Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОС И МУН НУЖД
• П.1 Понятие, признаки и сфера применения поставки товаров для государственных и муниципальных нужд
• П.2 Развитие правового регулирования поставки для государственных и муниципальных нужд в России
• ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КОНТРАКТ НА ПОСТАВКУ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
• П.1 Понятие и существенные условия контракта
• П.2 Содержание и исполнение контракта
• П.3 Ответственность сторон за неисполнение и ненадлежащие исполнение контракта
• ГЛАВА 3. ДОГОВОР ПОСТАВКИ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
• П.1 Понятие и заключение договора поставки
• П.2 Содержание и исполнение договора поставки
• П.3 Ответственность сторон по договору поставки
• ГЛАВА 4. РАЗМЕЩЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ НА ПОСТАВКУ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
• П.1Размещение заказов посредством проведения конкурса
• П.2 Размещение заказов посредством проведения аукциона
• П.3 Размещение государственных и муниципальных заказов иными способами
• Заключение
• Список источников и литературы
• Введение
• Предметом данной дипломной работы является государственный контракт на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд.
• Цели и задачи исследования. Целью работы является системное и комплексное исследование обновленного гражданского законодательства института поставки товаров для государственных и муниципальных нужд.
• В соответствии с данной целью в дипломной работе поставлены следующие задачи:
• - дать понятие, охарактеризовать признаки поставки товаров для государственных и муниципальных нужд;
• - проанализировать развитие правового регулирования поставки для государственных и муниципальных нужд в России;
• - рассмотреть понятие и элементы государственного и муниципального контракта; проанализировать содержание и исполнение контракта; выявить особенности ответственности сторон за неисполнение и ненадлежащие исполнение контракта;
• - проанализировать особенности договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд;
• - рассмотреть правовое регулирование размещения государственных и муниципальных заказов на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд.
• Актуальность темы. Правовые отношения по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд являются одной из наиболее распространенных форм участия государства в гражданском обороте. В связи с переходом России к рынку, легализацией и диверсификацией предпринимательской деятельности, усилия современных цивилистов направлены, главным образом, на исследование проблем правового положения субъектов предпринимательской деятельности, видов и характера обязательств, возникающих между коммерческими организациями, последствий неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств в предпринимательской сфере. Вместе с тем в научной литературе последнего десятилетия не часто встречаются труды, посвященные участию публично-правового образования в гражданских правоотношениях.
• Между тем, публично-правовое образование является сложнейшим, нуждающимся в постоянном изучении, субъектом гражданского права. При этом участие Российской Федерации в гражданских правоотношениях обладает рядом важных особенностей.
• Актуальность выбранной темы исследования предопределена следующими обстоятельствами.
• Во-первых, в юридической науке мало комплексных научных исследований правовой природы государства как субъекта хозяйствования.
• Современное законодательство о поставках для государственных нужд несовершенно, многие важные моменты в нем не отражены.
• Имеющиеся публикации в основном в учебной литературе не рассматривают системно: государство как субъект сделок обеспечения государственных нужд (договоры поставки для государственных нужд, поставки с/х продукции, лизинговые сделки, подрядные работы для государственных нужд, проекты и изыскательские работы, перевозки грузов и пассажиров для государственных нужд, кредитные договора и др.); особенности заключения внешнеэкономических сделок (государством и его органами и особенно регионами); государство как субъект ответственности (государство, его органы, должностные лица), особенно ответственность государства и регионов как субъектов хозяйствования.
• Во-вторых, актуальность рассматриваемой темы определяется и потребностью устранения пробелов и противоречий в законодательстве РФ. Анализ нормативной базы договора поставки для государственных нужд позволяет отметить наличие пробелов и противоречий в нем, а также в регламентировании отдельных сторон сложного процесса обеспечения государственных нужд. В известной мере эту проблему решает закон разработанный Минэкономразвития России «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
• Актуальность исследования видится также в изучении и обобщении современной судебно-арбитражной практики по вопросам применения законодательства о поставках для государственных нужд, что в условиях пробелов и противоречий в законодательном регулировании, позволит установить единую практическую позицию российских правоприменительных органов.
• Степень научной разработанности темы. Вопросам правового регулирования поставки товаров для нужд казны на рубеже 19 - 20 веков большое внимание уделяли классики отечественной цивилистики: Д.И. Мейер, И.А. Покровский, Г.Ф. Шершеневич. В советской цивилистике вклад в исследование правового института удовлетворения государственных нужд внесли: М.М. Агарков, С.И. Аскназий, А.В. Венедиктов, О.С. Иоффе, Р.О. Халфина, З.И. Шкундин, В.Ф. Яковлев.
• Отдельным аспектам правового регулирования обеспечения государственных нужд в последнее десятилетие посвятили свои диссертационные исследования: В.В. Ванин, В.А. Власов, Л.В. Горбунова, А.В. Демин, Н.Н. Заботина, С.П. Коваленко, О.Н. Колесник, А.Б. Лазаренко, А.С. Ротенберг, А.В. Яровой.
• В современной юридической литературе мало внимания уделяется особенностям публично-правового регулирования поставки для государственных нужд. При этом в основном исследуются общие вопросы регулирования поставки для государственных нужд, порядка осуществления поставки для государственных нужд и т.п. В меньшей степени затрагивается обязательное регулирование поставки для государственных нужд. Между тем проблемы, связанные с особенностями публично-правового регулирования поставки для государственных нужд, представляются актуальными как для государственных организаций, так и для негосударственных организаций.
• Источниковедение: в данной работе были использованы конституция РФ, нормативно правовые акты, выдержки из статей, ГК РФ от 26.01.1996 г, научные труды и ресурсы Интернета.
• Структура работы. Работа состоит из введения, четырех глав, состоящих их 11 параграфов, заключения и списка использованных источников.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОС И МУН НУЖД

