Установление опеки и попечительства в семейном законодательстве Российской Федерации

Аналогические обязанности у доверительного управляющего при управлении имуществом подопечного (ст. 19 Закона).

Закон запрещает договор займа (кредита) с участием подопечного. Кроме того, установлен общий запрет передачи имущества в заем. Исключение составляет заем, когда возврат займа обеспечен ипотекой (залогом недвижимости). Установлен общий запрет на отчуждение недвижимого имущества подопечного (ст. 20 Закона).

К сделкам, на совершение которых предварительное разрешение должно быть получено, закон относит:

а) сделки, связанные с обременением имущества:

- сдача имущества в наем;

- сдача имущества в аренду;

- сдача имущества в безвозмездное пользование;

- сдача имущества в залог;

б) сделки, связанные с отчуждением имущества:

- купля-продажа имущества;

- обмен имущества;

- дарение имущества;

в) сделки, влекущие отказ от принадлежащих прав, раздел имущества и выдел из него долей;

г) сделки, влекущие уменьшение стоимости имущества.

К их числу закон также относит отказ от иска, поданного в интересах подопечного; заключение в судебном разбирательстве мирового соглашения от имени подопечного; заключение мирового соглашения с должником по исполнительному производству, в котором подопечный является взыскателем.

Имущественные права ограниченно дееспособных граждан подлежат охране по правилам статьи 37 ГК РФ. При этом охрана соответствующих прав таких лиц регулируется аналогичным образом с правами несовершеннолетних и полностью недееспособных совершеннолетних лиц.

Компетенцией по осуществлению надзора за деятельностью опекунов и попечителей наделены органы опеки и попечительства. Установлена обязанность органа опеки и попечительства осуществлять проверку условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества (ст. 24 Закона).

Опекун (попечитель) обязан предоставлять отчет ежегодно до 1 февраля текущего года в письменной форме о хранении, использовании имущества подопечного и управлении имуществом подопечного (состоянии имущества и месте его хранения, приобретении имущества взамен отчужденного, доходах, полученных от управления имуществом подопечного, расходах, произведенных за счет имущества подопечного) за предыдущий год с приложением оправдательных документов.

Закон определяет обязанность опекунов нести ответственность по сделкам, совершенным от имени подопечных. Следует руководствоваться общим правилом гражданского законодательства: вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред (п. 1 ст. 1064 ГК РФ).

Кроме того, установлена возможность применения к опекунам (попечителям) мер уголовной и административной ответственности за свои действия или и бездействие (ст. 26 Закона).

К числу таких действий законодатель относит издание не соответствующего законодательству акта органа опеки и попечительства, повлекшего причинение вреда подопечному (ст. 28 Закона). При этом особо оговаривается, что вред подлежит возмещению по правилам гражданского законодательства. Это позволяет подопечному либо лицу, выполняющему функции опекуна (попечителя), предъявить к органу опеки и попечительства (должностному лицу органа) иск в суд в порядке статьи 1069 ГК РФ, устанавливающей ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, гражданину или юридическому лицу [39, с. 13].

Основанием для прекращения опеки и попечительства является:

- смерть опекуна и попечителя либо подопечного;

- истечение срока действия акта о назначении либо отстранение опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей;

- судебное решение о признании подопечного дееспособным;

- отмена ограничений дееспособности подопечного по заявлению опекуна, попечителя или органа опеки и попечительства.

Предусматривается возможность постоянного и временного освобождения опекуна и попечителя от выполнения соответствующих обязанностей, если это идет вразрез с интересами подопечного в вопросах воспитания, образования и иных нематериальных отношений, отстранения органами опеки и попечительства опекунов (попечителей) от исполнения ими возложенных на них обязанностей. При этом отстранение в отличие от освобождения (в том числе временного) рассматривается как санкция в отношении опекуна или попечителя в случае ненадлежащего исполнения им обязанностей (ст. 29 Закона) [30, с. 47].

Закон определяет права подопечных, опекунов и попечителей на установленные в законодательном порядке соответствующие формы поддержки. В соответствии с конституционным распределением предметов ведения вопросы опеки и попечительства закреплены в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Тем самым законодатель устанавливает соответствующие источники поддержки: федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации.

Доходы подопечного гражданина, в том числе доходы, причитающиеся подопечному от управления его имуществом, за исключением доходов, которыми подопечный вправе распоряжаться самостоятельно, расходуются опекуном или попечителем исключительно в интересах подопечного и с предварительного разрешения органа опеки и попечительства.

Суммы форм обеспечения, выплачиваемых непосредственно на нужды опекуна (попечителя), принадлежат опекуну или попечителю и расходуются ими по своему усмотрению. На эти суммы подопечный не имеет права. Определяется возможность установления субъектами Федерации видов (форм) обеспечения, не предусмотренных федеральным законодательством (ст. 31 Закона).

Выводы. Таким образом, в целом реформирование законодательства об опеке и попечительстве должно способствовать решению накопившихся проблем реализации прав и законных интересов категорий лиц, особо нуждающихся в защите со стороны государства и общества.

При этом действие Федерального закона об опеке должно дать оценку эффективности практики опеки и попечительства и направлений законотворческой деятельности в данной сфере общественных отношений.

