Правовое регулирование институтов опеки и попечительства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовое регулирование институтов опеки и попечительства

План

Введение

Глава 1. Общая характеристика опеки и попечительства над несовершеннолетними

1.1 История развития опеки и попечительства над несовершеннолетними в России

1.2 Характеристика опеки и попечительства как одной из форм воспитания детей

Глава 2. Особенности правового статуса субъектов опеки и попечительства над несовершеннолетними по российскому законодательству

2.1 Общая характеристика правового статуса опекуна или попечителя ребенка

2.2 Правовой статус подопечного

2.3 Правовой статус органов опеки и попечительства

Глава 3. Реализация опеки и попечительства над несовершеннолетними

3.1 Порядок установления опеки и попечительства над несовершеннолетними

3.2 Защита прав несовершеннолетних, находящихся под опекой и попечительством

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Генеральная Ассамблея ООН 20 ноября 1959 г. приняла Декларацию прав ребенка, сосредоточившую внимание правительств многих стран на вопросах обеспечения защиты прав детей Декларация прав ребенка (Принята 20.11.1959 Резолюцией 1386 (XIV) на 841-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС Гарант. До настоящего времени в России и во многих странах мира проблемы защиты прав ребенка остаются актуальными и приобретают все большее научно-практическое значение в правовой сфере. Только досконально познав эти проблемы, можно выработать действенные меры по их разрешению.

В свою очередь российское «государство признает детство важным этапом жизни человека и исходит из принципов приоритетности подготовки детей к полноценной жизни в обществе, развития у них общественно значимой и творческой активности, воспитания в них высоких нравственных качеств, патриотизма и гражданственности» Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ (ред. от 03.12.2011) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802..

В соответствии с нормами российского законодательства семья находится под защитой государства Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 30.11.2011) //СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.. Российское законодательство исходит из необходимости укрепления семьи, построения семейных отношений на чувствах взаимной любви и уважения, взаимопомощи и ответственности перед семьей всех ее членов, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи, обеспечения беспрепятственного осуществления членами семьи своих прав, возможности судебной защиты этих прав.

По мере изменения социального статуса семьи, существенно изменились и ее функции: социально-экономическая, репродуктивная, социокультурная, социально-психологическая и другие. Появилась устойчивая тенденция снижения роли семьи в воспитании и развитии детей, обеспечении их нравственного и физического здоровья. В последнее время наряду с семьей иные социальные структуры (воспитательные учреждения, неформальные общества, группы ровесников, а также средства массовой информации) стали важными факторами воспитания и социализации; их влияние на семейную систему нельзя недооценивать.

Степень разработанности темы в науке. Исследуемым проблемам посвящены работы Анткольской М.В., Веретенниковой А.В., Казанцевой А.Е., Михеевой Л.Ю., Невзгодиной Е.А., Нечаевой А.М., Рабец А.М., Темниковой Н.А.

Цель настоящей работы заключается в исследовании правового регулирования институтов опеки и попечительства в России.

Для достижения поставленной цели в работе были поставлены и решены следующие задачи:

- прослежено историческое развитие институтов опеки и попечительства над несовершеннолетними в России,

- дана общая характеристика опеки и попечительства как одной из форм воспитания детей,

- раскрыта общая характеристика правового статуса опекуна или попечителя ребенка,

- изучен правовой статус подопечного,

- проанализирован правовой статус органов опеки и попечительства,

- раскрыт порядок установления опеки и попечительства над несовершеннолетними,

- рассмотрены некоторые аспекты защиты прав несовершеннолетних, находящихся под опекой и попечительством.

Объект исследования составляют общественные отношения в сфере правового регулирования опеки и попечительства.

Предмет исследования составляют нормы Гражданского и Семейного права, а также действующее законодательство в сфере нормативно-правового регулирования опеки и попечительства.

Методологическую основу исследования составили диалектико-материалистический метод познания, в рамках которого автором применялись частно-научные методы: конкретно-социологический, системно-структурный, формально-логический, сравнительного правоведения, исторический. Важное место в познании правового содержания института налоговой льготы имеет системный анализ.

Положения, выносимые на защиту:

1. Длительная история правового регулирования института опеки и попечительства имеет несколько временных этапов, отличающихся по содержанию и месту, занимаемому в отечественной правовой системе. До революции нормы, регламентирующие опеку и попечительство, преимущественно относились к гражданскому законодательству. В советский период регламентация опеки и попечительства стала осуществляться семейным законодательством. В современный период институт опеки и попечительства является комплексным и регулируется несколькими отраслями права.

2. Совокупность образующих семейно-правовой статус опекуна и попечителя прав и обязанностей, призвана во-первых, обеспечить реализацию принадлежащих подопечному ребенку его прав и законных интересов, а во-вторых, реализовать личное право гражданина стать опекуном (попечителем) с учетом предусмотренных семейным законодательством требований, касающихся семейного воспитания подопечного.

3. Основная цель установления опеки над несовершеннолетним, оставшимся без попечения родителей заключается в реализации права ребенка жить и воспитываться в семье и предопределяет семейно-правовую сущность и назначение института опеки и попечительства в отношении таких детей. Это обстоятельство оказывает влияние на выбор опекуна, характер и объем его прав и обязанностей по отношению к подопечному ребенку, особенности контроля за деятельностью опекунов, специфику прекращения опеки, ответственность за ненадлежащее осуществление опекунских обязанностей.

