Управление земельным фондом Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Раздел 1. Теоретические основы управления земельными ресурсами

1.1 Земельные ресурсы: понятие, право и теория управления

1.2 Зарубежный и исторический опыт управления земельными ресурсами, принадлежащими государству

1.3 Современная политика РФ в области управления земельными ресурсами

Раздел 2. Анализ системы управления земельными ресурсами в РФ

2.1 Характеристика земельных ресурсов и оценка эффективности землепользования в РФ

2.2 Анализ деятельности органов управления земельными ресурсами РФ на федеральном, региональном и местном уровне

2.3 Анализ механизмов землепользования и формирования платы за землю в РФ

Раздел 3. Разработка предложений по совершенствованию системы управления земельными ресурсами

3.1 Проблемы и формирование стратегии эффективного управления земельными ресурсами в РФ

3.2 Организационно-управленческое предложение по совершенствованию системы управления земельными ресурсами

3.3 Экономическое предложение по совершенствованию системы управления земельными ресурсами, принадлежащими государству

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность данного исследования выражена в том, что земельные ресурсы, являясь основой национального богатства, основным потенциальным источником экономического роста страны, в силу своих природных и экономических свойств, представляют особый объект социально-экономических и общественно-политических отношений.

Это диктует необходимость создания принципиально иной системы управления земельными ресурсами от других систем управления.

В России формирование современной системы управления земельными ресурсами является ключевой проблемой земельной реформы, которая до последнего времени не нашла окончательного решения. Поэтому требуется совершенствование теоретических и методических положений управления земельными ресурсами, позволяющих увеличить налогооблагаемую базу и сбор бюджетных доходов, привлечь инвестиции в развитие муниципальных образований и регионов, создать эффективную систему обеспечения прав, гарантий для субъектов земельных отношений.

Объект данного исследования - общественные отношения, связанные с управлением земельными ресурсами РФ.

Предмет исследования - нормативные правовые акты, регламентирующие управление земельными ресурсами РФ.

Цель данной работы - провести комплексный правовой анализ управления земельными ресурсами РФ.

В связи с поставленной целью, задачами данного исследования являются:

- изучить земельные ресурсы: понятие, право и теория управления;

- рассмотреть зарубежный и исторический опыт управления земельными ресурсами, принадлежащими государству;

- исследовать современную политику РФ в области управления земельными ресурсами;

- рассмотреть характеристику земельных ресурсов и оценка эффективности землепользования в РФ;

- проанализировать деятельность органов управления земельными ресурсами РФ на федеральном, региональном и местном уровне;

- проанализировать механизмы землепользования и формирования платы за землю в РФ;

- выяснить проблемы и формирование стратегии эффективного управления земельными ресурсами в РФ;

- определить организационно-управленческое предложение по совершенствованию системы управления земельными ресурсами;

- вынести экономическое предложение по совершенствованию системы управления земельными ресурсами, принадлежащими государству.

Положения и выводы работы основаны на теоретических взглядах таких учёных, как: Анисимов А.П., Баразгова Р.С., Беляев В.П., Василевская Д.В., Волкова Т.В., Землякова Г.Л., Мельников Н.Н., Нистратов С.Г. и других.

Для достижения цели при решении задач используются современные методы познания явлений и процессов правовой действительности: общенаучные (диалектический, системный) и частные (исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой) и др.

Структуру данного исследования составили введение, три раздела и заключение, последовательно раскрывающие тему исследования.

Раздел 1. Теоретические основы управления земельными ресурсами

1.1 Земельные ресурсы: понятие, право и теория управления

Земельные ресурсы представляются не только территориально- пространственно-природным базисом исторического месторасположения этноса народа, но и трудный социально-эколого-экономический объект управления. Современное формирование мировой экономики обнаруживает, что в настоящих условиях сформированная рыночная экономика вызывает такое государственное управление земельными ресурсами, которое обеспечивает жесткое соблюдение структуры земельного и гражданского законодательства в совмещении с экономической самостоятельностью субъектов землепользования.

Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) //СЗ РФ. 2009. № 4. Ст.445 находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса РФ Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 23.07.2013) //СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147., федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения.

На основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Под понятием «земля как объект правового регулирования, объект правоотношения» подразумеваются только те ее элементы, в отношении которых установлен определенный правовой режим. В частности, в законе не учитываются такие свойства, как ее рельеф, пересеченность объектами, типы почв и т.п.

Акцептируя внимание на узловых вопросах управления земельными ресурсами, в специальной литературе отмечается, что "управление - это воздействие управляющей системы на управляемую с целью достижения поставленной цели". Такое определение методологически является спорным, поскольку оно чуждо земельному менеджменту, хотя по своей сущности феномен "управление" и "менеджмент" есть отличные между собой. Управление можно определить как деятельность, ориентированная на достижение конечного результата, например, рационального использования рекреационных ресурсов, снижение уровня антропогенной нагрузки на них и т.п.