Глава 2. Анализ правового регулирования установления опеки и попечительства над детьми

2.1 Дети, над которыми устанавливаются опека или попечительство. Опекуны (попечители) детей

Оставшимися без попечения родителей закон признает детей, родители которых умерли, лишены родительских прав, ограничены в этих правах, признаны судом недееспособными, больны, длительно отсутствуют, уклоняются от воспитания либо от защиты прав и интересов своих детей, в том числе отказываются взять их из воспитательных и аналогичных учреждений (п. 1 ст. 121 СК).

Опека устанавливается над малолетними (т.е. детьми до 14 лет), попечительство - над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет. Опекуны заключают от имени подопечных все необходимые сделки. Попечители дают согласие на сделки, которые лица от 14 до 18 лет не могут совершать самостоятельно (например, операции с недвижимостью) 10, с. 58].

По общему правилу опекуны (попечители) назначаются по месту жительства детей и - в порядке исключения (например, когда ребенок уже проживает в его семье) - по месту жительства опекуна (попечителя).

Опекун или попечитель освобождается от своих обязанностей в случае возвращения ребенка родителям или его усыновления.

Если ребенок помещается в воспитательное либо аналогичное учреждение, то орган опеки и попечительства также освобождает опекуна (попечителя), но при условии, что это не повредит интересам ребенка.

При наличии уважительных причин (болезнь, имущественные проблемы, отсутствие взаимопонимания с подопечным и т.п.) опекун (попечитель) может быть освобожден от обязанностей по своей просьбе.

При ненадлежащих, в том числе корыстных, действиях опекуна или попечителя орган опеки и попечительства может его отстранить и привлечь к предусмотренной законом ответственности. Так, в случаях, когда подопечный оставлен без надзора и необходимой помощи, его жизнь или здоровье в опасности, возможна уголовная ответственность по ст. 125 УК.

Кроме того, орган опеки и попечительства вправе предъявить к опекуну (попечителю) иск о возмещении вреда ребенку, согласно ст. 1022 ГК.

Когда подопечный достигает 14 лет, опека над ним прекращается; при этом опекун автоматически становится попечителем.

Попечительство прекращается также автоматически, когда ребенку исполняется 18 лет, а равно при вступлении его в брак ив случае эмансипации.

В соответствии со ст. 35 ГК, к которому отсылает семейное законодательство (см. ст. 145 СК), опекуны (попечители) детей назначаются органом опеки и попечительства:

а) по месту жительства детей;

б) при наличии заслуживающих внимания обстоятельств - по месту жительства опекуна (попечителя).

Такое лицо должно быть назначено в пределах месяца со дня, когда орган опеки и попечительства узнал, что ребенок остался без родителей или без их заботы.

Глава указанного органа подписывает акт об установлении опеки или попечительства. Он может быть обжалован в суд близкими родственниками ребенка, а также прокурором (если он сочтет, что этот акт принят с нарушением закона).

Однако подача жалобы не приостанавливает действия акта - опекун (попечитель) приступает к своим обязанностям немедленно. Его полномочия подтверждаются удостоверением, выданным местной властью (органами опеки и попечительства).

Опекунами (попечителями) назначают только совершеннолетних дееспособных граждан, давших согласие исполнять данные функции. При назначении должны учитываться нравственные и иные личные качества, способность быть опекуном (попечителем), отношения между ним и ребенком, между ребенком и членами семьи кандидата в опекуны (попечители), а если можно выявить желание ребенка - то и это.

И комментируемая статья 146, и ст. 35 ГК перечисляют лиц, которые не могут быть опекунами (попечителями). Это люди:

1) не достигшие 18 лет (даже если они эмансипированы или находятся в браке);

2) признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными;

3) лишенные родительских прав или ограниченные в этих правах;

4) отстраненные ранее от выполнения обязанностей опекунов;

5) бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине;

6) больные хроническим алкоголизмом или наркоманией;

7) страдающие иными недугами, которые не позволяют воспитывать ребенка либо опасны для него. Соответствующий перечень утвержден постановлением Правительства РФ от 01.05.96 № 542 (туберкулез, заболевания внутренних органов и нервной системы, опорно-двигательного аппарата, онкологические, инфекционные; все болезни и травмы, приведшие к инвалидности, которые исключают трудоспособность, и т.д.).

Детям, которые воспитываются на полном гособеспечении, т.е. содержатся в домах ребенка, детских домах, домах инвалидов и проч., опекуны и попечители не назначаются; их функции возлагаются на администрацию названных учреждений [37, с. 11].

Одному ребенку может быть назначен только один опекун (попечитель).

В то же время один человек может опекать сразу нескольких детей (например, братьев и (или) сестер).

Опека (попечительство) над детьми, находящимися в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях и учреждениях социальной защиты населения:

Передача ребенка в воспитательное или аналогичное госучреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - одна из форм устройства несовершеннолетних. По п. 1 ст. 123 СК орган опеки и попечительства прибегает к этому в случаях, когда ребенка не удалось передать на усыновление, под опеку (попечительство) или в приемную семью, а также когда его нужно устроить на время, поскольку истек месячный срок, данный этому органу ст. 35 ГК (см. коммент. к ст. 146). Согласно ст. 1 Федерального закона от 21.12.96 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», понятием «воспитательные и аналогичные им учреждения» охвачены [10]:

а) образовательные учреждения, в которых содержатся (обучаются и (или) воспитываются) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей;

б) учреждения социальной помощи (детские дома-интернаты для умственно отсталых и физически недостаточных; социально-реабилитационные центры помощи детям; социальные приюты);

в) учреждения системы здравоохранения (дома ребенка, где находятся дети до полутора лет);

г) другие учреждения, создаваемые в установленном порядке.

