Министерство внутренних дел в первой половине XIX века

Попытка А. А. Закревского в 1828 году, ставшего в том же году министром внутренних дел, создать секретную политическую полицию в системе вверенного ему учреждения потерпела неудачу, во многом благодаря противодействию со стороны руководства III Отделения личной императорской канцелярии.

Передача в МВД руководства политической полицией, вхождение в него командира корпуса жандармов на правах заместителя министра произошло только в 1880 году после ликвидации III Отделения.

В 1828 году МВД состояло из канцелярии министра, совета министра, в который входили руководители департаментов, отделений, департамента государственного хозяйства и публичных зданий, департамента полиции, медицинского департамента и цензурного комитета. К участию в работе совета министра по-прежнему привлекались "сведущие люди". Для чиновников МВД была введена новая форма - темно-зеленый мундир с черным бархатным воротником. С 1829 года МВД стало вновь издавать свой журнал - "Журнал Министерства внутренних дел" [9, c. 75]. В нем публиковались официальные документы, распоряжения, сведения о назначениях, награждениях чиновников МВД, а также статистические материалы о состоянии преступности в некоторых губерниях и городах.

В 1832 году надзор за строительством и содержанием казенных зданий был передан из Министерства внутренних дел в созданное Главное управление путей сообщений и публичных зданий. Тогда же в состав МВД вошло выделенное из министерства народного просвещения Главное управление духовных дел иностранных исповеданий. Передача его в состав МВД объяснялась тем, что в понятие охрана общественного порядка и безопасности входил и контроль за деятельностью религиозных сект, раскольников, а также за всеми церковными организациями и объединениями, не относящимися к православной форме христианства. (Среди чиновников для особых поручений при министре внутренних дел, занимавшихся этими вопросами, были известные писатели В. И. Даль и П. И. Мельников-Печерский) [19, c. 78].

Основным структурным подразделением министерства внутренних дел являлся Департамент полиции. В его функции входили вопросы определения штатной численности и формирования полицейских органов в городах и в сельской местности, а главное, контроль за их деятельностью, особенно за расходованием денежных средств, отпущенных на полицию.

Контрольные функции министерства внутренних дел по отношению к местным полицейским органам были значительно расширены, следствием чего стало увеличение числа входящих и исходящих документов в МВД более чем в три раза. Помимо периодических ведомостей и отчетов из каждой губернии в МВД в год в среднем поступало около 130 срочных донесений, и многие из них требовали такого же срочного ответа [2, c. 125]. Если раньше основным источником, на основании которого министерство судило о состоянии дел на местах, был отчет губернатора, в котором имелся специальный раздел, посвященный полиции, то с 30-х годов начинает расширяться практика служебных командировок чиновников МВД с целью ознакомления с деятельностью органов городской и сельской полиции. Среди служащих министерства внутренних дел увеличивается число так называемых "чиновников для особых поручений", проводивших значительную часть времени в командировках. А в 1842 году министр внутренних дел граф Л. А. Перовский, убежденный в том, что "министерство не может полагаться на точное и верное исполнение своих постановлений, если само не наблюдает за точностью исполнения" [9, c. 77], сделал обязательными длительные командировки и для директора Департамента полиции.

Для управления Департаментом (в отсутствие его руководителя) была введена должность вице-директора. В составе Департамента полиции исполнительной была образована своего рода инспекторская служба: "отделение для обозрения присутственных мест министерства внутренних дел". Тогда же, справедливо ссылаясь на увеличение объема работы, министр внутренних дел добился увеличения штатов вверенного ему учреждения и произвел его структурную реорганизацию, сказавшуюся на характере деятельности МВД.

Вместо канцелярии министра был создан Департамент общих дел, куда стекались многочисленные документы из местных административных органов. Одновременно создавалась особенная канцелярия министра внутренних дел, но уже не как орган политической полиции, каким являлось подразделение МВД с аналогичным названием, существовавшее до 1826 года, а как учреждение для ведения секретного делопроизводства, анализа данных негласных ревизий, материалов о злоупотреблениях чиновников полиции. В начале 40-х годов чиновниками для особых поручений МВД были выявлены злоупотребления в полиции Москвы, Петербурга, в ряде других городов. В 1847 году министерство провело ревизию полицейских учреждений в 27-ми - то есть в более чем половине губерний страны - и только в трех из них состояние полиции было признано удовлетворительным [2, c. 128].

В 1850 году в истории Министерства внутренних дел произошло своеобразное знаменательное событие - первое сокращение штатов этого учреждения, что было проявлением новых усилий императора Николая I для укрепления дисциплины как средства повышения эффективности управления. Сокращение штатов всех департаментов закончилось благополучно для чиновников Министерства внутренних дел. Количество чиновничьих должностей в МВД было сокращено на 17 и составило 270 штатных единиц [2, c. 130]. В Департаменте полиции исполнительной, руководившем деятельностью полицейских учреждений Российской империи, служило около 50 чиновников, (Чиновники для особых поручений при министре не входили в штат Департамента.)

Центральный аппарат Министерства внутренних дел активно участвовал в подготовке и проведении крестьянской реформы - отмене крепостного права в России. В составе центрального статистического комитета МВД был образован земский отдел, в котором готовились многие важные материалы для крестьянской реформы. Заметную роль в ее подготовке сыграли некоторые высшие чиновники МВД, особенно заместитель министра Николай Алексеевич Милютин, министр внутренних дел граф Сергей Степанович Ланской. О последнем А. И. Герцен писал: "за ним останется почетная память: ни русский народ, ни история не забудут того из министров, который работал в пользу освобождения крестьян" [18, c. 64]. МВД приняло действенные меры по обеспечению общественного порядка в день объявления Манифеста об отмене крепостного права.