При этом, следует отметить, что управленческую деятельность рассматривал через призму бизнеса, увеличения доходов, управления людскими и финансовыми ресурсами.

Управление земельными ресурсами - государственное регулирование земельных отношений, оптимизация распределения земли между отраслями народного хозяйства. Это свидетельствует, что сейчас пока не сформировано понятийно-категориальный аппарат феномена управления.

Таким образом, до настоящего времени не имеет общепринятого и скоординированного определения термина «управление земельными ресурсами». Данные обстоятельства хотя и не давали совершенного ответа на возможность развития науки управления земельными ресурсами, но указывают на актуальность дефиниции указанной категории в научном мире.

1.2 Зарубежный и исторический опыт управления земельными ресурсами, принадлежащими государству

Международный практический опыт управления земельной собственностью имеет большой потенциал регулирования земельный отношений, что предоставляет возможность учета имеющейся методики при развитии основ и экономических форм управления земельными ресурсами в ситуациях становления в РФ экономики смешанного типа.

Во всем мире было сформировано твердое убеждение, что общность законов о землевладении, землепользовании, землеустройстве в виде ЗК РФ должен иметься в каждом государстве как один из основных опор законодательства и инструментов формулирования земельной политики.

Фактически во всех цивилизованных странах фундаментальной базой организации управления земельными ресурсами представляется государственное регулирование взаимоотношений на землю, хотя основные положения, формы и подходы к юридическому решению указанной проблемы в различных странах значительно различаются.

Например, в ФРГ правом на существование обладают все формы собственности на землю, несмотря на то, что в частной собственности находится больше 90% земель. Земельное право в Германии определяет законодательное урегулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения, а также лесного фонда, который предусматривает запрет на деление лесных и сельскохозяйственных участков, отчуждение данных участков с модификацией целевого назначения, а также обеспечивающее формирование высокорезультативного агропромышленного производства в общественных интересах. Сельхозпроизводителям предоставлено первоочередное право на покупку сельскохозяйственных угодий по сравнению с теми, кто занят в сельском хозяйстве. Также, в Германии законодательно определены условия договора аренды сельскохозяйственных земель. Особенное внимание при этом уделяется контролю за рациональным употреблением земель, непозволительностью введения ограничений их хозяйственного оборота для перераспределения между "результативными правообладателями", исполнением землевладельцами юридических обязательств, также по налоговым платежам, для чего действуют особенные сельскохозяйственные суды.

Подобные условия по реализации земель сельскохозяйственного назначения в собственность только под цели формирования сельхозпроизводства, а также профессиональные требования к собственникам земель функционируют в Швеции, Италии, Испании, Франции, Норвегии.

Также, во Франции государство контролирует приобретение земельных участков, которые поступают на рынок для последующей перепродажи, что способствует консолидации земель, а также сохранению сельскохозяйственного употребления земель. Для предотвращения спекуляции землей применяются высокие налоги на прибыль от преждевременных продаж сельскохозяйственных участков.

Государственный контроль в Италии за земельным оборотом сведен к вероятности принудительной сдачи в аренду (продажи) участка более результативным пользователям в том случае, если фермер не обеспечивает ведение хозяйства необходимым образом (охватывая поддержание плодородия земли, а также применение по целевому назначению), что обеспечивает действенное сельскохозяйственное использование земли. Имеются ограничения на покупку земли в собственность иностранными субъектами в приграничных зонах, что гарантирует национальную безопасность государства.

Введены строгие условия целевого применения земель разных категорий, в том числе экологического свойства, которые определяются с учетом зонирования территорий, ответственность за нарушение определенных правил землепользования.

Однозначные процессы продажи федеральных земель, а также управления землевладением в США. Так, в штате Миннесота функционирует запрещение для юридических лиц, товариществ с ограниченной ответственностью на приобретение, владение, а также присвоение права на недвижимость, которая используется или пригодная для применения в сельскохозяйственном производстве. Существуют ограничения на размер земельных участков, которые могут находиться в иностранной собственности.

Несколько другие основные положения регулирования земельных отношений имеются в штате Новый Южный Уэльс (Австралия), где упор в отношениях на землю смещается к правам на владение ею, которые ограничиваются штатом, как ситуациями целевого использования, так и конфигурациями санкционированного земельного оборота, сроками владения, сервитутами и обременениями, а также последовательностью изъятия для государственных нужд.

Историю земельных реформирований в России необходимо рассматривать как ход концентрации управления земельными ресурсами, который прошел в пяти основных этапах: 1) становление государства; 2) переход земли к феодалам; 3) переход земель в руки промышленного, торгового и финансового капитала; 4) обширное отчуждение человека от земли процедурами индустриализации и урбанизации в период строительства социализма и 5) современное реформирование в России.

На рубеже 18-19 века личное владение землёю, которое переходило потомственно, было уничтожено, а усадебное и хуторское землепользование было заменено общинным чрезполосным.

