Министерство внутренних дел в первой половине XIX века

Размещено на http://www.allbest.ru/

64

Министерство внутренних дел в первой половине XIX века

Содержание

Обозначения и сокращения

Введение

1. Причины реформ государственного аппарата Российской империи в начале XIX века

1.1 Кризис феодально-крепостнической системы. Формирование капиталистического уклада

1.2 Предпосылки учреждения министерств

2. Министерство внутренних дел в системе государственных органов России

2.1 Образование, структура и полномочия министерства внутренних дел в первой половине XIX века

2.2 Реформирование деятельности министерства внутренних дел в первой половине XIX века

2.3 Взаимодействие органов полиции и министерства внутренних дел

2.4 Организация деятельности полицейских органов на местах

2.5 Реформирование местных органов полиции в первой половине XIX века

Заключение

Список использованных источников

Приложение №1

Приложение №2

Обозначения и сокращения

министерство полиция государственный

вып. - выпуск;

Изд. - издание;

Л. - Ленинград;

М. - Москва;

МВД - Министерство внутренних дел;

ОКВС - отдельный корпус внутренней стражи;

Пг. - Петроград;

ПСЗ - полное собрание законов;

Ред. - редакция;

СЕИВ - собственная его императорского величества;

Сер. - серия.

Введение

Актуальность темы:

В последнее десятилетие в России происходят серьезные общественно-политические и социально-экономические преобразования. Проведение реформ государственного механизма, в том числе системы правоохранительных органов, совершенствование правовой основы их организации и деятельности требует при их осуществлении учитывать множество факторов и среди них исторический опыт прошлого. В этой связи научное и практическое значение имеет изучение истории министерства внутренних дел, определение его роли в механизме государства.

Министерство внутренних дел Российской Империи - одно из важнейших звеньев государственного аппарата, созданного в ходе реформ начала XIX века. МВД с момента образования участвовало в решении широкого круга вопросов, касавшихся различных сторон экономической, политической, общественной, духовной жизни страны. Одним из основных направлений его деятельности стало руководство полицией, принятие необходимых мер для ее реорганизации в соответствии с требованиями времени, улучшения организационной структуры, укрепления кадров, совершенствования форм и методов деятельности.

Широчайшие полномочия, предоставленные МВД, предопределили особое место министерства в государственном механизме.

Объектом исследования является система государственных органов Российской империи XIX века.

В качестве предмета исследования рассматриваются структура и функции МВД, его взаимодействие с другими государственными органами.

Целью исследования является выяснение роли и места МВД в системе государственных органов в первой половине XIX века, изучение взаимосвязи данного министерства с другими органами государственного управления, а также исследование нормативно-правовой базы его организации и деятельности.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих взаимосвязанных задач:

1. Проследить генезис высших, центральных и местных органов государственного управления на рубеже XVIII-XIX веков.

2. Рассмотреть с позиций системного анализа структуру и основные направления деятельности Министерства внутренних дел в исследуемый период.

Степень разработанности проблемы:

За предыдущие годы вышло немало книг по истории МВД. Одно из первых описаний - работа доктора права и философии Н. Варадинова "История министерства внутренних дел", части 1-3 (книги 1-8). Она была издана в Санкт-Петербурге в 1858-1863 гг. Работа представляет собой подробное описание деятельности министерства за каждый год последовательно - с 1802 по 1862.

К 100-летию министерства была издана работа С. А. Адрианова "Министерство внутренних дел. Исторический очерк (1802-1901)" СПб, 1902. Это книга очень большого формата с двумя приложениями. Имеется следующая весьма критическая оценка ее содержания: "Самым слабым и бессодержательным оказалось юбилейное издание "Министерство внутренних дел. 1802-1902" (СПб, 1902, т. 1). Сведения по истории администрации, полиции, жандармерии и соответствующих им учреждений в этом издании сведены до минимума, зато на первое место поставлены такие второстепенные функции Министерства внутренних дел, как строительство, продовольственное и медицинское дело" [17]. Однако с такой оценкой, можно и поспорить. Она была сделана в советское время с явно идеологизированных позиций. Что касается строительного, продовольственного и медицинского дела, то в дореволюционные годы МВД действительно этим занималось довольно много.

Работы по истории органов внутренних дел выходили и в советский период жизни нашей страны. Наиболее крупной среди них являются "Полиция и милиция России: страницы истории" (М., "Наука", 1995) и другие. Начала разрабатываться история МВД в политических портретах ее руководителей. Этой теме посвящены серия статей А. В. Борисова о министрах внутренних дел Российской империи и Временного правительства.

В названных и других работах говорится о деятельности МВД на разных этапах развития российского государства. Но, к сожалению, в них мало анализа, обобщений об истинном характере деятельности органов порядка. Ведь история МВД России - это не только история министерств внутренних дел царского времени, но и нечто целостное, видоизменяющееся и наращивающееся.

Крупный русский мыслитель Н. А. Бердяев еще в 1948 году писал: "В русской истории есть уже 5 периодов, которые дают разные образы. Есть Россия Киевская, Россия времен татарского ига, Россия Московская, Россия Петровская и Россия Советская. И возможно, что будет еще новая Россия..."[17, с. 123] Ныне мы видим, что и эта новая Россия, о которой говорил Н. А. Бердяев, стала явью. В приведенном высказывании обозначены яркие вехи и рубежи нашего отечества, когда что-то резко менялось внутри и вокруг него.

Вопросы реформирования государственного аппарата были затронуты в работах дворянских историков - Н.К. Шильдера и великого князя Николая Михайловича [41], которые в своих исследованиях исходили из разделения истории государства на периоды, связанные с правлением того или иного монарха. Главной причиной всех преобразований, по их мнению, являлась личность императора и то влияние, которое оказывало на него окружение. При этом отбор материалов, использованных в этих работах, страдает тенденциозностью, а многие противоречия во внутренней политике объясняются загадкой личности Александра I.

