Особенности управления муниципальным образованием в современных условиях

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ В СОВРЕМЕННЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ УСЛОВИЯХ

1.1 Муниципальное управление на современном этапе: экономическое содержание, понятие и сущность

1.2 Зарубежный опыт муниципального управления

1.3 Методы муниципального управления в современных условиях

2. АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ АСПЕКТОВ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ ГОРОД СТАВРОПОЛЬ

2.1 Оценка системы управления муниципальным образованием город Ставрополь

2.2 Анализ экономической основы города Ставрополя

2.3 Анализ финансовой основы города Ставрополя

3. ОСНОВНЫЕ ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ В СОВРЕМЕННЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ УСЛОВИЯХ

3.1 Рекомендации по эффективному использованию экономической основы муниципалитета

3.2 Основные направления совершенствования системы управления муниципальным образованием в современных условиях

3.3 Прогнозирование основных составляющих экономической и финансовой основ города Ставрополя

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что, в современных условиях совершенствуются законодательные основы развития местного самоуправления, уже сформирована неплохая база для функционирования этого существенного общественного института. Однако многие вопросы в этой области еще не решены. Это, в свою очередь, касается определения границ компетенции местного самоуправления, обеспечения его стабильными источниками доходов, формирования межбюджетных отношений, в частности, совершенствования системы местного налогообложения и т.д.

Реализация положений, содержащихся в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», направлена на преодоление такие недостатков, как нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что -- органы местного самоуправления, недостаточность собственной доходной базы местного самоуправления, четкости определения его структуры и другие.

Кроме того, необходимо совершенствование законодательства, территориальной организации и финансово-экономического обеспечения, прогнозирование развития муниципальных образований должны способствовать совершенствованию и упрочению местного самоуправления, повышению эффективности всей системы государственной власти и управления в современной России. При этом необходимо учитывать, что без таких предпосылок, как социально ориентированная рыночная экономика, развитое гражданское общество, эффективные законодательные и судебные органы, построение системы эффективного местного самоуправления будет затруднительным.

Многие политические деятели и научные исследователи сходятся во мнении, что в настоящее время недостаточно разработана методическая база местного самоуправления. Отсутствие рекомендаций по управлению местными органами власти осложняет деятельность работников муниципалитетов, большинство из которых не имеют соответствующего образования. Именно это и определяет актуальность исследования системы и методов управления муниципальным образованием.

Исследованию местного самоуправления посвящены научные работы отечественных авторов, таких как: Г.В.Атаманчук, В.В.Рудой, Р.В.Бабун, Г.В Барабышев, В.А.Лапин, Л.А.Велихов, А.Г.Воронин, Н.А.Широков, А.Н. Демьяненко, А.Л. Обушенков, В.Г.Игнатов, А.И.Радченко, В.А.Баранчиков и других.

Целью данной работы является исследование особенностей управления муниципальным образованием в современных условиях, а также методов управления муниципалитетом и практики их применения.

В соответствии с целью работы поставлены следующие задачи:

- рассмотреть теоретические аспекты управления муниципальным образованием в современных условиях,

- рассмотреть муниципальное образование как социально- экономическую систему,

- определить методы управления муниципальным образованием,

- провести анализ основных аспектов системы управления муниципальным образованием город Ставрополь,

- предложить основные пути совершенствования методов управления муниципальным образованием город Ставрополь в современных экономических условиях.

Предметом дипломного проекта является система и методы управления муниципальным образованием.

В качестве объекта исследования выступает муниципальное образование город Ставрополь как социально-экономическая система.

Эмпирическую базу исследования составляют материалы нормативно- правовых актов, научной литературы и статей, статистических сборников.

В первой главе «Теоретические аспекты управления муниципальным образованием в современных экономических условиях» рассматривается местное самоуправление в системе институтов публичной власти, муниципальное образование как подсистема политической системы общества, методы управления муниципальным образованием.

Во второй главе «Анализ основных аспектов системы управления муниципальным образованием город Ставрополь» дана характеристика системы управления муниципальным образованием города Ставрополь, а также проведен анализ основных аспектов социально-экономического развития г.Ставрополя.

В третьей главе «Основные пути совершенствования методов управления муниципальным образованием в современных экономических условиях» рассмотрены причины неэффективного использования муниципальных активов и предложены методы совершенствования системы управления муниципальным образованием.

В заключение обобщены основные результаты исследования, сформулированы выводы и предложения.