Основной исторической вехой в формировании земельных отношений, с которой сопряжено начало построения в России монополистического капитализма, явилась земельная реформа 1861 года, сущностью которой явилась отмена правового прикрепления крестьян к личности феодалов с синхронной передачей земель феодалов крестьянским общинам. Внутри указанной общины крестьянской семье было предоставлено право употребления земельного надела за установленную законом оброчную подать. Надельная земля становилась собственностью крестьян по переводе указанного общества на выкуп, но и тогда права собственника приобретали не отдельные домохозяева, а лишь крестьянская община в общем. А раз община представлялась собственником всех крестьянских земель, то она и обладала правом переделять их между собственными членами на уравнительных основах. Выравнивание земельных наделов неотвратимо вело к раздробленности угодий, отбивало любое желание проявлять заботу о плодородии почвы и вызывало крайне нездоровый в хозяйственном отношении режим землепользования.

Все земли в 1917 году были обращены во всенародное достояние, право частной собственности на землю отменили, все сделки по отчуждению земельных участков были запрещены. «Общенародная» собственность в скором времени была реорганизована в государственную, а право распоряжения землей народа было передано уполномоченным государственным органам. Таким образом образовался порядок предоставления, а также изъятия земельных участков административным актом. В ходе всего этапа строительства социализма земля была предоставлена частным лицам лишь в пользование. Сельское хозяйство насильственно перевели на коллективное землепользование, в связи с этим были ускорены процессы переселения сельских жителей в города.

За десятилетия Россия из аграрного государства стала урбанистическим. Принятие за базу аграрной политики положения агрохимического земледелия привело к существенному ухудшению положения земельных ресурсов, что вынудило уделять существенное внимание проблемам рационализации землепользования, сохранения и совершенствования земель и их охраны.

Однако, исключительность государственной собственности на землю зародила правоотношения государственного управления земельными ресурсами: землеустройства, государственного контроля над употреблением земель, ведения государственного земельного кадастра, мониторинга, планирования употребления земель и их зонирования. Необходимость урегулирования новейших видов земельных отношений вызвала необходимость издания новых правовых актов.

Коренная перемена указанного земельного строя началась в 1990 году. Частью указанных преобразований явились земельная и аграрная реформы, в процессе которых возвратилось право частной собственности на землю, был разрешен гражданско-правовой оборот земли, земельный участок был признан недвижимым имуществом, а его собственники были принуждены к выплате земельно-правовых платежей. Государство перестало быть монопольным обладателем земли.

Государственная собственность была разграничена на собственность РФ и собственность субъектов РФ; вместе с этим, стала образовываться муниципальная собственность. В то же время был запущен маховик приватизации: юридическим лицам разрешили приобретать земельные участки под приватизированными предприятиями, а также объектами недвижимого имущества, а гражданам было разрешено переоформлять в частную собственность земельные участки, которые предоставлялись в социальных целях.

Граждане, которые не имели земельных участков вовсе, приобрели право на их формально-бесплатное приобретение в собственность из состава малопродуктивных сельскохозяйственных угодий, а также нарушенных земель по малым нормам (6 - 12 соток) и под контролем административных органов. С изданием нового Земельного кодекса РФ в 2001 году период бесплатной приватизации был закончен, и предоставление земельных участков в частную собственность, по общей норме, стало происходить возмездно и на торгах.

Итоги указанной реформы оказались безрадостны: большое сельскохозяйственное производство было разрушено, мелкое товарное производство не сформировано, население для самовыживания было переведено на ведение натурального хозяйства на приусадебных земельных участках, сельские территории были подвержены запустению и деградации, а государство в общем утратило продовольственную безопасность.

1.3 Современная политика РФ в области управления земельными ресурсами

Одной из задач государственной политики по обеспечению эффективного использования и охраны земельного фонда как составной части окружающей среды является дальнейшая модернизация системы публичного управления земельным фондом, включающая в себя как совершенствование традиционных функций в сфере управления землей, так и регулирование порядка осуществления новых функций публичного управления землями.

Функции государственного (муниципального) управления земельными ресурсами - это установленные нормами различной отраслевой принадлежности (земельного, административного, экологического и градостроительного законодательства) основные направления деятельности органов публичной власти и частных лиц, предполагающие осуществление комплекса мероприятий по рациональному использованию и охране земельных участков.

Существующая нормативная и доктринальная путаница обусловила законодательную инициативу об отмене большинства категорий земель. Данный законопроект предусматривает сохранение следующих категорий земель: земли лесного фонда; земли водного фонда; земли особо охраняемых природных территорий. Взамен предлагается установление следующих видов территориальных зон: жилые зоны; общественно-деловые зоны; зоны сельскохозяйственного назначения; рекреационные зоны; зоны объектов культурного наследия; зоны специального назначения; промышленные зоны; зоны энергетики; зоны транспорта; зоны связи; зоны обеспечения космической деятельности; зоны обеспечения обороны и безопасности; резервные зоны. Кроме того, проведена классификация и определены правовые последствия установления охранных и защитных зон (всего их выделяется тринадцать).

