Система и методы управления муниципальным образованием

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

управление муниципальный образование ставрополь

Введение

1. Теоретические основы управления муниципальным образованием

1.1 Понятие и сущность местного самоуправления на современном этапе

1.2 Муниципальное образование как объект управления

1.3 Методы управления муниципальным образованием

2. Анализ управления муниципальным образованием г. Ставрополь

2.1 Анализ системы управления муниципальным образованием г.Ставрополь

2.2 Анализ экономических и финансовых основ управления муниципальным образованием г.Ставрополь

3. Основные направления совершенствования методов управления муниципальным образованием

3.1 Причины неэффективного использования муниципальных активов

3.2 Направления совершенствования системы управления муниципальным образованием

Заключение

Список использованной литературы



Введение

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что за последнее время совершенствуются законодательные основы развития местного самоуправления, сформирована база для функционирования этого существенного общественного института, и, тем не менее, многие вопросы в этой области еще не решены. Это касается определения границ компетенции местного самоуправления, обеспечения его стабильными источниками доходов, формирования межбюджетных отношений, в частности, совершенствования системы местного налогообложения и т.д.

Реализация положений, содержащихся в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», направлена на преодоление такие недостатков, как нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что -- органы местного самоуправления, недостаточность собственной доходной базы местного самоуправления, четкости определения его структуры и другие.

Кроме того, необходимо совершенствование законодательства, территориальной организации и финансово-экономического обеспечения, прогнозирование развития муниципальных образований должны способствовать совершенствованию и упрочению местного самоуправления, повышению эффективности всей системы государственной власти и управления в современной России. При этом необходимо учитывать, что без таких предпосылок, как социально ориентированная рыночная экономика, развитое гражданское общество, эффективные законодательные и судебные органы, построение системы эффективного местного самоуправления будет затруднительным.

Многие политические деятели и научные исследователи сходятся во мнении, что в настоящее время недостаточно разработана методическая база местного самоуправления. Отсутствие рекомендаций по управлению местными органами власти осложняет деятельность работников муниципалитетов, большинство из которых не имеют соответствующего образования. Именно это и определяет актуальность исследования системы и методов управления муниципальным образованием.

Исследованию местного самоуправления посвящены научные работы отечественных авторов, таких как: Г.В.Атаманчук, В.В.Рудой, Р.В.Бабун, Г.В Барабышев, В.А.Лапин, Л.А.Велихов, А.Г.Воронин, Н.А.Широков, А.Н.Демьяненко, А.Л.Обушенков, В.Г.Игнатов, А.И.Радченко, В.А.Баранчиков и других.

Целью выпускной квалификационной работы является исследование системы местного самоуправления, ее элементов и взаимосвязей между ними, а также методов управления муниципальным образованием и практики их применения.

В соответствии с целью работы поставлены следующие задачи:

- рассмотреть теоретические основы местного самоуправления в России и за рубежом,

- рассмотреть муниципальное образование как элемент системы местного самоуправления,

- определить методы управления муниципальным образованием,

- провести анализ существующих системы и методов управления муниципальным образованием на примере г. Ставрополя,

- предложить методы устранения недостатков, выявленных в ходе анализа, и совершенствования системы управления муниципальным образованием.

Предметом исследования работы является система и методы управления муниципальным образованием.

В качестве объекта исследования выступает муниципальное образование г. Ставрополь.

Эмперическую базу исследования составляют материалы нормативно- правовых актов, научной литературы и статей, статистических сборников.

Структура и объем работы. Данная выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, в количестве 60 источников. Работа изложена на 106 страницах.

В первой главе «Теоретические основы управления муниципальным образованием» рассматривается местное самоуправление в системе институтов публичной власти, муниципальное образование как подсистема политической системы общества, методы управления муниципальным образованием.

Во второй главе «Анализ управления муниципальным образованием г.Ставрополь» дана характеристика системы управления муниципальным образованием г. Ставрополь, проведен анализ социально-экономического развития г. Ставрополя.

В третьей главе «Основные направления совершенствования методов управления муниципальным образованием» рассмотрены причины неэффективного использования муниципальных активов и предложены методы совершенствования системы управления муниципальным образованием.

В заключение обобщены основные результаты исследования, сформулированы выводы и предложения.



1. Теоретические основы управления муниципальным образованием

1.1 Понятие и сущность местного самоуправления на современном этапе

Термин "самоуправление" в общелитературном смысле означает, что люди сами управляют собой. На начальных этапах развития человеческой цивилизации самоуправление так и действовало.

