Совершенствование управления земельными ресурсами в условиях мегаполиса: на примере города Москвы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

ФАКУЛЬТЕТ «МЕЖДУНАРОДНЫЙ ИНСТИТУТ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И УПРАВЛЕНИЯ»

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

«Совершенствование управления земельными ресурсами в условиях мегаполиса: на примере города Москвы»

Направление: 080100.68 «Экономика»

Специализированная программа магистерской подготовки

«Государственное и региональное управление»

Выполнил: студент 2 курса

очной формы обучения, гр. МО-621.

Сотников Игорь Николаевич

Научный руководитель:

Маликова Ольга Игоревна,

д.э.н., профессор

Москва - 2012

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ ГОРОДА КАК СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ И ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Городские земли как объект исследования и управления

1.2 Анализ экономических теорий землепользования

1.3 История земельных отношений в России

1.4 Зарубежный опыт управления земельными ресурсами

1.5 Земельная реформа России на современном этапе.

Глава 2. ИССЛЕДОВАНИЕ ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЛЯМИ ГОРОДА

2.1 Определение основных понятий и элементов системы управления земельными ресурсами города

2.2 Особенности управления земельными ресурсами города

2.3 Практика реализации механизма управления земельным рынком города

2.4 Система городского платного землепользования

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ ГОРОДА

3.1 Механизмы оборота земель города

3.2 Проблемы и факторы развития земельных отношений в городе

3.3.Тенденции и перспективы развития земельного рынка города

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Масштабные экономические преобразования в России обусловили трансформацию государственной экономики в многоукладную, возникновение института прав собственности и развитие рыночных процессов практически во всех сферах национальной экономики.

Особую значимость приобретает последовательное и целенаправленное решение задач экономического реформирования в сфере земельных отношений. В немалой степени это определяется особой ролью земель в структуре материальных ресурсов страны. При рациональной организации государственного регулирования экономических процессов земельные ресурсы традиционно рассматриваются не только как производственный фактор, средство воспроизводства материальных благ, но и как основа налогообложения, социально-экономического развития территории и объект инвестирования.

Городская земля - уникальный ресурс - пространственная база для развития урбанизации и размещения всех видов деятельности, на которой сосредоточено основное национальное богатство, созданное трудом человека. Являясь объектом исследования, городская территория должна рассматриваться как взаимосвязанное, взаимообусловленное ресурсное и факторное пространство, а использование земель должно строиться на комплексной экономической оценке, которая позволит эффективно использовать территориальные ресурсы.

Земля выполняет различные функции, которые обуславливают ее взаимосвязь с человеком. Как природный объект, существующий независимо от воли человека, земля выполняет экологическую функцию; как место и условие жизни человека - социальную; как территория государства, пространственный предел государственной власти - политическую; как объект хозяйствования - экономическую функцию.

Умелое и рациональное использование земельных ресурсов позволяет не только повысить благосостояние, а также создать базу для дальнейшего развития общества. В экономическом аспекте с землей неразрывно связаны такие понятия, как «землевладение» и «землепользование». Эти понятия отражают обладание землей на определенных условиях, обуславливающих соответствующие права и обязанности ее владельца. Земля как объект владения становится предметом купли-продажи и иных сделок, имеющая свою цену. Эта цена складывается под влиянием многих факторов, таких как: экономические, природно-климатические, социальные, географические и т.д.

Данное положение вытекает из того, что при любом общественно-политическом строе земля является одной из основ развития национальной экономики страны и создания национального богатства, поэтому необходимо более детально рассмотреть объем прав собственности на фоне отбора критериев определения субъектов такого права, с целью обеспечения наиболее эффективного ее использования.

Отсутствие частной собственности на землю и принципа платного землепользования в советское время создало необходимость практически с нуля создавать правила построения земельных отношений в современной России. До сегодняшнего дня четкость и ясность в решении земельных проблем пока не достигнуты, хотя первые шаги уже сделаны. Прежде всего, законодательство встало на путь отказа от государственной собственности на землю как единственной и исключительной. Созданы основы формирования рынка земли как объекта недвижимости, являющегося материально-вещественным фундаментом рынка капитала, без которого невозможно формирование эффективной структуры и пропорций общественного производства.

Одним из важнейших элементов земельной реформы является формирование земельных отношений в городах. Регулирование отношений собственности на земли в городах представляет особую сложность из-за необходимости сохранения единства городской среды.

Экономическая оценка городских территорий показывает, что ценность земли неодинакова, она зависит от величины города, его хозяйственного потенциала, уровня развития инженерной, природоохранной и социальной инфраструктуры, природных, экологических и других региональных факторов, а также от условий размещения участков в плане города. Стоимость городской земли динамична, она меняется во времени и, главным образом, растет.

В связи с этим, органы власти придают огромное значение возрастающей роли земельных отношений в общем комплексе экономических реформ и системе управления муниципальной собственностью. Городские органы управления планируют использование земли, организуют работы по землеустройству, оформляют право собственности, аренды и другие права на землю, участвуют в осуществлении контроля, а также взимают плату за землю.

Современное развитие системы государственного и муниципального управления требует внедрение нового подхода к экономическим отношениям в системе управления земельно-имущественных отношений и вовлечения земли в сферу гражданского оборота.