Основанием для данной инициативы послужил вывод о том, что по своему назначению институт территориального зонирования ничем не отличается от института категорий земель. Смысл данной инициативы - убрать дублирование данных процедур, а также снизить коррупционную емкость отрасли. Между тем разработка документов зонирования - мероприятие очень затратное, в то время как с его финансированием на местах есть проблемы. Как показывает практика последних лет, снижения уровня коррупции в сфере градостроительства также не произошло. Более того, даже на родине зонирования США в настоящий момент осуществляется переход от зонирования к новому направлению градорегулирования (теория разумного роста застройки территории) Баразгова Р.С. Основания деления земельного фонда России на категории: вопросы теории и практики // Тенденции развития частного права в условиях рыночной экономики: Сб. науч. тр. (по материалам Междунар. науч.-практ. конф., посвященной 95-летию проф. В.А. Тархова). Саратов, 2009. С. 33..

Давая анализ рассматриваемого законопроекта, Г.Л. Землякова совершенно справедливо отмечает, что "отмена категории земель приведет к разрушению существующей системы охраны земель и природных ресурсов" Землякова Г.Л. Правовое значение категоризации земель в свете совершенствования нормативно-правового регулирования предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности // Материалы Междунар. науч.-практ. конф. "Государство и право: вызовы XXI века": Сб. тез. М., 2010. С. 416..

Не разделяя оптимизма авторов приведенного законопроекта, мы также не являемся сторонниками отмены института категорий земель. Сохранение целевого назначения и категорий земель обусловлено большим размером территории нашей страны, сложностью и высокой стоимостью разработки документов зонирования. На сегодняшний день пока не удалось разработать во всех муниципалитетах документы градостроительного зонирования, а ведь ими предполагалось охватить лишь меньшую часть России. Вместе с тем поставленные проблемы носят объективный характер и требуют своего решения.

Такие решения могут быть получены посредством увеличения количества категорий и субкатегорий земель в земельном фонде России.

В настоящий момент осуществление недропользования не предполагает фиксации особенностей соответствующего землепользования посредством выделения отдельной субкатегории земель в рамках категории земель промышленности и иного специального назначения. Данные виды деятельности формально осуществляются на землях промышленности. Между тем в научной литературе уже обращалось внимание на непоследовательность законодателя. Так, Д.В. Василевская отмечала, что в ЗК РФ не учтен статус земель, занятых недрами Василевская Д.В. Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах. М., 2007. С. 284.. А.С. Трифонов приводит интересную судебную практику о том, как районное собрание депутатов установило арендную плату за находящиеся в муниципальной собственности земли "по добыче полезных ископаемых", однако суд признал данные действия незаконными Трифонов А.С. Правовой режим промышленности.. М., 2007. 156 с..

Вместе с тем недропользование действительно имеет ряд особенностей (включая требования по охране земель в ходе добычи полезных ископаемых), требующих специального правового регулирования. В случае дополнения ЗК РФ (главы о землях промышленности и иного специального назначения) статьей о землях недропользования в ней следует решить вопросы, касающиеся предоставления таких участков, требований по их использованию и охране и т.д.

Раздел 2. Анализ системы управления земельными ресурсами в РФ

2.1 Характеристика земельных ресурсов и оценка эффективности землепользования в РФ

Земельный фонд делится на категории для того, чтобы повысить эффективность управления использованием и охраной земель. Вследствие непонимания значения деления земельного фонда на категории нередко появляются суждения о принадлежности того или иного земельного участка сразу к нескольким категориям земель.

В настоящий момент категория земель населенных пунктов включает в себя все земли, расположенные внутри городских границ. С целью учета всех особенностей внутригородских земель принимается генеральный план города и Правила землепользования и застройки, в соответствии с которыми посредством градостроительного зонирования в городе определяются территориальные зоны (жилой застройки, сельскохозяйственного использования, рекреационные и т.д.), для каждой из них устанавливается градостроительный регламент - совокупность правил и параметров разрешенного использования земельного участка и находящихся на нем объектов недвижимости (если таковые присутствуют).

В соответствии со ст. 7 ЗК РФ, «земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Земли, указанные в п. 1 ст. 7 ЗК РФ, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений» Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 23.07.2013) //СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. .

Таким образом, совокупность правовых режимов земельных участков, предназначенных для использования в различных целях, приводится к некоему общему знаменателю, обусловленному потребностями развития города не как совокупности лоскутов, а как единого социального организма. Гипотетическая же реализация вышеизложенных предложений может повлечь паралич городского хозяйства хотя бы потому, что большинство объектов, расположенных на земельных участках за пределами земель населенных пунктов, имеют охранные зоны - прилегающие территории с особым режимом землепользования. Так, в водоохранных зонах устанавливается особый режим землепользования и хозяйственной деятельности, обусловленный задачами предотвращения загрязнения водных объектов. Чтобы не парализовать застройку населенного пункта и при наличии ливневой канализации, ширина водоохранной зоны в населенных пунктах ограничивается парапетом набережной.