2.4 Организация деятельности полицейских органов на местах

Система местных органов полиции в России стала складываться в конце XVIII века, в царствование Екатерины II В 1775 году, после подавления восстания под руководством Е. И. Пугачева, во время которого власть поняла опасность слабости местного административного аппарата и отсутствия сельской полиции, была проведена существенная реорганизация органов местного управления. В "Учреждении для управления губерний", изданном в 1775 году, было предусмотрено создание сельской полиции в виде так называемого нижнего земского суда [13, c. 93]. Он выполнял административно-полицейские и судебные функции на территории уезда. Члены нижнего суда, как правило, 4-5 человек, и его руководитель - земский исправник (называвшийся также капитан-исправником) выбирались на уездном дворянском собрании и утверждались в должности губернатором, которому и подчинялись.

Непосредственной опорой и помощниками нижнего земского суда в деревнях и селах были сотские и десятские, избиравшиеся из крестьян и обязанные "смотрение иметь и разведывать в селении и близ него против воров, разбойников, злоразгласителей, беглых" [13, c. 94]. За плохое исполнение своих обязанностей нижний земский суд мог подвергнуть сотских и десятских штрафу. В "Учреждении для управления губерний" имелась обширная инструкция для капитан-исправника, определявшая его компетенцию и основные функции. Нижний земский суд должен был следить за порядком и "благочинием" в сельской местности, исполнять решения вышестоящих властей и решения суда, а также проводить предварительное следствие по уголовным делам. Следя за тем, чтобы никто в уезде в "противность подданнического долга и послушания ничего не учинил", нижний земский суд был вправе требовать поддержки у военных властей и у всех жителей уезда. Капитан-исправник отвечал за состояние дорог, мостов, противопожарную безопасность, борьбу с эпидемиями и эпизоотиями в уезде [13, c. 96].

На капитан-исправника возлагалась также обязанность "поощрять не только земледельцев к трудолюбию.., но и вообще всех людей к добронравию и порядочному житью" [9, c. 83].

Специализированная городская полиция кроме Санкт-Петербурга и Москвы существовала в столицах губерний, других крупных городах, а также там, где не было военного гарнизона. Согласно "Учреждению для управления губерний" главой администрации и полиции уездного города был городничий. Его функции определялись специальной инструкцией, во многом аналогичной инструкции капитан-исправнику. В столицах губерний вводилась должность обер-полицмейстера. Ни капитан-исправник как руководитель сельской полиции, ни городничий, а впоследствии полицмейстеры уездных городов не подчинялись обер-полицмейстеру, находившемуся в столице губернии. Специализированного органа управления полицией в масштабе губернии в дореволюционной России не было.

Развитие промышленности, торговли, рост городского населения ставили перед властью задачу приведения городского административно-полицейского аппарата в соответствие с новыми условиями. Для решения этой проблемы в 1782 году был издан "Устав благочиния" [25, c. 145], согласно которому создавался новый городской административно-полицейский орган - Управа благочиния или полицейская, вводились специальные должности служащих городской полиции, более четко определялись ее задачи и компетенция.

В состав Управы благочиния входил городничий или полицмейстер и подчинявшиеся им приставы уголовных и гражданских дел, а также два выборных, от купечества и ремесленников города. Подчиняясь непосредственно губернскому правлению, Управа благочиния выполняла и административно-хозяйственные функции, следя за исправностью городских сооружений, чистотой улиц и т. п. Кроме того она выполняла и судебные функций, рассматривая мелкие уголовные и гражданские дела.

С введением "Устава благочиния" город стал делиться на относительно самостоятельные административно-полицейские части. В основу разделения был положен статистический принцип. В каждую часть входило от двухсот до семисот дворов. Части, в свою очередь, делились на кварталы по пятьдесят - сто дворов. Частный пристав, ответственный за "порядок и благочиние" в своей части, назначаемый на должность губернским правлением, имел в распоряжении двух полицейских сержантов, а в больших городах - полицейскую команду. Квартальным надзирателям, назначаемым Управой благочиния и ответственным перед частным приставом, подчинялись все сторожа квартала, а также квартальные поручики, избираемые сроком на три года, как правило, из-жителей данного квартала [25, 146].

В "Уставе благочиния" определялось соответствие полицейских должностей определенному классу по Табели о рангах. Полицмейстер в столицах губерний был чиновником 6-го, частный пристав - 9-го, квартальный надзиратель - 10-го класса, что приравнивалось соответственно к воинскому званию полковника, штабс-капитана, поручика [25, c. 149]. Полицейские должности в городах губернского подчинения были классом ниже, чем в столице губернии.

В "Уставе благочиния" рекомендовалось "старших и по аттестатам исправнейших" полицейских служащих назначать на вышестоящие должности. Тем самым создавались условия продвижения по службе, основанием чего являлась выслуга лет и положительная аттестация со стороны руководства. В Перечень качеств, которыми должен был обладать аттестуемый, входили требования морального характера: "бескорыстие при наложении взысканий" "доброхотство к людям". Об образовательном цензе не упоминалось. Очевидно, считалось, что долгая и беспорочная служба в одной должности дает достаточные основания для назначения на другую, более высокую. В 1797 году в царствование Павла I Управы благочиния были ликвидированы, но уже в 1801 году среди первых указов нового императора Александра I был указ об их восстановлении.

Создание министерства внутренних дел как центрального органа управления полицией не могло не сказаться на организации и деятельности местных полицейских учреждений. В 1802 году на основании материалов, подготовленных МВД, был издан Указ "О средствах к исправлению полиции в городах" [13, c. 95], который наряду с "Уставом благочиния" стал основным нормативным актом, определявшим устройство, функции, компетенцию городских полицейских учреждений в начале XIX века.

Министерство внутренних дел совместно с представителями местной администрации создавало специальные комиссии для определения штатной численности полиции каждого города и подготовки инструкций ее руководителям. С 1803 по 1825 год были установлены штаты и утверждены инструкции для полиции почти ста городов. Инструкции учитывали экономические, социально-демографические особенности каждого города.