В западных странах поступления за право пользования земельными ресурсами традиционно являются одним из главных источников бюджета, при этом основные платежи поступают от использования городских земель. В нашей стране земельные платежи в общей структуре доходов городских бюджетов составляют незначительную часть. Общеизвестно, что реальность и эффективность городского управления определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в их распоряжении. Отсутствие достаточных финансовых средств в бюджетах городов заставляет власти города совершенствовать бюджетную и налоговую политику. И в первую очередь это установление платежей за пользование природными ресурсами и, в частности, платы за городские земли.

Признание платности землепользования и возмездного характера потребления услуг инфраструктуры должно создать необходимые условия, с одной стороны, для пополнения бюджета города и выполнения органами власти своей экономической функции по развитию территории и воспроизводству социальной и производственной инфраструктуры, а с другой стороны, для экономической заинтересованности предприятий в эффективном использовании городских земель, производственное использование которых становится для крупнейших городов экономически лимитировано.

Формирование земельных отношений в городах на современном этапе связано, прежде всего, с практическим определением права собственности и управления городскими землями, разграничением земель городов по территориальным уровням управления, определением дифференцированного норматива платы за городскую территорию в зависимости от рыночной стоимости земли, проведением комплексной экономической оценки городских земель и зонированием территории и т.д. От того, насколько оперативно, эффективно и удачно будут решены эти вопросы, будет зависеть и бюджетная политика города, реализация социально-экономических приоритетов городского развития.

Переход к рыночной экономике связан с неизбежным вовлечением в рыночный оборот земельной недвижимости - фундаментальной основы правовых и экономических отношений всех участников рыночной системы хозяйствования.

Происходящие коренные изменения в экономической жизни России требуют выработки принципиально новых подходов к формированию и осуществлению земельных отношений в крупных городах, теснейшим образом связанной с градостроительной и экономической политикой и перспективным развитием города.

В этих условиях необходимо формирование современного социально ориентированного земельного рынка, создающего благоприятные условия для притока инвестиций в приоритетные для жителей города объекты.

Прежде всего, речь идет об изменении принципов, заложенных в основу земельной политики города. Введение частной собственности на земельные участки является хорошей гарантией для потенциальных инвесторов. Привлекая инвестора город получит в его лице партнера, с которым можно строить долговременные отношения. Собственник, так или иначе, будет вкладывать средства для поддержания и развития своей собственности, тем самым, вкладывая средства в развитие города.

Передача земельных участков в частную собственность не приводит к потере городом контроля над землей. Город даже выигрывает от этого. Собственник будет вынужден проводить более гибкую политику по отношению к администрации города, так как у города остаются все экономические рычаги влияния, и они приобретают даже больший вес.

Анализ процессов реформирования правоотношений на землю в регионах России позволяет констатировать, что с точки зрения количественных показателей становление института прав собственности на землю как базиса развития рыночных процессов в сфере земельных отношений в определённой степени состоялось.

Тем не менее, анализ отечественной и зарубежной практики регулирования земельных отношений, состояния земельного фонда, сформировавшейся структуры правоотношений на землю и динамики ее трансформации, позволяет выявить ряд проблем, требующих разрешения.

Прежде всего, до сих пор отсутствует рациональное разграничение земель по уровням собственности, что существенно сдерживает эффективное управление земельными ресурсами, ограничивает полноценное применение экономико-правовых мер реализации прав и интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в земельной политике.

Вне формирования обоснованной с позиций науки экономической и правовой платформы, учета накопленного мирового опыта не могут быть решены важнейшие проблемы регулирования земельных отношений - установление рационального баланса различных вещных прав на землю, выработка условий и механизмов отчуждения земель различных категорий из государственной собственности, контроль за их целевым и эффективным использованием, управления государственными землями.

Неотъемлемой составляющей задачи повышения эффективности управления земельными ресурсами является проблема совершенствования основ налогообложения земель, включающая организацию системы государственной оценки земель, разработку нормативного и методического обеспечения.

В условиях низкого уровня системности и неполноты законодательства в сфере регулирования землепользования обсуждению проблем управления земельными ресурсами в последнее время стало уделяться все большее внимание.

Степень научной разработанности проблемы. Политэкономические аспекты земельных отношений нашли отражение в трудах А. Смита, Д. Рикардо, К. Маркса, А. Маршалла и др. Исследования вопросов регулирования земельных отношений содержатся в трудах зарубежных авторов: Ф.Харрисона, Д.Эккерта, Д.Фридмана, Н.Ордуэйя.

Большое внимание теоретическим и прикладным исследованиям проблем управления земельными ресурсами, разработке экономико-правовых и организационных моделей управления на федеральном и региональном уровнях уделено в трудах отечественных ученых: В.Р. Беленького, В.А.Горемыкина, Б.В. Ерофеева, Н.В.Комова, П.Ф.Лойко, А.В. Руднева, С.И.Сай, В.Н. Хлыстуна, и ряда других.

Вопросы управления земельными ресурсами, совершенствования экономических механизмов землепользования стали темой публикаций в научных журналах, периодической печати, выступлений в средствах массовой информации, им посвящены крупные межрегиональные научно-практические конференции и семинары Хубиев К.А. Собственность в системе современной экономической системе: история и современность// Межвузовская научно-теоретическая конференция. - СПб. - 2005..

Целью диссертационной работы является исследование системы управления земельными ресурсами города и разработка научно-обоснованных подходов и методов формирования, организации и регулирования рынка городских земель.