2.2 Анализ деятельности органов управления земельными ресурсами РФ на федеральном, региональном и местном уровне

После переименования государственного земельного контроля в государственный земельный надзор Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2011. N 30 (часть I). Ст. 4590. возникает вопрос о соотношении понятий "контроль" и "надзор" и самой целесообразности подобной реформы. По вопросу о соотношении понятий "контроль" и "надзор" в законодательстве и научной литературе есть различные точки зрения. Так, Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" не различают данные категории. По мнению А. Шафранова, надзор (в широком смысле) является формой реализации контрольной функции в рамках государственного управления. При рассмотрении контроля в узком смысле как деятельности государственных органов часто возникает смешение понятий "контроль" и "надзор" Шафранов А. Разграничение контрольной и надзорной деятельности в сфере исполнительной власти // Право и жизнь. 2006. N 1; http://www.law-n-life.ru/arch/n91.aspx..

В.П. Беляев отмечал, что сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание - в том, что уполномоченные органы и лица в рамках своей компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативно-правовым актам, поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов и непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных. В свою очередь, надзор - это автономная форма юридической деятельности управомоченных субъектов, заключающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах в строгом соответствии с законом конкретных юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения и укрепления законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений, обеспечения прав и свобод граждан и т.д. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 9..

С данной позицией следует в целом согласиться. Надзор и контроль - это принципиально разные функции органов государства, перед которыми стоят совершенно разные цели и задачи. Мы видим такое соотношение контроля и надзора. У контроля и надзора как функций государственного управления общие цели и задачи, и оба они являются самостоятельными формами юридической деятельности, нацелены на обеспечение законности и правопорядка. Между ними есть и различия. При этом нельзя согласиться, что "надзор всегда имеет своим предметом законность, в то время как контроль - не только законность, но и целесообразность" Нистратов С.Г. Контроль и надзор как гарантии законности (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2012. С. 8.. Аморфное понимание последнего есть стимул для развития коррупции, с чем следует бороться.

На наш взгляд, контроль можно рассматривать в широком и узком смыслах. В широком смысле контролем занимаются государственные и муниципальные органы исполнительной власти, парламент, уполномоченный по правам человека, общественные объединения (общественный контроль) и хозяйствующие субъекты (производственный контроль). Можно говорить и о контроле международных органов за соблюдением российской стороной положений ратифицированных международных договоров. В узком смысле контролем занимаются только органы исполнительной власти. В свою очередь, надзором должны заниматься только органы прокуратуры.

Представляется необходимым вернуть в ЗК РФ прежнее понимание государственного земельного контроля, а не надзора. Кроме того, необходимо осуществление следующих мероприятий, направленных на повышение эффективности государственного земельного надзора и контроля:

а) в целях улучшения организации государственного земельного контроля необходимы разработка и внедрение во всех регионах автоматизированной информационной системы "Государственный земельный контроль";

б) большую роль в повышении эффективности земельного надзора и контроля должно сыграть налаживание взаимодействия между государственными и муниципальными контрольными (надзорными) органами. В настоящий момент (по состоянию на 1 января 2012 г.) Управлением Росреестра по Волгоградской области заключено с муниципальными образованиями 248 соглашений о взаимодействии. Такое взаимодействие наиболее эффективно при направлении выявленных на местном уровне правонарушений для привлечения виновных к административной ответственности. Однако механизм такого сотрудничества должен быть урегулирован нормативными актами;

в) представляется, что по объективным критериям (близости к субъекту и объекту контроля) наиболее эффективным мог бы стать муниципальный земельный контроль. В отличие от сегодняшней ситуации, именно на него следует возложить функции по контролю за соблюдением земельного законодательства граждан и юридических лиц всех форм собственности. За федеральным земельным контролем следует оставить лишь контроль за объектами обороны и безопасности, государственной границы и т.д. Другими словами, как и в ряде других сфер управления, земельный контроль должен стать децентрализованным. Аналогичным образом, в рамках стратегии децентрализации земельного управления, на места надо передать определение предельных размеров земельных участков (по землям, на которые регламенты не распространяются, - сейчас это функция субъекта РФ), а также закрепить за ними право на определение размера арендной платы за неразграниченные государственные земли. Для этого на федеральном уровне необходимо установить правило о том, что размер арендной платы за такие земельные участки равен земельному налогу, однако органы местного самоуправления в определенных рамках могут устанавливать повышающий коэффициент.