После того, как в 1816 году император Александр I посетил ряд губерний и обратил внимание на то, что полиция не всегда хорошо исполняет свои обязанности, особенно по поддержанию порядка на улицах, "обывательских дворах", последовал указ, обязывавший Министерство полиции на основании Положения "О средствах к исправлению полиции в городах" 1803 года пересматривать полицейские штаты городов, подбирать на службу в полицию достойных чиновников, контролировать правильность и целесообразность разделения городов на полицейские части и кварталы. Таким образом, в начале XIX века основное внимание уделялось организационно-штатному укреплению городской полиции. Этим активно занималось МВД, а в 1811-1819 гг. - Министерство полиции. Функции городской полиции оставались в основном такими же, какими они были установлены еще в Уставе благочиния 1782 года. Их некоторое расширение произошло после того, как на полицию был возложен контроль за соблюдением правил, установленных согласно так называемой "гильдейской реформы" [22, c. 195] 1824 года для крестьян и мещан, занимавшихся торгово-промышленной деятельностью в городе.

Министерство внутренних дел приняло меры и по совершенствованию деятельности сельской полиции, организация и функции которой по-прежнему определялись "Учреждением для управления губерний" 1775 года. В 1804 году министерство получило право назначать членов нижнего земского суда и капитан-исправников в случае необходимости без проведения дворянских уездных собраний.

Для усиления контроля за деятельностью сельской полиции, которая не всегда "выполняет свои обязанности с должной тщательностью, чему главная причина в употреблении времени безотчетно", Министерство внутренних дел вело для капитан-исправника специальный журнал, в котором он должен был фиксировать все происшествия, отражать деятельность полиции и регулярно представлять его в губернское правление [9, c. 92]. Очень важным для повышения оперативности в деятельности нижнего земского суда было предоставление ему права взаимодействия с полицейскими и "прочими не только равными себе, но и высшими учреждениями других уездов и губерний", минуя губернское правление.

Кроме городской и сельской полиции в начале XIX века на рудниках, транспорте, а также ряде крупных заводов и прилегающей к ним местности существовали ведомственные полицейские органы. "Горная полиция" действовала в горнодобывающих районах и на государственных предприятиях. Подчинялась непосредственно управляющему рудником, а на частных - представителю государства - берг-инспектору. Для непосредственного руководства горнозаводской полицией управляющий рудником или берг-инспектор назначали полицмейстера, действовавшего в поселках при рудниках. В "округах" же, т. е. в близлежащих деревнях и селах, назначался так называемый "горный исправник", являвшийся членом нижнего земского суда уезда, в котором находилось горнодобывающее предприятие. На ряде крупных военных заводов, по примеру Тульских оружейных, также создавалась своя полиция, управлявшаяся полицмейстером, подчиненным директору предприятия [13, c. 97].

В 1809 году был создан орган центрального управления путями сообщений - Дирекция водяных и сухопутных коммуникаций. Вся территория страны разделялась на десять округов, в каждом из которых был директор водяных и сухопутных коммуникаций. В округе создавалась специализированная транспортная полиция, задачей которой являлось обеспечение безопасности на речном, шоссейном транспорте, сопровождение и предотвращение хищений грузов. Полицейские команды Дирекции формировались директором округа, подчинялись ему и действовали независимо от местной администрации, городской и сельской полиции.

На развитие органов полиции оказала влияние и военно-политическая обстановка в Европе. На заседании Комитета министров с участием царя в начале 1812 г. в порядке принятия мер против "распространения слухов и толков и других обстоятельств, вызванных исключительным положением", было решено усилить полицию западных губерний [13, c. 99], увеличив (за счет назначения правительством) количество заседателей нижнего земского суда и выделив в их распоряжение значительные денежные средства.

В изданных накануне войны "Правилах для управления Главнокомандующим действующей армией в губерниях, объявленных на военном положении" руководство полицией входило в компетенцию главнокомандующего.

Организация, функции, правовое положение полиции Санкт- Петербурга и Москвы в силу их особенного политико-административного значения были иными. Генерал-губернаторы Москвы и Санкт-Петербурга, руководившие полицией, отвечали за свои действия только и непосредственно перед императором.

В 1804 году Петербургская полиция была разделена на внутреннюю и внешнюю части [9, c. 98]. Внутреннюю составляли собственно управы благочиния, руководившие деятельностью частных приставов, квартальных надзирателей. Они обеспечивали исполнение расторжений городских властей и "судебных мест", осуществляли производство предварительного следствия, контролировали деятельность торговых заведений и следили за соблюдением паспортного режима. Внешняя часть представляла собой, по существу, специализированную наружную службу полиции, не связанную рамками полицейской части, квартала. В ее задачи входило поддержание порядка, патрулирование по городу. Несли эту службу полицмейстеры и находившиеся в их подчинении полицейские команды, а также команда ночной и пожарной стражи. Общее руководство внутренней и внешней частью осуществлялось обер-полицмейстером.

Реорганизация полиции Москвы произошла с учетом большой территории старой столицы, ее традиционной связи с ближайшими деревнями.

Было признано целесообразным усилить взаимодействие Московской городской и уездной полиции, предоставить городской полиции право действовать в уезде без обращения к уездному исправнику [25, c. 198]. Согласно Указу "О соединении московской градской полиции с земскою" Московский уезд в полицейском отношении разделялся на шесть станов, примыкавших к городу. В каждый стан из городских квартальных надзирателей назначался становой пристав, хотя и подчинявшийся капитан-исправнику, но в своем стане обязанный выполнять все распоряжения городской полиции, не обращаясь к уездной полиции.

В Петербурге для "удобства в полицейском отношении" некоторые близлежащие селения присоединялись на правах квартала к какой-либо части города, подчиняясь частному приставу. А в 1824 году все "населенные места", примыкавшие к городу, вошли в состав отдельного полицейского участка, независимо от уездной полиции. В этот участок назначался специальный заседатель, имевший в своем подчинении полицейских унтер-офицеров и конных жандармов. Надзирая за порядком в пригородных селениях и "людьми развратного и худого поведения" [25, c. 200], заседатель участка подчинялся обер-полицмейстеру города, находясь, по существу, на положении городского частного пристава.