1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ В СОВРЕМЕННЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ УСЛОВИЯХ

1.1 Муниципальное управление на современном этапе: экономическое содержание, понятие и сущность

Развитие местного самоуправления имеет исключительно важное значение не только потому, что позволяет создать условия для более активного и инициативного решения местных проблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей. Оно жизненно важно для нашей страны и потому, что связано и с укреплением государственной целостности Российской Федерации. Местные сообщества объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности, к образованию удельных княжеств. И прежде всего потому, что уровень социальных стандартов зависит от экономического могущества всей страны. Эти стандарты не в силах самостоятельно обеспечить выделяющийся из федеративного государства регион [32].

Прежде чем рассматривать местное самоуправление в системе институтов публичной власти, необходимо раскрыть его сущность. Термин "самоуправление" в общелитературном смысле означает, что люди сами управляют собой. На начальных этапах развития человеческой цивилизации самоуправление так и действовало.

Самоуправление - это единство самоорганизации, самодеятельности, саморегуляции, самоконтроля, способ коллективного существования объединения людей. При этом главным является уточнение такого факта, являются ли они совместными собственниками средств производства или выступают наемными работниками.

Экономическое содержание местного самоуправления состоит в том, что оно представляет собой специфические производственные отношения, возникающее при реализации территориальных экономических интересов (удовлетворении общественных потребностей) жителей данного муниципального образования [10].

Поэтому развитие местного самоуправления имеет важное значение не только потому, что позволяет создать условия для более активного и инициативного решения местных проблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей. Оно жизненно важно для нашей страны и потому, что связано и с укреплением государственной целостности Российской Федерации. Местные сообщества объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности, к образованию удельных княжеств. И, прежде всего, потому что уровень социальных стандартов зависит от экономического могущества всей страны. Эти стандарты не в силах самостоятельно обеспечить выделяющийся из федеративного государства регион.

Прежде чем рассматривать местное самоуправление в системе институтов публичной власти, необходимо раскрыть его сущность. Термин «местное самоуправление» в разных странах, в разное время и разными авторами понимался различно. По определению жившего в начале XX века германского ученого Г.Еллинека, «самоуправление Ї это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, Ї управление, которое, в противоположность государственно- бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц» [13]. В дореволюционных земских кругах было распространено определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением» [12]. Теоретики местного самоуправления, британские ученые И. Редлих и П.Ашлей определяют местное самоуправление как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву [14].

Поскольку главным предметом рассмотрения является местное самоуправление в современной России, при определении понятия «местное самоуправление» необходимо учитывать и то, каким образом оно раскрывается в действующем законодательстве Российской Федерации и в Европейской Хартии местного самоуправления. Хартия была принята в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия является международным договором, следовательно, и имеет декларативный характер по отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее подписавших и ратифицировавших. Необходимость учета положений Европейской Хартии местного самоуправления вызвана вступлением России в Совет Европы и ратификацией в связи с этим названной Хартии. Она определяет понятие «местное самоуправление» следующим образом:

Во-первых, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Во-вторых, это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону» [2].

Кроме того, Европейской Хартией местного самоуправления установлено также, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны» [2].

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, устанавливая цели и задачи его деятельности и основные права, не дает прямого определения понятия «местное самоуправление». Это понятие в российском законодательстве определено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

«1. Местное самоуправление в Российской Федерации -- признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

2. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации» [6].

Для более корректного сопоставления двух приведенных определений местного самоуправления необходимо отметить, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» [5]. А Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления, в частности, представительного органа местного самоуправления, состоящего из депутатов, избираемых на основе общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании [6].

Указанные выше положения Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяют сделать вывод о соответствии понятия местного самоуправления, определенного российским законодательством, понятию, раскрываемому в Европейской Хартии местного самоуправления [20]. Этот вывод основан на следующем:

– принцип местного самоуправления признан Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством;

– Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством признано и гарантировано право граждан на местное самоуправление;

– в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством граждане осуществляют местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления, причем наличие выборных органов является обязательным;

– органы местного самоуправления, а в отдельных случаях -- граждане непосредственно, наделены правом самостоятельно, под свою ответственность и в интересах населения решать вопросы, отнесенные к их компетенции.