Из вышеизложенного вытекает и еще одна мера по повышению эффективности муниципального земельного контроля. Если в КоАП РФ и кодексах об административных правонарушениях субъектов РФ нет составов правонарушений, по которым муниципальные земельные инспекторы могут привлечь виновных к административной ответственности, то нет и стимулов проводить серьезные контрольные мероприятия. Собранные федеральными инспекторами штрафы (по представлениям муниципальных контрольных органов) также идут в федеральный, а не местный бюджет. Все это снижает заинтересованность местных органов в проведении такого контроля;

2) в настоящий момент в научной литературе и Государственной Думе Федерального Собрания РФ обсуждается вопрос о частичной отмене категорий земель и переходе к системе разрешенного использования земельных ресурсов Проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части отмены отдельных категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" // Российская газета. 2011. 13 октября.. Проект предусматривает сохранение трех категорий земель (лесного фонда, водного фонда, особо охраняемых территорий) и установление тринадцати территориальных зон. Оправдывается это мерами по борьбе с коррупцией, устранением дублирования и снятием административных барьеров Смольякова Т. Земельный вопрос - категоричный ответ // Российская газета. Столичный выпуск. 2011. 14 октября. Между тем такой подход не может быть поддержан. При всей коррумпированности существующей ситуации с изменением границ категорий земель данная процедура включает в себя достаточно сложный механизм, который подробно регламентирован законодательством, преодолеть который может далеко не каждый желающий.

В свою очередь, для изменения вида разрешенного использования предусмотрена менее простая процедура, в которой задействованы только муниципальные депутаты (утверждающие правила землепользования и застройки) и муниципальные чиновники, для принятия решения которым требуется меньше оснований, чем для изменения границ категорий земель. Нет абсолютно никаких гарантий того, что изменение вида разрешенного использования станет менее коррупционной процедурой, чем она есть сейчас. Нельзя согласиться и с существованием дублирования, поскольку категоризация земель и их разрешенное использование не противоречат друг другу, а лишь взаимно дополняют друг друга. Из этого следует, что принятие подобного законопроекта приведет к массовому изъятию земель сельскохозяйственного назначения из аграрного производства с переводом их в категорию земель населенных пунктов в целях строительства на них дачных поселков Шагайда Н. Деньги под ногами // Российская бизнес-газета. 2011. 22 марта. N 792.. Все это приведет к дальнейшим проблемам по обеспечению продовольственной безопасности страны.

Между тем усложнение форм и видов землепользования объективно требует и усложнения правового регулирования данных отношений. На наш взгляд, многие существующие проблемы могут быть решены посредством развития системы категорий (субкатегорий) земель. Действительно, многие заповедники и национальные парки занимают десятки тысяч гектаров земель, на которых располагаются сельские населенные пункты и живут люди, которым надо обеспечивать свои бытовые нужды (пастьба скота, покос сена). Так, в границах Тебердинского биосферного заповедника расположен поселок Домбай, в котором располагаются гостиницы, пункты питания и т.д. Однако правовой режим заповедника не предполагает развитие туризма и отдыха в своих границах Мельников Н.Н. Теоретические проблемы формирования правового статуса крестьянского (фермерского) хозяйства: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 15. .

В рамках категории земель сельскохозяйственного назначения предполагается наличие лесных насаждений, водных объектов, зданий, строений, сооружений, используемых для производства или переработки сельскохозяйственной продукции (п. 2 ст. 77 ЗК РФ). Представители земельно-правовой науки предлагают разрешить строительство на этих землях и жилых зданий.

2.3 Анализ механизмов землепользования и формирования платы за землю в РФ

Следует обратить внимание на проблему функций управления земельным фондом, их общей характеристики и классификации.

В настоящий момент теория функций управления земельным фондом является недостаточно разработанной. По этому вопросу в советской научной литературе высказано несколько точек зрения. Так, Г.А. Аксененок выделял две основные функции управления единым государственным земельным фондом: учет и регистрацию земель, а также проведение землеустройства. Землеустройство Г.А. Аксененок рассматривал в широком смысле, т.е. как мероприятия, связанные с отводом и изъятием земли, оформлением прав землепользователей на землю и распределением земли внутри определенных ведомств, организаций, получивших землю в пользование. Кроме того, им упоминается и функция контроля за надлежащим использованием земли. М.И. Козырь относил к числу функций управления "учет всех земель государственного фонда, землеустройство, контроль за использованием земли" Цит. из: Чаркин С.А. О некоторых теоретических проблемах деления земельного фонда на категории и осуществления функций земельного управления //Вестник Пермского университета. 2012. N 3. С. 12..

По мнению авторов монографии "Общая теория советского земельного права", к числу функций государственного управления земельным фондом относятся: ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земли; предоставление и изъятие земельных участков; землеустройство; контроль за использованием земель; организация мелиорации земли; организация рекультивации земель; разрешение земельных споров. При всех положительных сторонах указанных подходов они страдают рядом недостатков даже в рамках советской правовой науки, поскольку в них не выделялось функций по охране земельного фонда, а также зачастую смешивались в одну группу общие функции управления земельным фондом со специальными функциями, применяемыми лишь для отдельных категорий.

орган земельный оценка эффективность

Раздел 3. Разработка предложений по совершенствованию системы управления земельными ресурсами

3.1 Проблемы и формирование стратегии эффективного управления земельными ресурсами в РФ

Современные ученые выделяют следующие функции управления в области использования и охраны земель: государственный кадастровый учет земельных участков; государственный мониторинг земель; землеустройство; земельный контроль; государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; информационная; охранительная; экологическая экспертиза; лицензирование; сбор земельных платежей и др.