Так, в связи с общественно опасными действиями дети, оставшиеся без родителей, могут помещаться в социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних с девиантным поведением.

Их конкретные обязанности в качестве опекунов (попечителей) закреплены в уставах (положениях) о таких учреждениях.

2. Детям, которые находятся на полном государственном обеспечении, опекуны (попечители) не назначаются, поскольку их обязанности исполняет (автоматически) администрация вышеназванных учреждений.

До устройства детей на воспитание (т.е. до передачи на усыновление, под личную опеку или попечительство либо в приемную семью) эти обязанности выполняют органы опеки и попечительства. Установить опекунство (попечительство) возможно и после устройства ребенка в госучреждение.

В то же время возможна ситуация, когда сам опекун (попечитель) временно помещает ребенка, например, в социально-реабилитационный центр; в подобных случаях он сохраняет свои функции, т.е. права и обязанности относительно подопечного.

Контроль за условиями жизни в детских госучреждениях возложен на органы опеки и попечительства (т.е. на органы местного самоуправления).

Это значит, что данные органы вправе в любое время их посещать, обследовать, выслушивать воспитанников и персонал, составлять при необходимости соответствующие акты и т.д. Параллельно не прекращается поиск возможности устроить ребенка на усыновление, под опеку или попечительство конкретного гражданина либо в приемную семью, поскольку это больше, нежели госучреждение, отвечает понятию «среда, замещающая родителей».

Эти же органы защищают права выпускников вышеназванных учреждений, а именно:

а) проверяют, выданы ли выпускникам, поступающим в учебное заведение и на работу, необходимые документы, единовременные денежные пособия, комплекты сезонной обуви и одежды либо деньги по стоимости такого комплекта и проч.;

б) проверяют, зачислены ли на банковский счет выпускника сумма полученных на него алиментов и 50% дохода от их обращения (см. п. 2 ст. 84 СК);

в) принимают меры:

по трудоустройству выпускника;

по обеспечению его жильем, имея в виду, что он сохраняет право собственности на жилое помещение или право пользования жильем, а при отсутствии такового - право его получить (см. коммент. к ст. 148, 149);

по выплате пенсий, пособий и т.д.;

г) назначают выпускнику, которому не исполнилось 18 лет, попечителя либо сами исполняют эту функцию (если попечитель не подыскан или когда в этом нет смысла, поскольку выпускник скоро станет совершеннолетним, требует эмансипации, собирается вступить в брак).

2.2 Права детей, находящихся под опекой (попечительством)

Права ребенка под опекой (попечительством) и в воспитательном госучреждении, в основном идентичны. Поэтому рассмотрим сначала общее, а затем коснемся особенностей.

И те, и другие дети:

а) имеют право на содержание, воспитание, образование, всестороннее развитие и уважение их человеческого достоинства. Здесь есть только один нюанс: детские учреждения находятся на госбюджете, тогда как опекун (попечитель) ежемесячно получает деньги для подопечного согласно Положению о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством), утв. приказом Минобразования России от 19.08.99 № 199;

б) имеют право на алименты, пособия и другие социальные выплаты. Нюанс: если госучреждение обязано (см. коммент. к ст. 84) накапливать алиментные суммы в банке и может использовать на детей лишь 50% от обращения этих сумм (а остальные 50% добавляются на счета детей, когда они становятся выпускниками), то опекуну разрешено целиком использовать причитающиеся детям выплаты на их содержание [19, с. 28];

в) сохраняют право собственности на имущество, в том числе на недвижимость, жилое помещение; сохраняют право на закрепленное за ними жилое помещение - на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил РФ, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы - право его получить в соответствии с жилищным законодательством. Если же они не имеют закрепленного жилого помещения, то могут получить его вне очереди (ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»). Аналогичная норма закреплена в ст. 57 ЖК.

По Федеральному закону «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» предоставляемое им жилье должно быть: равноценно ранее занимаемому; не ниже установленных социальных норм;

г) обладают правами, предусмотренными ст. 55-57 СК, т.е.: могут общаться с родителями и другими родственниками (если это не противоречит интересам детей и родители не лишены своих прав);

находятся, согласно п. 2 ст. 56 СК, под защитой закона от злоупотреблений со стороны родителей и лиц, которые их замещают. При этом ребенку позволено самостоятельно обратиться в орган опеки и попечительства. Причем в ст. 148 это право выделено как самостоятельное, а в ст. 149 названо в п. 2 наряду с другими общими правами, которые принадлежат детям независимо от того, потеряли они родительское попечение или нет;

вправе выражать свое мнение.

Дальнейшее касается разницы в правах детей, находящихся под опекой (попечительством), и детей, пребывающих в воспитательных учреждениях.

Подопечный ребенок имеет возможность воспитываться и жить в семье опекуна (попечителя), испытывать его заботу. Ребенку, достигшему 16 лет, орган опеки и попечительства позволяет раздельное проживание при условии, что это не повредит его развитию, интересам, правам.