Глава 1. Общая характеристика опеки и попечительства над несовершеннолетними

1.1 История развития опеки и попечительства над несовершеннолетними в России

Опека над несовершеннолетними имеет свою давнюю историю. Первоначально необходимость в опеке возникала ради соблюдения имущественных интересов родственников осиротевшего ребенка в случае его смерти и представляла собой «право этих родственников Брокгауз Ф.А., Эфрон И.А. Энциклопедический словарь. - СПб., 1897., тем более что имущество принадлежало всему роду. Опекун никаких имущественных обязанностей не имел, ему принадлежали только права личного характера, касающиеся воспитания и прокормления сироты, его «охранения от обид и несправедливостей» Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. - СПб., Киев, 1905.. А родичи ребенка-сироты осуществляли за опекуном строгий надзор, их общественное мнение было всесильным. Таковы скупые сведения об опеке над несовершеннолетними сиротами в далеком прошлом, которые дополняются ст. 99 Русской Правды (пространной редакции), где такая опека уже упоминается. Однако, говоря об имуществе подопечного, Русская Правда ничего не говорит о его воспитании, не определяет продолжительности опеки. Она продолжалась, «докуды они не измужают и не подымутцы и мне их беречь, кормить и поить собою вместе». Другими словами, речь шла о сохранении для несовершеннолетнего семьи, поскольку опека над ним означала «иметь его у себя на руках, в доме». Тот, кому ребенка «отдавали на руки», назывался печальником, который осуществлял и нравственное участие в жизни подопечного О Концепции государственной семейной политики. По материалам парламентских слушаний. - М., 2009..

Опека над осиротевшим несовершеннолетним относится к числу стабильных и, можно сказать, традиционных способов устройства в семью детей-сирот. Поэтому долгое время заметных законодательных нововведений на этот счет не было. Однако, постепенно опека начинает подвергаться более детальному правовому регулированию. Более четким, чем раньше, становится круг возможных опекунов, куда могут входить отчим, ближайшие родственники ребенка. Появилась опека по назначению органами, обладающими властными полномочиями. В их числе и церковь, поскольку духовенство в те времена распоряжалось семейными и опекунскими делами. Однако родственники продолжали надзирать за опекунами. Постепенно опекун из безотчетного и полновластного распорядителя имуществом подопечного «превращается в представителя интересов опекаемого», и на первом месте находятся не его права, а обязанности Нечаева А.М. История законодательства об опеке и попечительстве над несовершеннолетними // Законы России: опыт, анализ, практика, № 4, апрель 2013 г..

Опеке как форме устройства ребенка в семью при императоре Петре I уделялось достаточное внимание. Так, в Инструкции о магистратах 1724 г. имелось следующее указание: магистраты (а не церковь) обязаны смотреть, «чтобы сироты не оставались без опекунов, назначение которых и наблюдение за которыми поручает магистратам же». Это, по мнению известного историка М.Ф. Владимирского-Буданова, «нужно считать первым установлением опеки как особого государственного учреждения с властью, контролирующей деятельность опекунов». В Указе о единонаследии 1714 г. говорилось, что опека должна быть только законной. Однако уже в Инструкции о магистратах родителям разрешалось назначать опекуна в своем завещании. Если они этим правом не воспользовались, опекуна назначал магистрат. Таким образом, при Петре I допускались три вида назначения опекунов: по завещанию родителей, в соответствии с законными правилами, по распоряжению правительства.

Устройство детей под опеку было одним из направлений деятельности Петра I по введению системы в дело заботы государства об оставшихся без семьи родителей детях. Его политика в области призрения таких детей «внесла критическое отношение к явлению, принимавшемуся на веру, внесла элемент сознания и системы в дело безразборчивой и бессистемной помощи, поставила принцип общественной пользы и порядка в личном проявлении милосердия выше индивидуальных стремлений хотя бы и к самоусовершенствованию».

В эпоху царствования Екатерины II, когда был принят Указ «Учреждения для управления губерний» в системе органов управления, заметное место занимали ведающие опекой над осиротевшими детьми. Причем в глазах императрицы опека была не единым учреждением, а «англомератом как будто бы различных учреждений, и во всяком случае сословным». И если в Русской Правде не существовал принцип сословности, то отныне он превратился в главную ее черту. Теперь опекой стали ведать особые учреждения в зависимости от сословной принадлежности осиротевшего ребенка, его опекуна. Особенно тщательно регламентировалась дворянская опека. Помимо этого, в данном Указе определялись требования, которые предъявлялись к кандидатуре опекуна, - человека честного и порядочного поведения (из числа родственников, свойственников или посторонних). Добродетельные качества будущего опекуна, его честность, незазорное поведение должны были подавать надежды «к призрению малолетнего в здравии, благородном воспитании и пристойном содержании со стороны тех, от которых отеческое попечение к малолетнему ожидать непременно можно». Помимо перечисленного Указ предусматривал и противопоказания к опеке, называя лиц, которые быть опекунами не могли. После назначения опекуном начинало действовать Примерное, или Повальное, наставление опекунам. Оно входило в текст самого Указа в виде семнадцати самостоятельных статей, где давалось довольно подробное и любопытное описание, каким должен быть опекун. Но существование принципа сословности накладывало свой отпечаток на характер требований, предъявляемых к опекуну. Для дворян они были одни, для мещан, купцов - другие. И всякий раз речь шла одновременно об опеке над имением (имуществом) и личностью ребенка. И «если у ребенка не было имущества, опеку не учреждали, так как опека над лицом в народе вовсе не устанавливалась». Но на старост и старшин возлагалась обязанность «приискивать средства для пропитания малолетних». С этой целью «они должны были отдавать беспомощных сирот самостоятельным односельчанам во двор, с тем чтобы они кормили их, а в вознаграждение пользовались, до совершеннолетия, их трудами»