Самоуправление - это единство самоорганизации, самодеятельности, саморегуляции, самоконтроля, способ коллективного существования объединения людей. При этом главным является уточнение такого факта, являются ли они совместными собственниками средств производства или выступают наемными работниками.

Экономическое содержание местного самоуправления состоит в том, что оно представляет собой специфические производственные отношения, возникающее при реализации территориальных экономических интересов (удовлетворении общественных потребностей) жителей данного МО.

Поэтому развитие местного самоуправления имеет важное значение не только потому, что позволяет создать условия для более активного и инициативного решения местных проблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей. Оно жизненно важно для нашей страны и потому, что связано и с укреплением государственной целостности Российской Федерации. Местные сообщества объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности, к образованию удельных княжеств. И прежде всего потому, что уровень социальных стандартов зависит от экономического могущества всей страны. Эти стандарты не в силах самостоятельно обеспечить выделяющийся из федеративного государства регион.[5]

Прежде чем рассматривать местное самоуправление в системе институтов публичной власти, необходимо раскрыть его сущность. Термин «местное самоуправление» в разных странах, в разное время и разными авторами понимался различно. По определению жившего в начале XX века германского ученого Г.Еллинека, «самоуправление Ї это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, Ї управление, которое, в противоположность государственно- бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц» [13]. В дореволюционных земских кругах было распространено определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением» [16]. Теоретики местного самоуправления, британские ученые И.Редлих и П.Ашлей определяют местное самоуправление как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву [35].

Существует несколько теорий местного самоуправления. Основные из них имеют распространение в том или ином виде и в настоящее время.

В XIX веке возникла теория свободной общины, являвшаяся своеобразным противовесом чиновному управлению. С точки зрения данной теории, к трем признанным конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо присоединить четвертую Ї общинную власть. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а признает ее. Отсюда следуют выводы:

– круг общинных дел отличен от государственных;

– община является субъектом только ей принадлежащих прав, в связи с чем государственное вмешательство в ее дела недопустимо;

– должностные лица местного самоуправления являются общинными, а не государственными, и представляют не государство, а общество.

Изложенная теория обладает тем недостатком, что на практике самоуправление не тождественно общинному управлению, и в большинстве государств местное самоуправление не только признано, но и регулируется государством. Полного невмешательства суверенного государства в дела местного самоуправления не существует нигде [37].

Вторая, так называемая хозяйственная теория базируется не только на признании самоуправляющейся общины субъектом прав, отличным от государства, но и на содержании коммунальной деятельности. Согласно данной теории, дела и задачи самоуправления Ї строго хозяйственные. Этим оправдывается полная самостоятельность коммуны и отсутствие государственного надзора за деятельностью местного самоуправления. Хотя в реальных условиях на местное самоуправление повсеместно возлагается исполнение отдельных государственных обязанностей [37].

Существует так же и юридическая теория, теория «самоуправляющихся единиц, как юридических лиц». Согласной ей, органы местного самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства, как особого юридического лица, а общины. Все самоуправляющиеся единицы рассматриваются как субъекты предоставленных им в полное обладание государственных прав. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления вместо органов, назначаемых правительством. Теория строго логически выстроена, юридически безупречна, но она не учитывает социальную составляющую местного самоуправления [23].

В дореволюционной России господствовала так называемая политическая теория самоуправления, сущность которой состояла в следующем: общинное начало в ней активно противостояло правительственно-бюрократическому управлению. Согласно этой теории должностные лица местного самоуправления не принадлежат к профессиональному чиновничеству, так как они исполняют свои обязанности не потому, что назначены правительством, а потому, что их выбрало местное население. Привлечение общественного элемента зависит не столько от определенного юридического принципа, сколько от политического приема. Самоуправление в данной теории -- прежде всего, самодеятельность граждан, не поступивших на государственную службу и потому свободных в своем волеизъявлении. Местное население и общественность согласно политической теории самоуправления принимаются как нечто целое и солидарное, противостоящее правительству [23].

Необходимо сказать и о популярной в недавнем прошлом государственной теории. Данная теория, в противоположность предыдущим, рассматривает местное самоуправление как часть государственного управления. Самоуправление сводится к возложению на местные выборные органы осуществления задач государственного управления. По этой теории, всякое управление публичного характера есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Теоретики местного самоуправления в России советского периода опирались именно на данную теорию [25].

Поскольку главным предметом рассмотрения является местное самоуправление в современной России, при определении понятия «местное самоуправление» необходимо учитывать и то, каким образом оно раскрывается в действующем законодательстве Российской Федерации и в Европейской Хартии местного самоуправления. Необходимость учета положений Европейской Хартии местного самоуправления вызвана вступлением России в Совет Европы и ратификацией в связи с этим названной Хартии. Она определяет понятие «местное самоуправление» следующим образом:

«1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

1. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону» [2].

Европейской Хартией местного самоуправления установлено также, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны» [2].

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, устанавливая цели и задачи его деятельности и основные права, не дает прямого определения понятия «местное самоуправление». Это понятие в российском законодательстве определено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

«1. Местное самоуправление в Российской Федерации -- признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

2. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации» [6].

Для более корректного сопоставления двух приведенных определений местного самоуправления необходимо отметить, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» [1]. А Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления, в частности, представительного органа местного самоуправления, состоящего из депутатов, избираемых на основе общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании [6].

Указанные выше положения Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяют сделать вывод о соответствии понятия местного самоуправления, определенного российским законодательством, понятию, раскрываемому в Европейской Хартии местного самоуправления [28]. Этот вывод основан на следующем:

– принцип местного самоуправления признан Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством;

– Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством признано и гарантировано право граждан на местное самоуправление;

– в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством граждане осуществляют местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления, причем наличие выборных органов является обязательным;

– органы местного самоуправления, а в отдельных случаях -- граждане непосредственно, наделены правом самостоятельно, под свою ответственность и в интересах населения решать вопросы, отнесенные к их компетенции.

Таким образом, Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством учтены все существенные признаки понятия «местное самоуправление», имеющиеся в определении, данном Европейской Хартией местного самоуправления. Отличия состоят лишь в том, что:

– Европейская Хартия местного самоуправления предполагает осуществление местного самоуправления прежде всего формируемыми населением органами, не исключая при этом осуществление местного самоуправления в формах непосредственной демократии [2]. Российским же

законодательством право на осуществление местного самоуправления предоставлено гражданам, в том числе через органы местного самоуправления [1];

– в определении понятия «местное самоуправление», данном Европейской Хартией местного самоуправления, речь идет о праве и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать часть государственных дел и управлять ею [2]. Согласно же Конституции Российской Федерации и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к компетенции местного самоуправления относится решение «вопросов местного значения» [6].

При этом очевидно, что соотношение представительной и непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления диктуется не столько нормами законодательства, сколько конкретными реальными условиями, и перечень вопросов местного значения в российском законодательстве соответствует обычной в общеевропейском понимании компетенции органов местного самоуправления.

Зарубежный опыт знает два метода решения проблемы установления перечня полномочий. Например, в англосаксонских странах широкое распространение получил принцип «позитивного» регулирования полномочий муниципалитетов различных уровней. Причем соответствующие нормы содержатся как в законах, непосредственно адресованных муниципалитетам различных звеньев, так и в законах отраслевого и функционального характера.

Такое регулирование обеспечило интенсивное развитие законодательства по основным направлениям деятельности и по закреплению их полномочий в конкретных сферах хозяйства. В ФРГ большее применение нашел метод «негативной» регламентации и закрепления полномочий различных видов коммун, районов и городов. Суть его в том, что в законодательстве устанавливается не перечень полномочий и функций органов местной власти, а перечень запретов для нее. Однако последний оказывается нередко столь велик, что даже в ФРГ и других аналогичных муниципальных моделях негативная регламентация все больше уступает позитивному регулированию.

Российское законодательство пошло по пути «позитивного» закрепления компетенции муниципалитетов, регламентации организации и деятельности местного самоуправления, о чем свидетельствуют нормы федеральных правовых актов и законодательство некоторых субъектов Федерации [20].

Учитывая сказанное выше, следует определить рассматриваемое понятие в терминах, дающих более точное представление о местном самоуправлении в его современном понимании. Для этого вновь обратимся к Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также к работе Л.А.Велихова «Основы городского хозяйства» с тем, чтобы выявить наиболее существенные признаки местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, определяя основы конституционного строя России, называет единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ, который «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления», и устанавливает, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» [1]. Таким образом, Конституцией РФ определены основные формы осуществления народом своей власти (формы публичной власти):

– непосредственное осуществление власти, высшим выражением которого являются референдум и выборы;

– через органы государственной власти, которые в соответствии с федеративным устройством России разделяются на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

– через органы местного самоуправления.

Поэтому местное самоуправление можно определить как форму народовластия (форму публичной власти).

Существенные признаки, свойственные местному самоуправлению и отличающие его от государственной власти, наиболее точно указаны Л.А.Велиховым. К таким признакам он относит:

– «различие в характере власти». Местное самоуправление - «власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью»;

– «разграничение сфер компетенции... т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению»;

– «самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав... раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач»;

– «территориально-ограниченный, выборный принцип...» [35].

Все эти принципы, в тех или иных формулировках, в настоящее время закреплены Европейской Хартией местного самоуправления, Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Итак, в дальнейшем под местным самоуправлением будем понимать форму народовластия (особую форму публичной власти), позволяющую территориальным коллективам (местным сообществам) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность, непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива.

Следует отметить, что введение понятия «территориальный коллектив (местное сообщество)» вызвано необходимостью обозначения субъекта местного самоуправления -- населения, проживающего на локальной территории и объединенного общими интересами в решении определенного круга вопросов, -- так как субъектом деятельности и права в данном случае не может быть население вообще (не определено, о каком именно населении идет речь). Также некорректно говорить об осуществлении местного самоуправления гражданами в силу общественной, а не индивидуальной природы местного самоуправления.

Определив местное самоуправление как форму осуществления публичной власти, установим его место в системе институтов публичной власти. Поскольку от лица территориальных коллективов в большинстве случаев выступают органы местного самоуправления, упростим задачу и определим место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти.

Как уже отмечалось, Конституция Российской Федерации устанавливает федеративное устройство России и признает местное самоуправление, в результате чего для осуществления власти формируются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Все они образуют систему органов публичной власти.

Образование органов публичной власти осуществляется путем избрания населением своих представителей, а также отдельных выборных должностных лиц и последующего формирования выборными органами и выборными должностными лицами иных органов и назначения иных должностных лиц.

Выборные и иные органы и должностные лица с момента своего избрания либо формирования принимают к своему ведению вопросы, определенные Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, уставами и конституциями субъектов Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, договорами между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, уставами и правовыми актами муниципальных образований, а также наделяются полномочиями по решению этих вопросов.

Таким образом, обладающий властью народ посредством демократических процедур передает (делегирует) осуществление властных функций органам публичной власти. Поскольку Россия является федеративным государством и в ней признается местное самоуправление, народ, принимая на референдуме Конституцию Российской Федерации, передает определенную часть власти каждому из уровней публичной власти, включая местное самоуправление.

Итак, местное самоуправление на законных основаниях с согласия общества участвует в распределении ценностей в обществе, осуществляет в соответствии с конституционным разделением власти между ее уровнями часть властных функций, устанавливая нормы, осуществляя контроль за их исполнением и имея возможность легитимно применять силу. Это дает основания рассматривать институт местного самоуправления как элемент политической системы общества.

1.2 Муниципальное образование как объект управления

Термин «муниципальные образования» введен для обозначения единичного, сложно структурированного элемента системы местного самоуправления, содержащего в себе все ее признаки. Этот термин введен Гражданским кодексом Российской Федерации для обозначения одного из субъектов отношений, регулируемых гражданским законодательством. В этом качестве муниципальные образования упоминаются наряду с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации [4].

Особенность этого субъекта гражданских правоотношений (равно как и Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации) по сравнению с гражданами и юридическими лицами состоит в том, что муниципальные образования выступают в соответствующих отношениях на равных началах с последними [4], но требования о наличии статуса юридических лиц у муниципальных образований Гражданский кодекс не содержит.

Определение муниципальному образованию дано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

«муниципальное образование -- городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» [6].

При кажущейся ясности и простоте этого определения возникает ряд вопросов, требующих разрешения на практике. Во-первых, перечислены все виды населенных территорий, но какая из них, в каких случаях, при каких условиях может быть выбрана в качестве территории муниципального образования, не установлено. Этот вопрос будет рассмотрен ниже. Здесь можно назвать только одно ограничение: территория муниципального образования является частью территории субъекта Российской Федерации, а при наличии в субъекте федерации административно-территориальных единиц -- частью административно-территориальной единицы.

Во-вторых, необходимо уточнить, что именно понимается под населенной территорией. Если говорить о поселениях (городах, поселках, селах и др.) или их частях, то мы имеем дело с местами компактного проживания населения. Если же речь идет о группах поселений, то появляются «межпоселенческие» территории, которые, возможно, используются в хозяйственных, рекреационных и других нуждах, но называться населенными могут только с определенной степенью допуска. В местах кочевий, а тем более на огромных территориях Сибири, Крайнего Севера при низкой плотности населения, многие из этих территорий могут считаться населенными весьма условно.

Наличие муниципальной собственности и местного бюджета является, скорее, не признаком муниципального образования, а следствием его возникновения. Так как изначально объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов закрепляются за муниципальными образованиями федеральными и региональными органами государственной власти, затем они создаются или приобретаются в результате самостоятельной деятельности органов местного самоуправления или населения непосредственно, то есть появляются после придания некоторой населенной территории статуса муниципального образования.

Далее, выборные органы местного самоуправления существуют не в каждом муниципальном образовании. Хотя Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлена обязательность наличия этих органов [6], тем же законом предусмотрена возможность осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления сходом граждан [6].

Выборный глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления «могут быть предусмотрены», то есть наличие их не является обязательным.

Итак, под муниципальным образованием следует понимать некоторую населенную территорию, в границах которой местное самоуправление осуществляется либо в силу право преемства (раньше существовали местные советы, трансформировавшиеся в органы местного самоуправления), либо в силу соответствующего волеизъявления населения. На государство в соответствии с называвшимся выше Федеральным законом возлагаются обязанности установить порядок образования, объединения и преобразования муниципальных образований, порядок установления и изменения их границ, порядок проведения муниципальных выбороd, границы муниципального образования, закрепить за муниципальным образованием источники доходов местного бюджета и объекты собственности [6]. Но эти обязанности государство выполняет по отношению к муниципальным образованиям, то есть к субъектам правоотношений, возникающим с момента их «рождения» и имеющим с этого момента все предусмотренные законодательством права.

Хотя термин «муниципальные образование» можно считать уже достаточно устоявшимся, возникают определенные сомнения в корректности его определения, особенно в качестве субъекта каких бы то ни было отношений, не только по приведенным выше причинам. Дело в том, что базовым в этом определении является словосочетание «населенная территория», а ключевым словом -- «территория». Отсюда следует, что субъектом отношений, первичным элементом системы местного самоуправления выступает именно территория, «населенность» которой является одним из признаков. По-видимому, более точным было бы определить, что таким субъектом и элементом является население, проживающее на определенной территории и объединенное общими интересами в решении определенного круга вопросов.

Выше местное самоуправление рассматривалось в качестве элемента политической системы России без учета его внутренней структуры, отношений и взаимодействий между его составляющими. Рассмотрим далее, каковы место и роль муниципальных образований в политической системе общества. При этом будем иметь в виду, что местное самоуправление осуществляется не в России вообще, а непосредственно в муниципальных образованиях.

Относительно жителей муниципального образования можно говорить как о значительном количестве людей, связанных политическим разделением труда. То есть отдельные группы их выполняют определенные политические роли: налогоплательщики (налоги которых идут именно в местный бюджет), муниципальные служащие, служащие муниципальных военизированных органов (муниципальных органов охраны общественного порядка), избиратели (которые голосуют на муниципальных выборах), участники территориального общественного самоуправления и т.д. Итак, в муниципальном образовании имеется политическое сообщество.

В муниципальном образовании существует категория должностных лиц (к ним относятся выборные и другие должностные лица местного самоуправления: глава муниципального образования, депутаты представительного органа, руководители подразделений местной администрации), решения которых признаются членами политического сообщества (населением) как обязательные.

Можно говорить о режиме в муниципальном образовании, который определяется его уставом, общеобязательными юридическими правилами, принятыми представительным органом, нормативными актами местной администрации, местными традициями.

Наличие четвертого компонента -- территории -- очевидно, так как муниципальное образование имеет точно установленные границы.

В соответствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» на территории России существует двухуровневая система местного самоуправления. Наличие двух видов муниципальных образований предопределяет формирование выше- и нижестоящих по отношению друг к другу муниципальных территорий, в пределах которых создаются и действуют отдельные ячейки местного самоуправления. Поэтому возникает проблема взаимоотношений между ними при решении вопросов местного значения, как правило, являющихся общими для нескольких муниципальных территорий. Эти взаимоотношения являются системообразующим фактором для органов местного самоуправления, обусловливают неизбежность их совместной деятельности при полном отсутствии здесь административной субординации. Без взаимодействия между различными видами и звеньями муниципальных образований говорить о них как о системе просто бессмысленно.

Во многих зарубежных странах этой проблемы вообще не существует, так как там уже отработан механизм взаимодействия между выше- и нижестоящими звеньями местного самоуправления, юридически четко распределены полномочия органов местного самоуправления различных звеньев по решению вопросов местного значения, которые являются общими для территорий различных муниципальных образований [37].

Мировая практика дает достаточно много удачных примеров обеспечения системности в работе муниципальных органов путем четкого юридического закрепления перечня функций и полномочий конкретных органов нескольких муниципальных звеньев при решении отдельных управленческих задач. Например, законы о местном управлении в Великобритании реализацию отдельной управленческой функции возлагают на выше- и нижестоящие муниципалитеты. Так, функцию планирования осуществляют советы графства и округа. Графские и окружные органы работают вместе, постоянно консультируясь с представителями других корпораций (региональными правительственными учреждениями и публичными корпорациями, финансовыми органами, с муниципалитетами низового звена -- приходскими или общинными советами).

Окружные советы составляют собственные локальные планы. Каждый уровень органов муниципального управления Англии и Уэльса располагает конкретными полномочиями. Вся работа четко расписана за каждым видом муниципальных органов, определены условия принятия ими нормативных и правоприменительных актов. Таким же образом решены подобные вопросы в законодательстве штатов США и земель ФРГ.

В этих и других развитых зарубежных странах уже давно апробированы организационно-правовые формы совместной деятельности выше- и нижестоящих муниципальных органов. Например, целенаправленное решение в законодательстве штатов США и Великобритании проблемы делегирования и укрепления взаимосвязей в муниципальной системе позволяет достигать значительной эффективности в работе: во-первых, укрепляется самостоятельность нижестоящих муниципальных образований, расширяется сфера их деятельности и в то же время сохраняются «вертикальные» связи между муниципалитетами, поскольку делегирующий орган сохраняет контрольные полномочия за реализацией исполнения функции, переданной нижестоящему муниципалитету; во-вторых, расширяется компетенция низовых звеньев муниципалитетов в решении вопросов местного значения; в-третьих, уточняется компетенция и управленческие возможности каждого звена местного самоуправления, особенно при решении вопросов хозяйственного содержания, финансовых займов, строительства объектов общественного пользования а также при заключении контрактов с местным бизнесом [98].

Практика и законодательство Великобритании и других, стран с аналогичной моделью муниципального управления вызвали к жизни удачные организационные формы совместной деятельности муниципальных органов различных звеньев системы. Так, графские и окружные муниципальные советы обеспечивают совместную работу путем создания объединенных управлений, совместных комитетов и параллельно с ними работающих объединенных комиссий и групп совместной деятельности муниципальных служащих. Эти органы, состоящие из муниципальных советников, муниципальных чиновников и представителей общественности, функционируют параллельно, но согласованно, показывают высокую управленческую эффективность. Оба вида этих органов работают под контролем окружных муниципальных советов, выполняют их указания, а исполнительные органы графских советов обеспечивают материально- финансовые основы исполнения принятых совместными органами решений.

Исследуя проблемы «вертикальной» организации муниципальных органов США и Великобритании, профессор Г.В. Барабашев отмечал комплексность их системы, которая представляет сложный конгломерат управленческих ячеек в рамках организационной и функциональной общности -- местного управления. Он установил существование прямых административных отношений этих органов (независимо от вида и ступени) с соответствующими правительственными учреждениями в сочетании с отдельными элементами соподчинения между муниципалитетами различных ступеней [37].

Современные исследователи этих проблем подтверждают его выводы, отмечая при этом усиление отмеченных им тенденций развития муниципальных систем в зарубежных развитых государствах. Например, крупный английский юрист Д. Гарнер проанализировал функционирование на всей территории Англии и Уэльса двухуровневую систему муниципалитетов (там, где нет приходов и коммун) и трехуровневую организацию местного управления там, где есть приходы или общины. В этой системе разграничением полномочий занимается парламент. Несомненно, что совет графства и совет округа в графстве, действующие совместно и выразившие согласие на разграничение предоставленных им полномочий, никоим образом не являются органами более высокого ранга в отношении «нижестоящих». Парламент рассматривает взаимоотношения между органами всех уровней местного управления скорее как партнерство, чем как иерархию.

Обобщая все выше изложенное, можно констатировать, что в муниципальном образовании имеются все необходимые (с точки зрения теории политических систем) компоненты политической системы, системными качествами которой являются власть и наличие общего интереса жителей в удовлетворении основных жизненных потребностей.

Рассмотрим функционирование системы местного самоуправления в муниципальном образовании на базе модели Истона.

На входе системы выделяются два рода требований и поддержки:

1) требования и поддержка со стороны населения (всех жителей, их групп и объединений, отдельных лиц);

2) требования и поддержка со стороны государства (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов и организаций).

Как известно, основной задачей местного самоуправления в России является удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований [6]. Поэтому данные требования со стороны населения заключаются в удовлетворении коллективных интересов жителей муниципальных образований в реализации благ и услуг, расширения возможностей образования, движения общественного транспорта, охраны прав и свобод граждан, совершенствования здравоохранения, обеспечения общественной безопасности и других вопросов местного значения.

Поддержка со стороны населения выступает в разных формах: материальной (выплата налогов в местный бюджет, труд на общественных началах); соблюдение законов и директив государственной власти, муниципальных правовых актов; активное участие в жизни местного сообщества. Поддержка, оказываемая системе, усиливается, когда система удовлетворяет запросы и требования граждан. Без достаточной поддержки система местного самоуправления не может работать эффективно и надежно. Требования со стороны государства состоят в необходимости исполнения органами местного самоуправления отдельных возложенных на них государственных полномочий, соблюдения законности в их деятельности.

Поддержка со стороны государства обеспечивается созданием правовой базы для деятельности местного самоуправления, закреплением источников доходов за органами местной власти для пополнения местных бюджетов, передачей объектов государственной собственности в муниципальную собственность, передачей необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий ресурсов, реализацией программ государственной поддержки местного самоуправления. Органы местного самоуправления, выполняя одновременно и функции власти, и функции хозяйствующего субъекта (что является общей тенденций в развитии современных государств), имеют в своем распоряжении два основных механизма удовлетворения коллективных потребностей населения:

регулирование отношений между различными субъектами на территории муниципальных образований и непосредственное предоставление необходимых населению услуг. Поэтому выходом системы местного самоуправления в муниципальном образовании являются правовые акты (нормы, регулирующие отношения в муниципальном образовании) и результаты деятельности в сфере муниципального хозяйства.

Обратная связь между выходом и входом системы осуществляется посредством различных средств коммуникации, позволяющих выявить оценку внешней средой результатов деятельности системы и внести коррективы в эту деятельность. Оценку населения выражают местные средства массовой информации, выборные представители жителей муниципального образования в органах местного самоуправления, сами жители, непосредственно участвующие в проведении сходов и собраний. В конечном итоге оценкой деятельности органов местного самоуправления и основным воздействующим фактором со стороны населения является выражение недоверия выборным лицам местного самоуправления, на очередных муниципальных выборах жители избирают других своих представителей.

Государство оценивает деятельность (выход системы) через контрольные и надзорные органы и имеет возможность изменять входящие факторы: исключать из компетенции органов местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий вместе с изъятием соответствующих ресурсов, привлекать к ответственности должностных лиц местного самоуправления, нарушающих действующее законодательство, досрочно прекращать в судебном порядке полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления [10].

Преобразование (конверсия) требований со стороны населения и государства в конечные результаты (нормы и общественные услуги) возможно благодаря наличию внутри системы двух основных структур:

структуры выработки норм и структуры управления муниципальным хозяйством. Элементы этих структур могут совпадать, в особенности по той причине, что на уровне местного самоуправления не предусмотрено обязательное разделение властей (например, глава муниципального образования принимает участие в выработке «муниципальной политики», принятии норм и правил представительным органом местного самоуправления, сам издает нормативные правовые акты; он же в соответствии с уставом муниципального образования может непосредственно возглавлять местную администрацию и единоначально возглавлять деятельность по управлению муниципальным хозяйством. Структурные подразделения местной администрации в основном заняты вопросами текущего управления, но также принимают участие в разработке местных норм и правил. Функции названных структур, как нетрудно видеть, существенно различаются.

Входящие функции (политическая социализация и рекру-тирование, артикуляция интересов, агрегирование интересов, политическая коммуникация) аналогичны политической системе государства в целом и исполняются, как правило, внешними структурами (населением непосредственно, местными группами интересов, местными общественными объединениями, «муниципальными («ратушными») партиями»).

Исходящие функции (разработка норм, применение норм, контроль за соблюдением норм, а также предоставление и распределение общественно значимых услуг) исполняются «местным правительством» (предста- вительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования, муниципальными органами охраны общественного порядка и др.).

Таким образом, муниципальное образование представляет собой сложную систему субъектов, объектов, отношений и взаимосвязей между ними, функционирующую в пределах имеющихся ресурсов и ограничений с целью удовлетворения коллективных потребностей населения путем регулирования отношений и предоставления в результате самостоятельной хозяйственной деятельности гражданских услуг. Эта система, являясь подсистемой политической системы России, сама обладает всеми необходимыми признаками политической системы, отличаясь масштабом территории, в пределах которой она функционирует (локализацией), и степенью «автономности», характеризующейся, с одной стороны, наличием собственных предметов ведения, организационной самостоятельностью, с другой стороны -- необходимостью действовать в рамках предписаний и установлений, исходящих от государственных органов.

Местное самоуправление представляет собой тот специфический уровень власти, который, с одной стороны, участвует в реализации задач, стоящих перед государством, а с другой Ї наиболее полно учитывает интересы жителей муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов. Развитое местное самоуправление освобождает органы государственной власти от решения текущих вопросов, позволяя сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, тем самым способствует оптимизации государственного управления.

1.3 Методы управления муниципальным образованием

Содержание метода управления включает в себя определение того, что и каким образом используется для достижения целей. Под методом муниципального управления понимается конкретный способ, средство, прием осуществления задач и функций субъекта управления, обеспечивающий достижение его цели [13].

В литературе существуют различные классификации методов управления. Так, одни авторы выделяют методы внеэкономического воздействия (организационного, административного) и экономического воздействия [13]. Другие Ї морально-политические (убеждение, воспитание, моральное поощрение), экономические (материальное поощрение, стимулирование деятельности), организационные (прогнозирование, организация, координация, контроль), административно-директивные [14]. Третьи Ї морально-идеологические, социально-политические, экономии- ческие и административные [16]. Четвертые Ї в зависимости от мотивов деятельности, на которые направлено управляющее воздействие: адми- нистративно-организационные, экономические и социально-психоло- гические [22].

При анализе методов управления в сфере местного самоуправления правомерно их рассмотрение с точки зрения их содержания, направленности и организационной формы [21].

В содержательном плане выделяют экономические, административные (административно-организационные) и социально-психологические методы муниципального управления.

В соответствии со структурой объекта управления, в качестве которого в сфере муниципального управления выступает муниципальное образование, методы управления по уровню применения могут быть подразделены следующим образом:

– методы, относящиеся ко всему муниципальному образованию, включая и саму систему органов управления муниципальным образованием;

– методы, относящиеся к различным подсистемам, выделяемым в рамках муниципального образования (экономическая, социальная, природно- ресурсная и так далее);

– методы управляющего воздействия по отношению к отдельному работнику и рабочим группам.

Структура субъекта управления, в данном случае органов муниципального управления, приводит к выделению группы методов, которые обеспечивают осуществление отдельных управленческих функций (планирования, организации, руководства и контроля).

С точки зрения направленности методы управления разделяют по двум критериям:

– по уровню управляющего воздействия (то есть по источнику)

– по объекту воздействия (на что или на кого направлено).

Любой метод управления, каким бы он ни был по содержанию или направленности, обладает определенной организационной формой, которая является третьим важным направлением анализа методов управления, наряду с их содержанием и направленностью. Под организационной формой понимается:

– тип воздействия (акт или норма);

– характер воздействия (прямое или косвенное);

– способ выработки воздействия (индивидуальный или групповой);

– характеристика воздействия во времени (долговременное или краткосрочное, разовое или периодически повторяющееся).

Экономическим методам управления отводится центральное место. Это обусловлено тем, что отношения управления определяются в первую очередь экономическими отношениями и лежащими в их основе объективными потребностями и интересами людей.

Под экономическими методами управления подразумевают способы воздействия на экономические интересы отдельных организаций, работников или групп. Воздействие этой группы методов осуществляется через систему экономического стимулирования, а также посредством таких экономических инструментов, как нормативы, цены, местные налоги и сборы, платежи за природные ресурсы и так далее. Для осуществления управления посредством экономических методов важнейшей задачей является формирование системы показателей, которые адекватно отражали бы все аспекты экономической деятельности муниципального образования и были бы внутренне не противоречивы [22].

Среди экономических методов выделяют прямые и косвенные.

Методы прямого воздействия выражаются в форме прямого экономического расчета, который в практике муниципального управления реализуется на трех уровнях:

– на уровне муниципального образования в целом;

– на уровне отдельных предприятий и организаций;

– на уровне подразделений или рабочих групп, функционирующих в составе предприятий и организаций.

Метод прямого экономического расчета основан на плановом распределении трудовых, материальных и финансовых ресурсов муниципального образования. Плановость указывает на то, что управляющее воздействие осуществляется через систему прогнозов, программ и планов.

Одним из важных элементов прямого экономического расчета, на основе которого осуществляется воздействие на развитие экономики муниципального образования, является бюджетное финансирование.

Использование этого элемента позволяет органам муниципального управления оказывать существенное влияние на развитие как приоритетных производств, так и объектов социальной и производственной инфраструктуры.