Дети, находящиеся в воспитательных (аналогичных) госучреждениях, всего этого лишены, зато имеют льготы при устройстве на работу, учебу.

На основе Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ст. 9):

ищущим работу впервые и зарегистрированным в органе службы занятости выплачивается пособие по безработице в течение шести месяцев в размере среднего уровня зарплаты, сложившегося в данном субъекте Федерации.

Одновременно с этим осуществляется их профориентация, профподготовка и трудоустройство;

высвобождаемых с предприятий в связи с их ликвидацией, сокращением штата работодатели (их правопреемники) обязаны обеспечить - за счет собственных средств - необходимое профобучение с последующим трудоустройством в данной или другой организациях.

Выпускники имеют право на внеконкурсный прием (при успешной сдаче экзаменов) в государственные и муниципальные учебные заведения (ст. 26 Закона РФ «Об образовании» в ред. Федерального закона от 13.01.96 № 12-ФЗ); поступившим (в возрасте от 18 до 23 лет) положено полное гособеспечение. Мальчики-сироты могут быть приняты в суворовское военное, нахимовское военно-морское или военно-музыкальное училище (ст. 19 Федерального закона от 28.03.98 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе») [10, ст.150].

Права детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях и учреждениях социальной защиты населения:

1. Права ребенка под опекой (попечительством) и в воспитательном госучреждении, в основном идентичны. Поэтому рассмотрим сначала общее, а затем коснемся особенностей.

И те, и другие дети:

а) имеют право на содержание, воспитание, образование, всестороннее развитие и уважение их человеческого достоинства. Здесь есть только один нюанс: детские учреждения находятся на госбюджете, тогда как опекун (попечитель) ежемесячно получает деньги для подопечного согласно Положению о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством), утв. приказом Минобразования России от 19.08.99 № 199;

б) имеют право на алименты, пособия и другие социальные выплаты. Нюанс: если госучреждение обязано накапливать алиментные суммы в банке и может использовать на детей лишь 50% от обращения этих сумм (а остальные 50% добавляются на счета детей, когда они становятся выпускниками), то опекуну разрешено целиком использовать причитающиеся детям выплаты на их содержание;

в) сохраняют право собственности на имущество, в том числе на недвижимость, жилое помещение; сохраняют право на закрепленное за ними жилое помещение - на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил РФ, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы - право его получить в соответствии с жилищным законодательством [3, с. 91].

Если же они не имеют закрепленного жилого помещения, то могут получить его вне очереди (ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»). Аналогичная норма закреплена в ст. 57 ЖК.

По Федеральному закону «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» предоставляемое им жилье должно быть: равноценно ранее занимаемому; не ниже установленных социальных норм;

г) обладают правами, предусмотренными ст. 55-57 СК, т.е.: могут общаться с родителями и другими родственниками (если это не противоречит интересам детей и родители не лишены своих прав);

находятся, согласно п. 2 ст. 56 СК, под защитой закона от злоупотреблений со стороны родителей и лиц, которые их замещают. При этом ребенку позволено самостоятельно обратиться в орган опеки и попечительства. Причем в ст. 148 это право выделено как самостоятельное, а в ст. 149 названо в п. 2 наряду с другими общими правами, которые принадлежат детям независимо от того, потеряли они родительское попечение или нет;

вправе выражать свое мнение.

Дальнейшее касается разницы в правах детей, находящихся под опекой (попечительством), и детей, пребывающих в воспитательных учреждениях.

2. Подопечный ребенок имеет возможность воспитываться и жить в семье опекуна (попечителя), испытывать его заботу. Ребенку, достигшему 16 лет, орган опеки и попечительства позволяет раздельное проживание при условии, что это не повредит его развитию, интересам, правам.

3. Дети, находящиеся в воспитательных (аналогичных) госучреждениях, всего этого лишены, зато имеют льготы при устройстве на работу, учебу. На основе Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ст. 9):

ищущим работу впервые и зарегистрированным в органе службы занятости выплачивается пособие по безработице в течение шести месяцев в размере среднего уровня зарплаты, сложившегося в данном субъекте Федерации.

Одновременно с этим осуществляется их профориентация, профподготовка и трудоустройство;

высвобождаемых с предприятий в связи с их ликвидацией, сокращением штата работодатели (их правопреемники) обязаны обеспечить - за счет собственных средств - необходимое профобучение с последующим трудоустройством в данной или другой организациях.

Выпускники имеют право на внеконкурсный прием (при успешной сдаче экзаменов) в государственные и муниципальные учебные заведения (ст. 26 Закона РФ «Об образовании» в ред. Федерального закона от 13.01.96 № 12-ФЗ [10, ст.150]); поступившим (в возрасте от 18 до 23 лет) положено полное гособеспечение. Мальчики-сироты могут быть приняты в суворовское военное, нахимовское военно-морское или военно-музыкальное училище (ст. 19 Федерального закона от 28.03.98 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»)[10, ст.150].

2.3 Права и обязанности опекуна (попечителя) ребенка

Опекун (попечитель) замещает и, в известном смысле, заменяет ребенку кровных родителей. Поэтому статья 150 СК РФ и обязывает, и управомочивает его воспитывать подопечных в заботе об их физическом, психическом, духовном и нравственном развитии.