Для достижения поставленной цели требовалось решить следующие задачи:

- проанализировать развитие земельных отношений в городах;

- раскрыть особенности регулирования земельных отношений в отечественной и зарубежной практике;

- на основе анализа трансформационного процесса выявить тенденции в развитии городских земельных отношений на современном этапе;

- раскрыть сущность отношений аренды как основного института городских земельных отношений;

- выявить проблемы в рассматриваемой сфере и разработать практические рекомендации по совершенствованию организационно-экономических методов управления земельными ресурсами города.

Предмет исследования. Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, возникающие в процессе городского землепользования. В качестве объекта исследования определен земельно-имущественный комплекс г. Москвы.

Эмпирической базой исследования послужили законодательные и нормативно-правовые документы в области землепользования, градостроительства и приватизации, данные социологических исследований, материалы органов власти г. Москвы, официальные статистические отчеты, справочно-аналитические материалы, экспертные оценки и разработки российских ученых, зарубежные публикации, материалы конференций и семинаров по исследуемой проблеме, опубликованные в научной литературе и периодической печати.

Научная новизна исследования. В ходе проделанной работы были достигнуты следующие результаты:

1. Раскрыты особенности землепользования в городе, связанные с урбанистической концентрацией, выполнением функции столицы государства и субъекта РФ.

2. Выявлены и оценены основные тенденции в развитии земельного рынка города, обуславливающие необходимость совершенствования механизма государственного регулирования земельных отношений.

3. Обоснована приоритетность аренды земли как основной формы земельно-правовых отношений в городе.

4. Выявлены проблемы, препятствующие развитию земельного рынка, в частности, неполная ясность в правовом положении большого количества земель, отсутствие разграничения земель по уровням собственности, низкий уровень развития инфраструктуры земельного рынка.

5. Обобщен положительный опыт управления земельными ресурсами города, выделены этапы развития земельной реформы.

6. Определены основные направления по совершенствованию механизмов управления земельными ресурсами, повышению эффективности использования городских земель.

Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней методические и практические разработки, выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы для повышения эффективности процесса управления землями города Москвы.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованных источников, приложений. Основной текст изложен на 109 страницах.

Глава 1. ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ ГОРОДА КАК СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ И ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Городские земли как объект исследования и управления

Земля выполняет различные функции, которые обуславливают ее взаимосвязь с человеком. Классификация функций и качеств земли представлена в приложении 1. Как природный объект, существующий независимо от воли человека, земля выполняет экологическую функцию; как место и условие жизни человека - социальную; как территория государства, пространственный предел государственной власти - политическую; как объект хозяйствования - экономическую функцию Волков С.Н. Землеустройство: учеб. для вузов в 9 т. М.. Колос.- 2009.- с. 12. Имея столь разнообразные и обширные функции, земля являлась предметом пристального внимания и изучения на всем протяжении человеческой истории, так как именно она является основой для существования человечества.

По мере развития человеческого общества и увеличения численности населения росла роль земли (именно земельных ресурсов -- в широком понимании) как совокупного пространственно-экономического фактора, а во множестве отраслей народнохозяйственного комплекса -- как основного базиса. Процесс познания и развития земельных отношений становится важной задачей экономической теории.

Дискуссии среди ученых и политиков по вопросам собственности на землю, оценки и стоимости земли продолжаются уже более 200 лет, порождая диаметрально противоположные точки зрения.

Исследования проводились в рамках различных научных дисциплин, включая географию, юриспруденцию, социологию и экономику. В каждой научной дисциплине земля изучается с различных точек зрения, поэтому существуют разнообразные определения самого понятия земли.

Поэтому формирование земельных отношений в городах должно строиться с учетом различных концепций, что позволит создать основу и базовые знания для эффективного управления земельными ресурсами.

Географическая концепция земли во многом формирует основы знаний о земле, которые необходимы при исследовании данного вопроса. Функциональное назначение земли разнообразно - сельское хозяйство, объекты торговли, промышленности, жилищного строительства, отдыха и т.д. Конкретные решения о землепользовании определяются климатом, топографией и распределением природных ресурсов, наличием центров народонаселения и условиями развития региона, элементами технологии и культуры. Степень воздействия каждого элемента изменяется в зависимости от географического положения. И поэтому предмет географических исследований имеет важное значение для земельного регулирования Оценка природных ресурсов: Учебное пособие/Под общ. ред. В.П.Антонова и П. Ф. Лойко. - М.: Ин-т оценки природных ресурсов, 2002. - с. 32.

Сущность юридической концепции земли как объекта недвижимости определена тем, что переход на современном этапе к ликвидации монополии государственной собственности на землю существенным образом изменил характер и содержание земельных отношений. В результате установления множественности форм земельной собственности и включения земли как объекта недвижимости в систему рыночного оборота путем совершения купли-продажи, залога, наследования, аренды земельные отношения приобрели имущественный характер Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: теория и тенденции развития. - М.: Институт государства и права РАН, 1999. - с. 22.

Если физические характеристики и юридические ограничения в большей степени влияют на характер землепользования, то все большее количество социальных групп проявляет интерес к тому, как используется земля и каким образом распределены соответствующие права.