Таким образом, в отличие от Русской Правды Указ «Учреждения для управления губерний» подробно регламентировал обязанности опекуна по воспитанию подопечного. Что же касается вознаграждения за управление имуществом, то Русская Правда предусматривала его без всяких ограничений, а названный Указ ограничивал его 5% годового дохода с этого имущества. Состоявшиеся перемены в части, касающейся опеки над осиротевшими детьми, позволили заключить, что вопросы назначения опекуна, его отстранения и др. были поставлены в «законные рамки». Но по-прежнему опекой занимались Сенат и даже Синод, «создавая путаницу, рождая неуважение к закону» Орлова О.Б., Российское дореволюционное законодательство и цивилистика о дееспособности физических лиц // Вестник Пермского университета. Юридические науки, выпуск 3, июль-сентябрь 2012 г..

Свод законов Российской Империи предусматривал опеку «для попечения о лице и имуществе малолетних». Допускалось установление опеки над ребенком по завещанию и назначению. Однако всегда сохранялся принцип следования сословной принадлежности ребенка, подлежащего опеке. Но избранные родителями в их завещании опекуны могли быть не утверждены в звании опекунов. Опекуну предстояло «приготовить малолетнего к жизни, сообразной его состоянию, но всегда трудолюбивой, умеренной и безмятежной». Подобное предписание относилось как к опекунам, так и к попечителям, ибо цель у них одна - охрана интересов несовершеннолетнего.

Анализ положения дел по опеке в конце XIX в. позволил заметить, что «постоянству потребности далеко не соответствуют средства ее удовлетворения». Одна из причин несовершенства опеки того времени виделась и в нечеткости отношений опекунских учреждений и опекуна над личностью ребенка. Поэтому постоянно принимались меры по ее усовершенствованию, особенно по освобождению от принципа сословности.

В годы становления РСФСР отношения по опеке над несовершеннолетними регулировались довольно подробно Кодексом законов об актах гражданского состояния, Брачном, Семейном и Опекунском праве, который посвящал ей специальный раздел, именуемый «Опекунское право». В те годы органами опеки являлись опекунские учреждения, находящиеся в ведении отделов социального обеспечения. В обязанности опекунов входила охрана всех личных и имущественных интересов подопечных. А попечители назначались для совершения отдельных сделок или уполномочивались на управление имуществом вообще. Заинтересованным лицам предоставлялось право обжаловать в суд постановление отдела социального обеспечения об установлении опеки. Назначение опекуна, если отдел социального обеспечения не принял на себя непосредственное осуществление опеки, должно было произойти в недельный срок с момента обнаружения лица, нуждающегося в опеке, в частности несовершеннолетнего. Каждый гражданин Российской Республики, назначенный опекуном, был обязан «принять опеку». Защита личных и имущественных интересов подопечного возлагалась на отдел, осуществляющий опеку, или опекуна, которые являлись представителями подопечного на суде и вне суда. Опека выполняла свои обязанности безвозмездно, не имела права на возмещение из имущества подопечного всех затрат на воспитание, образование и лечение подопечного, если эти затраты не превышали его доходов. Таков неполный перечень содержащихся в Семейном кодексе 1918 г. правил. Но касались они главным образом имущественных прав подопечного, в том числе несовершеннолетнего. Второй по счету Семейный кодекс 1926 г., названный Кодексом законов о браке, семье и опеке РСФСР, по-прежнему много внимания уделял опеке (попечительству) над несовершеннолетними. Ей уделялось внимание в специальном разделе, именуемом «Об опеке и попечительстве». В его общих положениях уже на первом месте - защита личности недееспособного, его законных прав и интересов. При этом проводятся возрастные границы между понятиями «опека» и «попечительство». К органам опеки и попечительства теперь относятся исполнительные комитеты. Для непосредственного осуществления опеки (попечительства), как и прежде, опекун или попечитель назначался из числа близких несовершеннолетнему лиц или тех, кто выделялся общественной организацией (обычно из передовиков производства. - Опекун (попечитель) над несовершеннолетним был обязан заботиться о его воспитании, обучении, подготовке к общественно полезной деятельности, что, как и раньше, осуществлялось безвозмездно. А расходы на содержание подопечного производились из доходов его имущества. Особое внимание этот Кодекс уделял производству дел по опеке и попечительству, особенно той части, которая касалась имущественных интересов подопечного. Следовательно, во втором по счету семейном кодексе уже появились признаки более пристального внимания к правам несовершеннолетнего имущественного характера.