По мнению Т.В. Волковой, в число специальных функций государственного управления в области рационального использования и охраны земель (всех категорий в целом) входят: государственный мониторинг земель; землеустройство; ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земельных ресурсов и их охраны; регулирование перевода земель из одной категории в другую; распределение и перераспределение земель; государственный контроль за использованием и охраной земель Волкова Т.В. Правовое обеспечение управления земельными ресурсами в Российской Федерации: вопросы теории и практики. Саратов, 2006. С. 78..

По данному вопросу позволим себе высказать ряд соображений:

1) предложить единую универсальную систему функций управления земельным фондом невозможно в принципе. В настоящий момент происходит дальнейшее усложнение полномочий органов публичной власти в сфере земельного управления, в связи с чем простое перечисление таких полномочий только затрудняет научное восприятие действительности. Отсюда следует, что подобных классификаций объективно должно быть несколько;

2) функции государственного и муниципального управления земельным фондом не совпадают. Даже если такие функции формально одинаковы (например, государственный и муниципальный земельный контроль), перед соответствующими структурами стоят разные цели и задачи, различаются возможности по привлечению виновных к ответственности и т.д. При этом ряд функций осуществляется только на муниципальном уровне практически вне контроля государства (градостроительное зонирование);

3) представляется, что все функции публичного управления находятся в сложной взаимосвязи и зависимости друг от друга. Однако мы далеки от мысли выделять "основные" и "подчиненные" функции. В то же время существует ряд функций, включающих в себя подфункции, являющиеся, в свою очередь, составной частью других земельных, экологических или иных функций государственного управления. Таким образом, в нашем представлении система функций управления является децентрализованной.

Предлагается ряд классификаций функций земельного управления:

1) регулятивная и охранительная функция земельного управления. В рамках регулятивной функции осуществляется ведение кадастра недвижимости, мониторинга, землеустройства и т.д. В рамках охранительной функции органы публичной власти привлекают виновных к ответственности;

2) функции управления могут быть общими и специальными. Общие функции применимы ко всем категориям земель (кадастр недвижимости), а специальные - только к одной (двум) категории (поддержка мелиорации);

3) функции могут быть направлены на регулирование использования или охраны земель. В рамках использования это землеустройство, ведение кадастра недвижимости и т.д., а в рамках охраны - мониторинг земель, экологический контроль за состоянием земельных участков и т.д.;

4) все рассматриваемые функции (хотя и в разной степени) являются межотраслевыми, т.е. их осуществление регламентируется нормами различной отраслевой принадлежности. В самом общем виде рассматриваемые функции можно подразделить на экономические (ведение кадастра, регистрация прав на земельные участки, взимание земельного налога), административные (земельный контроль, резервирование, информирование населения о своих решениях), экологические (мониторинг земель). При этом некоторые указанные функции являются "чисто земельными" (резервирование), другие же выступают частью иных (не земельных) государственных функций (например, взимание земельного налога - малая часть фискальной функции).

Соответственно, ведение кадастра недвижимости есть частный случай учетной функции как таковой и ее подфункции учета природных ресурсов, ведение земельного мониторинга - часть функции экологического мониторинга.

Ряд функций, существовавших десятилетия советской истории, прекратил свое существование или трансформировался в новое системное качество. Например, разрешение земельных споров больше не является функцией управления земельным фондом. Этим вопросом занимается другая ветвь государственной власти - суды. Не осуществляют в прежнем виде органы публичной власти и функцию мелиорации или рекультивации. Совершенно другое значение приобрела функция планирования - теперь это территориальное планирование, регламентируемое нормами Градостроительного кодекса РФ.

3.2 Организационно-управленческое предложение по совершенствованию системы управления земельными ресурсами

Зарубежный опыт и современная практика охраны земель обусловливают необходимость дополнения существующей структуры категорий земель землями горного фонда. Специфика таких горных земель заключается в том, что они более, чем остальные, экологически уязвимы, вне зависимости от того, строят ли там курорты или осуществляют промышленное строительство. Защита таких экологически уязвимых территорий невозможна посредством включения всех горных массивов в состав особо охраняемых природных территорий, поскольку такая мера сильно снизит доходы местного населения.

Как отмечалось в п. 42 Плана выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию (принят в Йоханнесбурге в 2002 г.), горные экосистемы являются источником средств к существованию для некоторых слоев населения и характеризуются наличием водосборных бассейнов, биологическим разнообразием и уникальностью флоры и фауны. Многие из них отличаются особой хрупкостью и уязвимостью к неблагоприятному воздействию климатических изменений и требуют специальных мер защиты Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию (26 авг. - 4 сент. 2002 г.) [Электронный ресурс]. URL: www.legislation.ca/ en/2002/28/ text/html (дата обращения: 07.07.2012)..