В России происходит возрастание объемов государственных закупок, что влечет необходимость изменения механизма правового регулирования в данной сфере. Процесс развития системы права происходит за счет уточнения и конкретизации имеющихся научных выводов и представлений о тех изменениях, которые претерпевают те или иные общественные отношения. В связи с чем одни правовые институты утрачивают значение, и наоборот, появление новой сферы общественных отношений или усиление их значимости влечет за собой создание новых правовых образований в структуре системы права или в структуре соответствующих отраслей права. Подобные изменения произошли с поставкой товаров для государственных нужд.

Гражданско-правовые нормы, регламентирующие "внешние" отношения поставки товаров для государственных нужд, являются составной частью гражданско-правового института удовлетворения государственных нужд. Данный институт выделяется по функциональному критерию (сфера отношений по удовлетворению государственных нужд) и в его рамках осуществляется единое правовое регулирование всех отношений данной сферы. Рассматриваемый гражданско-правовой институт включается в подотрасль гражданского права - обязательственное право, в связи с чем общие положения об обязательствах и о договоре распространяются на правила рассматриваемого правового образования. В то же время нормы о гражданско-правовых обязательствах систематизированы на основе последовательно осуществляемой многоступенчатой классификации договоров, и поэтому поставка товаров для государственных нужд дополнительно регулируется нормами о поставке товаров (контрактации) и положениями о купле-продаже. Нормы, регламентирующие поставку товаров для государственных нужд, имеют определенную специфику, однако они не должны противоречить нормам обязательственного права. Правовое регулирование поставки товаров для государственных нужд осуществляется в первую очередь нормами гражданско-правового института удовлетворения государственных нужд, а затем нормами о поставке товаров (контрактации), купле-продаже, о договоре и обязательствах.

Федеральный закон N 94-ФЗ Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 25.07.2005. N 30 (ч. 1). ст. 3105. установил единый порядок обеспечения публичных нужд, к которым относятся поставки для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд. Анализ закона позволяет установить отсутствие правовой возможности для принятия нормативных правовых актов на региональном и муниципальном уровнях.

После принятия Федерального закона N 94-ФЗ приоритетом перед ним в данной сфере обладают лишь Гражданский Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 26.01.1996 N 14-ФЗ // СЗ РФ. 29.01.1996. N 5. ст. 410. и Бюджетный кодексы РФ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. ст. 3823. как нормативные акты более высокой юридической силы. По отношению же к иным федеральным законам, регулирующим соответствующие отношения, закреплен принцип, аналогичный принципу п. 2 ст. 3 ГК РФ, в силу которого никакой иной нормативный акт, регулирующий гражданско-правовые отношения, не может противоречить ГК РФ. Точно так же нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать Федеральному закону N 94-ФЗ.

Нормативные правовые акты, регулирующие отношения при размещении заказов, вправе принимать Правительство РФ, а также федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов (таковым является Министерство экономического регулирования и торговли), в случаях и в пределах, которые предусмотрены Федеральным законом N 94-ФЗ (ст. 2).

Федеральный закон N 94-ФЗ не называет законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и нормативные акты муниципальных образований среди возможных регуляторов рассматриваемых отношений. Изменилась и редакция ст. 72 Бюджетного кодекса РФ, из которой исключены соответствующие положения. Это означает, что Федеральный закон N 94-ФЗ определяет единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.

В связи с этим субъекты РФ и муниципальные образования должны признать свои нормативные акты по этим вопросам утратившими силу. Большинство субъектов РФ и многие муниципальные образования именно так и поступили.

Однако изложенная точка зрения не единственная, существует и иной подход. Так, по мнению Ю.А. Тихомирова, в сфере поставок для государственных и муниципальных нужд принимаются и действуют законы субъектов Российской Федерации, и в связи с появлением Федерального закона N 94-ФЗ потребуется лишь их корректировка См.: Комментарий к Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (постатейный) / Под общ. ред. Ю.А. Тихомирова. М, 2006. С. 11-12.. В частности, Закон Московской области от 13 июля 2005 г. N 196/2005-03 "О закупках и поставках продукции для государственных нужд Московской области" Закон Московской области от 22 июля 2005 г. N 196/2005-ОЗ "О закупках и поставках продукции для государственных нужд Московской области" (принят постановлением Московской областной Думы от 13 июля 2005 г. N 14/147-П) // Ежедневные новости. Подмосковье. 2005. N 148 в июле 2006 г. претерпел только некоторые изменения. Исходя из буквального толкования ст. 2 Федерального закона N 94-ФЗ, с подобной позицией согласиться нельзя.