Таким образом, в столицах происходил процесс сосредоточения руководства городской и сельской полиции в едином уездном полицейском управлении, что в масштабах всей страны было осуществлено только во второй половине XIX века.

Для более действенного контроля за соблюдением паспортного режима и за приезжавшими в столицы в 1809 году в Москве и Петербурге создаются конторы адресов, являвшиеся отделениями столичной полиции. Все приезжавшие в столицы на постоянное жительство, работы по найму обязывались регистрироваться в конторе адресов, за исполнением чего следили частные приставы, квартальные надзиратели.

В Петербурге в конторе адресов имелось отделение для регистрации иностранцев, связанное с особенной канцелярией при министре полиции, контролирующей выдачу иностранных паспортов.

К мерам, применяемым для соблюдения тишины и спокойствия в столицах, где с увеличением населения, оживлением торговли, промышленности развивался такой род предпринимательской деятельности, как содержание гостиниц, ресторанов, кофейных домов, относится издание специальных правил о порядке их открытия и проживания в гостиницах. Эти правила были, по существу, дополнением к "Уставу благочиния", и контроль за их соблюдением вошел в компетенцию столичной полиции. При нарушении правил подлежали ответственности не только владельцы гостиниц, трактиров, но и полиция той части города, где они находились. Вопрос об ответственности полиции решался обер-полицмейстером или же самим военным генерал- губернатором столицы. Впоследствии с распространением этих правил на все города империи контроль за их соблюдением возлагается на городскую полицию.

В столицах впервые к охране общественного порядка и содействию полиции стали привлекаться жандармские формирования, созданные в 1815 году для поддержания порядка в войсках [25, c. 202].

Жандармские эскадроны Москвы и Санкт-Петербурга находились в распоряжении столичных обер-полицмейстеров и использовались ими, главным образом, для поддержания порядка в местах большого скопления людей, во время праздников и т. п.

Таким образом, создание в 1802 году Министерства внутренних дел, в котором сосредоточивалось руководство полицейскими учреждениями, позволило более эффективно управлять ими, производить изменения в их организации, деятельности с учетом социально-экономических, демографических, политических факторов. В то же время функции, компетенция полиции в начале XIX века в основном оставались такими, какими они были определены еще в конце XVIII века в "Учреждении для управления губерний" 1775 года и в "Уставе благочиния" 1782 года.

2.5 Реформирование местных органов полиции в первой половине XIX века

Внутриполитический курс императора Николая I, предусматривавший усиление контроля над деятельностью администрации, укрепление исполнительской дисциплины, не предполагал реформ государственных учреждений. В частности, изменений в организации, функциях, компетенции местных полицейских органов. Достаточно стабильной была и их штатная численность. Пересмотр полицейских штатов, периодически происходивший в городах, как правило, заканчивался утверждением установленного ранее числа полицейских. Это объяснялось тем, что при утверждении штатов полиции для каждого города в начале XIX века были учтены все его социально-экономические, демографические характеристики, мало изменившиеся к середине века. Медленный рост промышленности и стабильность городского населения влияли и на достаточно постоянный, невысокий уровень преступности в городах. Тяжкие преступления были довольно редки и, как правило, носили очевидный характер, совершались в состоянии опьянения. Поэтому остроты проблемы их раскрываемости не существовало.

Так, например, в Москве при население 370 тысяч человек в середине XIX века совершалось 5-6 убийств, 2-3 грабежа и разбоя в год, около четырехсот случаев мошенничества и семисот краж, примерно две трети которых раскрывались [2, c. 194]. Исходя из того, что на некоторых докладах Министерства внутренних дел, содержащих сведения о количестве совершенных и раскрытых преступлений, Николай I делал пометки "Читал с удовольствием", можно сделать вывод о его удовлетворенности положением в области охраны правопорядка. Поэтому не возникал вопрос о реорганизации и увеличении штатов городской полиции.

Характерным для организации и деятельности городской полиции того времени было стремление усилить наружную постовую службу, для чего во многих городах увеличивалось число так называемых "полицейских будок". Нередко, особенно в столицах, это были достаточно удобные и приемлемые в архитектурном отношении сооружения. Пример внимательного отношения к их строительству и содержанию подал сам император Николай I, посетивший несколько образцовых полицейских будок. Это было одним из проявлений заботы правительства о престиже власти, полиции и отчасти о ее безопасности. В 1831 году в Петербурге, в Новгородской, Псковской губерниях прошли так называемые "холерные бунты", в ходе которых были нападения на полицию, а в городе Старая Русса был разгромлен полицейский участок и убит городничий. При обсуждении вопроса о наказаниях для чиновников за служебные проступки и "нерадение" Николай I высказался за ограничение денежных штрафов, но за расширение ареста и содержания на гауптвахте [2, c. 199]. Для старших полицейских чиновников этот вид наказания был признан неприемлемым.

В середине XIX века сохранились особенности в организации и положении санкт-петербургской полиции. В 1838 году после проведения многолетней ревизии столичной полиции императором было утверждено новое положение, регламентирующее ее организацию и деятельность.

Город разделялся на 13 частей и 56 кварталов. Во главе каждой части Санкт-Петербурга было два частных пристава - один "для дел полиции исполнительной и распорядительной", второй - "для расследования, следствия о преступлениях" [25, c. 217]. Таким образом, на уровне полицейской части Санкт-Петербурга было два самостоятельных руководителя, один из которых отвечал за административную, оперативно-розыскную деятельность, охрану общественного порядка, второй контролировал проведение дознания и следствия. Наряду с укреплением частей в столице создавалось новое звено в полицейском управлении в виде полицмейстера. Назначались три полицмейстера, в ведении каждого из которых было несколько полицейских частей города, что обеспечивало необходимое единство в их деятельности. Ежедневно полицмейстер принимал доклады частных приставов и давал распоряжения.