Представляется, что земли горного фонда должны быть самостоятельной комплексной категорией земель Землякова Г.Л. Правовое значение категоризации земель в свете совершенствования нормативно-правового регулирования предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности // Материалы Междунар. науч.-практ. конф. "Государство и право: вызовы XXI века": Сб. тез. М., 2010. С. 84., имеющей сложную внутреннюю структуру (примерно как земли населенных пунктов). В самом деле, в горах (отдельно взятом ущелье) могут быть дорога (земли транспорта), ЛЭП (земли энергетики), вышка сотовой связи (земли связи), течь горные реки, располагаться ледники и снежники (земли водного фонда), горные леса (земли лесного фонда), пастбища (земли сельскохозяйственного назначения), деревни (земли населенных пунктов), турбаза и лыжный спуск (рекреационные земли). Все это локализовано в пространстве и должно подпасть под особый режим охраны, поскольку горы очень уязвимы в экологическом отношении.

Основная проблема здесь состоит в том, что считать горами - холмы какой высоты? Думается, что данный вопрос следует отдать на усмотрение субъектов РФ, которые, руководствуясь географическими особенностями своего региона, примут решение, которое и станет основанием для проведения кадастровых работ по определению их границ. В самом деле, в тундре даже небольшой холм может представлять природную ценность и требовать особой охраны, в то время как в предгорьях Эльбруса его цена другая. Режим правовой охраны этих земель займет свое место "в начале" земель особо охраняемых территорий и объектов (ООПТ), т.е. это будут земли со "слабым" режимом особой охраны. Это будет некий промежуточный тип земель между ООПТ и всеми остальными.

Создание такой категории земель и передача регионам функций по определению параметров ее правового режима будут еще одной мерой в рамках концепции децентрализации системы государственного управления землями.

Более интересными являются предложения о выделении в качестве отдельной субкатегории земель экологического бедствия. В самом деле, в рамках категории земель особо охраняемых территорий и объектов существует ряд субкатегорий с дифференцированным правовым режимом, в то время как зона экологического бедствия одна, а ее особый земельно-правовой статус никак не фиксируется. Не менее интересно и предложение о выделении в отдельную категорию земель линейных объектов Анисимов А.П. Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2004. С. 14.. Со своей стороны хотелось бы обратить внимание на необходимость придания статуса самостоятельной категории землям, на которых расположены зоны экономического развития. Сейчас они создаются на землях промышленности и иного специального назначения, землях населенных пунктов. Туристско-рекреационные экономические зоны могут создаваться на земельных участках, принадлежащих к категории земель особо охраняемых территорий и объектов или земель лесного фонда, земель сельскохозяйственного назначения. Землепользование на этих землях имеет специфику, достаточную для формирования категории земель.

3.3 Экономическое предложение по совершенствованию системы управления земельными ресурсами, принадлежащими государству

Для учета иных вариантов землепользования, объективно вкрапленных в земельный массив, имеющий единое целевое назначение, необходимо дальнейшее развитие правовой конструкции "разрешенное использование", которое должно распространяться на все категории земель (кроме земель запаса) и дифференцировать их правовой режим посредством проведения зонирования или иных правовых процедур. Но отмена самих категорий земель повлечет за собой больше вреда, чем пользы. Сформулируем в связи с этим ряд конструктивных предложений:

а) уточнение границ земель водного фонда. Согласно ст. 7 Водного кодекса РФ Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ (ред. от 21.10.2013) //СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381. поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект. Таким образом, если Конституция РФ разграничивает воды и земли как два природных ресурса, ВК РФ предлагает рассматривать их как один. Поэтому в ВК РФ упоминается предоставление в пользование только водного объекта без упоминания земельного участка. Не регулируется и вопрос о границах земель водного фонда, занятых водными объектами. Это порождает проблемы правоприменительной практики, признающей де-факто отсутствие земель водного фонда. Не разрешен вопрос и о собственности на водные объекты. Если, например, вопросы собственности на земли лесного фонда решены однозначно, то ВК РФ говорит о праве собственности на водные объекты, а не на земли водного фонда. ЗК РФ еще и нормативно закрепляет, что их границы не устанавливаются.

По состоянию на 1 января 2011 г. площадь категории земель водного фонда составила 28,0 млн. га. В основном это водопокрытые земли, занятые поверхностными водными объектами и расположенные за границами населенных пунктов, а также ранее учтенные в составе категории земли водоохранных зон водных объектов, земли полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений, других водохозяйственных сооружений Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году. М., 2011. С. 30..

На наш взгляд, существование категории земель, не имеющей границ, - это юридический нонсенс. Причины этого заключаются в том, что технически невозможно провести межевание и кадастровый учет даже одной реки протяженностью несколько сотен километров. Но это необходимо сделать. Для этого следует разработать упрощенный порядок межевания таких земель, а также принципы, которыми надо руководствоваться при установлении таких границ (по урезу воды, по линии водоохранной зоны и т.д.);