Значительные перемены в правовом регулировании опеки (попечительства) произошли гораздо позже в Кодексе о браке и семье РСФСР 1969 г. Теперь в его заголовке уже нет упоминания об опеке. Но в тексте этого Кодекса фигурирует такое понятие, как цели опеки (попечительства). Отныне четко определены его органы - исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов. И здесь же перечисляются функции их отделов (образования, здравоохранения, социального обеспечения). В тексте Кодекса подробно называются действия, которые они должны совершать в определенном порядке. Однако теперь опекун, попечитель могут быть назначены только с его согласия, а при его выборе предстояло учитывать и его личностную характеристику. И, что не менее важно, обязанности опекуна (попечителя) по воспитанию подопечного были отделены от обязанностей по обеспечению имущественных интересов несовершеннолетнего. Эти обязанности не исчезли из текста Кодекса 1969 г., но были прописаны более тщательно и подробно. Большей детализации подверглись и правила, адресованные освобождению от роли опекуна (попечителя), ее прекращению. Сравнивая этот Кодекс с предыдущими в части, касающейся опеки (попечительства), легко заметить, что он стал более качественным, основанным на осмыслении практики применения соответствующих статей Кодекса. А она включала в себя особенности правоприменения в наиболее сложные периоды истории нашего государства, когда:

- шла борьба с детской беспризорностью;

- дети страдали от политических репрессий;

- становились жертвами Великой отечественной войны;

- оставались социальными сиротами в силу разных причин.

Для этого периода исторического времени было характерно стремление устроить осиротевших детей прежде всего в детские учреждения интернатного типа на полное государственное попечение, хотя их передача под опеку (попечительство) продолжала себя оправдывать. Однако еще не была похоронена идея прошлых лет о передаче всех детей под крыло государственных учреждений, а не семьи.

Происшедшие в нашем обществе социально-экономические перемены - принятие новой Конституции, признающей частную собственность, присоединение к Конвенции о правах ребенка - не могли не сказаться на ныне действующем Семейном кодексе, принятом в 1995 г. В его тексте впервые появился специальный раздел, посвященный формам воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, к одной из которых относилась и опека (попечительство) над несовершеннолетним (ребенком). В этом Кодексе дан перечень детей, которые входили в категорию утративших родительское попечение. Именно они становились кандидатами на устройство в опекунскую семью. Данный Кодекс (в первой своей редакции) подчеркивал, что устройство таких детей в семью, заменяющую родительскую, имеет приоритетный характер и только «при отсутствии такой возможности - в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов». В его тексте несколько по-иному - более широко - обозначены обязанности опекунов, попечителей, а также предусмотрено их право требовать возврата подопечных детей от незаконно удерживающих их лиц, в том числе от близких родственников. Причем всякий раз подчеркивалось, что речь идет прежде всего об обязанностях по воспитанию подопечного. Мало того, опекуну (попечителю) предоставлялось право самостоятельно определять способы воспитания подопечного с учетом его мнения и рекомендаций органов опеки и попечительства. Опекун (попечитель) имел также право выбора образовательного учреждения, формы обучения с учетом мнения ребенка. Что же касается обеспечения опекуном (попечителем) имущественных прав подопечного, то на этот счет делалась ссылка на п. 4 ст. 150 СК (в прежней редакции), где говорилось: «Гражданские права и обязанности опекуна (попечителя) определяются ст. 36-38 Гражданского кодекса Российской Федерации». В общей сложности гл. 20 Семейного кодекса 1995 г. (в первой редакции) отличалась лаконизмом. Тем не менее ее текст включал в себя достижения прошлых лет в области законодательного регулирования правоотношений, связанных с опекой (попечительством), с акцентом на защите личных (неимущественных) прав, интересов подопечного, что лишний раз подтверждает позицию относительно самостоятельности семейного права, а не его составной части - права гражданского.

Действие Семейного кодекса 1995 г. (в первой редакции) совпадало со сложными, трудными проблемами обеспечения прав, интересов детей, лишившихся родительского попечения, численность которых нарастала и нарастает. Так, по статистическим данным Министерства образования и науки РФ, число таких детей равнялось в 2014 - 61 621 Данные федерального статистического наблюдения № 103-РИК «Сведения о выявлении и устройстве детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».. И каждый из них подлежит устройству, в том числе под опеку (попечительство). Но даже в результате совершенствования политики в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лишь часть из них «попадает под различные формы семейного устройства - прежде всего под опеку и попечительство», на что обращается внимание в Совместном докладе Независимого института социальной политики и Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) Анализ положения детей в Российской Федерации: на пути к обществу равных возможностей. - М., 2011. С. 9.. Однако «значительный процент детей-сирот все еще находится в институциональных учреждениях, что сохраняет высокие риски социальной дезадаптации и противоправного поведения таких детей». Отсюда следует, что ради их спасения необходимо совершенствовать и законодательство, связанное с защитой интересов ребенка. Причем совершенствовать в чрезвычайно сложных условиях, когда имеет место нескрываемая бедность семей, а следовательно, и детей, очевидное материальное расслоение нашего общества, расцвет так называемого экономизма, порожденного признанием в Российской Федерации частной собственности. Не случайно, говоря о равных возможностях для детей, нуждающихся в особой заботе государства, замечено, что «при существующей системе материального и нематериального стимулирования граждан таких детей сложно передать в семьи» Указ Президента РФ «О национальной стратегии действий в интересах ребенка на 2012-2017 годы».// СЗ РФ. 04.06.2012. № 23. Ст. 2994.. Но существовала надежда, что появится новый закон, позволяющий устранить все трудности на пути создания более совершенных законов, которые будут служить во благо осиротевшим детям. И такой федеральный закон появился в срочном порядке под названием «Об опеке и попечительстве» СЗ РФ. 2008. № 17. ст. 1755., несмотря на отрицательные отзывы на его проект. Прошедшие после его принятия годы тоже можно рассматривать как непродолжительный этап в истории законодательства, посвященного опеке (попечительству) над несовершеннолетними.