Анализ положений Федерального закона N 94-ФЗ показывает, что он не содержит общего понятия нужд, для которых производится закупка товаров, законодателем использованы лишь понятия государственных нужд и муниципальных нужд (ст. 3).

Считаем возможным в ст. 3 Федерального закона N 94-ФЗ ввести новое обобщенное понятие - "публичные нужды", к которым следует отнести поставки для удовлетворения федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд в целях осуществления властных функций и полномочий указанных субъектов как властных образований, финансирование которых осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов По данному вопросу см.: Сокол П.В. Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Законодательство и экономика. 2006. N 5.. Данное понятие необходимо использовать во всем тексте Федерального закона N 94-ФЗ.

В то же время, по мнению Л.В. Андреевой, "с недавнего времени понятие государственных нужд охватывает и нужды соответствующего федерального органа исполнительной власти в товарах (работах, услугах)... К государственным нуждам стали относиться не только публичные, но и нужды государственных органов в товарах (работах, услугах)" Андреева П.В. Организационно-правовые вопросы совершенствования системы государственных закупок // Закон. 2006. N 3. С. 102-103.. Как считает Л.В. Андреева, этот подход реализован и в новом Федеральном законе N 94-ФЗ. Полагаем, между публичными и собственными нуждами органов власти отсутствует явное противоречие, так как вся деятельность последних так или иначе направлена на осуществление отдельных функций публичных образований, чему способствует и удовлетворение собственных потребностей органов власти в необходимых материальных ресурсах.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон) неоднократно подвергался кардинальным изменениям. В частности, серьезные поправки были внесены Федеральными законами от 20 апреля 2007 г. N 53-ФЗ и от 24 июля 2007 г. N 218-ФЗ.

Уточнены понятия государственных и муниципальных нужд. Указано, что в качестве таковых теперь могут выступать не только потребности публичных образований - Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, но и потребности государственных и муниципальных заказчиков, а также потребности для обеспечения функций и полномочий заказчиков (ст. 3 Закона)).

Новые редакции понятий государственных и муниципальных нужд корреспондируют с понятиями государственных и муниципальных заказчиков, в роли которых выступают не только органы власти, действующие от имени и в интересах публичных образований и своими действиями приобретающие и осуществляющие имущественные и личные неимущественные права и обязанности (ст. 125 ГК РФ), но и внебюджетные фонды и бюджетные учреждения, которые по своей сути не являются органами власти и реализуют гражданскую правосубъектность публичных образований.

Кроме того, практика давно разграничила понятие внутренней потребности государственного и муниципального заказчика и понятие потребности публичного образования, реализуемой государственными и муниципальными заказчиками. Это отчетливо видно на примере бюджетных учреждений.

В частности, Пленум ВАС РФ в своем постановлении от 22 июня 2006 г. N 24, основываясь на действующей в тот момент редакции ст. 71 Бюджетного кодекса (БК) РФ, указал, что если бюджетные учреждения приобретают для собственных нужд товары, работы и услуги на сумму, не превышающую 200 000 руб., то эти сделки должны осуществляться на основании договоров, заключаемых в обычном порядке в соответствии с общими правилами, предусмотренными ГК РФ, и не подпадают под регулирование Закона Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 24 "О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. N 8.. В настоящий момент это расхождение между Законом и ст. 71 БК РФ устранено. Теперь бюджетные учреждения вправе закупать товары, работы, услуги на сумму, не превышающую предельного размера расчетов наличными деньгами Центрального банка РФ, что соответствует принципу Закона.

Процедура поставки для государственных нужд состоит из нескольких этапов:

- определение потребностей (нужд) государства в тех или иных товарах завершается выдачей государственного заказа на его поставку. Этот заказ обычно определяет номенклатуру товаров, перечень поставщиков, примерные сроки и цены, а также другие условия поставок;

- размещение государственного заказа может происходить как открытым способом (путем проведения открытых или закрытых торгов, конкурсов, аукционов), так и закрытым (путем непосредственного выбора конкретного поставщика). В последнем случае поставщик, как правило, принимает заказ добровольно. Однако для поставщиков, занимающих доминирующее положение на рынке соответствующих товаров (монополистов), принятие государственного заказа обязательно, если только это не влечет для поставщиков убытков. В этом случае за необоснованное уклонение от принятия заказа (т.е. заключения государственного заказа) поставщик уплачивает государственному заказчику законную исключительную неустойку в размере стоимости продукции, определенной в заказе;

- принятие государственного заказа поставщиком порождает обязанность заключить соответствующий государственный контракт, проект которого обычно разрабатывается государственным заказчиком.

П.2 Развитие правового регулирования поставки для государственных и муниципальных нужд в России

Одним из традиционных институтов российского гражданского права является поставка товаров для государственных нужд. На протяжении веков регулированию положений о поставке товаров для государственных нужд уделялось значительное внимание.

Как отмечает К.П. Победоносцев, хотя подрядные сделки и операции с самых древних времен были у нас в употреблении и составляли обычное орудие промышленности, но особенно важное значение получили они в государственной экономии и в законодательстве со времен Петра Великого, с развитием военных и морских учреждений и с умножением материальных потребностей государства, требовавших удовлетворения Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Часть третья: Договоры и обязательства. - М.: "Статут", 2003. С. 417.. Поэтому этот период времени знаменуется изданием постановлений и указов о казенных подрядах. Среди таковых можно назвать Устав и Регламент Камер-Коллегии, Адмиралтейств Регламент, инструкция Генерал Кригс-Коммисару (1719-1723-1731 гг), Регулы Провиантского Правления (1758 г), Регламент Адмиралтейской Коллегии (1765 г.), Указ о подрядах (1784 г.), Указ о залогах (1790 г.), Устав 1802 г. о провианте и Положение 1830 г. о подрядах и поставках Красик А.В., Элькин Б.И. Положение о казенных подрядах и поставках. - Птг., 1915. (предисловие) (Цит. по: Шевченко Л.И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. - СПб., 2002. С. 191)..

Затем положения о казенных подрядах были включены в Свод гражданских законов. И, как пишут А.В. Красик и Б.И. Элькин, более полустолетия Положение о казенных подрядах и поставках жило в нашем праве под одной общей обложкой с законами гражданскими, а затем было вновь восстановлено на правах самостоятельной кодификации.

И после событий 1917 г. законодатель не отказался от регулирования отношений по поставке товаров для государственных нужд, обращаясь при принятии соответствующих нормативно-правовых актов, в том числе и к дореволюционному законодательству. Так, 4 октября 1921 г. был принят Декрет о порядке привлечения подрядчиков и поставщиков к выполнению заданий, возлагаемых на них государственными органами, 30 сентября 1921 г. - Положение о государственных подрядах и поставках, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК РСФСР.

31 октября 1922 г. был принят Гражданский кодекс РСФСР, в котором указанное Положение было включено в качестве приложения. Однако 27 июля 1923 г. уже было утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках, а затем принята Инструкция о производстве публичных торгов на государственные подряды и поставки.

Вместе с тем в дальнейшем необходимость специального регулирования отношений по поставке товаров для государственных нужд отпала, главной причиной этого стало осуществление поставки на основании плановых актов.

В начале 90-х гг. XX века был принят ряд нормативно-правовых актов, направленных на использование рыночных механизмов в регулировании отношений по поставке товаров для государственных нужд. Так, 7 августа 1992 г. был принят Указ Президента РФ "О мерах по формированию Федеральной контрактной системы" Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. N 826 "О мерах по формированию Федеральной контрактной системы" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 6. ст. 321, а 10 августа 1992 г. - Постановление Правительства РФ "О реализации Указа Президента РФ "О мерах по формированию Федеральной контрактной системы" Постановление Правительства РФ от 10 августа 1992 г. N 565 "О реализации Указа Президента Российской Федерации "О мерах по формированию Федеральной контрактной системы" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.1992. N 7. ст. 387, согласно которым Федеральные контрактные корпорации "Росконтракт" и "Росхлебопродукт" могут на равных с другими посредническими организациями условиях и конкурируя с ними участвовать в посреднических операциях по поставкам товаров для государственных и иных нужд, в том числе и для нужд регионов, предприятий и организаций. А сами государственные закупки производятся по рыночным ценам (за исключением товаров, по которым еще сохранено государственное регулирование цен) на основе заключаемых с товаропроизводителями или посредническими организациями государственных контрактов в соответствии с объемами бюджетного финансирования государственных заказчиков и (или) наличием у них собственных или заемных финансовых средств.

Создание рыночных инструментов для участия государства в отношениях по закупке товаров потребовало принятия ряда нормативно-правовых актов, направленных на регулирование исследуемых отношений в различных сферах экономики. 13 декабря 1994 г. был принят Федеральный закон N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" // СЗ РФ. 1994. N 34. ст. 3540. Кроме того, регулирование отношений по поставке товаров для государственных нужд осуществляется Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" // СЗ РФ. 1994. N 32. ст. 3303; Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" // СЗ РФ. 1994. N 32. ст. 3303 ; Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" // СЗ РФ. 1995. N 1. ст. 3.

Указанные законы, наряду с иными законами, применяются к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной § 4 Главы 30 ГК РФ (п. 2 ст. 525 ГК РФ) Вопрос о соотношении норм ГК РФ и специальных законов является дискуссионным (См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. - М., 1997. С. 44-48; Гражданское право России. Ч. 2. Обязательственное право / Под ред. О.Н. Садикова. - М., 1997. С. 108; Шевченко Л.И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. - СПб., 2002. С. 210-211)..

Однако законодательство о поставках товаров для государственных нужд оказалось довольно противоречивым, что создавало значительные проблемы на практике. 8 июля 2005 г. был принят Федеральный закон N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2005. N 30 (часть I). ст. 3105. Одной из задач принятия указанного Федерального закона была "систематизация законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных закупках, создание основополагающего нормативного правового акта, регламентирующего гражданско-правовые, процедурные вопросы закупок".

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КОНТРАКТ НА ПОСТАВКУ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

Анализируя совокупность современного гражданского законодательства и цивилистической доктрины П.С. Тарабаев утверждает, что понятие «государственный контракт» имеет три значения Тарабаев П.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для федеральных государственных нужд: Автореф. дисс… Екатеринбург, 2008..

Во-первых, государственный контракт рассматривается как универсальная гражданско-правовая (договорная) форма, опосредующая любые имущественные отношения, связанные с удовлетворением государственных интересов См. Горбунова Л.В. Поставка продовольствия для государственных нужд по российскому гражданскому праву: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2003. .

В целях унификации законодательства об удовлетворении нужд публичных образований, предлагаем внести в гл. 27 ГК РФ изменения, дополнив последнюю статьей - «Публичный контракт». Содержание приведенной нормы представляется следующим: «Публичным контрактом признается заключаемый на основании федерального законодательства, по итогам торгов договор между заказчиком - государственным органом, органом местного самоуправления, бюджетным учреждением и исполнителем (поставщиком, подрядчиком), предусматривающий обязанность исполнителя на возмездной основе поставить товар, выполнить работы, оказать услуги, необходимые для удовлетворения потребностей публично-правового образования.

Случаи заключения публичного контракта без проведения торгов, а также возможность выполнения функций заказчика иными субъектами могут предусматриваться Федеральным законом».

Во-вторых, государственный контракт обозначает непосредственно сделку при поставке товаров на основании контракта. В этом случае в соответствии с ч. 1 ст. 531 ГК РФ передача товаров осуществляется государственному заказчику или по его указанию (отгрузочной разнарядке) другому лицу (получателю). С учетом того, что поставка товаров осуществляется в целях исполнения контракта как сделки, государственный контракт в данном значении носит прямой товарный характер и является отдельным видом общего типа - договора купли-продажи.

В-третьих, при заключении во исполнение контракта дополнительного договора поставки товаров для государственных нужд, государственный контракт выступает, наряду с извещением о прикреплении, как одно из оснований заключения договора поставки. Такой государственный контракт, по мнению П.С. Тарабаева, не носит товарного характера, так как с его заключением правоотношение, направленное на распоряжение имущественными благами, до заключения договора поставки не возникает.

Целесообразно использовать понятие «государственный контракт» в двух значениях: как разновидность публичного контракта - универсальной гражданско-правовой (договорной) формы, и как сделку: «государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд», «государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд» (гражданско-правовые договоры), которые являются, соответственно, разновидностями договоров купли-продажи и подряда.

П.С. Тарабаев предлагает исключить из ГК РФ конструкцию договора поставки товаров для государственных нужд, заключаемого на основе государственного контракта. Учитывая то обстоятельство, что контракт на поставку товаров для государственных нужд является по сути гражданско-правовым договором, на основании которого у сторон возникают определенные обязательства, нет необходимости заключать дополнительно договор поставки товаров для государственных нужд. Все существенные для сторон условия обязательств отражаются в контракте на поставку товаров для государственных нужд. В случае если, товар поставляется не государственному заказчику, а иному получателю, должны использоваться обыкновенные отгрузочные разнарядки с указанием конкретного получателя.

Наличие в современном гражданском законодательстве столь сложной схемы построения правоотношений по поставке товаров для публичных нужд, с использованием дополнительного договора, следует обосновывать с использованием двух общеизвестных принципов цивильного права: 1) консерватизм правовых норм; 2) принцип юридической экономии.

Негативная сущность договора поставки товаров для государственных нужд более отчетливо стала проявляться в связи с принятием Закона о размещении заказов 2005 года.

Приобретение товаров для удовлетворения потребностей государства не является предпринимательской деятельностью. Следовательно, по общему правилу ст. 401 ГК РФ лицо, приобретающее товары для государственных нужд, в случае нарушения сроков оплаты отвечает за ненадлежащее исполнение обязательств только при наличии вины. Практически во всех случаях вина субъекта в нарушении обязательств отсутствует в связи с бюджетным недофинансированием и отсутствием возможности заниматься предпринимательской деятельностью. Для защиты имущественных интересов поставщика законодатель ч. 9 ст. 9 Закона о размещении заказов расширил границы ответственности государственного заказчика до пределов непреодолимой силы, либо вины поставщика.

При заключении договора поставки товаров для государственных нужд на основании извещений о прикреплении, основное обязательство по оплате поставленного товара в соответствии со ст. 532 ГК РФ возникает на стороне покупателя, не являющегося государственным заказчиком. Государственный заказчик в указанной ситуации не является должником, а выступает в качестве поручителя.

Поскольку деятельность покупателя по приобретению товаров для нужд Российской Федерации не является предпринимательской, и в то же время покупатель не является государственным заказчиком, на него не может быть распространена ч. 9 ст. 9 Закона о размещении заказов. Таким образом, за ненадлежащее исполнение обязательств по договору поставки товаров для государственных нужд, заключенному во исполнение государственного контракта, покупатель несет ответственность только при наличии вины. Учитывая положения ч. 2 ст. 532 ГК РФ государственный заказчик при заключении дополнительного договора поставки товаров выступает поручителем по обязательству покупателя оплатить полученные товары. С учетом ч. 2 ст. 363 ГК РФ, государственный заказчик отвечает перед поставщиком продукции для государственных нужд за неисполнение обязательства по оплате в том же объеме, что и покупатель. При ограничении ответственности покупателя принципом вины, в случае удовлетворения потребностей Российской Федерации с использованием извещения о прикреплении и договора поставки товара для государственных нужд, поставщик, в отсутствие виновности в нарушении сроков оплаты со стороны покупателя, лишается права требовать с государственного заказчика законной неустойки, предусмотренной ч. 9 ст. 9 Закона о размещении заказов.

Указанные условия значительно ущемляют имущественные права поставщиков товаров для федеральных государственных нужд.

Кроме того, как следует из норм § 5 гл. 23 ГК РФ правовые отношения поручительства могут возникать исключительн на основании договора. Для оправдания наличия возможности заключения на основании государственного контракта договора поставки товаров для государственных нужд законодатель вынужден вводить искусственную конструкцию - поручительство в силу закона, чуждую классическому институту поручительства.

Как представляется, логичным было бы исключение самой возможности заключения на основании государственного контракта дополнительного договора поставки. Данное упрощение структуры договорных связей при поставке товаров для государственных нужд избавит законодателя от необходимости изобретать искусственные гражданско-правовые конструкции в виде «законного поручительства» и будет способствовать установлению большей определенности в вопросе исполнения контрактных обязательств приобретателем товара.

В соответствии со ст. 529 ГК РФ основанием для заключения договора поставки товаров для государственных нужд служит извещение о прикреплении покупателя к поставщику. При этом извещение о прикреплении в отношении обязанности поставщика заключить договор поставки основано на ранее заключенном государственном контракте. Извещение о прикреплении относительно покупателя является плановым элементом в рыночной системе удовлетворения государственных нужд. Независимо от права покупателя с учетом норм ст. 530 ГК РФ отказаться от заключения договора поставки, извещение о прикреплении является административным актом.

Следует выделять пять существенных условий контракта на поставку товаров для государственных нужд.

Первым существенным условием государственного контракта - гражданско-правового договора является условие о предмете.

Вторым существенным условием государственного контракта является срок поставки. Это справедливо с учетом того, что условие о сроке поставки, является существенным для государственного контракта не только как условие необходимое для договора данного вида, но и в силу прямого указания в нормативном правовом акте См. п. 12 Порядка подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд утв. Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995. № 594 О реализации Федерального Закона О поставках продукции для федеральных государственных нужд // СЗ РФ. 1995. № 28. .

Принимая во внимание буквальное толкование ч. 12 ст. 9 Закона о размещении заказов, условие о порядке приемки товара, является формально-обязательным, что заставляет признать его третьим существенным условием государственного контракта.

Указанное условие необоснованно отнесено законодателем к числу необходимых, а значит существенных условий контракта исходя из следующего. В доктрине частного права все сделки обосновано классифицируются на: 1) чистые волеизъявления; 2) предоставления. «Это деление основано на различии функций, которые выполняет в тех и других сделках физическая сторона действия. В структуре сделок, обозначенных как чистые волеизъявления, она выполняет, …только функцию средства, при помощи которого воля действующего лица (идеальная сторона) выражается во вне и доводится до сведения окружающих. Материальный элемент не входит в само содержание таких сделок, которое представлено, следовательно, исключительно идеальной стороной, «чистым» правовым смыслом» Тузов Д.О. Теория недействительности сделок: опыт российского права в контексте европейской правовой традиции. - М.: СТАТУТ, 2007. - С. 336. . Исходя из приведенной классификации государственный контракт необходимо отнести к сделкам - чистым волеизъявлениям.

Передача и приемка товара во исполнение условий заключенного публичного контракта представляет собой самостоятельную гражданско-правовую сделку (традицию), которая обладает определенной автономией по отношению к контракту. Для совершения традиции необходимо участие двух сторон См. Сарбаш С.В. Исполнение договорного обязательства. М.: СТАТУТ, 2005. - С. 81; Тузов Д.О., Указ. соч. - С. 350. : поставщика и государственного заказчика (иного получателя), что позволяет квалифицировать передачу и приемку, с учетом положений ст. 154 ГК РФ в качестве самостоятельного гражданско-правового договора Необходимо отметить, что в науке гражданского права нет единодушия относительно правовой квалификации сделок-предоставлений в качестве договора. Е.А. Суханов указывает, что передача вещи является односторонней сделкой. См.: Гражданское право: в 4 т.: Учебник /Отв. ред. Е.А. Суханов. Т. II. М.: Волтерс Клувер, 2005, С. 50 . Условие о порядке приемки товара не может являться существенным условием государственного контракта как не относящееся к контракту - волеизъявлению. Указанное условие имеет отношение к самостоятельному гражданско-правовому договору - передаче товара от поставщика государственному заказчику. Отсутствие приведенного условия в государственном контракте не должно влиять на квалификацию последнего как незаключенного.

Четвертым существенным условием государственного контракта в силу прямого указания ч. 10 ст. 9 Закона о размещении заказов следует считать условие о гражданско-правовой ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за нарушение контрактных обязательств.

Условие о цене государственного контракта является пятым существенным условием.

Таким образом, государственным контрактом на поставку товаров для государственных нужд признается гражданско-правовой договор, по которому одна сторона (поставщик), обязуется в определенный срок передать товары в собственность или оперативное управление другой стороне - государственному заказчику для удовлетворения потребностей Российской Федерации, а государственный заказчик обязуется принять эти товары, и оплатить их, как правило, за счет бюджетных средств по обусловленной цене.

П.2 Содержание и исполнение контракта

Необходимо обратить внимание на особенности обязанности заказчика оплатить поставленный товар.

Применительно к поставке товаров для государственных нужд, заказчик обязан оплатить поставленные товары за счет средств федерального бюджета. В большинстве договорных правоотношений где, по замечанию О.А. Красавчикова, «… цель лежит вне пределов анализируемого юридического факта» Красавчиков О.А. Гражданско-правовой договор: понятие, содержание и функции // Антология уральской цивилистики. 1925-1989: Сборник статей. - М.: СТАТУТ. 2001. С. 166. субъекту, имеющему право требовать оплаты поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) нет дела до источника получения денежных средств, подлежащих передаче ему обязанным субъектом (заемные денежные средства; бюджетные средства; собственная прибыль субъекта предпринимательской деятельности и т.д.). При удовлетворении государственных нужд в определенных товарах для поставщика, поставившего товар и имеющего право требовать его оплаты, не является безразличным источник финансирования денежной обязанности государственного заказчика. На основании ч. 2 ст. 72 БК РФ государственные и муниципальные контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств. В силу ч. 2 ст. 161 БК РФ заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств, и с учетом принятых и неисполненных обязательств. На основании ст. 161 БК РФ в случае нарушения государственным заказчиком указанных требований БК РФ и принятия на себя гражданско-правовой обязанности оплатить поставленные товары в сумме свыше лимита бюджетных обязательств, соответствующее правоотношение может быть аннулировано путем признания государственного контракта (иного договора) недействительным по иску главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

Анализируя норму ст. 161 БК РФ о возможности признать государственный контракт недействительным по иску распорядителя бюджетных средств в случае принятия на себя заказчиком обязанности оплатить поставленные товары (выполненные работы, оказанные услуги) сверх лимита выделенных бюджетных средств, можно прийти к выводу, что в данном случае контракт представляет собой оспоримую сделку. При этом в качестве основания недействительности предусмотренного ГК РФ должна выступить ст. 168 ГК РФ - не соответствие государственного контракта требованиям закона. Вместе с тем в данном случае имеется исключение из общего правила о ничтожности сделки не соответствующей закону или иным правовым актам допускаемое ст. 168 ГК РФ. Объяснением указанного исключения из общего правила является предположение о добросовестности поставщика (исполнителя, подрядчика) вступающего в правовое отношение по удовлетворению государственных нужд. При вступлении в правовое отношение по поставке товаров для публичных нужд поставщик, как правило, не знает и не может знать об отсутствии у государственного заказчика лимита бюджетного финансирования либо превышения данного лимита.

В случае достоверного установления в процессе судебного разбирательства по иску главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств факта осведомленности поставщика (исполнителя, подрядчика) об отсутствии выделенных заказчику лимитов финансирования публичных потребностей, либо заключение государственного контракта сверх выделенных бюджетных средств, контракт должен быть признан недействительным, а соответствующее правоотношение по удовлетворению потребностей государства аннулировано.

На основании ч. 4.1 ст. 9 Закона о размещении заказов изменение условий, в том числе условия о цене, заключенного (заключаемого) государственного контракта не допускается. Цена товара, указанная в заявке на участие в торгах (котировочной заявке), после признания предложения поставщика наилучшим переносится заказчиком в проект государственного контракта и фиксируется на весь период действия контракта (как правило, календарный год).

Как следует из анализа норм БК РФ и Закона о размещении заказов указанное правило направлено главным образом на защиту имущественных интересов публичного образования и предотвращение нецелевого использования бюджетных средств.

В практической деятельности имеет место ситуация, когда государственные заказчики и поставщики, пытаются обходить нормы Закона о размещении заказов о невозможности изменения условий заключенного государственного контракта, что пагубно сказывается на имущественных интересах самого публичного образования. В частности, на сегодняшний день возможны злоупотребления при размещении государственного заказа по итогам конкурса.

На основании ст. 532 ГК РФ, при поставке товаров для государственных и муниципальных нужд оплата товара производится покупателями по ценам, определяемым в соответствии с контрактом, если иной порядок определения цен и расчетов не предусмотрен государственным (муниципальным) контрактом. В силу ч. 1 ст. 465 ГК РФ, количество товара, подлежащего передаче покупателю, предусматривается договором в соответствующих единицах измерения или в денежном выражении. Основываясь на норме закона, допускающей определение количества товара, подлежащего поставке в соответствии с государственным контрактом, в денежном выражении стороны при заключении определяют наименование товара и общую сумму контракта. В случае увеличения цены товара в период действия государственного контракта, поставщик поставляет заказчику товар по новой (повышенной) цене за единицу, но в меньшем количестве, однако, в соответствии с общей суммой контракта.

В целях предотвращения отмеченных выше злоупотреблений, необходимо внести соответствующие изменения в действующее законодательство. Необходимо дополнить ст. 528 ГК РФ следующим положением: «При заключении государственного либо муниципального контракта не допускается определение количества товара, подлежащего поставке в денежном выражении».

В контракт включается еще одно обязательное условие о порядке осуществления заказчиком приемки поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг на соответствие их количества, комплектности, объема и качества требованиям, установленным в таком контракте. Вышеуказанные положения Закона позволяют заказчикам, уполномоченным органам путем правильной подготовки конкурсной документации (документации об аукционе, запроса котировок) гарантировать поставки товаров, качество которых соответствует (или превышает) требованиям заказчика, уполномоченного органа.

Для проверки соответствия качества поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг требованиям, установленным государственным или муниципальным контрактом, заказчик вправе привлекать независимых экспертов, выбор которых осуществляется в соответствии с комментируемым законом, т.е. также путем размещения заказов. Как правило, организации, проводящие много закупок по различным направлениям, выпускают распорядительный документ, по которому назначаются конкретные подразделения и работники, отвечающие за приемку товаров, работ или услуг, исходя из профиля своей деятельности и квалификации.

П.3 Ответственность сторон за неисполнение и ненадлежащие исполнение контракта

По требованию одной из сторон договор может быть изменен или расторгнут по решению суда только при существенном нарушении договора другой стороной. Существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора.

Согласно ч. 8.1 статьи 9 ФЗ при досрочном расторжении государственного или муниципального контракта в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих обязанностей поставщиком (исполнителем, подрядчиком) заказчик вправе заключить контракт с другим участником размещения заказа с согласия последнего. В этом случае контракт заключается с участником конкурса, заявке которого присвоен второй номер либо с участником аукциона, сделавшим предпоследнее предложение по цене аукциона.

Если до расторжения государственного или муниципального контракта поставщиком (исполнителем, подрядчиком) частично исполнены обязательства по такому контракту, при заключении нового государственного или муниципального контракта количество поставляемого товара, должны быть уменьшены с учетом количества поставленного товара, объема выполненных работ, оказанных услуг по контракту, ранее заключенному с победителем конкурса, аукциона или победителем в проведении запроса котировок. При этом цена контракта должна быть уменьшена пропорционально количеству поставленного товара.

В случае вынесения судом определения об обеспечении иска о расторжении государственного или муниципального контракта на поставку продовольствия, средств, необходимых для оказания скорой или неотложной медицинской помощи, лекарственных средств, топлива, которые необходимы для нормального жизнеобеспечения граждан и отсутствие которых приведет к нарушению их нормального жизнеобеспечения, заказчик вправе разместить заказ на поставку таких товаров путем проведения запроса котировок.

Контракт на поставку указанных товаров может заключаться на срок, не превышающий срока, необходимого для проведения торгов на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставку таких товаров. При заключении указанного контракта количество поставляемого товара не может превышать количество товара, необходимое для нормального жизнеобеспечения граждан в течение указанного срока.

В письме Минэкономразвития России от 24.10.2007 N 16237-АП/Д04 "О применении норм Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" Письмо Минэкономразвития РФ от 24.10.2007 N 16237-АП/Д04 "О применении норм федерального закона "о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в ситуациях, связанных с неисполнением поставщиками (исполнителями, подрядчиками) своих обязательств по государственным и муниципальным контрактам" // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. N 2. февраль, 2008. делается вывод о том, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) обязательств по государственному или муниципальному контракту заказчик вправе обратиться в суд с иском о расторжении такого контракта.

Ответственность за неисполнение и ненадлежащее исполнение государственного контракта и договора поставки товаров для государственных нужд наступает на общих основаниях (ст. 393 и 394 ГК) в форме возмещения убытков или уплаты неустойки потерпевшей стороне. Ответственность наступает в соответствии с п. 3 ст. 401 ГК независимо от наличия вины.

В соответствии с ч. 9 статьи 9 ФЗ в случае просрочки исполнения заказчиком обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом, другая сторона вправе потребовать уплату неустойки (штрафа, пени).

Неустойка (штраф, пеня) начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного государственным или муниципальным контрактом срока исполнения обязательства. Размер такой неустойки (штрафа, пеней) устанавливается в размере одной трехсотой действующей на день уплаты неустойки (штрафа, пеней) ставки рефинансирования Центрального банка РФ. Указанием ЦБР от 28.11.2008г. N 2135-У "О размере ставки рефинансирования Банка России" Указание ЦБ РФ от 28.11.2008 N 2135-У «О размере ставки рефинансирования банка России» // Вестник Банка России. N 69. 28.11.2008 начиная с 01.12.2008 ставка рефинансирования Банка России устанавливается в размере 13% годовых.