Роли личности в истории была посвящена и книга М.А. Корфа [26] об одном из идеологов реформ 1809-1811 гг. М.М. Сперанском. Автор, проанализировав многочисленные материалы, относящиеся к реформам органов центрального управления, выявил те различия, которые существовали между планируемыми и проведенными в жизнь преобразованиями, объясняя их неподготовленностью России к столь глобальным нововведениям.

В работах юристов государственной школы И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова,[3, 4, 12, 27] рассматривалась история создания и развития высших и центральных государственных учреждений, местной администрации. Но в них рассмотрены лишь общие вопросы создания и деятельности государственных учреждений, и мало внимания уделено функциям отдельных министерств и их структуре. Кроме того, авторы, на основе сравнительно-правового анализа, видели в создании министерств заимствование западноевропейских образцов.

В своем курсе лекций по истории России XIX в. А.А. Корнилов[28] развивает тезис о противоречиях между правительством и обществом как движущей силе исторического процесса. Подробно освещая начало царствования Александра I, он выразительно показывает как власть, несмотря на искреннее стремление молодого царя следовать курсом перемен, оказалась неспособной к решению насущных задач, продиктованных всем ходом русской истории.

Уже в советский период вышел очерк А.Е. Преснякова об Александре I. В нем содержится сжатая характеристика развития России первой четверти XIX в. Этот сложный и противоречивый период Пресняков трактует с ярко выраженных идеалистических позиций. Много внимания уделено вопросам внешней политики, а события внутренней жизни страны и внутренней политики правительства в монографии освещены конспективно. В книге, к сожалению, нет ссылок на источники, которые использовались автором.

Советская историческая наука довольно поздно, лишь в 50-60-х гг. начала разрабатывать проблемы истории политических институтов и учреждений Российской империи. К числу таких работ следует отнести монографию Н.П. Ерошкина по истории государственных учреждений России с IX века до начала XX в. Дав общую характеристику государственного строя России в первой половине XIX в., автор затем останавливается на анализе высших государственных учреждений этого периода, таких как Непременный совет, Негласный комитет, Государственный совет, Комитет министров, Святейший Синод и Собственная его императорского величества канцелярия. Что же касается центральных государственных учреждений-министерств, то рассмотрев общие начала и правовую основу их организации в целом, автор лишь несколько строк уделяет структуре Министерства внутренних дел в исследуемый период [18].

О правительственном аппарате России в XIX в. писал в своей работе и П.А. Зайончковский. Состояние аппарата он рассматривал с двух сторон: как систему государственных учреждений и как совокупность его личного состава - чиновничества. К сожалению, данные о министерстве внутренних дел носят в работе фрагментарный характер, но все же дают возможность составить некоторое представление о материальном положении чинов полиции и чиновников МВД по сравнению с другими ведомствами [20].

Некоторые сведения о МВД в начале XIX в., его структуре, правовой основе и направлениях деятельности содержат коллективные труды "Полиция и милиция России: страницы истории" [42].

Интересные биографические данные о первых министрах внутренних дел включены в монографию А. В. Борисова, посвященную руководителям этого ведомства с 1802 г. по октябрь 1917г.[5].

Таким образом, несмотря на большое количество работ, посвященных различным аспектам организации и деятельности центральных и местных органов системы Министерства внутренних дел в XIX в. проблема становления этого ведомства, его места и роли в государственном механизме Российской империи в первой половине XIX в. не получила достаточно полного и глубокого исследования и освещения.

Методы исследования:

В основу исследования был положен диалектико-материалистический метод, в рамках которого применялись частно-научные методы конкретно-исторического, сравнительно-правового, формально-логического и системного анализа.

Исследование проблемы велось с позиций историзма, выражающегося в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.

Структура работы:

В первой главе дипломной работы рассматриваются основные причины реформирования государственного аппарата, которые и определили курс правительства Российской Империи в начале XIX века, в целях укрепления самодержавной власти.

Во второй главе работы рассматриваются вопросы, касающиеся непосредственно министерства внутренних дел в первой половине XIX века: образование, структура, полномочия. Преобразования и реформы министерства за данный период. Особое внимание уделено руководству министерства внутренних дел над органами полиции.

В заключении подводится результат ряда выводов, которые были сделаны в ходе работы.

1. Причины реформ государственного аппарата Российской империи в начале XIX в.

1.1 Кризис феодально-крепостнической системы. Формирование капиталистического уклада

В конце XVIII - начале XIX в. в России происходило дальнейшее развитие капиталистических отношений в условиях разлагающегося феодального строя. Наметился кризис феодально-крепостнической системы, в недрах которой шел процесс формирования капиталистического уклада. Экономическое развитие России в начале XIX в. характеризуется расширением внутренней и внешней торговли, ростом городов и городского населения, увеличением числа занятых на производстве рабочих, появлением капиталистической мануфактуры.

Получили развитие новые отрасли промышленности, крупная промышленность, особенно горная, металлургическая, а также текстильная, пищевая. Кризис феодально-крепостнической системы и развитие капиталистических отношений вызвали обострение классовой борьбы в России. Увеличилось число крестьянских выступлений против помещиков и местных властей. В 1797 г. крестьянские волнения были отмечены в 32 губерниях. В 1796 - 1798 гг. произошло 184 выступления крестьян [24, c. 12].

К крестьянским волнениям присоединились выступления работных людей против хозяев мануфактур. Выступления эти носили стихийный характер, происходили разрознено, но направленность их была единой - против существующего строя, против феодально-крепостнического гнета.