В настоящее время регулирование вопросов опеки и попечительства регулируется в Гражданском и Семейном кодексом РФ, а также ФЗ «Об опеке и попечительстве».

- так, ч. 4 ст. 31 ГК РФ предусматривает субсидиарное применение положений Закона об опеке к отношениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства. В ст. 1 Закона об опеке, напротив, закреплено, что именно этот Закон регулирует (не субсидиарно) отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над не полностью дееспособными гражданами (несовершеннолетние дети входят именно в эту категорию). Подобное содержание ст. 1 Закона об опеке представляется сомнительным с правовой точки зрения, т.к. вместе с регулированием вопросов осуществления опеки (попечительства) фактически регламентируются, в числе прочего, имущественные права, обязанности, ответственность участников правоотношений, что в силу указанных выше положений ч. 4 ст. 31 ГК РФ является преимущественной сферой ГК РФ;

- в ст. 15 Закона об опеке порядок регулирования вопросов опеки (попечительства) сформулирован законодателем следующим образом: "Права и обязанности опекунов и попечителей определяются гражданским законодательством. Права и обязанности опекунов и попечителей относительно обучения и воспитания несовершеннолетних подопечных определяются семейным законодательством". При сопоставлении указанных положений Закона об опеке с действующим семейным законодательством обнаруживаем несоответствие: согласно ч. 1, 7 ст. 148.1 СК РФ права и обязанности опекуна или попечителя ребенка возникают в соответствии с Законом об опеке и только лишь имущественные права и обязанности опекуна (попечителя) определяются гражданским законодательством (совместно с Законом об опеке);

- законодатель, в числе прочего, допускает принятие субъектами Российской Федерации законов в сфере установления, осуществления и прекращения опеки (попечительства) над несовершеннолетними по вопросам, не урегулированным Законом об опеке. При этом очевидно, что законы субъектов Российской Федерации не могут регулировать имущественные права, обязанности, ответственность опекунов и попечителей и другие вопросы из области гражданских правоотношений, поскольку ст. 71 Конституции Российской Федерации относит гражданское законодательство к исключительной компетенции Российской Федерации.

Проанализировав совокупность изложенных норм, можно сделать вывод, что намерение законодателя состоит в том, чтобы на федеральном уровне регулирование имущественных отношений, а также общих вопросов установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними, утратившими родительское попечение, в том числе прав, обязанностей и ответственности опекунов и попечителей, осуществлялись ГК РФ, в остальной части - Законом об опеке, за исключением вопросов обучения, воспитания и особенностей установления, осуществления и прекращения опеки (попечительства), которые подлежат регулированию нормами СК РФ. Таким образом, соответствующие коррективы необходимо внести в ст. 1 Закона об опеке, части 1,7, ст. 148.1 СК РФ.

Цели установления опеки (попечительства) над несовершеннолетними, утратившими родительское попечение, в Гражданском и Семейном кодексах изложены законодателем различно. Так, в п. 1 ст. 145 СК РФ установлено, что целью опеки или попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, в первую очередь является их содержание, воспитание и образование и только во вторую - защита их прав и интересов, тогда как в гражданском праве наоборот: согласно п. 1 ст. 31 ГК РФ опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан, опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания.

1.2 Характеристика опеки и попечительства как одной из форм воспитания детей

Опека всегда была связана с заменой осиротевшему ребенку родителей, как «суррогат родительского попечения о детях, их личности и имуществе» Синайский В.И. Русское гражданское право. - М., 2002. С. 529., и в настоящее время является наиболее распространенной формой семейного устройства детей, утративших родительское попечение.

Опека и попечительство является одной из форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Она представляет собой промежуточную форму между устройством граждан в специальные учреждения и усыновлением, поскольку подопечный не становится полноправным членом семьи как при усыновлении, однако отдельные элементы семейного воспитания в данном случае присутствуют.

Популярность опеки по сравнению с другими формами устройства несовершеннолетних обусловлена тем, что она отличается доступностью с правовой точки зрения и позволяет сохранить не только правовую связь ребенка с его родителями (родителем), но и во многих случаях - его привычное социальное окружение (88% опекунов - бабушки осиротевших детей Юревич А.В. Нравственное состояние современного российского общества // СоцИс. 2009. № 10. С. 11.). Кроме того, учреждение опеки требует минимального количества юридических формальностей и осуществляется в административном, а не судебном порядке. И, наконец, еще одной объективной причиной востребованности опеки над несовершеннолетним является предусмотренная законодательством государственная помощь опекунской семье, способствующая созданию условий жизни и воспитания подопечного ребенка, которая сочетается с государственным контролем за деятельностью опекуна Куропацкая Е.Г. Понятие опеки и попечительства над несовершеннолетними // Судья. 2014. № 7. С. 47 - 50..

Институт опеки и попечительства носит комплексный характер, поскольку, как было рассмотрено выше, он включает в себя нормы гражданского права, касающегося законного представительства лиц, не имеющих дееспособности, либо ограниченных в ней, а также административно-правовые нормы, регулирующие отношения, возникающие между опекунами и попечителями и органами опеки и попечительства. Что же касается семейного права, то оно регулирует отношения, возникающие между опекунами и попечителями и несовершеннолетними детьми, оставшимися без попечения родителей с целью их содержания и воспитания.