Выбирая способы воспитания самостоятельно, он обязан:

а) учитывать мнение ребенка и рекомендации органа опеки и попечительства;

б) соблюдать требования п. 1 ст. 65 СК. Это значит, что опекун (попечитель) не может осуществлять свои права вразрез с интересами ребенка; не смеет обращаться с ним пренебрежительно, жестоко, грубо, уничижающе, оскорбительно, не смеет эксплуатировать детей. Жестокость к подопечным влечет уголовную ответственность по ст. 156 УК.

Как и родители, опекун (попечитель) избирает - с учетом позиции ребенка - форму его обучения (например, домашняя форма, экстернат). При этом ребенку необходимо получить основное общее образование (т.е. окончить 9 классов школы).

Дети, находящиеся под опекой (попечительством), сохраняют возможность общаться с кровными родителями, другими родственниками (если, конечно, родители не лишены своих прав в судебном порядке). Но такое общение недопустимо, если идет во вред ребенку.

Опекуны (попечители) вправе требовать возврата подопечного, удерживаемого незаконно любыми лицами, будь то хоть его родители. Дела данной категории решаются судом в порядке искового производства.

В иске может быть отказано, если возврат противоречит интересам ребенка. Как правило, за таким решением суда следует отмена опеки или попечительства.

В соответствии со ст. 36 ГК опекуны и попечители обязаны проживать совместно со своими подопечными. Раздельное проживание с ребенком, достигшим 16 лет, допустимо с разрешения органа опеки и попечительства при условии, что это не повредит его воспитанию, не нарушит его прав и интересов.

Опекуны (попечители) обязаны извещать органы опеки и попечительства о перемене своего места жительства.

Статья 37 ГК устанавливает: доходы подопечного (в том числе от управления его имуществом), кроме тех, которыми он вправе распоряжаться самостоятельно (например, ребенок с 14 лет сам распоряжается своим заработком, стипендией, авторским гонораром и т.п.), тратятся исключительно в его интересах и если траты предварительно разрешит орган опеки и попечительства. Без такого разрешения опекун или попечитель вправе расходовать лишь суммы, необходимые для содержания ребенка (питание, одежда и т.п.).

Если названный орган заранее не разрешит, опекун не может совершать, а попечитель - давать подопечному согласие на:

а) сделки по отчуждению (купля-продажа, обмен, дарение ит.п.), сдаче внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог его имущества;

б) сделки, влекущие отказ от принадлежащих ему прав, раздел или выдел долей из его имущества;

в) любые другие сделки, влекущие уменьшение этого имущества.

Опекун, попечитель, их супруги и близкие родственники не вправе вступать с подопечным во все сделки, кроме таких, как передача ему имущества в дар или в безвозмездное пользование, а также не могут представлять его в сделках или в судебных разбирательствах с супругом либо близкими родственниками опекуна (попечителя).

Если необходимо постоянно управлять недвижимостью или другим имуществом ребенка, то орган опеки и попечительства (согласно ст. 38 ГК) заключает договор доверительного управления с лицом, которое сам назначает (т.н. «доверительный управляющий»). В этом случае опекун или попечитель сохраняет свои полномочия относительно имущества, не переданного в доверительное управление.

В соответствии с п. 5 комментируемой статьи 150 СК РФ опекун (попечитель) исполняет свои обязанности безвозмездно. Однако, в отличие от усыновителя, он может получать определенные суммы на содержание подопечного.

В настоящее время действует Положение о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством), утв. приказом Минобразования России от 19.08.99 № 199.

Выплата таких средств назначается органом опеки и попечительства для каждого ребенка, родители которого неизвестны или не в состоянии лично его воспитывать, поскольку:

а) лишены родительских прав или ограничены в них;

б) признаны безвестно отсутствующими, недееспособными, ограниченно дееспособными; объявлены умершими;

в) подвержены болезням, препятствующим выполнению родительских обязанностей (в данном случае имеется в виду Перечень заболеваний, при которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью);

г) отбывают наказание в исправительных учреждениях или содержатся под стражей в период следствия;

д) разыскиваются органами внутренних дел в связи с уклонением от уплаты алиментов, отсутствием сведений о месте их нахождения.

Указанные средства орган опеки и попечительства выплачивает опекуну (попечителю) лично или почтой ежемесячно. Выплата прекращается: а) когда подопечный достигает совершеннолетия либо вступает в брак раньше; усыновлен либо передан на воспитание в приемную семью; устроен на полное гособеспечение; трудоустроен либо объявлен полностью дееспособным (эмансипированным); б) когда опекун (попечитель) освобожден либо отстранен от исполнения своих обязанностей.

Денежные средства не назначаются, если родители могут содержать своих детей, но добровольно передают их под опеку и попечительство (например, в связи с длительной командировкой).

За вред, причиненный детьми, опекуны (попечители) отвечают так же, как и родители.