Санкт-Петербургский полицмейстер имел достаточно высокий чин пятого класса, соответствующий по Табелю о рангах армейскому генералу. В распоряжении губернского прокурора имелись чиновники, так называемые "стряпчие полицейских дел" [25, c. 219], которые могли надзирать за соблюдением законов в деятельности частных приставов. Во главе всей полиции города был санкт-петербургский обер-полицмейстер, назначавшийся императором и обязанный представлять ему периодические доклады о положении дел в городе и подчинявшийся генерал-губернатору столицы. Санкт-Петербургский обер-полицмейстер в силу своего особого положения был по существу независимым и от министра внутренних дел.

Укреплению столичной полиции уделялось постоянное внимание. В распоряжении полицмейстеров имелись сформированные из отставных солдат и унтер-офицеров пешие полицейские команды и команды городских стражей. В каждой части города был так называемый съезжий дом, в котором располагались частные приставы, городовые унтер-офицеры, имелись помещения для арестантов и для приведения в исполнение приговоров в виде телесных наказаний. Каждая полицейская часть делилась на 4-6 кварталов во главе с квартальным надзирателем. На территории части располагалось несколько полицейских будок: достаточно больших, отапливаемых помещений, в которых круглосуточно находился один из городовых полицейских и мог располагаться усиленный ночной полицейский дозор [25, c. 222].

Для укрепления кадрового состава столичной полиции были приняты меры по организации общей и профессиональной подготовки ее сотрудников. В 1838 году унтер-офицерам полиции Санкт-Петербурга представляется возможность после сдачи соответствующего экзамена получить первый классный чин, т.е. стать чиновником 14-го класса. Это освобождало от телесных наказаний и давало право на повышение жалованья в два раза. Право на сдачу экзамена предоставлялось при безупречной службе унтер-офицера.

Экзаменующийся должен был показать знание "Краткого катехизиса", т.е. основных положений и норм морали христианского учения, умение бегло и грамотно читать и писать, выполнять арифметические действия, Он обязан был знать инструкции для квартального надзирателя, правила ведения служебной переписки и статистического учета правонарушений, а также "порядок, соблюдаемый при отыскании людей, укрывающихся от полиции", и "правила первоначальных следственных действий" [25, c. 220].

Порядок отбора кандидатур и программа экзаменов для полицейских унтер-офицеров были утверждены императором. Не сдавший экзамен в первый раз имел право на вторую попытку. Сдача экзамена третий раз запрещалась.

Для улучшения деятельности столичной полиции и повышения престижа должности полицейского на службу в санкт-петербургскую полицию были приглашены выпускники привилегированного, одного из лучших учебных заведений страны, Училища правоведения.

В Санкт-Петербурге - городе чиновников и военных - достаточно строго соблюдался паспортный режим, что положительно влияло на состояние преступности. В 1831 году было совершено в 60 раз меньше краж, чем в Лондоне, где жителей было в три раза больше, чем в столице Российской империи [9, c. 103]. Тем не менее в 1842 году в порядке усиления борьбы с кражами возник проект создания в Санкт-Петербурге специальной сыскной полиции, подчиненной непосредственно обер-полицмейстеру. Проект не был осуществлен. Очевидно это было связано с переменами в руководстве столичной полиции после того, как в ее деятельности были выявлены серьезные злоупотребления.

Развитие Министерства внутренних дел как центрального органа управления полицией, выполнение им контрольно-аналитических функций позволяло правительству более отчетливо видеть недостатки в организации и деятельности местных полицейских учреждений, принимать меры к их исправлению.

Наиболее слабым звеном в системе полицейских органов была сельская полиция, не изменившаяся со времени ее образования согласно "Учреждению для управления губерний" 1775 года. По-прежнему сельская полиция существовала в виде нижнего земского суда, состоявшего из капитан-исправника, нескольких его помощников в лице земских заседателей, а также сотских и десятских из числа крестьян уезда. Последние, как правило, неохотно выполняли полицейскую повинность, так как им приходилось сочетать ее с крестьянским трудом.

Таким образом, на всю территорию уезда было несколько штатных полицейских служащих, находившихся в постоянных разъездах и обязанных, помимо борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, выполнять различные поручения губернатора. Зависимость от губернской постоянно растущей бюрократии, карательная направленность деятельности и мздоимство часто вступали в противоречие с дворянским представлением о чести и достоинстве представителя этого сословия и заставляли их избегать службы в нижнем земском суде [13, c. 220].

В 1832 году император Николай I обратился к дворянству, чтобы оно не уклонялось от службы в уездной полиции, избирало бы на эти должности "людей, истинно достойных имени блюстителей общественного порядка" [2, c. 192]. Это обращение было подкреплено повышением оклада служащих сельской полиции, причем сделано это было за счет увеличения налога с крестьян. В сельскую полицию на должности сотских, десятских разрешено было брать вместо крестьян отставных солдат на условиях, определяемых местной администрацией. Вызвано это было тем, что должность десятского и сотского была очень непопулярна в крестьянской среде и исполнять ее добровольно соглашались немногие. Были случаи, когда крестьяне для того, чтобы их не выбрали сотскими, десятскими, объявляли себя раскольниками, староверами, которые не могли служить в полиции. Кроме выбора сотских, десятских в сельской местности существовал порядок, называемый в крестьянской среде "очередь". Иными словами: жители села должны были поочередно выполнять различные поручения станового пристава. Это являлось своеобразной полицейской повинностью.