Сочетание интересов данных групп и их регулирование определяется правительством и местными органами власти Земельное право России. Жариков Ю.Г. и др. - М.: Былина, 1997. - с. 19. Прежде всего, земля представляет физическую субстанцию, на которую распространяются имущественные права, которые могут законодательно ограничиваться на благо общественных интересов. Далее, земля является важным источником благосостояния, и это благосостояние измеряется в денежном выражении или меновой стоимости. Земля имеет экономическую цену только в том случае, если она конвертируется в товары или услуги, которые полезны, желаемы и оплачиваемы потребителями. Земля вместе со всем обустройством и наземными постройками, составляя недвижимую часть имущества, подлежит имущественному налогообложению. Экономическое понятие земли как источника благосостояния и объекта цены является базовым в данном исследовании Ерофееев Б.В. Земельное право России. М.: ООО «АНТЭЛ», 2000. - с. 5.

Существуя как природный объект без воздействия человека, земля как средство производства обладает рядом качеств. Важнейшей отличительной особенностью земли, позволяющей ей выступать в сельском, лесных и садово-парковых хозяйствах главным средством производства, является плодородие. Плодородие в значительной степени определяет собой потребительскую стоимость земли, ее полезность и способность в соединении с трудом быть источником получения продукции. Для города земля также является фактором производства, прямо или косвенно необходимым при изготовлении всех других товаров. Будучи базовым ресурсом, городская земля является источником всех других благ Зотов В.Б.., Козлов А.А. Управление землепользованием в крупном городе.-М., 1998. - с. 10.

В отличие от других средств производства, которые в процессе использования изнашиваются, уменьшают свои полезные свойства, выходят из хозяйственного оборота, естественная производительная способность земли не уменьшается, а увеличивается при правильном и рациональном использовании Маркс К. Капитал, т.3,9. - М.: Политиздат, 1988. - с. 56.

В то время, как другие средства производства могут быть созданы в необходимых количествах и размерах, поверхность земли не может быть расширена. Когда мы станем выяснять, что же отделяет землю от других материальных предметов, то обнаружим, что основным свойством земли является ее площадь. Пространственная ограниченность земли, как объективное свойство, означает не ограниченность ее производительных сил, а лишь необходимость и возможность использования земли в тех пространственных пределах, которые определены природой. Фиксированное значение земли ограничивает ее предложение на рынке, что порождает возникновение земельной ренты Комов Н.В., Родин А., Алакоз В. Земельные отношения и землеустройство в России. - М.: РУССЛИТ, 1995. - с. 23.

С пространственной ограниченностью земли тесно связана такая особенность, как постоянство ее местонахождения, т.е. необходимость использования земельного участка там, где он размещается. Местоположение земельного участка, в свою очередь, определяет экономические, социальные, административные и физические факторы, влияющие на цену земли.

Существенной особенностью земли является ее незаменимость, т.е. невозможность использовать вместо нее какие-либо иные средства производства. Незаменимость земли создает объективную необходимость повышения уровня интенсивности использования земельных участков.

Вместе с тем, городская земля как объект недвижимости и управления, приносящий доход, обладает целым рядом особых характеристик:

- Ограниченность территории городского поселения для экстенсивного расширения, поэтому необходимо увеличить эффективность использования земельных участков и уменьшить землеёкости (ресурсопотребления) выпускаемой продукции и транспортных средств.

- Изменение правовых отношений, дефицит привлекательных земельных участков, инфляция, концентрация производства, экономическая эффективность городской среды повышает цену земельных участков.

- Земля является физической недвижимостью, что отражается в более широком количестве рисков по отношению к другому товару (обладает более низкой ликвидностью).

- Инвестиции в земельные участки требуют вложения крупного капитала с целью получения в будущем стабильного дохода от их эксплуатации и продажи.

- Рынки земельных участков (городских земель) являются одними из самых сегментированных и локальных.

Таким образом, земля обладает рядом неразрывно связанных сущностных качеств, определяющих ее многофункциональную роль в жизнедеятельности любого государства и общества в целом. В рамках настоящего исследования городская земля рассматривается как объект управления в контексте особенностей, характерных для земельных отношений.

Городские земли - сложный многофункциональный объект управления. Мировой опыт показывает, что в современных условиях рыночная экономика требует такого государственного управления земельными ресурсами, которое обеспечивает строгое соблюдение земельного законодательства в сочетании с экономической самостоятельностью субъектов землепользования.

К городским землям законодательство относит все земли, находящиеся в пределах черты поселений, которая является для них внешней границей.

Для города земля является основным пространственно-экономическим базисом в функциональном производстве как размещение производства товаров и получение жителями городов различных благ.

Одним из главных элементов современной земельной реформы является формирование земельных отношений в городах. Земельная реформа коренным образом меняет земельный строй страны -- ушла в прошлое исключительная собственность государства на землю, появились различные формы собственности, земля становится объектом гражданско-правовых сделок, земельные споры рассматриваются в судах.

Деятельность землепользователей в городах и других поселениях, особенности управления муниципальной землей представляют несомненный интерес. Городская земля - это не просто территория, пространство, служащее местом размещения промышленных объектов, развития производительных сил общества; это природная среда, предназначенная создать для существования и развития общества благоприятные условия.

Основными особенностями земель города являются:

1. Земельный участок является частью целостной городской среды, любые изменения в этой сфере могут коснуться большого количества граждан, и в результате вызвать негативные социальные последствия.