В Гражданском кодексе РФ нормы об опеке и попечительстве входят в состав различных институтов: дееспособность граждан, представительство, сделки, обязательства, возникающие вследствие причинения вреда. Кроме того, в ГК РФ содержатся общие положения об установлении и прекращении опеки и попечительства над гражданами. В СК РФ нормы об опеке и попечительстве образуют самостоятельную главу (институт семейного права) и регламентируют опеку и попечительство как форму устройства и семейного воспитания детей, оставшихся без родительского попечения. В СК РФ соответственно определяются права и обязанности опекунов (попечителей) и права несовершеннолетних детей, находящихся под опекой (попечительством) Козлов С.С., Митчина Л.А. Формы и методы устройства детей, оставшихся без попечения родителей // Семейное и жилищное право. 2011. № 3. С. 14 - 19..

Вопрос об основаниях и порядке установления опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, важен для защиты их личных неимущественных и имущественных прав и интересов. Согласно ст. 145 СК РФ и ст. 31 - 33 ГК РФ основанием установления опеки и попечительства над детьми является факт утраты ими по тем или иным причинам родительского попечения. Опека и попечительство над детьми преследуют две основные цели: а) воспитание детей, оставшихся без попечения родителей; б) защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей. В частности, опека устанавливается над малолетними детьми, не достигшими четырнадцати лет, а попечительство - над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет.

Необходимо иметь в виду, что цели опеки и попечительства в гражданском праве (ст. 31 ГК РФ) и в семейном праве (ст. 145 СК РФ) несколько различаются. Так, в п. 1 ст. 145 СК РФ целью опеки или попечительство над детьми, оставшимися без попечения родителей, в первую очередь провозглашается их содержание, воспитание и образование, и только во вторую - защита их прав и интересов, тогда как в гражданском праве наоборот. Согласно п. 1 ст. 31 ГК РФ опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания. Соответствующие этому права и обязанности опекунов и попечителей определяются семейным законодательством.

Как было указано ранее, в настоящее время отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, регулируются Семейным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В целом, разграничение понятий опеки и попечительства не имеет существенного значения в сфере воспитания и образования подопечных детей, но важно в сфере защиты опекунами (попечителями) их личных неимущественных и имущественных прав и интересов, что во многом определяется различиями в содержании дееспособности несовершеннолетних в возрасте до четырнадцати и от четырнадцати до восемнадцати лет. В гражданско-правовой сфере опека и попечительство рассматриваются как способы восполнения дееспособности граждан (частичной или неполной). Как известно, малолетние в возрасте от шести до четырнадцати лет вправе самостоятельно совершать только весьма ограниченный круг сделок: мелкие бытовые сделки; сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, не требующие нотариального удостоверения либо государственной регистрации; а также сделки по распоряжению средствами, предоставленными законным представителем или с его согласия третьим лицом для определенной цели или для свободного распоряжения. Все остальные сделки за несовершеннолетних, не достигших возраста четырнадцати лет и утративших попечение родителей, совершают от их имени их опекуны как законные представители. Благодаря опекуну ребенок, оставшийся без попечения родителей, может стать участником любого гражданского правоотношения.

Несовершеннолетние подопечные в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет обладают гораздо большим объемом гражданской дееспособности, чем малолетние. Они вправе самостоятельно совершать те же сделки, что и несовершеннолетние в возрасте от шести до четырнадцати лет, а кроме того, они могут без согласия попечителей: распоряжаться своим заработком, стипендией и иными доходами; осуществлять права автора произведений науки, литературы или искусства, изобретения или иного охраняемого законом результата своей интеллектуальной деятельности; а также в соответствии с законодательством вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими. Для совершения других сделок подопечному в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет требуется письменное согласие законного представителя - попечителя. Таким образом, попечитель призван оказывать содействие несовершеннолетнему подопечному в реализации его прав в гражданско-правовой сфере.

Таким образом, опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста 14 лет. Попечительство устанавливается над детьми от 14 до 18 лет. Устройство ребенка под опеку или попечительство осуществляется с учетом его мнения. Назначение опекуна ребенку, достигшему возраста десяти лет, осуществляется с его согласия. Передача братьев и сестер под опеку или попечительство разным лицам не допускается, за исключением случаев, если такая передача отвечает интересам детей.

К опекунам предъявляются определенные требования. Так, согласно ст. 35 ГК опекунами и попечителями могут назначаться только совершеннолетние дееспособные граждане. Не могут быть назначены опекунами и попечителями граждане, лишенные родительских прав.

Попечитель в отношении несовершеннолетнего гражданина, достигшего возраста четырнадцати лет, может быть назначен органом опеки и попечительства по заявлению такого несовершеннолетнего гражданина с указанием конкретного лица (п. 3 ст. 13 Закона об опеке и попечительстве).

Опекун или попечитель могут быть назначены только с их согласия. При этом должны учитываться их нравственные и иные личные качества, способность к выполнению обязанностей опекуна или попечителя, отношения, существующие между ними и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве, а если это возможно - и желание подопечного.