Вывод. Итак, мы выяснили, что в российском законодательстве предусмотрены четыре формы семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей: усыновление (удочерение), опека (попечительство), приемная семья и детский дом семейного типа как разновидность приемной семьи. В Семейном кодексе (ст. 125 в редакции Федерального закона от 27 июня 1998 г. № 94-ФЗ) усыновление или удочерение (далее - усыновление) является приоритетной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Опека (попечительство) над несовершеннолетними детьми, утратившими родительское попечение, - наиболее распространенная форма семейного воспитания. Каждый второй такой ребенок воспитывается опекуном или попечителем [21, с. 41]. Опекуны выполняют все обязанности родителей. Государство со своей стороны гарантирует материальное обеспечение подопечного ребенка путем выплаты средств на его содержание в соответствии с законом. Вопросам опеки и попечительства посвящены статьи 31-40 Гражданского кодекса РФ и статьи 145-150 гл.20 Семейного кодекса РФ.

Цель опеки и попечительства - восполнить недостающую дееспособность определенной категории правоспособных граждан, полностью или частично не обладающих дееспособностью, и защитить их интересы. Опека и попечительство устанавливаются над несовершеннолетними детьми в силу их возраста. Этот правовой институт позволяет осуществлять приобретение и реализацию гражданских прав и обязанностей (за исключением тех, которые носят сугубо личностный характер и не могут быть осуществлены через представителя) недееспособными или не полностью дееспособными детьми с помощью полностью дееспособных людей, действующих в роли опекунов и попечителей.

В соответствии с гражданским законодательством, опека устанавливается над малолетними детьми в возрасте до 14 лет. Опекуны являются представителями подопечных в силу закона и совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки (ст.32, 33 ГК РФ). По достижении малолетним подопечным 14 лет опека над ним прекращается, а его опекун становится попечителем без дополнительного решения об этом (п.2 ст.40 ГК РФ).

Попечительство устанавливается над несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет (ст.32, 33 ГК РФ). Попечитель не является законным представителем подопечного. Попечитель осуществляет контроль путем дачи согласия (письменного) на совершение тех сделок, которые гражданин не вправе совершать самостоятельно; оказывает содействие в осуществлении подопечным своих прав и исполнении обязанностей; охраняют от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Анализ отношений по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, а также истории соответствующего института законодательства показывает, что в настоящее время назрела необходимость систематизации норм об опеке (попечительстве) и ее видах, преобразования их совокупности в систему. Требуется не только изменить содержание отдельных норм или добавить недостающие, но и придать институту опеки и попечительства новую форму, обеспечивающую его структурное единство.

ГЛАВА 3. Пути совершенствования механизма правового регулирования института опеки и попечительства

3.1 Необходимость принятия правовых мер по регулированию опеки и попечительства

Опека и попечительство как институт законодательства требует аккумуляции разрозненных в настоящее время норм в едином нормативном акте, содержащем принципы и задачи института, включающем в себя все необходимые для комплексного правового регулирования нормы.

Рассмотрим перспективы совершенствования законодательства об опеке и попечительстве как на федеральном, так и на региональном уровнях в качестве меры по совершенствованию правового регулирования форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Возможность принятия специального акта, посвященного опеке и попечительству, не обсуждается в современной юридической литературе. В последний раз подобная инициатива была предпринята в конце XIX в., но ее осуществление оказалось невозможным в связи с подготовкой проекта Гражданского Уложения. Как видно из проектов устава об опеках и попечительствах, а также Гражданского Уложения, авторы второго документа проигнорировали предложения, выработанные авторами первого. Положения, которые оказались в проекте Уложения, концептуально отличались от содержания предыдущего законопроекта.

Одним из приоритетных направлений государственной политики, определяющей в настоящее время административные и экономические реформы, является забота о формировании здорового поколения, гармонично развивающегося общества.

Совершенствование государственности объективно предполагает необходимость коренных изменений в системе российского права, в том числе в части модернизации правового института опеки и попечительства, значимость которого определяется потребностью восполнения недостающей или отсутствующей дееспособности у некоторых категорий граждан, защиту их прав и интересов.

Конституция РФ предусматривает государственную поддержку детства (п.2 ст.7), защиту детства и семьи государством (п.1 ст.38). При этом Конституция как основной закон определяет формирование соответствующей нормативной базы.

Государственная семейная политика в целом должна найти отражение в целом ряде законов, регулирующих данную сферу (жилищное законодательство, семейное законодательство, уголовное и административном законодательство, блок, связанный с налоговым, трудовым законодательством и законодательством о соцобеспечении).

В этом направлении сделаны нужные шаги - принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее - Закон о попечительстве) также обусловлено развитием конституционных положений и определяет пути реформирования законодательства о защите законных прав и интересов граждан в данной сфере общественных отношений [5].

Достаточно символичным является факт, что один из самых важных актов в области защиты прав и законных интересов отдельных категорий лиц, в первую очередь несовершеннолетних, принят в год, объявленный в России годом семьи [14].

Институт опеки и попечительства в российском законодательстве прошел сложный путь становления и развития и в современных условиях требует качественно нового правового регулирования.

Гражданское законодательство в 90-х годах восприняло в своих нормах основные положения об опеке и попечительстве, которые до этого момента оставались по большей части институтом семейного права.

Между тем опека и попечительство - комплексный институт, он несет в себе нормы не только частных (гражданского и семейного), но и публичных отраслей (прежде всего административного) права, что обусловлено необходимостью обеспечения нуждающихся в этом граждан всеми видами охраны их прав и законных интересов (в первую очередь их личных и имущественных прав).

Принятие Закона о попечительстве вызвало необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство (Гражданский (часть первая), Жилищный и Семейный кодексы РФ).