2. Практически все земельные участки имеют неотчуждаемые от них строения, причем стоимость созданных построек и проложенных коммуникаций может превышать стоимость самого земельного участка.

3. Свободных земель в большинстве городов практически нет.

4. Значительная часть территории городов занята приватизированными предприятиями, которые имеют право на приватизацию земельного участка.

Таким образом, в современных городах земельный рынок представлен не столько земельными участками, сколько имущественными объектами.

В Российской Федерации на данный момент сложились следующие основные формы собственности на землю: частная, государственная и муниципальная. Частной собственностью являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами. Государственная собственность состоит из земель, находящихся в собственности Российской Федерации и земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации. Земли, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью. Распределение земель по формам собственности представлено в приложении 2.

Следует отметить, что основная площадь земель, находящихся в частной собственности, относится к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Земли городов и других населенных пунктов образуют сложный состав, в который входят, сгруппированные по целевому назначению земельные участки:

а) жилой и общественной застройки, занятые и подлежащие застройке жилыми, культурно-бытовыми, административными, религиозными строениями и сооружениями;

б) общего пользования, используемые для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, сады, бульвары, водоемы, пляжи и др.), в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные и др.), полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов и мусороперерабатывающих предприятий и других земель, служащих для удовлетворения нужд населения города;

в) транспорта, связи, занятые инженерными коммуникациями, сооружениями железнодорожного, автомобильного, речного, воздушного и трубопроводного транспорта, магистралями инженерной инфраструктуры и связи;

г) промышленной, коммерческой и коммунально-складской застройки;

д) природоохранного назначения (это земли заказников, запретных и нересто-охранных полос, земли, занятые лесами, земли памятников природы);

е) оздоровительного назначения (к ним относятся земельные участки, обладающие природно-лечебными факторами, благоприятными для профилактики и лечения заболеваний);

ж) рекреационного назначения (к ним относятся территории, занимаемые домами отдыха, пансионатами, санаториями, кемпингами, спортивно-оздоровительными комплексами, туристическими базами, парками, лесопарками, спортивными лагерями);

з) историко-культурного назначения (к ним относятся земли, на которых располагаются памятники истории и культуры, достопримечательные места, в том числе объявленные заповедными, национальными парками, а также занятые учреждениями культуры);

и) водных объектов, занятые естественными и искусственными водоемами, реками, водоохранными зонами, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями;

к) сельскохозяйственного назначения, занятые сельскохозяйственными угодьями, а также зданиями и сооружениями, обслуживающими нужды сельскохозяйственного производства;

л) резервные (запаса), используемые для территориального развития городов и других населенных пунктов;

м) военных объектов, режимные зоны и иные зоны.

По Земельному кодексу РФ в соответствии с их целевым назначением все земли Российской Федерации подразделяются на семь категорий Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ.:

1. Земли сельскохозяйственного назначения - земельные участки, предоставленные крестьянским хозяйствам, колхозам, сельскохозяйственным производственным кооперативам, акционерным обществам, товариществам, государственным муниципальным сельскохозяйственным предприятиям, совхозам, подсобным сельскохозяйственным предприятиям, сельскохозяйственным научно-исследовательским и учебным заведениям, гражданам для ведения сельскохозяйственного производства.

2. Земли поселений - земельные участки, находящиеся в ведении городских, поселковых и сельских органов власти в пределах черты поселений, утвержденной в установленном порядке.

3. Земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения - земли, предоставленные в установленном порядке промышленным предприятиям, предприятиям автомобильного, железнодорожного, трубопроводного транспорта, энергетики, связи, радиовещания, телевидения, информатики и прочим учреждениям и организациям для осуществления соответствующих задач.

4. Земли особо охраняемых территорий - земельные участки природно-заповедного фонда, природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения, особо ценные земли.

5. Земли лесного фонда - лесные (земли, покрытые лесом, вырубки) и нелесные (болота, дороги), используемые для ведения лесного хозяйства.

6. Земли водного фонда - земли, занятые водными объектами, а также земли, выделенные под полосы отвода гидротехнических и иных сооружений, необходимых для использования водных объектов, прилегающие к водным объектам земельные участки, предназначенные для обслуживания водохозяйственных сооружений и обеспечивающие нормальную эксплуатацию и охрану водных объектов.

7. Земли запаса - все земли, не предоставленные в собственность, пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование или аренду.

Структурный и количественный состав земель РФ приведен в приложении 3.

1.2 Анализ экономических теорий землепользования

Вопрос о земле -- один из самых острых в научных спорах. Этот важнейший вопрос нельзя рассматривать в отрыве от социально-экономической и политической обстановки в стране.

Земельные отношения и Земельный кодекс как главный закон, их регулирующий в реально существующей в настоящее время в России экономической ситуации, предназначены служить цели сохранения производственного потенциала в городах и стимулировать увеличение производства продуктов питания в аграрном секторе. И здесь выступают на первый план два вопроса: отношения собственности и оборот земли.

В процессе своего развития земельные отношения в странах с развитой рыночной экономикой сегодня скорее определяются как система стоимостных отношений при использовании земли, и их нельзя рассматривать только как отношения, связанные с реализацией права собственности на землю. Собственности на землю в том понятии, которое заложено в Гражданском кодексе Российской Федерации, то есть права полного распоряжения ею по своему усмотрению, как своей вещью, не существует ни в США, ни в Западной Европе.