Таким образом, Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством учтены все существенные признаки понятия «местное самоуправление», имеющиеся в определении, данном Европейской Хартией местного самоуправления. Отличия состоят лишь в том, что:

– Европейская Хартия местного самоуправления предполагает осуществление местного самоуправления прежде всего формируемыми населением органами, не исключая при этом осуществление местного самоуправления в формах непосредственной демократии [5]. Российским же законодательством право на осуществление местного самоуправления предоставлено гражданам, в том числе через органы местного самоуправления [14];

– в определении понятия «местное самоуправление», данном Европейской Хартией местного самоуправления, речь идет о праве и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать часть государственных дел и управлять ею [4]. Согласно же Конституции Российской Федерации и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к компетенции местного самоуправления относится решение «вопросов местного значения» [6].

При этом очевидно, что соотношение представительной и непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления диктуется не столько нормами законодательства, сколько конкретными реальными условиями, и перечень вопросов местного значения в российском законодательстве соответствует обычной в общеевропейском понимании компетенции органов местного самоуправления.

Зарубежный опыт знает два метода решения проблемы установления перечня полномочий. Например, в англосаксонских странах широкое распространение получил принцип «позитивного» регулирования полномочий муниципалитетов различных уровней. Причем соответствующие нормы содержатся как в законах, непосредственно адресованных муниципалитетам различных звеньев, так и в законах отраслевого и функционального характера.

Такое регулирование обеспечило интенсивное развитие законодательства по основным направлениям деятельности и по закреплению их полномочий в конкретных сферах хозяйства. В ФРГ большее применение нашел метод «негативной» регламентации и закрепления полномочий различных видов коммун, районов и городов. Суть его в том, что в законодательстве устанавливается не перечень полномочий и функций органов местной власти, а перечень запретов для нее. Однако последний оказывается нередко столь велик, что даже в ФРГ и других аналогичных муниципальных моделях негативная регламентация все больше уступает позитивному регулированию.

Российское законодательство пошло по пути «позитивного» закрепления компетенции муниципалитетов, регламентации организации и деятельности местного самоуправления, о чем свидетельствуют нормы федеральных правовых актов и законодательство некоторых субъектов Федерации [11].

Учитывая сказанное выше, следует определить рассматриваемое понятие в терминах, дающих более точное представление о местном самоуправлении в его современном понимании. Для этого вновь обратимся к Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также к работе Л.А.Велихова «Основы городского хозяйства» с тем, чтобы выявить наиболее существенные признаки местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, определяя основы конституционного строя России, называет единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ, который «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления», и устанавливает, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» [20]. Таким образом, Конституцией РФ определены основные формы осуществления народом своей власти (формы публичной власти), представленные на рисунке 1.1.



Рисунок 1.1 - Формы публичной власти

Поэтому местное самоуправление можно определить как форму народовластия (форму публичной власти).

Существенные признаки, свойственные местному самоуправлению и отличающие его от государственной власти, наиболее точно указаны Л.А.Велиховым. К таким признакам он относит:

– «различие в характере власти». Местное самоуправление - «власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью»;

– «разграничение сфер компетенции... т.е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению»;

– «самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав... раз

ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач»;

– «территориально-ограниченный, выборный принцип...» [14].

Все эти принципы, в тех или иных формулировках, в настоящее время закреплены Европейской Хартией местного самоуправления, Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Итак, в дальнейшем под местным самоуправлением будем понимать форму народовластия, позволяющую местным сообществам с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность, непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива.

Определив местное самоуправление как форму осуществления публичной власти, установим его место в системе институтов публичной власти. Поскольку от лица территориальных коллективов в большинстве случаев выступают органы местного самоуправления, упростим задачу и определим место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти.

Как уже отмечалось, Конституция Российской Федерации устанавливает федеративное устройство России и признает местное самоуправление, в результате чего для осуществления власти формируются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Все они образуют систему органов публичной власти [20].

Образование органов публичной власти осуществляется путем избрания населением своих представителей, а также отдельных выборных должностных лиц и последующего формирования выборными органами и выборными должностными лицами иных органов и назначения иных должностных лиц.

Таким образом, обладающий властью народ посредством демократических процедур передает (делегирует) осуществление властных функций органам публичной власти. Именно местное самоуправление на законных основаниях с согласия общества участвует в распределении ценностей в обществе, осуществляет в соответствии с конституционным разделением власти между ее уровнями часть властных функций, устанавливая нормы, осуществляя контроль за их исполнением и имея возможность легитимно применять силу. Это дает основания рассматривать институт местного самоуправления как элемент политической системы общества.