В среде передовых дворян также зрели антикрепостнические настроения, являющиеся характерными для дворянского этапа освободительного движения.

Царизм, напуганный восстанием Пугачева 1773 - 1775 гг., был охвачен страхом перед новой крестьянской войной. Этот страх усиливался под впечатлением событий в Западной Европе, где только отгремевшая Великая французская буржуазная революция уничтожила абсолютизм. Царское правительство было вынуждено сделать некоторые уступки развивающимся буржуазным отношениям. Так, 20 февраля 1803 г. был издан именной указ о «вольных хлебопашцах», разрешавший помещикам освобождать крестьян по обоюдному соглашению за выкуп с наделением их землей, путем заключения сделки с крестьянами. Сделки утверждались царем. Практическое значение этого указа было не велико: за время царствования Александра I таким образом было освобождено немногим более 47 тыс. крепостного населения. Были предоставлены некоторые привилегии торговцам и фабрикантам (учрежден коммерческий банк, Министерство коммерции) [12, c. 15].

Разложение феодальных отношений и развитие капиталистических форм хозяйства, рост антифеодальной борьбы и революционного движения определяли политический курс правительства России. Несмотря на некоторые уступки в области экономического развития, в целом политика русского самодержавия была направлена на защиту феодально-крепостнического строя и подавление антифеодального движения, революционных настроений. Царизм преследовал всякое проявление недовольства существующим строем.

Павел I (1796 - 1801 гг.), стремился укрепить свою абсолютистскую власть, установил усиленную полицейскую опеку над своими подданными, не только над крестьянами, но и над дворянством. Павел I решился даже на некоторое ущемление прав дворян. Так, в частности, он отменил Жалованную грамоту дворянству 1785 г.: указом от 3 января 1797 г. дворяне были лишены одной из привилегий этого класса - освобождения от телесных наказаний. Отменялось право дворян подачи жалоб непосредственно царю [30, c. 68].

Выборные полицейские и судебные должности были заменены назначаемыми. Были ликвидированы общегубернские дворянские съезды и усилен контроль со стороны администрации над дворянским самоуправлением.

Недовольные внутренней и внешней политикой Павла I дворяне организовали заговор и устранили царя: в ночь с 11 на 12 марта 1801 г. Павел I был убит. В результате дворцового переворота царский престол унаследовал Александр I, который, как и его предшественники, был убежденным защитником абсолютизма и крепостничества.

Кризис феодально-крепостнической формации породил кризис политической надстройки - самодержавного дворянско-бюрократического государства.

1.2 Предпосылки учреждения министерств

Правительству было ясно, что наряду с репрессиями необходимо проводить некоторые уступки, лавировать, маскировать крепостническую сущность своей политики показным либерализмом.

Сразу же после воцарения Александра I последовали указы и распоряжения, восстанавливавшие основные привилегии дворян, пожалованные еще Екатериной II. Были восстановлены в своих правах военные и гражданские чиновники, подвергшиеся гонениям при Павле I, восстановлены дворянские выборы, разрешен свободный въезд и выезд из страны, освобождены из крепостей политические заключенные, объявлена амнистия бежавшим от царского преследования за границу, уничтожена «Тайная экспедиция», подтверждалась жалованная грамота дворянству, был учрежден «Непременный совет» при императоре из представителей дворянской аристократии «для рассмотрения важных государственных дел» и охраны «законности». В области внешней политики также были произведены значительные изменения: были восстановлены торговые и дипломатические отношения с Англией [39, c. 125].

В целях укрепления самодержавной власти царским правительством были проведены в первой четверти XIX в. реформы центрального государственного аппарата: 8 сентября 1802 г. был издан манифест об учреждении министерств [44, c. 33-25].

Создание министерств в России было вызвано стремлением царизма установить более гибкую и оперативную систему центрального управления в условиях кризиса феодально-крепостнического строя, формирование капиталистического уклада, усиления классовой борьбы, зарождение буржуазно-либеральных настроений среди передовых русских дворян.

Существовавшие в XVIII в. в качестве центральных органов отраслевого управления коллегии уже во второй половине XVIII в. перестали соответствовать усложнившимся задачам государства. Они были созданы в 1717 - 1718 гг. Петром I и строились по единому принципу разделения отраслей государственного управления, усиливая тем самым централизацию государственного аппарата. Полной централизации однако достигнуто не было. Коллегии обладали единообразными штатами, четким разграничением обязанностей, выполняли присвоенные им функции на всей территории страны. Коллегия обсуждала и решала все вопросы голосованием, при равенстве голосов принималось то решение, за которое голосовал президент, возглавлявший коллегию.

Разумеется, в условиях абсолютной монархии принцип коллегиальности не всегда соблюдался и члены коллегии нередко поддерживали мнение президента.

Коллегии были не только административными, но и судебными учреждениями. Всего было создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Морская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Комерц-коллегия, Юстиц-коллегия, осуществлявшая в XVIII в. судебное управление, была создана в Москве 9 мая 1718 г. (в 1722 г. была переведена в Петербург) путем соединения старых судебных приказов: Поместного, Сыскного, Земского, Судных. В соответствии с указом Юстиц-коллегия осуществляла управление губернскими и народными судами и была для них апелляционным судом по уголовным и гражданским делам. В ее ведении находились также следственные розыскные дела и сбор сведений о тюремных заключенных [8, c. 283].