Земельные отношения - очень сложная, многоаспектная проблема. Ключевой категорией экономики земельных отношений выступает категория ренты на городские земли. Представитель английской классической политической экономии Уильм Петти свою формулировку закона ренты излагал таким образом, чтобы она могла относиться ко всем формам земельной собственности и ко всем стадиям развития цивилизации: «Предположим, человек собственными руками засадил зерновыми определенный участок и когда этот человек вычел из всего урожая требующиеся ему семена, то, что ему необходимо для пропитания и обмена на одежду и другие необходимые вещи, оставшаяся часть зерна есть естественная и истинная земельная рента за этот год».

Наиболее нам известна и считается классической общая теория земельной ренты К. Маркса. Он считает, что стоимости земля не имеет, а покупная цена участка земли это цена «... земельной ренты, которую она приносит, - исчисленная в соответствии с обычной процентной ставкой» Маркс К. Капитал, т.3,9. - М.: Политиздат, 1988. - с. 110.

По утверждению А. Маршалла «перевод в денежное выражение всех преимуществ по местоположению (транспортная доступность, близость и наличие рынков сбыта и рабочей силы) перед другими землепользователями дает владельцу денежную стоимость, называемую стоимостью по местоположению (situation value)» Маршалл А. Принципы экономической науки: - М.: Прогресс, 1993, - Т.3. - с. 45.

А.Смит также исследовал некоторые земельные вопросы, в частности, земельную ренту, которую он связывал с появлением частной собственности. Одиннадцатая глава его книги «Исследование о природе и причинах богатства народов» посвящена ренте.

Дж. Локк, предвосхищая некоторые фундаментальные положения теории трудовой стоимости А. Смита, наметил пути решения вопроса о соотношении между рентой, трудом и капиталом. Он сформулировал следующий важнейший принцип: труд и капитал могут претендовать только на ту часть стоимости, которая ими создана. Не созданная ими стоимость также должна использоваться, но не должна приватизироваться.

Вследствие роста населения земля становится дефицитной, а поэтому требуется финансовая формулизация проблемы распределения земли. Локк показал, что часть национального дохода связана с даром природы, а часть - с вкладом общества, то есть является результатом труда его членов. При этом продукты земли, полезные человеку, на девять десятых - результат труда.

Таким образом, Локк обосновал необходимость и важность выделения в либеральной традиции вопроса о соотношении общественных и частных прав на землю.

Анализ зарубежной литературы по проблеме исследования позволяет особо выделить в современной западноевропейской и американской экономической теории в области земельных отношений взгляды таких ученых, которых можно условно отнести к представителям социального направления в экономической теории, и прежде всего, Ф. Харрисона и М. Гэфни. В своих работах они выступают за многоукладность экономики, общественную собственность не только на земли сельскохозяйственного назначения, но и на городские земли, утверждая, что общественная собственность на землю не противоречит принципам рыночной экономики, в то время как приватизация земельной ренты нарушает принципы социальной справедливости.

Наиболее ценными являются, без сомнения, городские земли. Мэйсон Гэфни считает, что «более половины стоимости городской недвижимости - это стоимость земли». В крупных городах, занимающих ключевое местоположение, стоимость единицы площади земли достигает астрономических высот.

В истории отечественной экономической мысли вопросам землепользования и земельной собственности традиционно уделялось самое пристальное внимание.

Сторонниками земельной кооперации и общественной собственности на землю были A.B. Чаянов и Н.Д. Кондратьев. Центральным ядром чаяновского учения является концепция вертикальной кооперации, как объективной тенденции естественно-исторического прогресса, также исключительную актуальность в наш период истории приобрели идеи Кондратьева о месте и роли земли в системе нэповской рыночной экономики. A.B. Чаянов писал еще до Октябрьской революции «Вся земля -- государственная, частновладельческая и прочая должна быть признана общенародным достоянием и должна поступить в трудовое пользование народа. Собственность на землю должна быть уничтожена. К этому выводу приводит нас признание трудового права на землю. Мы думаем, что этим требованием мы выражаем ту же мысль, которую так часто и так настойчиво повторяет сам народ, когда он говорит: землю никто не сделал: земля ничья: она, как солнце и воздух, есть общее достояние».

В «либеральном» лагере среди наиболее последовательных защитников частной собственности на землю выделяются такие учёные как В.Н. Гамазин, В.Н. Хлыстун и В.Х. Улюкаев. Одной из причин, в наибольшей степени тормозящей развитие земельного рынка в России и в Москве В.Н. Гамазин считает: «...фактическую безальтернативность форм земельной собственности в городах, когда права аренды подменяют собой права собственности на конкретный земельный участок». Этот автор также считает, что при таком положении полноценных вложений со стороны крупных инвесторов в объекты городской недвижимости не будет, так как «...всегда найдётся юридический повод передать право аренды земельного участка кому-либо другому, тогда как при юридически закреплённом праве частной собственности на землю, право распоряжения земельным участком определяется волеизъявлением его владельца» Хлыстун В Н.. Улюкаев В.Х. Механизмы регулирования земельных отношений - М.: «Знание». 1994. - с. 137.

По-видимому, дело не только в форме собственности. Каковы бы ни были внутренние возможности тех или иных ее форм, для их реализации нужна известная совокупность сопутствующих обстоятельств. Так например, в Израиле, Китае и других странах при государственной собственности на землю, промышленность и сельскохозяйственное производство весьма успешно развиваются. В то же время в мире много государств с частной формой собственности на землю, экономика которых находится в весьма плачевном состоянии. По нашему мнению, в вопросе о собственности более сбалансированной представляется позиция академика РАСХН Милосердова В.В., отстаивающего идею, согласно которой утверждение, что частная собственность на землю -- исходное условие эффективного производства, является ложным. Вполне обоснованна и мысль Милосердова о том, что притягательная сила собственности на землю не в самой земле, а в ренте, в монопольном доходе, так как именно рента придает особую остроту вопросу о частной собственности на землю Милосердов В.В. Земельные отношения: необходимость смены курса - М.: Агропрогресс. 1999. - с. 29.

Анализ генезиса земельных отношений в России показывает сложный и противоречивый характер процесса реформирования. Изучение взглядов ученых и специалистов показывает, насколько неоднозначно воспринимались в обществе эти изменения. Иллюстрация трех основных направлений взглядов ученых на путь земельной реформы представлена в приложении 4. Первый путь принадлежал представителям либерального направления, к которым можно отнести выше упомянутых выше авторов, Хлыстуна В.Н., Улюкаева В.Х., а также Комова Н.В., Крылатых Э.Н., Никонова A.A., и других, выступающих за коренное преобразование земельных отношений и создание рынка земли Комов Н.В., Родин А., Алакоз В. Земельные отношения и землеустройство в России. - М.: РУССЛИТ, 1995. - с. 25. Другой взгляд принадлежал представителям консервативного направления, среди которых можно выделить Милосердова В.В., Радугина Н.П., Распутина В.Г, Стародубцева В.А. и др. Милосердов В.В. Земельные отношения: необходимость смены курса - М.: Агропрогресс. 1999. - с. 69 Они выступали за монополию государственной собственности на землю, исключая рынок земли, то есть, свободного ее оборота в качестве рыночного товара. Представители третьего, либерально - консервативного (центристского) направления - Емельянов A.M., Шмелев Г.И., Шутьков A.A. и другие, выступали за усиление роли государства в обеспечении прав и свобод собственников земли и землепользователей, ограничение вмешательства государства в эффективную хозяйственную деятельность, за создание благоприятных условий для развития агробизнеса, как основы среднего класса в России Емельянов A.M. Роль государства в земельных отношениях - М.: МГУ. 2005. - с. 98.

В последние годы в России был принят целый ряд экономических программ, законов и нормативных актов, направленных на повышение эффективности использования земли, переводящих полемику о частной собственности на землю в конструктивное русло. Считаем, что в целом дискуссия о частной собственности на землю не является принципиальной для жизнедеятельности российских городов и села. Важна не сама по себе частная или иная форма собственности. Важно, чтобы весь спектр прав собственности, включая, разумеется, и право частного владения землей, получил характер свободного рыночного оборота. Сегодня на практике представляется необходимым и возможным подобрать такое соотношение между частной собственностью и арендой земли, при котором, с одной стороны, будут реально защищены интересы городских жителей, а, с другой стороны, юридические и физические лица могли бы приобретать в частную собственность под соответствующие конкретные цели участки земли. Различия между частной или иными формами землепользования в значительной степени носят не содержательный, а популистский характер и вуалируют главную и определяющую причину истинных различий в формах собственности: присвоение рентного дохода, который не является результатом вклада ни одного из факторов производства, кроме естественных ресурсов. Последние, как известно, никем не произведены, а поэтому и закономерно должны принадлежать всем. Это залог социального мира и ликвидации криминализации экономики, создания равных условий для всех. Думается, что нет, и не может быть принципиальных возражений против частной собственности, но при одном непременном условии: чтобы собственник выплачивал рентный доход.

Таким образом, с нашей точки зрения, в вопросе о развитии городских земельных отношениях важен вопрос не о собственности на землю, а о механизме рентообразования в городе, видах городской земельной ренты, методологии образования рыночной цены городских земельных участков и конструкции изъятия (или не изъятия) доходов рентного характера, получаемого с определенных городских земельных участков.

1.3 История земельных отношений в России

городской земля рынок управление

Анализ ретроспективы развития полезен для глубинного понимания природы происходящего в современности и выбора правильного пути на будущее. В данной работе были проанализированы этапы развития государства: Российской Империи (1861-1917 гг.), СССР (1917 - 1991 гг.).

Земельный строй России к середине XIX столетия представлял собой сочетание средневековых феодальных земельных отношений с нарождающимися элементами капитализма, проявляющихся в множественности форм землевладения и разнообразии их правового регулирования.

Реформа 1861 года знаменовала первый этап реализации давно назревших тенденций индивидуализации землевладения и землепользования, но ликвидация крепостного права не привела к развитию частной собственности и рынка Белихин В.Г. Реформирование земельных отношений в России 19-20 веках.-М: 2000. - с. 23.

