан (компе-тенция Федерации -- п. «в» ст. 71). Второй и третий аспекты нужно толковать следующим образом: по вопросам защиты (га-рантий) избирательных прав граждан в сфере местного само-управления принимаются федеральные законы и законы субъек-тов Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции); ограничение этих прав («регулирование и защита» в смысле п. «в» ст. 71, устанавливаю-щие пределы конституционных прав и свобод) допускается толь-ко федеральным законом (ч. 3 ст. 55).

В настоящее время правовую основу муниципальных выбо-ров составляют Конституция РФ и Федеральный закон «Об ос-новных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре-ферендуме граждан Российской Федерации». Детально порядок их проведения устанавливается законами субъектов Федерации на основе гарантий избирательных прав, предусмотренных ука-занным Федеральным законом. Уставом муниципального образования устанавливаются такие аспекты выборов, как перечень выборных органов местного самоуправления (с соблюдением требования Федерального закона «Об общих принципах органи-зации местного самоуправления в Российской Федерации» об обязательном наличии выборных органов местного самоуправ-ления), численность коллегиальных органов, сроки полномочий избираемых лиц.

Еще одним законом в сфере муниципальных выборов являет-ся Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Он применяется только при нарушениях конституционных прав граждан Российской Феде-рации избирать и быть избранными в органы местного само-управления в случаях, если:

* законодательным (представительным) органом субъекта Рос-сийской Федерации не принят закон, устанавливающий по-рядок проведения муниципальных выборов;

* представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;

* в муниципальном образовании отсутствует выборный пред-ставительный орган местного самоуправления;

* полномочия органов местного самоуправления осуществ-ляются должностными лицами, назначенными органами го-сударственной власти;

* законом субъекта Российской Федерации не установлен по-рядок образования, объединения, преобразования и упразд-нения муниципальных образований;

* истекли установленные сроки полномочий выборных ор-ганов местного самоуправления и должностных лиц мест-ного самоуправления;

* выборы депутатов представительных органов местного са-моуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные вы-боры, не назначены уполномоченным органом или долж-ностным лицом в установленные сроки; отсутствуют орга-ны или должностные лица, уполномоченные назначить вы-боры депутатов представительных органов местного само-управления и выборных должностных лиц местного само-управления;

* муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;

* органы местного самоуправления упразднены или само-распущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;

* в нарушение законодательства не реализуются конститу-ционные права граждан, проживающих на территории му-ниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального обра-зования.

В случае, если законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 23 Феде-рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не приняты законы, устанавливающие порядок проведения выборов депутатов пред-ставительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, то выборы -- при отсутствии правомочных представительных органов местного самоуправления, которые могли бы принять временное положе-ние о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц мест-ного самоуправления, или по их решению -- проводятся в по-рядке, установленном прилагаемым к указанному Федеральному закону Временным положением о проведении выборов депута-тов представительных органов местного самоуправления и вы-борных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию консти-туционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Времен-ное положение подробно регулирует всю процедуру выборов.

Согласно Федеральному закону «Об обеспечении конститу-ционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» дату выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, преду-смотренных в уставе муниципального образования, по заявле-нию прокурора или жалобе гражданина, проживающего на тер-ритории муниципального образования, или по жалобам общест-венных объединений либо их региональных и местных отделе-ний назначает суд в указанных выше случаях нарушения прав. Такие дела рассматривают в первой инстанции верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов Москва и Санкт -- Петербург, суд автономной области и суды автономных округов. Дата проведения выборов назначается судом в течение десяти дней со дня получения заявления прокурора или жалобы.

В решении суда, в частности, указываются установленные в соответствии с данным Федеральным законом срок полномочий и численность депутатов представительного органа местного са-моуправления, нормативный правовой акт, на основании кото-рого будут проводиться выборы. В субъектах Российской Феде-рации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразд-нения муниципальных образований, муниципальными образо-ваниями для целей назначения судом выборов признаются рай-оны, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пунк-ты или территории в соответствии с существующим админист-ративно -- территориальным делением субъектов Российской Федерации, в которых на день вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ-ления в Российской Федерации» местное самоуправление осу-ществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Право избирать и быть избранным на муниципальных выборах.

Гражданин России вправе избирать и быть избранным незави-симо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общест-венным объединениям, а также других обстоятельств. Участие избирателей в муниципальных выборах является добровольным. Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в ре-ферендуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Законы субъектов Федерации должны предусматривать пре-доставление активного избирательного права на выборах в орга-ны местного самоуправления всем гражданам России при дос-тижении ими возраста 18 лет, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего муниципаль-ного образования (т.е. зарегистрированным по месту жительства на территории муниципального образования).

Ограничения пассивного избирательного права, связанные с по-стоянным или преимущественным проживанием на определенной территории России, могут устанавливаться только* Консти-туцией РФ. В отношении кандидатов в депутаты представитель-ных органов местного самоуправления Конституция таких огра-ничений не содержит. Следовательно, любой гражданин России может быть избран депутатом вне зависимости от того, прожи-вает ли он на территории данного муниципального образования или нет. Право быть избранным депутатом представительного органа, выборным должностным лицом местного самоуправле-ния возникает у гражданина при выборах депутатов и должно-стных лиц местного самоуправления по достижении возраста, установленного законом субъекта Федерации, в 21 год.

Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, распо-ложенных на территории соответствующего муниципального об-разования, если эти военнослужащие до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на тер-ритории данного муниципального образования, при проведе-нии выборов в органы местного самоуправления (как и мест-ного референдума) не включаются в списки избирателей, уча-стников референдума и не учитываются при определении числа избирателей (участников референдума) на указанных выборах (референдуме).

Согласно международным договорам России и соответствую-щим им федеральным законам, законам субъектов Федерации, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право из-бирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане России. Такие права, напри-мер, могут быть предоставлены гражданам Республики Беларусь.