1.2 Зарубежный опыт муниципального управления

муниципальный управление экономический власть

Эффективное управление невозможно без исследования объекта управления, которым в данном случае является муниципальное образование. Будучи системно представленными, муниципальные образования рассматриваются во взаимодействии с различными территориями и общественными институтами, образующими окружающую среду. Муниципальное образование сохраняет свою структуру и устойчивость по отношению к внешним воздействиям. Его системный характер выражен тем сильнее, чем жестче связи внутри него. В свою очередь, степень жесткости связей напрямую зависит от его размеров, конфигурации, расстояния до близлежащих территориальных единиц и пр.

Мировая практика дает достаточно много удачных примеров обеспечения системности в работе муниципальных органов путем четкого юридического закрепления перечня функций и полномочий конкретных органов нескольких муниципальных звеньев при решении отдельных управленческих задач. Например, законы о местном управлении в Великобритании реализацию отдельной управленческой функции возлагают на выше- и нижестоящие муниципалитеты. Так, функцию планирования осуществляют советы графства и округа. Графские и окружные органы работают вместе, постоянно консультируясь с представителями других корпораций (региональными правительственными учреждениями и публичными корпорациями, финансовыми органами, с муниципалитетами низового звена -- приходскими или общинными советами).

Окружные советы составляют собственные локальные планы. Каждый уровень органов муниципального управления Англии и Уэльса располагает конкретными полномочиями. Вся работа четко расписана за каждым видом муниципальных органов, определены условия принятия ими нормативных и правоприменительных актов. Таким же образом решены подобные вопросы в законодательстве штатов США и земель ФРГ.

В этих и других развитых зарубежных странах уже давно апробированы организационно-правовые формы совместной деятельности выше- и нижестоящих муниципальных органов. Например, целенаправленное решение в законодательстве штатов США и Великобритании проблемы делегирования и укрепления взаимосвязей в муниципальной системе позволяет достигать значительной эффективности в работе: во-первых, укрепляется самостоятельность нижестоящих муниципальных образований, расширяется сфера их деятельности и в то же время сохраняются «вертикальные» связи между муниципалитетами, поскольку делегирующий орган сохраняет контрольные полномочия за реализацией исполнения функции, переданной нижестоящему муниципалитету; во-вторых, расширяется компетенция низовых звеньев муниципалитетов в решении вопросов местного значения; в-третьих, уточняется компетенция и управленческие возможности каждого звена местного самоуправления, особенно при решении вопросов хозяйственного содержания, финансовых займов, строительства объектов общественного пользования а также при заключении контрактов с местным бизнесом [18].

Практика и законодательство Великобритании и других стран с аналогичной моделью муниципального управления вызвали к жизни удачные организационные формы совместной деятельности муниципальных органов различных звеньев системы. Так, графские и окружные муниципальные советы обеспечивают совместную работу путем создания объединенных управлений, совместных комитетов и параллельно с ними работающих объединенных комиссий и групп совместной деятельности муниципальных служащих. Эти органы, состоящие из муниципальных советников, муниципальных чиновников и представителей общественности, функционируют параллельно, но согласованно, показывают высокую управленческую эффективность. Оба вида этих органов работают под контролем окружных муниципальных советов, выполняют их указания, а исполнительные органы графских советов обеспечивают материально- финансовые основы исполнения принятых совместными органами решений.

Исследуя проблемы «вертикальной» организации муниципальных органов США и Великобритании, профессор Г.В. Барабашев отмечал комплексность их системы, которая представляет сложный конгломерат управленческих ячеек в рамках организационной и функциональной общности -- местного управления. Он установил существование прямых административных отношений этих органов (независимо от вида и ступени) с соответствующими правительственными учреждениями в сочетании с отдельными элементами соподчинения между муниципалитетами различных ступеней [17].

Современные исследователи этих проблем подтверждают его выводы, отмечая при этом усиление отмеченных им тенденций развития муниципальных систем в зарубежных развитых государствах. Например, крупный английский юрист Д. Гарнер проанализировал функционирование на всей территории Англии и Уэльса двухуровневую систему муниципалитетов (там, где нет приходов и коммун) и трехуровневую организацию местного управления там, где есть приходы или общины. В этой системе разграничением полномочий занимается парламент. Несомненно, что совет графства и совет округа в графстве, действующие совместно и выразившие согласие на разграничение предоставленных им полномочий, никоим образом не являются органами более высокого ранга в отношении «нижестоящих». Парламент рассматривает взаимоотношения между органами всех уровней местного управления скорее как партнерство, чем как иерархию.

Обобщая все выше изложенное, можно констатировать, что в муниципальном образовании имеются все необходимые (с точки зрения теории политических систем) компоненты политической системы, системными качествами которой являются власть и наличие общего интереса жителей в удовлетворении основных жизненных потребностей.