Изучая в данной работе опыт Москвы Беленький В.Р., Лойко П.Ф. Многоукладное землепользование России: Концепция земельных преобразований и управления земельными ресурсами. - М.: Былина, 2000. - с. 57, отметим, что Москва в 1913 году стала по количеству жителей девятым городом мира. Она уступала лишь Лондону, Нью-Йорку, Парижу, Берлину, Чикаго, Вене, Петербургу, Филадельфии. Являясь вторым промышленным центром страны, Москва имела гораздо большее значение, чем Петербург с точки зрения производства, торговли, транспортного сообщения внутри страны. В город был привлечен громадный иностранный капитал, чему способствовали налоговые и пошлинные льготы. Стоимость недвижимого имущества в городе за период с 1900 по 1913 год увеличилась более чем в два раза.

Анализируя сметы доходов и расходов г. Москвы, видим, что в доходной части бюджета земельные платежи проходят различными статьями, отдельной статьи не существовало. В те годы более половины всех средств городу давали прямые налоги. Наиболее крупным из прямых налогов являлся налог с недвижимых имуществ, в том числе и с владельцев городских земельных участков. В другую статью «Доходы с недвижимых имуществ» включались, в первую очередь, доходы с городских земель, сдаваемых во временное пользование (аренду) жителям города.

Пользование недвижимостью находилось под строгим контролем со стороны государственной власти, а права города на нее были практически фиктивными. Город не имел налоговой инициативы. Налоги, которые он мог собирать в свою пользу, были установлены в выпущенном правительством Городовом положении. Там же была определена максимальная ставка налога на недвижимое имущество - до 10 процентов. До 1900 года ставка налога составляла в Москве 9 процентов от суммы чистого дохода недвижимого имущества Белихин В.Г. Реформирование земельных отношений в России 19-20 веках.-М: 2000. - с. 74. Доходная часть бюджета Москвы в 1890-1891гг. представлена в приложении 5.

Учитывая все это, земельная политика Городской думы была направлена на превращение городских земель в основную статью доходной части бюджета города. Для этого городские земли сосредотачивались в одних руках, происходило расширение городских земельных владений различными способами (покупки, изъятия, освоения и т.д.). Такая политика позволила, не повышая ставок налогов и не вводя дополнительных налогов, значительно сократить дефицит бюджета за счет эффективного управления землями города. Так если, в 1863 году оценочные сборы за землю в Москве составляли 56 тыс. рублей (или 2,5 % от всей доходной части бюджета), то уже в 1888 году эти сборы составили 502 тыс. рублей (10,5 %), а в 1901 году - 1054 тыс. рублей (8%) Белихин В.Г. Реформирование земельных отношений в России 19-20 веках.-М: 2000. - с. 88.

Территория города. Москвы составляла в 1901 году 91,5 кв. км. Доля городских земель в общем объеме территории города была незначительна, поэтому городские власти вели наступательную земельную политику, направленную на «муниципализацию» земельных ресурсов.

Много земли город приобрел сам в расчете на доход от них или для устройства на их территории коммунальных предприятий. В свою очередь, городская земля отчуждалась государством под строительство железных дорог, государственных учреждений.

Землями Московская городская управа предпочитала не торговать, оставляя их в своей собственности; основной формой земельных отношений в г. Москве до начала XX века была аренда земли. Городские земли сдавались под застройку, огороды, сады, под выгон скота и пр. Договор аренды, как правило, заключался сроком до 24 лет Земельное право России. Жариков Ю.Г. и др. - М.: Былина, 1997. - с. 75.

Проведение землеустроительных работ и регулирование арендных платежей Городской думой способствовало увеличению доходов от сдачи земель в аренду.

Для данного исследования интересен исторический опыт оценки городских земель в России. К примеру, в 1914 году оценку земли в Москве проводили лишь для определения ссуд при приеме Городским Кредитным Обществом недвижимых имуществ в залог. Москва была разделена на 17 частей (зон): Арбатская, Басманная, Городская, Лефортовская, Якиманская, Яузская и др. Каждой части соответствовала своя минимальная и максимальная цена квадратной сажени. Иллюстрация цен на городскую землю в 1914 году представлена в приложении 6.

Деятельность городских властей позволила, уже начиная с 1900 г., формировать бездефицитный бюджет, где доля земельных платежей была достаточно высока. Так, в целом в 1913 году земельные платежи составляли около 12 процентов в доходной части бюджета г. Москвы.

Таким образом, как мы выяснили, основой городских доходов дореволюционной России была налоговая система, в которой платежи за землю составляли значительную часть.

Временное правительство, пришедшее к власти в результате революции в феврале 1917 года, не произвело каких-либо изменений в земельной политике России.

После октябрьской революции 1917г. первым актом земельного законодательства России стал Декрет ВЦИК «О земле» от 26 октября 1917г., который провозгласил отмену частной собственности на землю. В ст.1 крестьянского Наказа о земле (приложение к Декрету) предусматривалось, что «... право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни каким - либо другим способом отчуждаема. Вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, майоратная и т.д. отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней». 20 августа 1918 г. декретом ВЦИК «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах» определялся правовой статус городских земель.

Принятие первого земельного кодекса РСФСР в 1922 году, окончательно признало государственную собственность на землю и усилило влияние государственных органов на регулирование земельных отношений.

В период НЭПа (1925 г.) принимается положение «О земельных распорядках в городах», допускающее аренду земель на срок не более 6 лет с рядом ограничений как временную меру Ерофееев Б.В. Земельное право России. М.: ООО «АНТЭЛ», 2000. - с. 35.

Начиная с 1929 года, регулирование земельных отношений в СССР перестает быть важной задачей.