Применение Закона о попечительстве предполагает обращение к соответствующим законам. При этом некоторые нормы Закона полностью (или в части) воспроизводят положения указанных нормативных актов, приобретая тем самым прямое действие. Часть регулируемых вопросов предполагает решение через принятие Правительством РФ соответствующих постановлений.

На основании Федерального закона № 48-ФЗ уже внесены изменения, в Гражданский кодекс РФ. Он дополнен положением, согласно которому к отношениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства и не урегулированным ГК РФ, применяются положения Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и иные принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты Российской Федерации (пп. «б» п. 1 ст. 1 Федерального закона № 49-ФЗ).

Статья ГК РФ, устанавливающая требования к опекунам и попечителям, дополнена положением, в соответствии с которым не могут быть назначены опекунами и попечителями граждане, имеющие на момент установления опеки или попечительства судимость за умышленное преступление против жизни или здоровья граждан (пп. «а» п. 4 ст. 1 Федерального закона № 49-ФЗ).

Изменена норма ГК РФ, устанавливающая возможность освобождения опекуна (попечителя) от исполнения им своих обязанностей по его просьбе, - теперь такое освобождение от обязанностей опекуна или попечителя возможно вне зависимости от наличия уважительности причин (подп. «б» п. 6 ст. 1 Федерального закона № 49-ФЗ). Конкретизированы положения ГК РФ, касающиеся установления патронажа над совершеннолетними дееспособными гражданами (п. 7 ст. 1 Федерального закона № 49-ФЗ).

Также внесены изменения в Семейный кодекс РФ. Он в свою очередь дополнен новой главой «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Уточнено правовое положение детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, права и обязанности таких организаций. Предусмотрено право этих организаций осуществлять временную передачу детей в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации. При этом временная передача детей не является формой устройства ребенка в семью и осуществляется на основании распоряжения администрации такой организации в интересах ребенка в целях обеспечения его воспитания и гармоничного развития (на период каникул, выходных или нерабочих праздничных дней) (п. 23 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ).

Конкретизированы положения ст. 145 Семейного кодекса РФ о порядке установления опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей. Установлено, что устройство ребенка под опеку или попечительство осуществляется с учетом его мнения. Назначение опекуна ребенку, достигшему возраста десяти лет, осуществляется с его согласия. Передача братьев и сестер под опеку или попечительство разным лицам не допускается, за исключением случаев, если такая передача отвечает интересам детей (пп. «в» п. 14 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ).

Семейный кодекс РФ также дополнен ст. 148.1, в которой закреплены права и обязанности опекуна или попечителя ребенка (п. 17 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ). Уточнены понятия «приемная семья» и «приемные родители» (п. п. 19, 20 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ). Вводятся новые статьи, регламентирующие содержание договора о приемной семье и порядок прекращения такого договора (п. 21 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ).

Усилия государства, начиная с 2006 года, направлены на обеспечение более эффективной политики по укреплению российской семьи, поддержке детей, оказавшихся в социально опасном положении, их воспитанию в семейном окружении, а также по формированию позитивного отношения общества к усыновлению (удочерению) и иным формам семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Итоги 2007 года подтвердили правильность государственной стратегии, направленной на развитие семейных форм устройства детей, введение эффективных региональных систем мотивации и стимулирования граждан по принятию в семьи детей-сирот, их поддержке за счет федерального бюджета в виде выплаты единовременных пособий при устройстве ребенка в семью, компенсации затрат на пособия детей в приемной и опекунской семьях, заработной платы приемным родителям.

Так, число детей, оставшихся без попечения родителей, принимаемых в приемные семьи, в 2007 году по сравнению с 2006 годом увеличилось почти в 2,5 раза.

Более чем в 40 субъектах Российской Федерации замещающие семьи с тремя и более детьми приравнены к многодетным семьям с распространением на них соответствующих льгот. Во многих регионах активное развитие получает инновационная форма - патронатное воспитание.

Показатели по семейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей, включены в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Аргументом в пользу принятия необходимых мер правового регулирования института опеки и попечительства должно служить и состояние практики действия регионального законодательства. Многие субъекты РФ, как уже отмечалось, устраняют пробелы в федеральном «правовом поле» с помощью своих актов. Часть таких законов не вызывает возражений - они носят название «Об организации работы (деятельности) органов опеки и попечительства» и регулируют именно организацию деятельности таких органов. Однако встречаются и акты («законы об опеке»), устанавливающие те или иные субъективные гражданские права и обязанности опекунов и попечителей, подопечных лиц или определяющие порядок их осуществления, что категорически недопустимо по обозначенной причине - данные отношения подлежат регулированию только с помощью норм гражданского законодательства, а, следовательно, только с помощью федеральных актов.

Следует учесть и еще одно обстоятельство. Единые акты, посвященные правовому регулированию определенной сферы общественных отношений (Законы РФ «О банках и банковской деятельности», «Об инвестиционной деятельности», «О валютном регулировании и валютном контроле», «О товарных биржах и биржевой деятельности» и проч.), всегда удобны в применении. Соображения удобства, безусловно, не могут являться основными для принятия закона, но тем не менее должны учитываться. Одна из задач принятия федерального закона - собрать воедино, систематизировать положения об опеке и попечительстве, безусловно, не дублируя уже имеющиеся.