Рассмотрим функционирование системы местного самоуправления в муниципальном образовании на базе модели Истона.

На входе системы выделяются два рода требований и поддержки:

1) требования и поддержка со стороны населения (всех жителей, их групп и объединений, отдельных лиц);

2) требования и поддержка со стороны государства (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов и организаций).

Как известно, основной задачей местного самоуправления в России является удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований [44]. Поэтому данные требования со стороны населения заключаются в удовлетворении коллективных интересов жителей муниципальных образований в реализации благ и услуг, расширения возможностей образования, движения общественного транспорта, охраны прав и свобод граждан, совершенствования здравоохранения, обеспечения общественной безопасности и других вопросов местного значения.

Поддержка со стороны населения выступает в разных формах: материальной (выплата налогов в местный бюджет, труд на общественных началах); соблюдение законов и директив государственной власти, муниципальных правовых актов; активное участие в жизни местного сообщества. Поддержка, оказываемая системе, усиливается, когда система удовлетворяет запросы и требования граждан. Без достаточной поддержки система местного самоуправления не может работать эффективно и надежно. Требования со стороны государства состоят в необходимости исполнения органами местного самоуправления отдельных возложенных на них государственных полномочий, соблюдения законности в их деятельности.

Поддержка со стороны государства обеспечивается созданием правовой базы для деятельности местного самоуправления, закреплением источников доходов за органами местной власти для пополнения местных бюджетов, передачей объектов государственной собственности в муниципальную собственность, передачей необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий ресурсов, реализацией программ государственной поддержки местного самоуправления. Органы местного самоуправления, выполняя одновременно и функции власти, и функции хозяйствующего субъекта (что является общей тенденций в развитии современных государств), имеют в своем распоряжении два основных механизма удовлетворения коллективных потребностей населения: регулирование отношений между различными субъектами на территории муниципальных образований и непосредственное предоставление необходимых населению услуг. Поэтому выходом системы местного самоуправления в муниципальном образовании являются правовые акты (нормы, регулирующие отношения в муниципальном образовании) и результаты деятельности в сфере муниципального хозяйства.

Обратная связь между выходом и входом системы осуществляется посредством различных средств коммуникации, позволяющих выявить оценку внешней средой результатов деятельности системы и внести коррективы в эту деятельность. Оценку населения выражают местные средства массовой информации, выборные представители жителей муниципального образования в органах местного самоуправления, сами жители, непосредственно участвующие в проведении сходов и собраний. В конечном итоге оценкой деятельности органов местного самоуправления и основным воздействующим фактором со стороны населения является выражение недоверия выборным лицам местного самоуправления, на очередных муниципальных выборах жители избирают других своих представителей.

Государство оценивает деятельность (выход системы) через контрольные и надзорные органы и имеет возможность изменять входящие факторы: исключать из компетенции органов местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий вместе с изъятием соответствующих ресурсов, привлекать к ответственности должностных лиц местного самоуправления, нарушающих действующее законодательство, досрочно прекращать в судебном порядке полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления [32].

Преобразование (конверсия) требований со стороны населения и государства в конечные результаты (нормы и общественные услуги) возможно благодаря наличию внутри системы двух основных структур: структуры выработки норм и структуры управления муниципальным хозяйством. Элементы этих структур могут совпадать, в особенности по той причине, что на уровне местного самоуправления не предусмотрено обязательное разделение властей (например, глава муниципального образования принимает участие в выработке «муниципальной политики», принятии норм и правил представительным органом местного самоуправления, сам издает нормативные правовые акты; он же в соответствии с уставом муниципального образования может непосредственно возглавлять местную администрацию и единоначально возглавлять деятельность по управлению муниципальным хозяйством. Структурные подразделения местной администрации в основном заняты вопросами текущего управления, но также принимают участие в разработке местных норм и правил). Функции названных структур, как нетрудно видеть, существенно различаются.

Входящие функции (политическая социализация и рекрутирование, артикуляция интересов, агрегирование интересов, политическая коммуникация) аналогичны политической системе государства в целом и исполняются, как правило, внешними структурами (насе-лением непосредственно, местными группами интересов, местными общественными объединениями, «муниципальными («ратушными») партиями»).

Исходящие функции (разработка норм, применение норм, контроль за соблюдением норм, а также предоставление и распределение общественно значимых услуг) исполняются «местным правительством» (представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования, муниципальными органами охраны общественного порядка и др.).