Не могут быть назначены опекунами (попечителями) в соответствии с положениями ст. 146 СК РФ:

- лица, лишенные родительских прав;

- лица, имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию (за исключением лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям) за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности (за исключением незаконного помещения в психиатрический стационар, клеветы и оскорбления), половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, а также против общественной безопасности;

- лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за тяжкие или особо тяжкие преступления;

- лица, не прошедшие подготовки в порядке, установленном п. 4 ст. 127 СК РФ (кроме близких родственников детей, а также лиц, которые являются или являлись усыновителями и в отношении которых усыновление не было отменено, и лиц, которые являются или являлись опекунами (попечителями) детей и которые не были отстранены от исполнения возложенных на них обязанностей);

- лица, состоящие в союзе, заключенном между лицами одного пола, признанном браком и зарегистрированном в соответствии с законодательством государства, в котором такой брак разрешен, а также лица, являющиеся гражданами указанного государства и не состоящие в браке.

При назначении ребенку опекуна (попечителя) учитываются нравственные и иные личные качества опекуна (попечителя), способность его к выполнению обязанностей опекуна (попечителя), отношения между опекуном (попечителем) и ребенком, отношение к ребенку членов семьи опекуна (попечителя), а также, если это возможно, желание самого ребенка.

Кроме перечисленных категорий лиц, не назначаются опекунами (попечителями) лица, больные хроническим алкоголизмом или наркоманией, лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов (попечителей), лица, ограниченные в родительских правах, бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине, а также лица, страдающие заболеваниями, при наличии которых лицо не может принять ребенка под опеку, попечительство, взять его в приемную или патронатную семью (п. 1 ст. 127 СК РФ). Медицинское освидетельствование лиц, желающих взять под опеку (попечительство), в приемную или патронатную семью детей, оставшихся без попечения родителей, проводится в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

На этапе подготовки установления опеки (попечительства) над несовершеннолетними орган опеки и попечительства исходя из интересов лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства, может назначить нескольких опекунов или попечителей (п. 7 ст. 10 Закона об опеке и попечительстве). Следует отметить, что назначение нескольких опекунов может облегчить осуществление функций по уходу над несовершеннолетним, однако одновременно может затруднить осуществление функций по воспитанию, поскольку опекуны и попечители могут иметь разные представления о том, как надо воспитывать несовершеннолетнего подопечного.

В п. 7 Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан, указано: в случае назначения ему (ребенку) нескольких опекунов указанные граждане, в частности супруги, подают заявление совместно. Следовательно, наличие супружеских отношений является одним из возможных оснований для учреждения совместной опеки и в России. К сожалению, иных оснований назначения нескольких опекунов (попечителей) одному подопечному в настоящее время нормативные акты не содержат. Из этого можно сделать вывод, что решение этого вопроса отдано на усмотрение органов опеки и попечительства.

Возникает вопрос о том, сохранится ли совместная опека (попечительство) в случае расторжения брака между супругами. Следует прийти к выводу, что сохранится, однако бывшие супруги должны распределить свои обязанности по опеке (попечительству).

Закон «Об опеке и попечительстве предусмотрел установление опеки (попечительства) на время (п. 1 ст. 13 Закона об опеке и попечительстве). Согласно указанной статье родители могут подать в орган опеки и попечительства совместное заявление о назначении их ребенку опекуна или попечителя на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности, с указанием конкретного лица. В акте органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя по заявлению родителей должен быть указан срок действия полномочий опекуна или попечителя. Временно назначенный опекун или попечитель обладает всеми правами и обязанностями опекуна или попечителя, за исключением права распоряжаться имуществом подопечного от его имени (давать согласие на совершение подопечным сделок по распоряжению своим имуществом).

Допускается также временная опека (попечительство) и при устройстве несовершеннолетнего в одно из детских учреждений (организаций) когда опекун или попечитель по уважительным причинам не может исполнять свои обязанности в отношении подопечного. В таких случаях не прекращаются права и обязанности опекуна или попечителя в отношении подопечного (п 4 ст. 11 Закона об опеке и попечительстве).

Закон об опеке и попечительстве предусматривает так называемую предварительную опеку и попечительство. Особенность предварительной опеки и попечительства заключается в том, что они не требуют специальной процедуры по выявлению обстоятельств, позволяющих установить опеку (попечительство). Совершеннолетнему, желающему стать опекуном (попечителем), достаточно представить документ, удостоверяющий его личность, а органам опеки и попечительства провести обследование условий его жизни. Таким образом, при предварительной опеке (попечительстве) всесторонняя проверка человека, которому государство в лице органов опеки и попечительства доверяет воспитание ребенка, не требуется (п. 2 ст. 12 Закона об опеке и попечительстве»).

Впервые в семейном законодательстве предусмотрена возможность, когда единственный родитель несовершеннолетнего ребенка вправе определить на случай своей смерти опекуна или попечителя ребенку (п. 2 ст. 13 Закона об опеке и попечительстве). Соответствующее распоряжение родитель может сделать в заявлении, поданном в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка.

Такая воля должна быть соответствующим образом удостоверена. Подпись родителя должна быть удостоверена руководителем органа опеки и попечительства либо в случаях, когда родитель не может явиться в орган опеки и попечительства, в нотариальном порядке либо организацией, в которой родитель работает или учится, товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным или иным специализированным потребительским кооперативом, осуществляющим управление многоквартирным домом, управляющей организацией по месту жительства родителя, администрацией учреждения социальной защиты населения, в котором родитель находится, медицинской организации, в которой родитель находится на излечении, а также командиром (начальником) соответствующих воинских части, соединения, учреждения, военно-учебного заведения, если заявление подает военнослужащий, работник этих воинских части, соединения, учреждения, военно-учебного заведения. Подпись родителя, находящегося в местах лишения свободы, удостоверяется начальником соответствующего места лишения свободы. Родитель вправе отменить или изменить поданное заявление об определении на случай своей смерти ребенку опекуна или попечителя путем подачи нового заявления в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка (п. 2 ст. 13 Закона об опеке и попечительстве).

Выбор родителями при их жизни на случай своей смерти опекуна (попечителя) своему ребенку по сути дела означает свободу их действий в определении будущего опекуна (попечителя), что далеко не всегда в полной мере соответствует правильно понимаемым интересам несовершеннолетнего. Когда речь идет о воле единственного родителя на случай его смерти, то налицо своеобразное завещание, обязательность соблюдения которого сомнительна. Не случайно, поэтому последнее слово остается за органами опеки и попечительства, чей выбор будет определяющим.

Сделанное заявление об определении опекуна или попечителя своему ребенку на случай смерти может быть отозвано: родитель вправе его отменить или изменить путем подачи нового заявления в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка.

В Законе об опеке и попечительстве установлено преимущественное право стать опекуном или попечителем недееспособного или не полностью дееспособного гражданина его ближайших родственников - бабушек и дедушек, родителей, совершеннолетних детей, совершеннолетних внуков, братьев и сестер совершеннолетнего подопечного, а также дедушек и бабушек, совершеннолетних братьев и сестер несовершеннолетнего подопечного (п. 5 ст. 10). К числу лиц, обладающих преимущественным правом стать опекуном или попечителем совершеннолетнего подопечного, назван также его супруг. Необходимо заметить, что на практике ранее так и происходило, однако впервые это было юридически закреплено.

Согласно п. 6 ст. 145 СК РФ устройство ребенка под опеку или попечительство допускается в соответствии с ФЗ «Об опеке и попечительстве» по договору об осуществлении опеки или попечительства, в том числе по договору о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).

Таким образом, по сравнению с ранее действовавшим законодательством введено новое основание для возникновения опекунских (попечительских) обязанностей - заключение соответствующего договора. Установлению опеки (попечительства) в традиционном ее понимании должно предшествовать заключение гражданско-правового договора. По существу можно говорить о трех разновидностях договора: собственно договора об осуществлении опеки и попечительства, договора о приемной семье, договора о патронатной семье.

Нельзя не обратить внимания на то, что законодатель не указывает, о какой именно разновидности гражданского договора идет речь. Между тем в п. 2 ст. 152 СК РФ установлено, что к договору о приемной семье, который является разновидностью договора об осуществлении опеки или попечительства, применяются правила гражданского законодательства о возмездном оказании услуг постольку, поскольку это не противоречит существу таких отношений. Таким образом, можно придти к выводу, что и в данном случае речь идет о специфической разновидности договора о возмездном оказании услуг.

Субъекты договора приобретают право свободного определения любых не противоречащих закону его условий (п. 2 ст.1 ГК РФ). Так, в Законе об опеке и попечительстве предусмотрено, что в интересах подопечного в договоре об установлении опеки и попечительства можно указать отдельные действия, которые опекун или попечитель совершать не вправе (например, изменять место жительства подопечного), а также в целях учета индивидуальных особенностей личности подопечного установить обязательные требования к осуществлению прав и исполнению обязанностей опекуна или попечителя (п. 4 ст. 15).

Обязанности опекуна или попечителя по договору могут исполняться как возмездно, так и безвозмездно. В первом случае, как указано в п. 7 ст. 145 СК РФ при устройстве ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства требуется принятие акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющего свои обязанности возмездно.

В п. 2 ст. 16 Закона об опеке и попечительстве установлено, что вознаграждение опекуну или попечителю может выплачиваться за счет: 1) доходов от имущества подопечного; 2) средств третьих лиц; 3) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

При необоснованном уклонении органа опеки и попечительства, который принял акт о назначении опекуна или попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно, от заключения договора об осуществлении опеки или попечительства опекун или попечитель вправе предъявить органу опеки и попечительства требования, предусмотренные п. 4 ст. 445 ГК РФ. Другими словами, можно принудить органы опеки и попечительства к заключению возмездного договора в судебном порядке

Нельзя не обратить внимания на то, что в данном случае законодатель отказался от традиционной концепции безвозмездного исполнения опекуном и попечителем своих обязанностей. Такой подход представляется вполне оправданным, так как для многих граждан, относящихся к малообеспеченным категориям населения, возможность получить вознаграждение станет дополнительным стимулом, побуждающим возложить на себя опекунские (попечительские) обязанности. Бесспорно, что вознаграждение, право на которое предусмотрено в Законе об опеке и попечительстве, способно хотя бы частично компенсировать те усилия, которые прилагает опекун (попечитель) при осуществлении своих функций, те затраты времени и здоровья, с которыми нередко сопряжено исполнение его обязанностей. Однако такой подход применяется не во всех странах. Так, согласно ст. 245-246 Семейного права Латвии должность опекуна является общественной обязанностью, от которой никто не может отказаться без законной причины. Одной из законных причин является возраст свыше 60 лет.

По общему правилу опекун или попечитель назначается с их согласия или по их заявлению в письменной форме, поданному в орган опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в установлении опеки или попечительства. В целях получения наиболее полных сведений о личности предполагаемого опекуна или попечителя орган опеки и попечительства вправе потребовать от гражданина, подавшего заявление, предоставления сведений о себе, а также запрашивать информацию о нем в органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, медицинских и иных учреждениях.