Итак, всеми названными причинами в совокупности объясняется, по моему мнению, необходимость принятия необходимых мер правового регулирования института опеки и попечительства.

Стратегия формирования института правового регулирования опеки и попечительства представляется следующей:

1. Практика работы органов опеки и попечительства, учреждений образования, здравоохранения, социальных служб не в полной мере обеспечивает достижение эффективного результата профилактики социального сиротства на ранних стадиях семейного неблагополучия. Несмотря на некоторые позитивные изменения и совершенствование технологий профилактической и реабилитационной работы с семьями «группы риска», деструктивные процессы в их жизнедеятельности и, как следствие, лишение родительских прав остаются в числе основных причин возникновения новых социальных сирот. Так, из 123 тысяч детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выявленных в 2007 году, численность детей, оставшихся без попечения родителей, в результате лишения родительских прав, составило более 65 тысяч.

2. Не выработана комплексная система мер стимулирования усыновления детей, оставшихся без попечения родителей, как наиболее отвечающей их интересам формы семейного устройства.

3. Наблюдается тенденция увеличения числа детей, повторно возвращаемых в учреждения для детей, оставшихся без попечения родителей. Нередко погоня за статистическими показателями по сокращению интернатных учреждений приводит к тому, что их воспитанники устраиваются не в семьи, а переводятся в иные учреждения.

4. Распространены нарушения жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей: отказ в постановке на учет, предоставление непригодного для проживания жилья и другие.

5. Система интернатного воспитания не обеспечивает полноценную интеграцию в общество выпускников указанных учреждений.

6. Анализ практики прокурорского надзора позволяет выделить несколько специальных проблем в сфере охраны прав и интересов несовершеннолетних, решению которых не способствует в полной мере действующая система законодательства. К ним относятся: профилактика социального сиротства; своевременное выявление детей-сирот и детей, лишенных попечения родителей; подбор надлежащих опекунов, попечителей, социально-правовое, медицинское, педагогическое сопровождение опекунских семей; организация и повышение уровня воспитания и профилактики правонарушений в интернатных учреждениях; отсутствие должной постинтернатной, постпенитенциарной социальной адаптации и реабилитации несовершеннолетних.

В целях обеспечения эффективных мер по защите прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, мы рекомендуем:

1. Комитету Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей подготовить проекты федеральных законов о внесении изменений:

1.1. В Семейный кодекс Российской Федерации в части установления ограничений усыновления, опеки или попечительства в отношении лиц, имеющих или имевших ранее судимость за совершение отдельных видов умышленных преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации;

1.2. В Уголовный кодекс Российской Федерации в части ужесточения ответственности за незаконные действия по усыновлению (удочерению) детей, передаче их под опеку или попечительство, в том числе в отношении иностранных усыновителей.

1.3. В Федеральный закон от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» в части:

1.3.1. закрепления положения об установлении переходного периода до 1 сентября 2026 года, в который законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено, в том числе, совместное осуществление отдельных действий по опеке и попечительству приемными родителями, патронатными воспитателями и уполномоченной организацией органа опеки попечительства в том объеме, который предусмотрен заключенным до 1 сентября 2008 года договором о передаче ребенка на воспитание в приемную семью, либо договором о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании) соответственно; сохранение за образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, полномочий органов по опеке и попечительству - в том объеме, который в соответствии с указанными договорами они имеют на день вступления Федерального закона «Об опеке и попечительстве» в силу;

1.3.2. обязательного проведения предварительной проверки сведений о личности опекуна или попечителя, подбираемых для несовершеннолетних, и не являющихся их родственниками (часть 2 статьи 12).

1.4. В Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в части:

1.4.1. уточнения условий предоставления лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также обучающимся, которые в период обучения потеряли единственного или обоих родителей, дополнительных мер государственной поддержки при обучении в образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования;

1.4.2. уточнения положения данного Закона об обеспечении дополнительных гарантий права на труд детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из их числа;

1.4.3. распространения права на «бесплатное медицинское обслуживание» на усыновленных детей, ранее являвшихся детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей;

1.4.4. уточнения понятия «дети, оставшиеся без попечения родителей» в целях изменения статуса ребенка, переданного на воспитание в замещающую семью и совершенствования государственной статистики, отражающей устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

1.5. В Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и Жилищный кодекс Российской Федерации в части условий реализации прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, на жилое помещение:

1.5.1. раскрытия понятия «закрепленное жилое помещение», «дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, не имеющие закрепленного жилого помещения» и включения в число последних лиц, утративших жилое помещение в результате сноса дома, пожара, признания его не пригодным для проживания;

1.5.2. установления ответственности за сохранение и предоставление жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа;

1.5.3. освобождения детей, оставшихся без попечения родителей, от внесения платы за жилое помещение, закрепленное за ними;

1.5.4. закрепления возможности предоставления жилья по договорам социального найма детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по последнему месту их жительства или по месту регистрации их рождения.

1.6. В Федеральный закон от 15 ноября 1997 года № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» в части закрепления положения, в соответствии с которым регистрация рождения ребенка, оставленного в родильном доме матерью, сведенья о которой документально не подтверждены, производится аналогично регистрации рождения найденного (подкинутого) ребенка.

1.7. В Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» в части уточнения редакции статьи 12.1, определяющей право на получения единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью.