Управление земельным фондом в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие, исторические аспекты и общая характеристика управления (регулирования) земельным фондом

1.1 Исторические аспекты возникновения и развития управления земельным фондом в России

1.2 Понятие управления земельным фондом

1.3 Субъекты и вопросы разграничения полномочий по управлению земельным фондом

1.4 Правовые основы реализации управления земельным фондом в РФ

Глава 2. Содержание управления земельным фондом

2.1 Общая характеристика основных направлений управления земельным фондом в РФ

2.2 Государственный контроль за использованием и охраной земель

2.3 Государственный земельный кадастр

2.4 Применение мер юридической ответственности за нарушение правил по охране и использованию земель

2.5 Направления совершенствования управления земельным фондом РФ

Заключение

Список использованной литературы

Введение

земельный фонд ответственность

Земельные отношения в России на протяжении всей ее истории являлись важнейшим элементом жизни общества, основой социально - экономического развития и стабильности, приоритетным направлением политики государства. Необходимо отметить, что и в дореволюционной России, и при советском режиме, и на современном этапе развития нашего государства эта проблема всегда оставалась одной из наиболее сложных и острых в отношениях между личностью, обществом и государством. Общая тенденция свидетельствует о том, что на любом историческом этапе земельные преобразования, реформы всегда проходили в сложной социальной обстановке, вызывали раскол в обществе и серьезное сопротивление их проведению со стороны определенных социальных и политических сил и далеко не всегда приводили к положительным результатам (достаточно вспомнить аграрные реформы П.А. Столыпина, на советском этапе - раскулачивание и коллективизацию) Павлюченко М. В., Чуксин Д. В. Новое в земельном законодательстве (к вопросу о соотношении норм гражданского и земельного права в регулировании земельных отношений) // Современное право, № № 2, 3, 2002. С. 39. В настоящее время наблюдается обратная тенденция: стремление государства вернуть человеку землю под законодательную гарантию права частной собственности на нее и тем самым достичь оздоровления социально - экономической ситуации в государстве. Исторический опыт свидетельствует о необходимости четкого и осторожного подхода к правовому регулированию земельных отношений, исключая непоследовательность и спешку в принятии законодательных актов, которые могут привести к крайне негативным последствиям.

Новый Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ) имеет ярко выраженный либерально - рыночный характер, несмотря на то, что в нем много позиций, отражающих значительную степень государственного регулирования земельных отношений с помощью норм административно - правового характера. Его отличает более высокий уровень юридической техники по сравнению с Земельным кодексом РСФСР 1991 г. (далее - ЗК РСФСР). Структурно он также значительно отличается от старого Кодекса. Во-первых, законодатель отказался от размещения глав по разделам, как это было ранее. Во-вторых, структура ЗК РФ стала более четкой, позволяющей выделить общую и особенную части. ЗК РФ состоит из 18 глав и 103 статей: главы 1 - 13 составляют общую часть, а главы 14 - 18, касающиеся правового положения отдельных категорий земель, составляют особенную часть Кодекса Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, N 44, ст. 4147.

В настоящее время достаточную актуальность приобретает исследование вопросов управления земельным фондом в Российской Федерации. Это обусловлено отсутствием необходимого механизма, обеспечивающего эффективность осуществления такого управления.

Новое законодательство с учетом особенностей земельных и иных природоресурсных отношений предоставляет возможность выбора форм собственности и хозяйствования на земле. Развиваются институты права частной собственности на землю и аренды земли, государственное управление земельным фондом сочетается с широкой самостоятельностью пользователей земли. В результате изменился сам предмет и, следовательно, задачи земельного права.

Объектом настоящего исследования является комплексное рассмотрение института управления земельного фонда в Российской Федерации. При этом в качестве непосредственного предмета работы важно отметить рассмотрение следующих вопросов:

- исторические аспекты правового регулирования института земельного фонда в РФ;

- понятие управления земельным фондом;

- исследование конкретных элементов института управления земельным фондом;

- характеристика основных направлений деятельности по управлению земельным фондом.

В настоящее время теоретическая база рассматриваемого института касается исследования различных его сторон. В связи с этим необходимо отметить, например, работы Боголюбова С. А., Иконицкой И.А., Жернакова Д.В. Жернаков Д.В. Земельный участок как объект гражданского правоотношения // Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 4. М.: Статут, 2005; Екатеринбург: Институт частного права, 2006 и др.

В качестве задач работы важно выделять:

- анализ действующего земельного законодательства РФ;

- исследование практических и теоретических основ института управления земельным фондом;

- рассмотрение проблем обозначенного института и способов их разрешения.

При этом в качестве цели работы важно отмечать необходимость детального исследования механизма управления земельным фондом в рамках реальной действительности.

Важно отметить, что с принятием нового Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ земельные отношения перешли на новую ступень своего развития. Это касается, в частности, права распоряжения земельными участками, а также последствий приватизации. По-иному регламентируются взаимоотношения между землепользователями, землевладельцами и собственниками земельных участков.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому в подп. 1 п. 1 ст. 6 Кодекса земля рассматривается как природный объект (составная часть природы) и одновременно как природный ресурс с точки зрения ее охраны и использования (извлечения полезных свойств) в целях удовлетворения различных потребностей человека. В этом качестве земля и связанные с ней общественные отношения являются объектом правового регулирования природоохранного и прежде всего земельного законодательства.

Подпункт 2 п. 1 ст. 6 Кодекса в качестве объекта земельных отношений называет земельный участок, юридическое определение которого установлено в п. 2 этой же статьи. Одновременно такой участок является недвижимым имуществом, объектом гражданских прав, вещью в гражданско-правовом смысле (ст. 128 - 130, 133, 260 ГК РФ) Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. 2-е изд., доп. и перераб. / Под ред. Г.В. Чубукова , М.Ю. Тихомирова. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2006. С. 47. Как и любая другая вещь, земельный участок, отвечающий требованиям гражданского и земельного законодательства, может предоставляться гражданам и юридическим лицам, быть предметом сделок, в результате которых возникают, переходят и прекращаются вещные и иные права на землю. В этом качестве он является объектом не только земельных (связанных с использованием и охраной земель), но и множества гражданско-правовых отношений, прежде всего имущественных (ст. 2 ГК РФ).

Состояние экономики нашего государства находится в прямой зависимости от того, насколько рационально используются национальные природные ресурсы, в том числе и земля. Одним из условий повышения эффективности ее использования является создание продуманного, гибкого и надежного оборота земельных участков, позволяющего обеспечить перераспределение их под контролем государства как в хозяйственных, так и в иных целях.

При этом вовлечение земельных участков в оборот выполняет не только функцию перераспределения с учетом реальных возможностей владельцев (в пользу тех, кто хочет и может успешно использовать землю), но еще и функцию обеспечения исполнения обязательств (например, путем залога при кредите), функцию хозяйственного маневрирования ресурсами (например, при передаче части свободных земель в аренду, доверительное управление), функцию инструмента управления ресурсами соответствующего административно-территориального образования (города, сельского района и т.п.) и т.д.

Важно отметить, что хозяйственный оборот земельных участок во многом подчинен требованиям, разрабатываемым в процессе управления земельного фонда. Определенный государственный контроль, обеспечиваемый в процессе данного механизма, помогает предотвратить злоупотребления в данной области.

Так, к примеру, становится очевидным поиск нетрадиционных способов эффективной защиты земель сельскохозяйственного назначения. Одним из перспективных путей, показавших свою эффективность в обеспечении сохранности плодородия пахотных земель в развитых странах, является земельный аудит. Поскольку Российская Федерация вступила на путь строительства демократического общества, внешний земельный аудит является важнейшей составляющей общегосударственного управления земельным фондом, так как соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления наделяются правами управления земельными ресурсами через своих избирателей. В условиях сокращения в РФ штата органов государственного земельного контроля и диверсификации их деятельности не в пользу охраны земель, особую значимость с учетом международного опыта может приобрести инициативная деятельность хозяйствующих субъектов, занимающаяся земельным аудитом, т.е. поиском путей снижения негативного воздействия на земли деятельности человека. Земельный аудит для нашей страны является новой формой аудита и поэтому нуждается в разработке концептуальных основ, правовых, методических и организационных ориентиров.

Таким образом, рассмотрение отдельных аспектов института управления земельным фондом существенным образом влияет на качество развития земельных правоотношений в Российской Федерации в целом.

Глава 1. Понятие, исторические аспекты и общая характеристика управления (регулирования) земельным фондом

1.1 Исторические аспекты возникновения и развития управления земельным фондом в России

Регулирование земельных отношений осуществлялось на всех этапах развития человеческого общества. Целью его были реализация связанных с землей интересов отдельных индивидуумов и групп людей, а также разрешение возникающих при этом противоречий. Особенно усилилась потребность в регулировании земельных отношений при капитализме. С возникновением новых отраслей производств появилась необходимость в целевом перераспределении земельных ресурсов и их эффективном использовании в целях ускорения социально-экономического развития общества.

История российского земельного права - это история государственных, политических и экономических преобразований. Государство и гражданское общество определяли свои взгляды на земельный режим и переводили его на язык права в соответствии с тем уровнем знаний, который был присущ конкретному времени2. Право России признавало землю недвижимым имуществом, на которое распространялось общее гражданское законодательство и положения о вещных правах.

С момента создания Российской империи и утверждения сословного строя долгое время земельные отношения в стране сохранялись с незначительными изменениями до тех пор, пока общество не испытало в середине XIX века значительное потрясение - аграрную реформу. К середине XIX столетия земельный строй России представлял собой сочетание средневекового феодального земельного строя с нарождающимися элементами капиталистических земельных отношений, проявляющихся в множественности форм землевладения и разнообразии их правового регулирования. Бурное развитие экономики в России вело ее к отмене крепостного права и проведению земельной реформы. Содержание крестьянской реформы излагалось в Положении от 19 февраля 1861 года «О крестьянах, вышедших из крепостной зависимости». Законы 26 июля 1863 года и 18 января 1866 года уравняли статус удельных и помещичьих крестьян и объединили их в одно крестьянское сословие.

Реформа собственности на землю осуществлялась двумя путями:

1) В порядке рыночных отношений (купли-продажи земли);

2) В порядке выкупа крестьянами у помещиков в собственность своей усадебной оседлости Горемыкин В.А. Российский земельный рынок: Учебное и практическое пособие. М.: Инфра-М, 2006. С. 20.

В результате реформы, повлекшей отмены крепостного права, была создана сложная система общинной и семейной круговой поруки (сельская община отвечала перед государством за каждого домохозяина, а он отвечал перед общиной за членов своей семьи). Реформа 1861 года сохраняла исторически сложившиеся две основные формы землевладения: общинное (на большей территории России) и подворное (в западной ее части). 18 мая 1862 года утверждается Крестьянский поземельный банк, который упрощал получение земельных участков крестьянами на праве личной собственности, не распространенной среди этого сословия.

Таким образом, начиная с 1861 года, крестьяне или единолично, или в рамках земельных общин выступают в качестве носителей прав и обязанностей на землю по законодательству. Реформа 1861 года на грани двух эпох российской истории - феодализма и капитализма была для страны самой значимой из всех проводимых реформ Данилова Е.В. Правовое регулирование земельных отношений в России в начале XIX века // История государства и права, 2008, N 7. С. 35.

Радикальные изменения земельного строя России начались после поражения революции 1905 года. Важным событием в экономической и социальной жизни страны, в первую очередь деревни, явилась Столыпинская реформа, начатая в 1906 году. Основным направлением реформы были реорганизация крестьянского хозяйства и изменения содержания прав крестьян на землю1. Реформа была направлена на переход от права общей собственности на землю среди крестьян, к праву личной собственности главы хозяйства. Основными правовыми актами Столыпинской аграрной реформы являлись Указ от 9 ноября 1906 года «О новом льготном порядке выдела из общины» и Закон Государственной Думы от 14 июня 1910 года. В перспективе, по мысли П.А. Столыпина, в России должен был сложиться многочисленный класс крепких сельских хозяев, который впоследствии станет надежной опорой власти и сумеет вместе с помещичьим хозяйством обеспечить процветание аграрного сектора экономики. Реформу предполагалось осуществить в более длительные сроки, чем были отпущены историей. В перспективе ее последствия могли благотворно сказаться на всем экономическом облике страны. Ее неудача была обусловлена тем, что она проводилась в условиях сохранения помещичьего землевладения и для его сохранения.

В исторический промежуток времени от отмены крепостного права до 1917 года законодательство предоставило крестьянскому сословию права на землю, право владения ею. Право распоряжаться земельным участком состояло в возможности заключать все виды сделок и совершать иные действия, предусмотренные гражданским законодательством для недвижимости. Право использовать земельный участок ограничивалось обязанностью не нарушать права собственников соседних участков и сервитуты. Закон предоставлял право выкупа земель для государственных нужд.

Столыпинская аграрная реформа, таким образом, положила начало юридическому оформлению прав собственности на землю многочисленного класса мелких земельных собственников. Право собственности является важнейшей предпосылкой формирования гражданского общества и правового государства Ерофеев Б. В. Земельное право России. Учебник для ВУЗов. М., Профобразование, 2003. С. 81. Свободная личность, обладающая экономическими и социально-политическими правами, - одно из достижений мировой цивилизации. В этом смысле Столыпинская реформа несла определенный прогресс, так как регулирование отношений частной собственности на землю стимулировало экономическое развитие сельского хозяйства в России. Октябрьская революция 25 октября (7 ноября) 1917 года установила в нашей стране новый порядок, как в правовой системе в общем, так и в земельном праве в частности. Вопрос о земле как один из основных вопросов революции, особенно волновал многонациональное крестьянство.

Подготовка аграрной реформы была возложена (Постановлением Временного Правительства от 21 апреля 1917 года) на главный земельный комитет при Министерстве земледелия. Целью реформы, по мнению Маслова С. М. (Министерство земледелия), была "передача всех земель в пользование трудового населения".

Одним из первых актов по реформированию стало принятие Вторым съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Декрета «О земле» 26 октября (8 ноября) 1917 года, который уничтожил земельный строй дореволюционной России и создал в стране новый земельный строй. Пункт 1 Декрета "О земле" гласил: "Помещичья собственность на землю отменяется немедленно, без всякого выкупа". Тем самым ликвидировалось помещичье землевладение, отменялось право частной собственности на землю, и вся земля в стране была национализирована. Крестьянство было освобождено от ежегодных арендных платежей, а также от расходов на покупку земли. Земля передавалась в распоряжение земельных комитетов, которые стали полномочными органами государственной власти на местах Жариков Ю.Г. Концепция развития земельного законодательства // Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М., 2006. С. 59. Тем самым земля переходила в распоряжение государства. В соответствии с Декретом «О земле» допускались различные формы пользования ею (подворные, хуторские, общинные, артельные) и различные формы землепользования (государственные предприятия, товарищества, артели, трудящиеся крестьяне). Национализация (передача всей земли в собственность государства) земли привела к возникновению и последующему развитию земельного законодательства новой России.

18 января 1918 года Третий Всероссийский съезд Советов принял декрет "О социализации земли". Первая его статья закрепила концепцию "об отмене навсегда всякой собственности на землю, недра, воды, леса и живые силы природы в пределах Российской Федеративной Советской Республики". Далее декрет провозглашал: "Земля без всякого выкупа отныне переходит в пользование всего трудового народа "(ст.2) . Тем самым он подтвердил положение о праве исключительной государственной собственности на землю и ее недра Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса РФ / Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. М., 2006. С 129.

Утвержденное постановлением ВЦИК от 14 февраля 1919 года Положение "О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию" установило понятие "единого государственного земельного фонда". "Вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании она ни состояла, считается единым государственным фондом" (ст.1). Единый государственный земельный фонд находится в непосредственном заведовании и распоряжении соответствующих народных комиссариатов и подведомственных им местных органов власти (ст.2)1. В Положении регламентировался порядок организации и деятельности хозяйств, сельскохозяйственных коммун, а также содержалась специальная глава о поощрении и содействии трудовым сельскохозяйственным объединениям.

Во время проведения новой экономической политики (нэп) был принят декрет ВЦИК от 21 марта 1921 года "О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом". Тем самым нэп предоставлял организационную экономическую свободу человеку, давал возможность проявлять инициативу и предприимчивость.

Продолжением земельной реформы стал Земельный кодекс, утвержденный Постановлением ВЦИК РСФСР 30 октября 1922 года и введенный в действие с 1 декабря 1922 года. Его принятие было необходимо для упорядочивания всех земельных актов и урегулирования всех вопросов землепользования в Советской Республике. Цель Земельного кодекса заключалась в создании стройного, доступного пониманию каждого земледельца свода законов о земле3. Основные положения кодекса подтверждают "отмену навсегда частной собственности на землю, недра, воду и леса"4, объявляют все земли в пределах РСФСР "собственностью рабоче-крестьянского государства и категорически запрещают все сделки по отчуждению земли под страхом уголовного наказания" (ст.2). Земельный кодекс 1922 года включал в себя нормы, регулирующие назначение единого сельскохозяйственного налога. Налог взимался в зависимости от количества и качества земель, закрепленных за тем или иным крестьянским хозяйством Комментарий к Земельному кодексу РФ. М., Изд-во «Эксмо», 2004. С. 14. Он был дифференцирован по местностям, учитывал степень интенсификации земледелия.

В современных условиях, когда ликвидирована монополия государственной собственности на землю, вопрос о государственном руководстве управлением земельным фондом в нашей стране становится одним из наиболее злободневных. Необходимость формирования нового земельного законодательства определяется причинами политического, экономического и идеологического характера. Действующее земельное законодательство, к сожалению, не является эффективным инструментом для стабильного правого регулирования земельных отношений.

1.2 Понятие управления земельным фондом

Государственное регулирование управления земельных отношений -система мер, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земли, ее охрану, воспроизводство и повышение плодородия почв, сохранение и создание благоприятной для людей окружающей среды, защиту прав собственности, владения и пользования землей путем осуществления комплекса организационных, правовых и экономических мер. Регулирование земельных отношений осуществлялось на всех этапах развития человеческого общества для реализации связанных с землей интересов отдельных граждан и групп людей, а также разрешения возникающих при этом противоречий. Правовой институт регулирования управления земельным фондом в Российской Федерации является прерогативой государственного управления земельными ресурсами, основанного на территориальном верховенстве и распространяемого на все земли, независимо от субъектов права собственности на них.

Анализ законодательства по аграрной и земельной реформам позволяет сделать вывод, что главными целями и задачами реформ, проводимых государством, являются изменение организационно-правовых форм сельскохозяйственных предприятий (разрушение крупных коллективных хозяйств и «фермеризация» сельского хозяйства), введение частной собственности на землю (в том числе общей собственности членов сельскохозяйственных предприятий на земельные доли) и организация земельного рынка.

В условиях отсутствия полноценного земельного законодательства, регулирующего на федеральном уровне развитие земельных отношений в процессе становления рыночной экономики, субъекты Российской Федерации, не дожидаясь решения правовых проблем со стороны центра, занимаются разработкой региональных законов, необходимость принятия которых диктуется самой жизнью.

Отсутствие многих основополагающих актов, регламентирующих деятельность земельных комитетов, определяющих политику в области земельных преобразований, вынуждает регионы заниматься созданием собственного земельного законодательства, которое в будущем после принятия соответствующих федеральных законов может войти в противоречие с ними. Для решения проблем обеспечения преобразований в Российской Федерации и ее субъектах, рационального пользования землями необходима разработка законодательных документов, отвечающих современным требованиям, в том числе и Земельного кодекса РФ.

Особо важную роль в процессе правового обеспечения земельных преобразований в целом должна сыграть организованная на федеральном уровне работа по подготовке проектов модельных законов субъектов Российской Федерации в сфере земельных отношений (по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов). Практика свидетельствует, что невозможно успешное решение проблем земельных преобразований без соответствующей системы государственных органов управления в области регулирования земельных отношений.

При этом в развитии нормативно-правовой базы рынка земли можно выделить два основных направления: разработка основ федеральной политики в сфере использования и охраны земель; разработка на этих основах пакета законодательных и иных правовых актов.

В широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо). Управление в сфере взаимодействия общества и природы представляет собой совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований земельного законодательства.

Управление земельным фондом представляет собой распорядительную деятельность соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение рационального использования и охраны единого земельного фонда страны. Практически управление земельным фондом проявляется в виде регулирования земельных отношений посредством правовых норм и обеспечения соблюдения требований земельного законодательства путем осуществления систематического контроля за использованием и охраной земель и принятия, необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства. Таким образом, функции государственного управления земельным фондом в данном случае являются и функциями государственного регулирования земельных отношений, т.е. они совпадают Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2003. С. 65.

Очевидно, что государственная деятельность по регулированию земельных отношений вообще осуществляется в более широких пределах, чем только по управлению земельным фондом. Она, например, может распространяться на сферу общественных отношений, смежную с областью земельных отношений, если это необходимо для обеспечения рационального использования и охраны земель.

Следует также иметь в виду, что под правовым обеспечением рационального использования и охраны земель нельзя понимать лишь совокупность принудительных и карательных мер воздействия. В процессе управления земельным фондом государство оказывает также помощь и содействие субъектам земельных отношений в реализации их прав на землю (безвозмездное улучшение земель, агротехнические содействия, обеспечение земельно-кадастровой информацией и др.).

Управление земельным фондом, как и вся правоприменительная деятельность государства, осуществляется как через систему государственных органов, так и посредством привлечения к этому процессу негосударственных структур (общественных, муниципальных и др.).

В этом смысле управление земельным фондом, являясь категорией государственной, может включать в себя, условно говоря, некие составляющие элементы в виде муниципального или внутрихозяйственного управления соответствующими землями в той мере, в какой это может быть делегировано государством.

Земельный фонд Российской Федерации -- это вся территория, т.е. вся земля, включая водопокрытую, в пределах границ страны.

Хотя земля представляет собой единый природный объект, отдельные ее части обладают различными природными качествами и свойствами, представляющими определенный хозяйственный интерес (почвенным плодородием, лесопокрытостью, наличием полезных ископаемых и т.п.), которые в связи с этим целесообразно использовать определенным образом, т.е. в определенных народнохозяйственных целях. С этой точки зрения единый земельный фонд подразделяется на 7 целевых категорий, закрепленных в земельном законодательстве (ст. 7 ЗК РФ), а именно:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли поселений (городов, поселков и сельских поселений);

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий (природоохранного, природно-заповедного, рекреационного, оздоровительного и историко-культурного назначения);

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса Ибрагимов К.Х., Ибрагимов А.К. Земельное право России. М., 2006. С. 100.

В соответствии с основным целевым назначением упомянутых частей единого земельного фонда земельным законодательством установлен и правовой режим их использования в народном хозяйстве.

К землям сельскохозяйственного назначения отнесены участки единого земельного фонда, используемые или по своим природным качествам пригодные для использования в сельском хозяйстве, т.е. для производства сельскохозяйственной продукции.

Землями поселений считаются земли, расположенные в пределах административных границ различных поселений, которые подразделяются с точки зрения их функционального назначения на две группы: сельские и городские населенные пункты (т.е. города и поселки городского типа). Основное целевое назначение этих земель -- удовлетворение градостроительных потребностей этих населенных пунктов Краснова И.О. Земельное право. Элементарный курс. М., 2003. С. 95.

Земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, обороны, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики и иного назначения представляют собой участки земельного фонда, предоставленные юридическим или физическим лицам для осуществления специальных задач в промышленности, на транспорте, энергетике и других отраслях народного хозяйства. Основное целевое назначение земли В этих сферах народного хозяйства -- служить операционным базисом для размещения и функционирования промышленных и иных предприятий и объектов.

Землями лесного фонда признаются земли, покрытые лесом, а также не покрытые им, но предоставленные или предназначенные для ведения лесного хозяйства. Лес представляет собой очень ценное природное сырье для промышленности, энергетики, как незаменимый строительный материал. В то же время земля здесь играет роль средства производства лесохозяйственной продукции и нуждается в связи с этим в установлении особого правового режима использования.

К землям водного фонда относятся земли, занятые водоемами, ледниками, болотами, за исключением тундровой и лесотундровой зон, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли по берегам водоемов (прибрежные полосы), необходимые для их обслуживания. Их основное целевое назначение -- удовлетворение питьевых, бытовых, оздоровительных и других нужд населения, а также водохозяйственных, природоохранных, промышленных, энергетических, транспортных, рыбохозяйственных и иных потребностей.

К категории особо охраняемых территорий относятся земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, имеющие статус особо охраняемых территорий в силу их специфической роли и особого значения в жизни-общества. Они служат удовлетворению духовных, биологических, эстетических и иных потребностей граждан.

Землями запаса считаются все участки земельного фонда, не предоставленные в собственность или пользование физическим или юридическим лицам или изъятые у них по основаниям, предусмотренным законодательством.

Целевая категория определяет лишь основное, общее целевое назначение отнесенных к ней земель. Конкретное использование земельных участков в пределах целевых категорий может существенно различаться в соответствии с практической целесообразностью, определяемой компетентными органами исполнительной власти при предоставлении земельных участков гражданам или юридическим лицам. Указанный признак разграничения земель целевых категорий установлен законодательством в виде разрешенного использования (п. 2 ст. 7 ЗК РФ). Так, к видам разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения могут быть отнесены: индивидуальное и коллективное садоводство, огородничество, животноводство и т.п. Разрешенное использование земель лесного фонда может состоять в использовании участков этой категории для заготовки древесины, живицы, второстепенных лесных материалов, побочного лесопользования, сенокошения, выпаса скота, охотничьего промысла и т.п.

При установлении разрешенного использования земель могут предусматриваться определенные ограничения или запреты, соблюдение которых является обязательным. Так, в пределах водоохранных зон на землях сельскохозяйственного назначения запрещается применять ядохимикаты, производить распашку почвы, выпас скота, а на землях, подверженных эрозионным процессам, ограничивается применение агротехники, стимулирующей развитие этих процессов и т.д.

Законодательством (ст. 7 ЗК РФ) установлено, что правовой режим земель определяется их принадлежностью к той или иной целевой категории и разрешенным использованием в соответствии с территориальным зонированием.

Другой классификационный признак земельного фонда -- естественно -историческое состояние и хозяйственное использование отдельных его частей, которое получило название земельных угодий. Под земельными угодьями понимаются участки земли (массивы), систематически используемые для определенных хозяйственных целей и имеющие качественные различия естественно -исторического характера. Все земельные угодья подразделяются на две группы: сельскохозяйственные, т.е. систематически используемые для производства сельскохозяйственной продукции (их еще называют продуктивными землями), и несельскохозяйственные, т.е. земли, не включенные в сельскохозяйственный оборот. К сельскохозяйственным угодьям относятся: пашня, сенокос, пастбище, участки, занятые многолетними плодовыми насаждениями. Несельскохозяйственные угодья -- все остальные (участки, занятые лесом, кустарником, болотом, постройками, дорогами и т.д.).

По характеру управления и объему его функций управление различают общее и отраслевое (межотраслевое) государственное управление земельными ресурсами. Общее государственное управление имеет территориальный характер, т.е. охватывает определенные территории (чаще всего-- территории в пределах границ административно-территориальных образований) без каких-либо изъятий или перерывов. Например: в пределах границ сельского населенного пункта; в пределах административных границ района и т.д.

Отраслевое (межотраслевое) управление имеет отраслевой характер, т.е. распространяется на земли только отдельных отраслей или групп отраслей народного хозяйства (земли сельскохозяйственного назначения, земли промышленности, транспорта и т.д.) Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса РФ / Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. М., 2006. С. 57.

Общее и отраслевое (межотраслевое) управление взаимосвязаны как общностью задач (обеспечение рационального использования и охраны земель), содержанием функций управления (распорядительные, контрольные, правоохранительные и др. функции), так и методом регулирования отношений (как правило, он имеет императивный, властный характер). В то же время они отличаются по объему правомочий соответствующих органов управления и их соподчиненностью и по охвату управляемых территорий.

В обеспечении рационального использования и охраны земельного фонда помимо государственного управления существенное значение имеет также внутрихозяйственное управление им, т.е. управление, осуществляемое конкретными субъектами права на землю: собственниками земельных участков и землепользователями. В соответствии с действующим земельным законодательством рациональное использование земли и ее охрана входят в перечень их обязанностей, выполнение которых осуществляется ими в процессе хозяйственной деятельности. Законодательство предусматривает и меры правовой ответственности субъектов права на землю за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей (например, изъятие земельных участков). В связи с этим внутрихозяйственное управление земельным фондом следует рассматривать как неотъемлемое звено общей цепи государственного управления земельным фондом.

Говоря о государственном управлении земельным фондом в современных условиях, нельзя не обратить внимание на одну особенность, связанную с ликвидацией монополии государственной собственности на землю и установлением иных форм права собственности на нее. В этих условиях значительно более резко, чем раньше, проявляется разграничение государственного управления по признакам:

1) управление, когда государство выступает в роли собственника земли как недвижимого имущества;

2) управление, когда государство выступает в роли органа власти, т.е. суверена, обладает территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности Попов М. Земельные споры - последнее дело // «Бизнес-Адвокат», № 7, 2002. С. 29.

В первом случае -- это хозяйственное государственное управление, суть которого заключается в принятии решений по поводу сделок с землей (приватизация, сдача в аренду и др.). Земля здесь выступает прежде всего как объект хозяйственной деятельности государства, осуществляемой через соответствующие государственные органы, оставаясь одновременно и объектом государственного управления.

Во втором случае земля выступает в качестве пространственного фактора для осуществления властных функций государства, т.е. территории, на которую распространяется государственная власть.

Таким образом, управление земельным фондом РФ представляет собой конкретную распорядительную функцию органов государственной власти, направленную на регулирование земельных правоотношений в конкретных сферах.

1.3 Субъекты и вопросы разграничения полномочий по управлению земельным фондом

Зачастую проблемы регулирования земельных отношений в Российской Федерации не могут рассматриваться исключительно в рамках земельного права. Ряд серьезных для данной отрасли права вопросов порожден правовыми явлениями более высокого уровня. Так, одна из проблем земельного права относится к сфере правотворчества и регламентируется прежде всего нормами конституционного права. В рамках настоящей статьи проанализируем проблему разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ с позиций и конституционного, и земельного права.

В силу п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство является прерогативой Федерации, а земельное законодательство в соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ - сфера совместного ведения РФ и ее субъектов. В предмете земельного права, согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ, выделяют имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. При этом действует правило, что данные отношения регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Принципиальное различие в разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в области гражданского и земельного законодательства влечет необходимость решения вопроса о том, какая совокупность земельных отношений входит в сферу совместного ведения РФ и ее субъектов. Нужно ли разделять земельные отношения на те, которые могут быть предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, и отношения, подпадающие под исключительное ведение Российской Федерации (как гражданско-правовые нормы)?

Конституция РФ относит к совместному ведению весь комплекс правовых норм, посвященных регулированию земельных отношений, без необходимости разделения данных отношений на составляющие, с целью определения их основной "отраслевой" принадлежности и, как следствие, установления разного порядка разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Так, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению, помимо земельного законодательства (ч. 1, п. "к"), отнесены вопросы владения, пользования, распоряжения землей (п. "в"). С какой целью законодатель выделил указанные вопросы, посвятив им отдельный пункт, если все земельное законодательство - предмет совместного ведения? Полагаем, что ответ может быть следующим. Отношения по поводу владения, пользования, распоряжения землей нельзя квалифицировать как исключительно земельно-правовые или исключительно гражданско-правовые. "Комплексный" характер регулирования земельных отношений не означает простое механическое деление всей совокупности отношений на составляющие - административные отношения и гражданско-правовые. В рамках земельного права возможна "модификация", то есть изменение с учетом принципов земельного законодательства положений как гражданского, так и административного законодательства применительно к соответствующей группе отношений. Каким образом квалифицировать результат такой "модификации" (соответствующие нормы права) с точки зрения их отраслевой принадлежности?

В.А. Рахмилович писал: "Если в основание обособления и выделения гражданского права и гражданского законодательства в самостоятельную отрасль системы права и, соответственно, законодательства положен метод регулирования общественных отношений, то комплексные отрасли законодательства сформированы совсем по другому признаку - по видам объектов, по поводу которых возникают общественные отношения (земля, воды, леса, жилище и т.д.) вне зависимости от методов правового регулирования связанных с данным объектом отношений" Рахмилович В.А. Гражданское право как предмет законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2003. N 8. С. 73. Учитывая сказанное, следует, что к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесена вся совокупность земельных отношений, независимо от метода их регулирования.

Решение вопроса о разграничении полномочий РФ и ее субъектов в области регулирования земельных отношений - сложная теоретическая и практическая задача, обусловленная не столько спецификой объекта земельных правоотношений, сколько отсутствием четкой правовой конструкции "совместного ведения" в Конституции РФ. По мнению В.Е. Чиркина, "...в конкретных условиях России для Конституции выбрана не самая удачная схема разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Об этом свидетельствует уже то обстоятельство, что она обросла целой системой таких дополняющих актов, которые неизвестны практике зарубежных федераций. Представляется, что в условиях России лучше могла бы работать схема, закрепляющая исключительные предметы ведения Федерации, все остальное отдающая субъектам, но одновременно оговаривающая резервирование за субъектами некоторых полномочий, которые представляются субъектам особенно важными для них, и устанавливающая возможность для Федерации при определенных условиях регулировать в случае необходимости некоторые сферы отношений, выходящие за пределы исключительной федеральной компетенции" Эйриян Г.Н. Разграничение полномочий между РФ и ее субъектами в сфере регулирования земельных отношений // Журнал российского права, 2006, N 3. С. 18.

Вполне возможно, что использование модели, включающей только два слагаемых (предметы ведения Федерации и предметы ведения субъектов РФ), позволило бы более четко разграничить полномочия между Федерацией и регионами, чем это сделано в действующей Конституции РФ. Однако приведенное выше суждение В.Е. Чиркина указывает, как нам кажется, на недостаток и такой конструкции. Жесткое разграничение предметов ведения не всегда целесообразно, поскольку в силу самых разнообразных факторов (экономических, политических, правовых) может возникать необходимость в изменении фиксированного Конституцией РФ соотношения властных полномочий между Федерацией и ее субъектами. Скорее всего, именно этой цели - возможности корректировать распределение полномочий между РФ и ее субъектами адекватно задачам государственной политики - и призвана служить конструкция совместного ведения.

При этом следует признать, что положения Конституции РФ, посвященные совместному ведению РФ и ее субъектов, не дают ясного представления о природе совместного ведения, а также принципах и порядке разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ. На основе положений Конституции РФ можно сделать лишь следующие выводы:

а) совместное ведение предполагает разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, причем субъекты Федерации имеют право регулировать отношения, относящиеся к предмету совместного ведения, только в рамках своих полномочий. Данный вывод основан на анализе ст. 73, согласно которой: "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти";

б) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ);

в) по предметам совместного ведения могут приниматься лишь указанные в ст. 76 Конституции РФ виды законов и иных нормативно-правовых актов, а именно федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

г) принятие федеральных законов по предметам совместного ведения не обусловлено необходимостью согласования проектов федеральных законов с субъектами Федерации, как это было, например, предусмотрено Федеративным договором Умнова И.А. О феномене договорных отношений в Российской Федерации (политико-правовая оценка и пути преодоления юридических коллизий) // Договорные принципы и формы федеративных отношений в России: Сборник. М., 2004. С. 22.

Практика разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в рамках совместного ведения, несмотря на сравнительно недолгий период действия Конституции РФ, определяется своей историей. Первоначально, практически сразу же после принятия Конституции РФ, совместное ведение было "отождествлено" с двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее отдельными субъектами, а также признанием права за субъектами РФ принимать свои нормативные правовые акты по предметам совместного ведения до издания соответствующих федеральных законов в порядке так называемого опережающего правового регулирования. Указанная практика, безусловно, имела свои минусы, неоднократно отмечавшиеся в литературе Конституционно-правовая реформа и актуальные аспекты гармонизации двухуровневого законодательства в Российской Федерации (1993 - 1998 гг.) // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. М., 2005. С. 27. Но нельзя не признать и тот факт, что подобная практика имела свои объективные причины и отражала политику Федерации, существовавшую в тот период в отношении объема прав субъектов РФ по предметам совместного ведения.

Так, в период действия ЗК РСФСР 1991 г., многие нормы которого не действовали с 1993 г., на федеральном уровне было принято единичное количество законов. В подавляющем большинстве случаев отношения регламентировались указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Причем названные нормативные правовые акты не создавали в своей совокупности целостной системы правового регулирования земельных отношений. Регламентация носила, по большей части, фрагментарный характер и охватывала, как правило, те земельные отношения, основой которых была приватизация земли (как сельскохозяйственного назначения, так и поселений). При такой степени урегулированности земельных отношений на федеральном уровне принятие собственных актов субъектами РФ становится почти неизбежным.

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ также имели свою объективную основу и, по мнению некоторых ученых, сыграли положительную роль в период непростых отношений Федерации с рядом субъектов.

Принципиальные изменения в порядке разграничения полномочий Федерации и субъектов в области регулирования земельных отношений уже отмечались в литературе. Так, Е.А. Галиновская, детально проанализировавшая земельное законодательство в аспекте соотношения общих и региональных интересов, пришла к следующему выводу: "...реализация принципа совместного ведения и то, что он выражен в Основном Законе государства в достаточно общей форме (то есть без определения конкретных полномочий каждого из субъектов в регулировании земельных отношений), порождает разнообразную и по-своему интересную законодательную практику. Так, до замеченного сейчас активного развития федерального земельного законодательства, на основе этого принципа целый ряд субъектов РФ формировал свое собственное земельно-правовое поле, тем самым в какой-то степени компенсируя пробелы в законодательстве на федеральном уровне. При этом условия были достаточно просты: не затрагивать отношений, регулируемых исключительно на федеральном уровне, согласно ст. 71 Конституции РФ (преимущественно, гражданским законодательством), не противоречить принятым нормам федерального законодательства, которых было не так много.

Формирование собственного законодательства субъектами РФ актуально и сейчас, однако условия законотворчества, задаваемые федерацией, изменились. Основными федеральными законами последнего времени в области регулирования земельных отношений Земельным кодексом РФ и ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" установлена иная, чем ранее, модель реализации принципа совместного ведения: данными законами установлены в ряде случаев конкретные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления в области принятия нормативных актов, а также управления земельным фондом" Галиновская Е.А. Земельное законодательство: общие и региональные интересы // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 661.

Многие вопросы, связанные с пониманием сущности закрепленной модели совместного ведения, принципами разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, нашли свое отражение в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Согласно положениям названного Закона совместное ведение в своей основе базируется на разграничении полномочий между федеральными органами власти и соответствующими органами власти субъекта РФ. Об этом, в частности, свидетельствует название главы IV.1 "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации". Этот же подход использован и в ЗК РФ, в ст. 9 которого установлены полномочия Российской Федерации, в ст. 10 - полномочия субъекта РФ в области земельных отношений.