Таким образом, муниципальное образование представляет собой сложную систему субъектов, объектов, отношений и взаимосвязей между ними, функционирующую в пределах имеющихся ресурсов и ограничений с целью удовлетворения коллективных потребностей населения путем регулирования отношений и предоставления в результате самостоятельной хозяйственной деятельности гражданских услуг. Эта система, являясь подсистемой политической системы России, сама обладает всеми необходимыми признаками политической системы, отличаясь масштабом территории, в пределах которой она функционирует (локализацией), и степенью «автономности», характеризующейся, с одной стороны, наличием собственных предметов ведения, организационной самостоятельностью, с другой стороны -- необходимостью действовать в рамках предписаний и установлений, исходящих от государственных органов.

Местное самоуправление представляет собой тот специфический уровень власти, который, с одной стороны, участвует в реализации задач, стоящих перед государством, а с другой Ї наиболее полно учитывает интересы жителей муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов. Развитое местное самоуправление освобождает органы государственной власти от решения текущих вопросов, позволяя сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, тем самым способствует оптимизации государственного управления.

1.3 Методы муниципального управления в современных условиях

Содержание метода управления включает в себя определение того, что и каким образом используется для достижения целей. Под методом муниципального управления понимается конкретный способ, средство, прием осуществления задач и функций субъекта управления, обеспечивающий достижение его цели [14].

В литературе существуют различные классификации методов управления. Так, одни авторы выделяют методы внеэкономического воздействия (организационного, административного) и экономического воздействия [14].

Другие Ї морально-политические (убеждение, воспитание, моральное поощрение), экономические (материальное поощрение, стимулирование деятельности), организационные (прогнозирование, организация, координация, контроль), административно-директивные [3].

Третьи Ї морально-идеологические, социально-политические, экономические и административные.

Четвертые Ї в зависимости от мотивов деятельности, на которые направлено управляющее воздействие: административно-организационные, экономические и социально-психоло-гические.

При анализе методов управления в сфере местного самоуправления правомерно их рассмотрение с точки зрения их содержания, направленности и организационной формы [11].

В содержательном плане выделяют экономические, административные (административно-организационные) и социально-психологические методы муниципального управления.

В соответствии со структурой объекта управления, в качестве которого в сфере муниципального управления выступает муниципальное образование, методы управления по уровню применения могут быть подразделены следующим образом:

– методы, относящиеся ко всему муниципальному образованию, включая и саму систему органов управления муниципальным образованием;

– методы, относящиеся к различным подсистемам, выделяемым в рамках муниципального образования (экономическая, социальная, природно- ресурсная и так далее);

– методы управляющего воздействия по отношению к отдельному работнику и рабочим группам.

Структура субъекта управления, в данном случае органов муниципального управления, приводит к выделению группы методов, которые обеспечивают осуществление отдельных управленческих функций (планирования, организации, руководства и контроля).

С точки зрения направленности методы управления разделяют по двум критериям:

– по уровню управляющего воздействия (то есть по источнику)

– по объекту воздействия (на что или на кого направлено).

Любой метод управления, каким бы он ни был по содержанию или направленности, обладает определенной организационной формой, которая является третьим важным направлением анализа методов управления, наряду с их содержанием и направленностью. Под организационной формой понимается:

– тип воздействия (акт или норма);

– характер воздействия (прямое или косвенное);

– способ выработки воздействия (индивидуальный или групповой);

– характеристика воздействия во времени (долговременное или краткосрочное, разовое или периодически повторяющееся).

Экономическим методам управления отводится центральное место. Это обусловлено тем, что отношения управления определяются в первую очередь экономическими отношениями и лежащими в их основе объективными потребностями и интересами людей.

Под экономическими методами управления подразумевают способы воздействия на экономические интересы отдельных организаций, работников или групп. Воздействие этой группы методов осуществляется через систему экономического стимулирования, а также посредством таких экономических инструментов, как нормативы, цены, местные налоги и сборы, платежи за природные ресурсы и так далее. Для осуществления управления посредством экономических методов важнейшей задачей является формирование системы показателей, которые адекватно отражали бы все аспекты экономической деятельности муниципального образования и были бы внутренне не противоречивы [14].

Среди экономических методов выделяют прямые и косвенные (рисунок 1.2).

Методы прямого воздействия выражаются в форме прямого экономического расчета, который в практике муниципального управления реализуется на трех уровнях:

– на уровне муниципального образования в целом;

– на уровне отдельных предприятий и организаций;

– на уровне подразделений или рабочих групп, функционирующих в составе предприятий и организаций.



Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 1.2 - Экономические методы управления муниципальным образованием

Метод прямого экономического расчета основан на плановом распределении трудовых, материальных и финансовых ресурсов муниципального образования. Плановость указывает на то, что управляющее воздействие осуществляется через систему прогнозов, программ и планов.

Одним из важных элементов прямого экономического расчета, на основе которого осуществляется воздействие на развитие экономики муниципального образования, является бюджетное финансирование.

Использование этого элемента позволяет органам муниципального управления оказывать существенное влияние на развитие как приоритетных производств, так и объектов социальной и производственной инфраструктуры.

В ряду экономических методов, имеющих косвенный характер воздействия, следует отметить в первую очередь: местные налоги и сборы, платежи за пользование природными ресурсами, гарантии администрации при получении кредитов в коммерческих банках, предоставление в аренду муниципальной собственности и так далее [11].

В отличие от организационно-административных экономические методы руководства предполагают разработку общих планово- экономических показателей и средств их достижения. Несмотря на характерное для современного этапа усиление роли экономических рычагов и стимулов, не следует ограничивать организационно-административные методы воздействия, которые за счет централизации управления помогают выполнять напряженные плановые задания. На основании экономических методов управления должны развиваться и укрепляться организационно- административные и социально-психологические методы, повышаться профессионализм и культура их применения.

Организационные методы Ї система методов воздействия, которая, будучи направлена на все элементы и подсистемы муниципального образования, обеспечивает их совместное целенаправленное развитие. Таким образом, организационно-административные методы управления служат для реализации организационного единства системы муниципального управления.

Организационно-административное воздействие в системе муниципального управления осуществляется в прямой и косвенной формах.

В прямой форме административные методы управления осуществляются в виде воздействия на объекты управления в формах постановления, распоряжения, приказа, указания.

Постановления являются правовыми актами, определяющими общие правила, нормы деятельности, поведения, рассчитанные на неоднократное применение.

Распоряжения имеют персонифицированный характер и издаются в основном для решения оперативных вопросов.

Приказы издаются руководителями органов муниципального управления отраслевой компетенции, осуществляющими управление на единоначальной основе.

Руководители органов муниципального управления и их структурных подразделений имеют право давать указания подчиненным им работникам в пределах их компетенции.

Прямые административные методы имеют и различную степень регламентации.

Наиболее категоричной регламентирующей формой административного воздействия является приказ.

Приказ может иметь инструктивный характер или же выступать в форме предписания или запрещения. В случае инструктивного характера приказа он должен иметь четко сформулированную задачу.

Меньшая степень регламентации присуща распоряжениям. Их отличие от приказов заключается в том, что они не устанавливают определенного срока начала реализации.

К числу других методов прямого административного воздействия следует отнести также методические указания, рекомендации и советы, которые отличаются много меньшей степенью регламентации по сравнению с распоряжениями, а тем более с приказами, и позволяют (особенно рекомендации и советы) не только самостоятельно выбирать способы реализации задания, но и уточнить само задание [14].

В общем виде система организационно-административных методов может быть представлена как совокупность двух равнозначных элементов: воздействие на структуру управления (регламентация деятельности и нормирование в системе управления) и на процесс управления (подготовка, принятие, организация выполнения и контроль за управленческими решениями).

В косвенной форме воздействие осуществляется через установление норм, процедур и правил.

К числу косвенных методов административного воздействия относятся различные способы регулирования деятельности работников посредством введения определенных правил (нормативное регулирование), конкретизирующих деятельность работников, а также при помощи стандартизации административных процедур и форм документооборота [55].

Типичными примерами нормативного регулирования являются положения о комитетах, управлениях и отделах администрации или мэрии, в которых находит отражение их организационная структура и механизмы функционирования. Другой вид норм Ї должностные инструкции, которые регламентируют характер деятельности отдельного работника, его права и ответственность.

Реализация административно-организационных методов осуществляется через распорядительство и оперативное вмешательство в процесс управления в целях координации деятельности участников процесса для выполнения поставленных задач.

По мере развития системы местного самоуправления и расширения участия населения в решении местных проблем, а также развития частного предпринимательства сфера действия прямых административных указаний сокращается, а сфера действия косвенных методов административно- организационного воздействия расширяется [21].

В целом организационно-административные методы руководства существуют в форме организационного и распорядительного воздействия.

Социально-психологические методы управления Ї это способы и приемы воздействия на социальные интересы населения муниципального образования, а следовательно, и на социальные интересы работников, занятых в сфере муниципального управления.

Действие этих методов основано на научных знаниях о поведении человека в организациях различного масштаба и типа.

К числу особенностей применения социально-психологических методов в сфере муниципального управления следует отнести то, что они используются не только в отношении отдельной организации (органа муниципального управления или муниципального предприятия), но и в отношении отдельных социальных и этнических групп населения, проживающих на территории муниципального образования [19].

Использование социально-психологических методов направлено на создание такой организационной культуры объекта управления, которая бы

в максимальной степени ориентировала поведение работников на достижение общеорганизационных целей.

В случае, когда социально-психологические методы используются в отношении отдельных социальных и этнических групп населения муниципального образования в качестве действенных методов социального воздействия выступают меры по улучшению бытовых и жилищных условий населения, повышение его общеобразовательного и профессионального уровня; улучшение медицинского обслуживания; создание условий для развития культуры и так далее.

Действие перечисленных выше методов обеспечивает определенный уровень качества жизни населения муниципального образования, а, следовательно, и создает благоприятные условия для эффективной трудовой деятельности.

Использование социально-психологических методов необходимо и для того, чтобы привлечь население муниципального образования к разработке и реализации программ социально-экономического и экологического характера. В противном случае, население муниципального образования в целом или отдельные социальные группы могут расценить цели такого рода программ, как навязанные им, и смогут оказать в той или иной форме сопротивление их реализации [14].

Следует отметить, что существует также социально-экономическое планирование развития муниципального образования. В отличие от рассмотренных выше методов управления оно имеет комплексный характер, воздействуя на все аспекты жизнедеятельности муниципального образования как целостной системы.

Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования отнесено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к предметам ведения муниципальных образований. Однако само понятие «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» Федеральным законом не определено.

Некоторые авторы под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимают управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, направленный на достижение определенного уровня развития социальной (включая духовную) и экономической сфер на территории муниципального образования, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения коллективных потребностей населения и интересов государства [29].

Рассмотрев теоретические основы местного самоуправления, необходимо проанализировать их практическое применение. Для этого рассмотрим систему управления конкретным муниципальным образованием.

2 

2. АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ АСПЕКТОВ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ ГОРОД СТАВРОПОЛЬ

2.1 Оценка системы управления муниципальным образованием город Ставрополь

Муниципальное образование город Ставрополь, расположенное в Северо-Кавказском федеральном округе - это многофункциональный город, выполняющий административную, научную, культурную функции. Так как здесь концентрируется значительная часть промышленного потенциала.

Город Ставрополь является муниципальным образованием и наделен статусом городского округа Законом Ставропольского края "О наделении муниципальных образований Ставропольского края статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района".

Местное самоуправление в городе представляет собой систему организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации. В ведении органов местного самоуправления находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление города Ставрополя представлено в таблице 2.1.

Органы местного самоуправления города Ставрополя действуют в соответствии с собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, установленными федеральным законодательством и законодательством Ставропольского края, а также Уставом города.



Таблица 2.1 - Территориальное общественное самоуправление города Ставрополя на 01.01.2016г.

Территориальные единицы самоуправления	Кол-во
Микрорайонов	32
в том числе по районам города:
Ленинский район	11
Октябрьский район	6
Промышленный район	15

Общие принципы деятельности органов местного самоуправления города Ставрополя представлены на рисунке 2.1.



Рисунок - 2.1 Общие принципы деятельности органов местного самоуправления города Ставрополя

Структура органов местного самоуправления города Ставрополя представлена на рисунке 2.2.



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 2.2 - Структура органов местного самоуправления города Ставрополя

I) Дума Ставропольского края является постоянно действующим коллегиальным представительным органом местного самоуправления города Ставрополя, выражающим интересы жителей города Ставрополя.

Дума Ставропольского края самостоятельно определяет свою структуру.

Следует отметить, что из состава депутатов Думы Ставропольского края на срок их полномочий избираются:

- во-первых, глава города Ставрополя и заместитель (заместители) председателя Думы Ставропольского края;

- во-вторых, Думы Ставропольского края.

Также в Думы Ставропольского края могут создаваться:

- депутатские объединения (в составе не менее 3 человек);

- временные комиссии и иные рабочие органы.

Следует отметить, что для организационного, правового и материально-технического обеспечения работы Думы Ставропольского края, оказания помощи депутатам, комитетам Думы Ставропольского края и другим созданным Думы Ставропольского края органам образуется аппарат Думы Ставропольского края.

При этом в состав Думы Ставропольского края входят тридцать депутатов Ставропольской городской Думы.