Однако меры, проведенные для укрепления сельской полиции, были признаны недостаточными. Министр внутренних дел граф Д. Н. Блудов, один из крупнейших государственных деятелей России XIX века, подготовил новое Положение о земской полиции, утвержденное Николаем I в июле 1837 г. Согласно ему в уезде создавались участки-станы, что повлекло за собой увеличение количества полицейских. В каждом из станов предусматривался участковый заседатель, он же - становой пристав, назначавшийся губернатором из кандидатов, представленных дворянским уездным собранием [13, c. 225]. Если раньше в состав нижнего земского суда входило 5-6 человек, то после введения должности станового пристава уже 9-10 человек. Становой пристав должен был постоянно жить на своем участке, для чего ему предоставлялась возможность и средства на приобретение дома. При становом приставе был рассыльный, также выполнявший полицейские функции. В подчинении станового пристава находились сотские и десятские, выбираемые на эту должность соответственно от каждых 100-200 и 10-20 крестьянских дворов. Они должны были еженедельно (помимо экстренных случаев) являться на квартиру к становому приставу и сообщать ему о всех происшествиях, случившихся в их селе или деревне.

Учреждение должности станового пристава, ответственного за "тишину и порядок" в части уезда [25, c. 197], в которой он постоянно находился, имея в своем подчинении рассыльных, сотских и десятских, значительно усиливало сельскую полицию. Этому также способствовало создание постоянной канцелярии уездного земского суда, как аппарата управления сельской полицией. С 1857 года нижний земский суд как орган сельской полиции стал именоваться просто земским судом. В официальных документах руководитель сельской полиции - земский исправник перестал именоваться капитан-исправником. Канцелярия земского уездного суда состояла из двух отделов. В первом рассматривались вопросы борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, проведения следствия, второй контролировал выполнение сельской полицией поручений губернской администрации [25, c. 205]. Подчинение канцелярии уездного земского суда непосредственно земскому исправнику значительно повышало его роль, приводило к фактическому единоначалию в руководстве сельской полицией, сохраняя коллегиальность в исполнении его судебных функций.

В состав земского суда помимо земского исправника и заседателей, выбираемых на уездном дворянском собрании, вводились два представителя от казенных (государственных) крестьян, называвшиеся сельскими заседателями, что было хотя и небольшим, но все же отступлением от принципа формирования руководящего звена сельских административно-полицейских органов только из дворянского сословия. Это было связано с тем, что в 1837 году проводилась реформа, менявшая положение государственных крестьян, делавшая их юридически свободными землевладельцами. В то же время компетенция сельских заседателей земского суда ограничивалась "обсуждением дел крестьян казенных". В "Положении о земской полиции" 1837 года [2, c. 250-251] была предпринята попытка более точно определить функции полиции и ее должностных лиц. Однако разработчики не смогли внести в документ что-то кардинально новое. Функции и задачи полиции в 1837 году мало чем отличались от тех, которые были возложены на нее еще в 1775 году "Учреждением для управления губерний". Объяснялось это прежде всего тем, что нижний земский суд, капитан-исправник, становой пристав были основным звеном уездного управления, и на них по-прежнему кроме полицейских, возлагались многие другие административно-хозяйственные функции. Создать всесословные органы местного самоуправления и передать им исполнение некоторых административно-хозяйственных функций в условиях сохранения крепостного права было практически невозможно. Главной задачей сельской полиции являлось "охранение общественного спокойствия, благочиния, усмирение всякого действия, противного верноподданническому долгу и послушанию, донесение о том начальству, предупреждение и прекращение всяких непозволительных и соблазнительных сборищ, принятие в случае нужды особенных мер для ограждения безопасности какого-либо селения, дома или частного лица. Меры безопасности от воров и разбойников, поимка и истребление оных" [25, c. 230]. Тем не менее новый нормативный акт о земской полиции безусловно имел положительное значение.

В "Положений о земской полиции" 1837 года более четко определялся порядок ее взаимодействия с другими учреждениями. Проводя предварительное следствие по всем преступлениям, совершенным на территории уезда, земский суд получил право за "малые вины" применять исправительные наказания. К "малым винам" относилось пьянство, "буйство", нарушение общественного порядка, а также "кражи-мошенничества и всякие обманы", нанесение ущерба не свыше 20 рублей и совершенные одним лицом не более трех, раз [25, c. 252]. Под "исправительными наказаниями", применяемыми сельской полицией, понимались прежде всего телесные наказания для крестьян. Те же правонарушения, совершенные лицами "дворянского или духовного звания", выходили за пределы административной компетенции сельской полиции и должны были рассматриваться в уездном или губернском суде.

В 1838 году было создано Министерство государственных имуществ и ему в подчинение из Министерства внутренних дел была передана полиция казенных имений, состоящая из назначаемых чиновников, а не выбираемых на дворянских собраниях.

Развитие полицейских органов в XIX веке до начала реформ 60-70-х годов характеризовалось в основном совершенствованием их организационной структуры. Целью осуществлявшихся мероприятий было стремление обеспечить более эффективное выполнение задач по охране общественного порядка. Стабильность социально-экономического, государственного строя, невысокий уровень преступности не вызывали потребности коренных, глубоких изменений в политико-правовой сфере, а следовательно и в реорганизации судебных, полицейских учреждений.

Заключение

В ходе работы была сделана попытка определить выяснить причины реформ государственного аппарата, основные аспекты деятельности названного учреждения, его место и роль в государственном механизме Российской Империи начала XIX века. В результате был сделан ряд выводов, которые сводятся к следующему:

Кризис феодально-крепостнической формации породил кризис политической надстройки - самодержавного дворянско-бюрократического государства. В целях укрепления самодержавной власти царским правительством были проведены в первой четверти XIX в. реформы центрального государственного аппарата.

Создание министерств в России было вызвано стремлением царизма установить более гибкую и оперативную систему центрального управления. Административные реформы первой четверти XIX в. были ответом правительства Александра I на новые явления в жизни общества - они выражали стремление правительства помещиков-крепостников приспособить государственный аппарат для решения тех новых задач, которые возникали перед господствовавшим классом в условиях нарастающего разложения крепостничества и формирование капитализма, в обстановке усиления борьбы эксплуатируемых масс против крепостнического гнета.

Система государственного управления становилась более четкой и разветвленной, создается система органов вертикального отраслевого управления (министерства заменяют коллегии), усиливаются элементы законности.

Коллегиальное начало сменилось единоличным. Что касается Министерства внутренних дел, то верховная власть наделяла его многофункциональными обязанностями.

К его ведению кроме функции охраны правопорядка были отнесены различные административно-хозяйственные дела. МВД были подчинены местные административно-полицейские учреждения, органы дворянства и городских сословий, благотворительности, управление иностранными поселениями, продовольственное дело, Медицинская коллегия, Главное почтовое управление, управление некоторыми отраслями промышленности - соляными конторами и мануфактур-коллегией. Первым министром внутренних дел был назначен граф В. П. Кочубей.

17 августа 1810 года по проекту М. М. Сперанского из МВД выделилось Министерство полиции [38, c. 59]. Однако в 1819 году оно было упразднено, а его аппарат вновь включен в состав Министерства внутренних дел.

Из года в год, из десятилетия в десятилетие функции и задачи МВД, его подразделений на местах уточнялись, совершенствовались.

В истории министерства внутренних дел было немало функций и задач, которые носили сквозной характер и прошли через века. В данной работе в связи с этим более или менее подробно рассмотрены структура и функции МВД, его взаимодействие с другими государственными органами. Те же задачи МВД, которые носили временный характер, приходили и уходили, в тексте рассмотрены менее обстоятельно, а порой лишь обозначены.

Важно иметь в виду и следующее. Названные направления деятельности не всегда были прерогативой лишь МВД. Отдельные структуры временами были составными частями других ведомств. Так, полиция в первой четверти XIX века входила в состав Министерства полиции.

Список источников

1. Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 г. // ПСЗ 1. -- T.XXXI. № 24686.

2. Адрианов С.А. Министерство внутренних дел. Исторический очерк. 1802-1902 гг. / С. А Адрианов. - СПб.: 1901. - 815 с.

3. Андреевский И. Е. О наместниках, выводах и губернаторах / И. Е. Андреевский. - СПб. 1864. - 165 с.

4. Андреевский И. Е. Полицейское право / И. Е. Андреевский. - СПб.: 1893. Т. 1-2.

5. Борисов А. В. Министры внутренних дел России. (1802 г. - октябрь 1917 г.) / А. В. Борисов. - М.: 2001. - 368 с.

6. Варадинов Н. История Министерства внутренних дел: ч.1--3 (Кн.1--8) / Н. Варадинов. - СПб.: 1858-1863. - 656 с.

7. Вернадский Г.В. Очерки истории права Русского государства XVIII- XIX вв. Период империи / Г. В. Вернадский -- Прага: 1924. -- 134 с.

8. Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I / Н. А. Воскресенский. -- Л.: 1945. Т.1. - 602 с.

9. Воронцов В. И. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк / Ред. коллегия: В.И. Воронцов и др. -- М.: 1996. -- 462 с.

10. Великий князь Николай Михайлович. Император Александр I / Великий князь Николай Михайлович. - СПб.: 1912. Т. 1-2.

11. Гоголевская Е.Б. Реформаторские проекты Министерства внутренних дел России в начале XIX в. / МВД России -- 200 лет: Материалы международной конференции: В 4ч. -- СПб.: 1998.

12. Градовский А. Д. Русское государственное право / А. Д. Градовский. - СПб.: 1875-1882. Т 1-3.

13. Гребенкин М.Ю. История полиции и милиции России: Хрестоматия / М.Ю. Гребенкин, Б.И. Кофман, С.Н. Миронов. - Казань: Казанский юридический институт МВД России, 2001. - 297 с.

14. Дрожжин В. А. У истоков МВД России / МВД России -- 200 лет: Материалы международной конференции: В 4 ч. -- СПб.: 1998.

15. Дружинин Н. М. Революционное движение в России в XIX в. / Н. М. Дружинин. - М.: 1985. - 323 с.

16. Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России и указ о правах Сената 8 сентября 1802 года. Из истории общественных отношений в России / М. В. Довнар-Запольский -- М.: 1906. -- 83 с.

17. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России / Н. П. Ерошкин. - М.: 1997. - 352 с.

18. Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и его политические институты (Первая половина XIX в.) / Н. П. Ерошкин. - М.: 1981. - 495 с.

19. Ежов М. В. История государственного управления и государственной службы России / Под. ред. М. В. Ежова. - СПб.: Ленинградская областная организация общества «Знание», 2004. - 239 с.

20. Зайкончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России XIX века / П. А. Зайкончковский. - М.: 1978. - 288 с.

21. Исаев И.А. История государства и права России / И. А. Исаева. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. - 797 с.

22. Карпович М. М. Обзор русской истории от начала девятнадцатого века до революции / М. М. Карпович. - СПб.:1992. - 365 с.

23. Кириллова О.С. Первые министры внутренних дел / МВД России -- 200 лет: Материалы международной конференции: В 4 ч.- СПб.: 1998.

24. Ковальченко И. Д. Русское крепостное крестьянство в первой половине XIX в. / И. Д. Ковальченко - М.: 1967. - 400 с.

25. Курицин В. М. История полиции России. Краткий исторический очерк: Учебное пособие / В. М. Курицин. - М.: Изд-во «Щит», 1998. - 352 с.

26. Корф М. А. Жизнь М. М. Сперанского / М. А. Корф. - СПб.: 1861. Т. 1-2.

27. Коркунов Н. М. Русское государственное право / Н. М. Коркунов. - СПб.: 1874. Т. 1-2.

28. Корнилов А. А. Курс истории России XIX века / А. А. Корнилов. - М.:1993. - 448 с.

29. Ключевский В. О. Очерки и речи. Второй сборник статей /В. О. Ключевский. -- М.: 1913. - 517 с.

30. Клочков М.В. Очерки правительственной деятельности времени Павла I / М. В. Клочков. -- Пг.: 1916. - 628 с.

31. Мироненко С. В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. / С. В. Мироненко. - М.: 1989. - 240 с.