Контроль за деятельностью коллегий осуществлял Правительствующий Сенат, учрежденный в 1711 г. Петром I в качестве высшего органа государственного управления и высшего судебного органа. Компетенция Сената определялась царскими указами. Сенат был коллегиальным органом. В качестве высшего государственного органа Сенат осуществлял контроль за деятельностью приказов, а после их ликвидации - за коллегиями и местными учреждениями. Сенат являлся законосовещательным учреждением: обладал законодательной инициативой, участвовал в разработке проектов законов, их обсуждении и обнародовании. Как высший судебный орган Сенат рассматривал в качестве суда первой инстанции дела о политических преступлениях должностных лиц, а в качестве высшей апелляционной инстанции рассматривал жалобы на решения Юстиц-коллегии, Поместного приказа и других судебных мест. Сенат также являлся органом надзора над коллегиями, судебными местами, органами финансового управления и вообще над законностью управления.

К концу XVIII в. недостатки коллегиальной системы - чрезвычайная медлительность в рассмотрении и решении дел, сложность устройства коллегий, обилие формализма в делопроизводстве, безличность, а следовательно, безответственность коллегиального управления - привели коллегии к упадку. Губернская реформа 1775 г. вызвала упразднение большинства коллегий. Так, в частности, Юстиц-коллегия была закрыта сенатским указом от 27 июля 1786 г. К концу 80-х годов XVIII в. сохранились только три коллегии - Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел [7, c. 57]. Для укрепления государственного аппарата царское правительство преобразовало должности президентов коллегий в должности директоров, предоставив последним власть большую, чем президентам. Присутствие коллегии стало играть совещательную роль при директоре. Одновременно падала роль Сената, который к началу XIX в. не только лишился значения высшего органа управления, но и утратил свою независимость в качестве судебного органа. Вместе с тем чрезмерно возрастает власть и круг обязанностей генерал-прокурора.

С вступлением на престол Павла I власть и значение генерал-прокурора еще более усилились. Частные реорганизации органов государственного управления привели к смещению компетенции и функций органов управления, и коренное их преобразование стало необходимо.

Таким образом, административные реформы первой четверти XIX в. были ответом правительства Александра I на новые явления в жизни общества - они выражали стремление правительства помещиков-крепостников приспособить государственный аппарат для решения тех новых задач, которые возникали перед господствовавшим классом в условиях нарастающего разложения крепостничества и формирование капитализма, в обстановке усиления борьбы эксплуатируемых масс против крепостнического гнета.

2. Министерство внутренних дел в системе государственных органов России

Министерство внутренних дел впервые было создано в России на основании Манифеста Александра I от 8 сентября 1802 года "Об учреждении министерств" [9, c. 25]. За Министерством внутренних дел прочно закрепилась репутация важнейшего ведомства России.

2.1 Образование, структура и полномочия министерства внутренних дел в первой половине XIX века

Создание министерств как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, введенным Петром I в 1717 году, стало очередным этапом развития российской государственности.

Следует отметить, что уже при преемниках Петра I были попытки введения системы управления с персональной, а не коллегиальной ответственностью. Так, при Екатерине I (1725-1727 гг.) и Петре II (1727-1730 гг.) существовал Верховный Тайный Совет, а при Анне Иоанновне (1730-1740 гг.) - Кабинет министров [16, c. 57], в которых руководство определенными сферами государственной жизни сосредоточивалось у одного лица. В конце XVIII века при Павле I также предпринимались попытки введения большей централизации и персональной ответственности в системе государственного управления. Но все эти изменения, отклонения от коллегиальной системы управления носили случайный, временный характер, не затрагивая руководство полицией. При введении коллегий Петр I, несмотря на рекомендации, отказался создать специальную полицейскую коллегию. К концу XVIII - началу XIX века управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было.

Восшествие на престол императора Александра I в марте 1801 года было воспринято большинством современников как вызывающее надежды на перемены в лучшую сторону событие [31, c. 47]. Его предшественник Павел I демонстративно подчеркивал, что он выше всех законов и волен даже не считаться с правами дворянства. Он отменил многие положения Жалованной грамоты российскому дворянству, в том числе известный 15 пункт этой грамоты, запрещавший подвергать дворян телесным наказаниям.

Поэтому Александр I в первые дни своего царствования объявил о восстановлении и соблюдении всех сословных прав и привилегий и декларировал свое уважение к законности. В планы императора входила подготовка новых основных законов, кодификация законодательства и реорганизация системы государственного управления. Последнее стало предметом активного обсуждения в так называемом Негласном комитете, созданном Александром I, в который входили его ближайшие друзья и единомышленники: В. Кочубей, П. Строганов, Н. Новосильцев, А. Чарторыйский. Это были отлично образованные, имевшие опыт государственной деятельности молодые люди, хорошо знакомые с организацией правительственных учреждений европейских стран.

Члены Негласного комитета отмечали, что министерства существуют в абсолютистской Австрии и Пруссии, конституционной монархии Англии, республиканской Франции, а потому и в России "по примеру большей части европейских государств могут быть образованы министерства, точно определена область действия каждого из них" [9, c. 35]. Аргументируя необходимость создания министерств, члены Комитета и привлеченные к его деятельности некоторые ученые ссылались и на имевшийся российский опыт. Образование министерств было не только модернизацией системы государственного управления, но и выражением стремления к реформированию внутренней политики. Великая французская революция, за событиями которой внимательно следили в России, наполеоновские войны, рост промышленности, торговли приводили к усложнению общественной жизни, ускорению ее темпов, что вызывало необходимость совершенствования системы государственного управления. Имели значение и субъективные факторы проведения реформы управления. В истории России они всегда играли важную роль. Молодой император Александр I и его ближайшие друзья, по свидетельству современников, были полны надежд на возможность глубоких изменений в государственно-правовой сфере. Создание министерств рассматривалось как часть будущих реформ.

8 сентября 1802 года было образовано 8 министерств: военно- сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел.

В Манифесте об учреждении министерств подчеркивалась личная ответственность министра за состояние дел во вверенном ему ведомстве. "Министр должен иметь непрерывное сношение со всеми местами, под управлением его состоящими, быть сведущим о всех делах, которые в них производятся" [16, c. 27]. Министры имели право законодательной инициативы. Ежегодно они должны были представлять отчеты о деятельности министерства императору и в Сенат. Формально Сенат мог отменить распоряжение министра, если оно не соответствовало действующему законодательству. Но поскольку министры имели право личного доклада императору и часто исполняли его устные распоряжения или получали от него одобрение своих действий, то, как отмечал Н. М, Карамзин, словами:" я имел счастье докладывать об этом Его Величеству и получить от него разрешение…" министр слагал с себя всякую ответственность [16, c. 36].

Основой для создания министерств стали существовавшие ранее коллегии, которые целиком или частью вошли в состав новых органов центрального управления. Каждое министерство получило так называемый Наказ, где определялись его задачи. Самым большим и многофункциональным стало министерство внутренних дел.

Министр внутренних дел согласно Манифесту об учреждении министерств должен был "пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи" [9, c. 37]. Это выразилось в сосредоточении в МВД исполнения большого объема внутренних функций государства. В нем первоначально было образовано четыре основных структурных подразделения, так называемых экспедиций.

В компетенцию первой из них входило "заведывание делами народного продовольствия и соляной части", а третья - экспедиция государственного хозяйства - занималась вопросами "усовершенствования земледелия", управляла государственными фабриками и заводами, добычей торфа, каменного угля, обеспечивала переселение крестьян на новые земли, следила за состоянием дорог. В 1806 году обе эти экспедиции МВД были объединены. Четвертая экспедиция называлась "экспедицией общественного призрения". В ее ведении были больницы, "богоугодные заведения", содержание тюрем [14, c. 74].

Управление полицией находилось в компетенции второй экспедиции. Она называлась "экспедицией спокойствия и благочиния" и состояла из двух отделений. На первое отделение возлагались сбор сведений о происшествиях, предотвращение "ложных слухов". В задачу сельской полиции входило и наблюдение за "повиновением крестьян законной власти", Второе отделение руководило городской полицией и пожарными командами. В него также направлялись жалобы на полицию [14, c. 82].

Первым министром внутренних дел был назначен граф Виктор Павлович Кочубей, крупнейший государственный деятель России первой половины XIX века, один из инициаторов и авторов проекта создания министерств. (В. П. Кочубей - единственный из всех министров удостоен чести быть изображенным на памятнике в честь тысячелетия России, открытом в Новгороде в 1862 году). Его заместителем стал также один из членов Негласного комитета и личный друг императора Александра I Павел Александрович Строганов. Начальником канцелярии министерства внутренних дел был назначен ставший затем знаменитым государственным деятелем, "светило российской бюрократии" Михаил Михайлович Сперанский. Канцелярия МВД стала своеобразным штабом, в котором готовились проекты совершенствования деятельности, развития структуры, уточнения функций не только МВД, но и других министерств.

Для слежения за реорганизациями, происходившими в МВД, при канцелярии было создано "Общество дворян" из 10 человек, которое помимо связей с уездными и губернскими дворянскими собраниями должно было "описывать историческое начало и перемены в каждой части министерства" [16, c. 38].

Одним из первых вопросов, которые пришлось решать руководству МВД, было материальное обеспечение служащих полиции, Они "не могли жить по средствам вследствие мизерности получаемых ими окладов", что нередко приводило к реализации ими возможностей, имевшихся у полицейских для получения "небезгрешных доходов". По инициативе МВД в сметы городских расходов были включены специальные статьи на содержание полиции: "на жалование по штату, на провиант и обмундирование, на фураж, содержание пожарного инвентаря, на дрова, свечи" [9, c. 38].

Заметным явлением общественно-политической, культурной жизни России в начале XIX века стало издание министерством внутренних дел в 1804-1809 гг. первого в истории страны официального периодического журнала. Он назывался "Санкт-Петербургский журнал". В его издании принимали участие министр внутренних дел В. П. Кочубей, М. М. Сперанский и даже сам император Александр I. В первом разделе журнала публиковались императорские указы, распоряжения Сената, министерств.

Большой общественный резонанс вызвала публикация в "Санкт-Петербургском журнале" отчетов министра внутренних дел о деятельности вверенного ему ведомства. Были обнародованы сведения о количестве умышленных убийств, самоубийств, "нечаянных смертей", т.е. произошедших в результате несчастных случаев, пожаров. Как с удивлением отмечал один из иностранных наблюдателей в России, впервые "публике раскрывались даже возмущения, вызванные неудовольствием крестьян". Во втором разделе журнала публиковались материалы об организации и деятельности государственных учреждений и, в частности, полиции, тюрем в зарубежных странах, а также статьи по вопросам права, экономики.

С 1809 по 1819 год МВД издавало официальную газету "Северная почта" [9, c. 40]. Она выходила два раза в неделю и была важнейшим источником информации для большинства населения страны (особенно в период Отечественной войны 1812 года) о событиях, происходящих в России и за рубежом.

В 1806 году на основе обобщения и анализа деятельности министерства внутренних дел В. П. Кочубей и М. М. Сперанский подготовили проект его реорганизации, который был утвержден Александром I. Некоторые функции по руководству государственным хозяйством были переданы в другие министерства и ведомства. В состав МВД вошел Почтовый департамент. Помимо экспедиций и входивших в ниx отделений были образованы новые структурные подразделения, так называемые столы. В каждом отделении было несколько столов, руководимых столоначальниками.

Существенной реорганизации подверглась экспедиция спокойствия и благочиния, получившая название экспедиции государственного благоустройства. Она состояла из двух отделений и пяти столов. Первый стол первого отделения занимался сбором сведений о всех происшествиях, преступлениях, о прибывающих из-за границы и выезжающих из страны, контролем за "благочинием публичных зрелищ и собраний". Второй стол следил за состоянием дорог и соблюдением порядка на них, устанавливал штаты городских полицейских команд, ночной и пожарной стражи, служителей тюрем, контролировал доставку осужденных к местам отбытия наказания, а также участвовал в организации рекрутского набора в армию. Основной функцией третьего стола было назначение, награждение, увольнение полицейских чиновников.

Во втором отделении экспедиции государственного благоустройства рассматривались жалобы на полицию по поводу "медлительности, проволочки, насилия личного и имущественного" [9, c. 39].

Экспедиция государственного благоустройства была самой большой в министерстве внутренних дел. Более половины из 25 тысяч входящих в МВД документов и 16 тысяч исходящих из него [2, c. 53] относились к компетенции экспедиции государственного благоустройства. Определенная в 1806 году структура МВД и круг его задач оставались без изменений до 1810 года, когда произошла очередная значительная реорганизация системы государственного управления, в результате которой было образовано Министерство полиции.

2.2 Реформирование деятельности министерства внутренних дел в первой половине XIX века

В стремлении усовершенствовать государственное устройство России Александр I и его ближайшие друзья доходили до обсуждения вопроса о возможности ограничения самодержавия, введения конституционной монархии. По поручению императора М. М. Сперанский подготовил проект реорганизации органов власти и управления - "Введение к уложению государственных законов" [39, c. 56]. Документ предусматривал создание выборной законодательной Государственной Думы, Государственного Совета и значительную реорганизацию министерств. Реализована была только часть проекта. В 1810 году создается Государственный Совет и почти одновременно издается Манифест "О разделении государственных дел по министерствам" [39, c. 58], который предусматривает создание специального Министерства полиции. В задачи нового министерства помимо борьбы с преступностью должны были войти: проведение рекрутского набора в армию, охрана государственных запасов продовольствия, таможенный контроль, содержание и трудоиспользование осужденных, обеспечение исправности и безопасности путей сообщения. Министерство полиции должно было также осуществлять явный и тайный надзор за иностранцами в России, выполнять цензурные функции.

Современники М. М. Сперанского считали, что при создании Министерства полиции был использован опыт Франции, где аналогичное министерство параллельно с Министерством внутренних дел существовало с 1795 года. Многие влиятельные государственные деятели того времени упрекали М. М. Сперанского во "французомании" [31, c. 15], отнеслись скептически к целесообразности существования в России специального Министерства полиции. В дальнейшем эти взгляды оказали свое влияние на судьбу нового министерства.

О введении Положения о министерствах в России и о создании Министерства полиции было объявлено в Манифесте от 25 июля 1811 года. Он назывался "Общее учреждение министерств" [1]. Наряду с усилением единоначалия и персональной ответственности министров вводились такие новые органы, как совет министра, в состав которого входили высшие чиновники министерства и могли приглашаться "сведущие люди"; при директоре Департамента создавалось так называемое общее присутствие, состоящее из начальников отделений.

В силу важности функций, возлагавшихся на Министерство полиции, для него первого было разработано и одновременно с "Общим учреждением министерств" опубликовано "Учреждение и наказ министру полиции", ставшее нормативной основой его организации и деятельности. Составной частью в нем были "Правила особенной ответственности министра полиции". Действуя в "обстоятельствах чрезвычайных" (определение и условия "чрезвычайности" не давались) министр полиции мог требовать в свое распоряжение войска, причем минуя военного министра и давая непосредственные распоряжения командирам полков. Специальный параграф "Общего учреждения министерств" предусматривал освобождение министра от ответственности за превышение власти, если он действовал "в видах общей безопасности" [13, c. 87].

Первым министром полиции был назначен генерал - адъютант императора Александра I А. Д. Балашов, который с начала Отечественной войны 1812 года находился при действующей армии, выполняя особо важные поручения царя, в том числе вел переговоры с Наполеоном [13, c. 92].

Исполняющим обязанности, а фактически министром полиции, до 1819 года был С. К. Вязмитинов, в прошлом - первый военный министр России (1802-;1808гг.). Одновременно с управлением Министерством полиции он был генерал-губернатором Санкт-Петербурга. По свидетельству современников, ''сколько бы бесполезных жертв подозрения пало бы в Петербурге (в 1812 году), если бы не опытность и человеколюбие С. К. Вязмитинова". Он был известен как музыкант-любитель и автор либретто популярных в свое время опер [25, c. 34].

Министерство полиции состояло из трех департаментов (Департамент полиции хозяйственной, Департамент полиции исполнительной, Медицинский департамент), а также общей и особенной канцелярии министра.

В компетенцию Департамента полиции хозяйственной входил контроль за соблюдением снабжения городов, особенно Петербурга и Москвы, продовольствием, пресечение спекуляции, а также надзор за смирительными и работными домами.

Самым большим основным подразделением министерства стал Департамент полиции исполнительной, образованный на основе экспедиции государственного благоустройства МВД.

Наряду с отбором кадров в различные полицейские службы. Первое отделение Департамента полиции исполнительной собирало статистические данные, занималось регистрацией происшествий, фактов рождения и смерти, для чего были введены специальные формы учета.

Второе отделение осуществляло надзор за проведением следствий по уголовным делам, а также "полиции дел судных", контролировало исполнение полицией судебных приговоров.

Третьему отделению было поручено содействовать в организации и проведении общих ревизий губерний. На него возлагались также содержание земского ополчения, поимка дезертиров и другие задачи.

Медицинский Департамент ведал санитарным надзором, организацией мер по предотвращению эпидемий и эпизоотий, снабжением лекарствами.

Кроме собственно охранения внутренней безопасности Министерство полиции наделялось правом надзирать за "окончательным исполнением законов по всем вообще министерствам" [13, c. 93]. Министр полиции имел право требовать сведения от всех местных органов, минуя соответствующие им министерства. Указы, циркуляры, относящиеся к деятельности местных органов различных министерств, направлялись в губернии для чиновника Министерства полиции, который при помощи полицейских органов следил за их соблюдением. Тем самым полиция обособлялась от административного аппарата, стояла над ним, контролируя его деятельность. Такой порядок был, в частности, зафиксирован в "Учреждении министерства финансов", где указывалось, что ''употребление сумм", выделенных для местных губернских органов, должно производиться "под надзором" Министерства полиции [9, c. 45].

Это положение соответствовало воззрениям М. М. Сперанского на роль полиции в государстве, переходящем от деспотического к "истинно монархическому", основанному на "неизменных законах", необходимой для "сохранения закона в его непрерывности", для чего полиция "должна иметь в своем ведении всех, кои исполнять их обязаны" [38, c. 122].

В Министерстве полиции для ведения секретного делопроизводства была образована Особенная канцелярия при министре. Она выдавала заграничные паспорта, регистрировала иностранцев, проводила постоянную цензурную ревизию, выполняла личные поручения министра.

Вместе с тем Особенная канцелярия министра полиции выполняла и функций политической полиции, что обусловило ее превращение из вспомогательного, технического органа министерства, как было предусмотрено в "Общем учреждении министерств", в одно из важнейших его подразделений.

Возрастанию ее значения способствовало и то, что царь, понимая, какая власть сосредотачивается в руках министра полиции, установил порядок, по которому начальник Особенной канцелярии делал ему личные доклады, часто без предварительного согласования со своим непосредственным руководством.

Выполняя функции политической полиции, обладая не меньшей самостоятельностью, чем департамент министерства, Особенная канцелярия постоянно расширялась и к 1819 году состояла из трех подразделений, так называемых "столов", и секретной части. Первый "стол" занимался вопросами выезда за границу и въезда в Империю как российских, так и иностранных подданных, слежкой за иностранцами. Второй "стол" собирал "сведения о книжных лавках и типографиях", о привозе из-за границы книг и картин. В компетенцию третьего "стола" входил надзор за религиозными сектами, "подозрительными бродягами". Секретная часть Особенной канцелярии контролировала "размещение по городам высланных из столиц", организовывала слежку за политически неблагонадежными лицами. Занималась она и делами о злоупотреблениях чиновников полиции. Не без участия Особенной канцелярии министра полиции весной 1812 года было сфальсифицировано обвинение М. М. Сперанского в антигосударственной деятельности [26, c. 57].

Следует отметить, что Особенная канцелярия министра полиции не являлась единственным органом политической полиции. В годы царствования Александра I существовали органы политической полиции, официально не объявлявшиеся, тайные не только по методам действия, но и по способу образования, что отличало организацию политической полиции самодержавия в первой части XIX века от предыдущего и последующих периодов. Образование Министерства полиции с неудовольствием было воспринято значительной частью влиятельных государственных и общественных деятелей. Н. М. Карамзин иронизировал по поводу того, что когда "заметили излишнюю многосложность Министерства внутренних дел" и провели очередную реорганизацию центральных органов, то и создали Министерство полиции "столь же многосложное и непонятное для русских" [17, c. 46]. "Непонятность" заключалась прежде всего в предоставлении министерству полиции права контролировать местные органы других министерств, что ставило его как бы над местными учреждениями. Практика функционирования Министерства полиции доказала, что его учреждение не дало ожидаемого результата. Наоборот усложнило и запутало взаимодействие местных органов.

Проекты ликвидации Министерства полиции, которое, по мнению ставшего с марта 1810 года министром внутренних дел О. П. Козодавлева, "само по себе есть урод" [9, c. 47], возникли в связи с попытками ревизии реформ Сперанского. Министерство полиции рассматривалось его противниками как "учрежденное по неправильным понятиям", усложнявшее деятельность губернских органов, увеличивавшее финансовые издержки. Предлагалось возвратить функции управления полицией в МВД. Кроме того, авторы указывали, что образование Министерства полиции не дало ожидаемого правительством улучшения деятельности местной администрации, привело к увеличению потока жалоб и традиционных обвинений во взяточничестве.

В слабости полицейского управления убедился и сам царь. Проведенные по его распоряжению ревизии полицейских учреждений выявили массу недостатков: полусгнившие дела обнаруживались, например, в навозе во дворе полиции, а в остроге арестанты спокойно изготовляли фальшивые ассигнации.

Ликвидация министерства была предрешена. Бывший министр внутренних дел В. П. Кочубей, в 1819 году вновь назначенный на этот пост, обосновал перед царем необходимость возвращения функций управления полицией в МВД, ликвидировав не пользовавшееся популярностью Министерство полиции.

После смерти в 1819 году министра полиции С. К. Вязмитинова нового назначения не последовало. Руководство министерством временно передавалось председателю Комитета министров. А управляющий Особенной канцелярией министра полиции докладывал о ее деятельности лично царю.

В конце 1819 года при перераспределении функций между министерствами из МВД был выделен Департамент мануфактур и торговли, затем Почтовый департамент, а департаменты полиции хозяйственной и исполнительной вновь передавались в МВД. Это означало ликвидацию Министерства полиции. Несколько позже согласно указу общая канцелярия Министерства полиции сливалась с общей канцелярией МВД. Особенная канцелярия министра полиции и цензурный комитет без изменений функций также вошли в МВД [13, c. 53].

В МВД Департамент полиции исполнительной как основное структурное подразделение министерства, занимавшееся непосредственно руководством полицейскими органами, подвергся некоторым изменениям. Была расширена канцелярия директора департамента, образован счетный стол, увеличены должностные оклады чиновникам.

Исполнение МВД административно-полицейских и некоторых хозяйственных функций рассматривалось как "основанное на здоровом понимании государственных дел в их взаимной связи" [13, c. 55].

После реорганизации министерства внутренних дел в 1819 году существенных изменений в его структуре, функциях, компетенции до конца царствования Александра I не происходило. Ликвидация Министерства полиции и передача его функций в МВД большинством высших чиновников империи расценивалась как правильное решение. Но через несколько лет вновь рассматривался вопрос о создании Министерства полиции. Было это в самом начале царствования императора Николая I.

2.3 Взаимодействие полицейских органов и министерства внутренних дел

Серьезным потрясением для монархии и нового императора Николая I стало восстание декабристов. В официальным сообщении говорилось, что беспорядки в столице организовали люди "гнусного вида, во фраках" [15, c. 54]. Но Николай I понимал, что целью восставших членов тайных обществ декабристов была смена государственного устройства, реорганизация аппарата управления. (В том числе и полиции. В бумагах П. И. Пестеля обнаружили проекты создания тайной полиции и использования жандармов для охраны правопорядка). На допросах арестованные декабристы приводили убедительные примеры недостатков в деятельности государственного аппарата, в том числе полиции. В частности, образование, а затем упразднение Министерства полиции декабрист В. И. Штейнгель охарактеризовал как свидетельство "растерянности и непостоянства правительства в управлении государством" [15, c. 55]. Критика злоупотреблений полиции была одним из направлений антиправительственной пропаганды декабристов. Николай I считал, что главным недостатком в деятельности государственного аппарата, особенно его местных органов, является слабый контроль за ними со стороны центральных органов власти и управления. Новый император не без основания полагал, что в период царствования его предшественника многочисленные реформы органов государственного управления не дали желаемого эффекта. В центральных и местных учреждениях ослабла исполнительская дисциплина, было много злоупотреблений. Это вызывало большое недовольство в обществе. Начальник Особенной канцелярии МВД докладывал царю о настроениях, царящих в кругах столичного общества. "Все ждут если не полного преобразования, то хоть исправления в порядке управления" [33, c. 145]. Николай I не собирался проводить существенных реформ государственного управления, ограничившись совершенствованием существующей системы и созданием нового органа политической полиции, что было естественно после тех потрясений, которые он испытал в период восстания декабристов. Как писал генерал-адъютант царя А. X. Бенкендорф, направляя ему проект создания нового органа политической полиции: "События 14 декабря и страшный заговор, подготовлявший уже более десяти лет эти события, вполне доказывают ничтожность нашей полиции и необходимость организовать новую полицейскую власть по обдуманному плану, приведенному как можно быстрее в исполнение" [33, c. 147]. В июне 1826 года в составе Собственной Его Императорского Величества (СЕИВ) канцелярии создается новое III Отделение, ставшее вскоре известным как орган политической полиции. Ее исполнительной структурой стала жандармерия. Все чиновники Особенной канцелярии министра внутренних дел во главе с ее начальником были переведены в состав III Отделения СЕИВ канцелярии. Таким образом, из компетенции МВД были изъяты функции политической полиции. Главноуправляющим III Отделения был назначен граф Александр Христофорович Бенкендорф, ставший одновременно и шефом жандармов.

III Отделение объявлялось органом "высшей полиции". Это означало, что в сферу его задач входят вопросы обеспечения государственной безопасности: сбор сведений о религиозных сектах и расколах, антиправительственных организациях, слежка за иностранцами, борьба с фальшивомонетничеством. К функциям III Отделения относилось составление для императора ведомостей о "всех без исключения происшествиях", а также статистических сведений "до полиции относящихся" [9, c.48]. Последнее, а также то, что жандармские офицеры, относительно независимые от местной администраций, сообщали в III Отделение о всех недостатках в ее деятельности, в том числе в области охраны общественного порядка, породили серьезные трения между МВД и III Отделением.

В указе о создании III Отделения не говорилось о том, что контроль за деятельностью местного административно-полицейского аппарата возлагается на жандармерию, но об этом неоднократно упоминалось в секретных инструкциях жандармским офицерам.

Более чем полувековое (с 1826 по 1880 гг.) параллельное существование органов руководства политической и общей полицией сопровождалось постоянным соперничеством III Отделения и МВД.

Первое в докладах императору постоянно обращало внимание на недостатки в организации и деятельности полиции, конкретных руководителей полицейских учреждений. Руководство МВД, в свою очередь, при всяком удобном случае стремилось подчеркнуть промахи в деятельности III Отделения. Для "обозрения настоящего положения всех частей управления" и выработки предложений по совершенствованию деятельности государственного механизма был создан специальный Комитет во главе с Председателем Государственного Совета В. П. Кочубеем. Комитет рассмотрел и вопрос об организации управления полицией империи. В ходе обсуждения высказывалось предложение вновь образовать министерство полиции, не получившее, однако, одобрения императора. После этого Комитет предложил передать в ведение МВД руководство жандармерией, а "для соблюдения единства в управлении администрацией и всеми видами полиций и для проверки получаемых известий..." командующего корпусом жандармов, заведующего высшей полицией, присоединить к МВД "в звании товарища министра или ином для него приемлемом". Данное решение Комитета не было утверждено Николаем I, считавшим, что введение в МВД командира корпуса жандармов, начальника "высшей полиции" не возможно "в силу того, что на него будут возлагаться поручения непосредственно от императора" [11, c. 127].