32. Некрасов В. Ф. Внутренняя и конвойная стража России 1811-1917 гг. Документы и материалы / В. Ф. Некрасов - М.: Издательство «Экзамен», 2002. - 575 с.

33. Пихои Р. Г. История государственного управления России: учебник / Р. Г. Пихои. - М.: Издательство РАГС, 2009. - 440 с.

34. Познышев С.В. Основные вопросы учения о наказании / С.В. Познышев. - М.: 1904.-402 с.

35. Пресняков А. Е. Александр Первый / А. Е. Пресняков. - Пг.: 1924. - 398 с.

36. Рыбников В. В. История правоохранительных органов отечества. В. В. Рыбников, Г. В. Алексушин. - М.: Изд-во «Щит», 2007. - 296 с.

37. Сахаров А. Н. История России с начала 18 до конца 19 века: /под ред А. Н. Сахарова -- М.: 2001. - 542 с.

38. Сперанский М.М. План государственного преобразования графа М.М. Сперанского. / Введение к Уложению государственных законов 1809 г. // М. М. Сперанский. - М.: 1905. - 359 с.

39. Флоринский М. Ф. Самодержавие и развитие российской государственности в конце XVIII - первой четверти XIX века / М. Ф. Флоринский // История России: народ и власть. СПб.: 1997. - 408 с.

40. Штутман С. М. На страже тишины и спокойствия: из истории внутренних войск России (1811-1917 гг.)./ С. М. Штутман. - М, 2000. - 260 с.

41. Шильдер Н. К. Император Александр I, его жизнь и царствование / Н. К. Шильдер. - СПб.: 1904. Т. 1-4.

42. Полиция и милиция России: страницы истории / М.: «Наука», 1995.

43. Раскин Д. Империя столоначальников / Раскин Д. // Родина. - 2003. - №1.

44. Самсонов П. Е. Значение министерской реформы 1802 года для эволюции государственного строя Российской Империи / Вестник СПбГУ. 1994. - Сер.6. - Вып.1. - № 6.

45. Пирожкова И. Г. Система Источников строительного законодательства Российской Империи в XIX - начале XX вв. / И. Г. Пирожникова// Грамота. - Тамбов: 2009. - Вып. №2. Таганце Н. С. Русское уголовное право [электронный ресурс]: http://www.adhdportal.com.

Приложение № 1

Хроника Основных Событий МВД РОССИИ первой половины XIX века

8 сентября 1802 г. - Манифест «Об учреждении министерств». Образовано Министерство внутренних дел России;

1809 - Пожарная охрана включена в структуру МВД России;

25 июля 1810 г. - Манифест «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, коих тому управлению принадлежащих». Объявлено об образовании министерства полиции России;

27 марта 1811 г. - На базе местных формирований создана внутренняя стража, подчиненная военному ведомству;

25 июня 1811г. - Манифест «Учреждение, министерства полиции». Определена структура и функции министерства полиции;

25 июня 1811г. - Манифест «Учреждение министерства внутренних дел». Определена структура и функции министерства внутренних дел после выделения министерства полиции;

3 июля 1811г. - Императорским указом введено «Положение для внутренней стражи», которое определило обязанности и устройство внутренней стражи;

7 июля 1811г. - Учреждена должность инспектора внутренней стражи, он же помощник военного министра;

7 февраля 1816 г. - Образован Отдельный корпус внутренней стражи (ОКВС);

8 февраля 1817 г. - Введена этапная система конвоирования арестантов. В составе ОКВС сформированы этапные команды;

22 июня 1817 г. - Утверждено Положение о комплектовании Отдельного корпуса внутренней стражи. Создается Российское «Попечительное о тюрьмах общество», основной задачей которого становится содействие тюремной администрации в религиозно-нравственном воспитании арестантов;

4 ноября 1819 г. - Императорский указ «О присоединении министерства полиции к министерству внутренних дел»;

22 июля 1822 г. - Высочайше утвержден Устав о ссыльных;

3 июля 1826 г. - Императорский «Указ, данный управляющему министерством внутренних дел, о присоединении Особой канцелярии министерства внутренних дел к Собственной Его Императорского Величества канцелярии»;

28 апреля 1827 г. - Императорский указ «Об учреждении пяти округов Корпуса жандармов»;

26 мая 1831 г. - Утверждена общая для всех тюрем России инструкция о правилах внутреннего тюремного распорядка;

1 июня 1837г. - Учреждено «Положение о земской полиции», которое определило функции сельской полиции. Введена должность станового пристава;

1853г. - Утверждена «Нормальная табель состава пожарной части в городах»;

27 марта 1858 г. - Утверждено «Положение о перевозке арестантов по Николаевской железной дороге».

Приложение № 2

Министры внутренних дел первой половины XIX века

Князь КОЧУБЕЙ Виктор Павлович (1768-1834)

Министр внутренних дел с сентября 1802 по ноябрь 1807 года и с ноября 1819 по июнь 1823 года.

Был послом в Турции, членом Коллегии иностранных дел. За заключение мирного договора с Турцией получил титул графа. Активно участвовал во введении министерской системы управления в России. Первый министр внутренних дел России. Вышел в отставку из-за несогласия с внешнеполитическим курсом на сближение с наполеоновской Францией. Вновь назначен министром внутренних дел в 1819 году. В 1823 году подал в отставку, войдя в противоречие с императорским фаворитом А.А. Аракчеевым. В 1827 году назначен председателем Комитета министров и председателем Государственного совета. С 1831 года - князь.

Князь КУРАКИН Алексей Борисович (1759-1829)

Министр внутренних дел с ноября 1807 по март 1810 года. В 1796 году - генерал-прокурор Сената. С 1802 года до назначения министром внутренних дел - генерал-губернатор Малороссии. Подал в отставку с должности министра, не согласившись с преобразованием МВД, осуществленным в результате реформы государственного аппарата, разработанной М.М. Сперанским, начинавшим свою карьеру секретарем А.Б. Куракина. После отставки - член Государственного совета.