Система и методы управления муниципальным образованием

Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата (без выплат социального характера) возросла за январь-ноябрь 2015г. по сравнению с показателями за аналогичный период предыдущего года на 27,6% (за январь-ноябрь 2014г. - на 24,7%) и составила 5507,8 рубля. Реальный ее размер увеличился на 12,2% (9,0%). Среднемесячная начисленная заработная плата одного работника крупных и средних предприятий - 5494,4 руб.. Причем межотраслевая дифференциация заработной платы практически не изменилась. По-прежнему самый высокий ее размер отмечается в отрасли финансов, кредита, страхования и пенсионного обеспечения (в 2,7 раза выше среднегородского уровня), в электроэнергетике (в 2,0 раза), в связи, на транспорте, в химической, топливной промышленности, в органах управления, (в 1,4-1,6 раза). Самая низкая величина заработной платы в культуре и искусстве (58,5%), в легкой промышленности (60,8%), деревообрабатывающей и мукомольно-крупяной промышленности, в образовании (66-68%).

По состоянию на 1 января 2012г. бюджетная задолженность по выплате средств на заработную плату составила 9,6 млн. рублей. За последние месяцы года наблюдалось стабильное снижение всех видов задолженности. За декабрь 2015г. общий объем задолженности уменьшился на 31,4%, а бюджетной - на 20,5%.

На рынке труда в 2015г. складывалась тенденция устойчивой занятости населения при одновременном росте регистрируемой безработицы. Основная часть занятых в экономике - работники крупных и средних организаций. Рост численности работников был характерен для органов управления, страхования, банковской деятельности. Среди отраслей сферы производства возросла численность в стройиндустрии (на 6,4%), в связи (на 1,7%). В пределах 1,3-1,5% отмечается прирост занятых в торговле и общественном питании, образовании, культуре и искусстве. В других же отраслях экономики происходило сокращение занятых. Среди них, наиболее (на 9,9- 19,1%) в электроэнергетике, топливной, деревообрабатывающей, легкой, мясной и молочной, мукомольно-крупяной промышленности.

Продолжались, начавшиеся в 2014г., процессы изменения в сегменте рынка труда, относимом к скрытой безработице. В сравнении с январем- сентябрем 2013г. сократилась почти на четверть численность работников, работавших в режиме неполной рабочей недели (дня) и имевших вынужденные административные отпуска.

На регистрируемом рынке труда на протяжении года отмечалось увеличение численности официально зарегистрированных безработных относительно соответствующих периодов прошлого года. В среднем за месяц в I квартале 2015г. она прирастала на 12,4%, во II квартале - на 18,7%, в III квартале - на 21,3%, в IV квартале - на 43,0%. К концу декабря 2015г. Уровень официально зарегистрированной безработицы составил 1,2%. Численность безработных, имеющих официальный статус в службе занятости, на конец декабря 2015 года - 2740 чел. (109% против 93,4% в 2014 году). К концу года начало уменьшаться число свободных рабочих мест, заявленных организациями в органы государственной службы занятости [22]. На основе проведенного анализа были определены положительные и отрицательные тенденции в социально-экономическом развитии города.

Теперь можно выделить достоинства и недостатки системы и методов управления.

Ставрополь имеет значительный стартовый социально-экономический потенциал, который позволяет при умелом его использовании расчитывать на оздоровление, стабилизацию и подъем экономики.

Темпы экономического развития зависят от ряда факторов, важнейшим из которых являются инвестиции. Главная роль органов местного самоуправления состоит в обеспечении благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, в реализации комплекса мер по повышению инвестиционной активности. Повышению инвестиционной деятельности способствует помощь, оказываемая городским предприятиям и предпринимателям администрацией города и Правительством края. Это может быть льготное кредитование и налогообложение, привлечение инвестиций, (частных, государственных и иностранных капиталов) как в ведущие, так и отстающие отрасли; создание городской базы данных инвестиционых предложений. Необходимо развивать лизинговые операции. Приоритетное направление экономического развития города принадлежит промышленности. Промышленные предприятия остаются ведущим звеном экономики. Продукция ставропольских товаропроизводителей в настоящее время экспортируется в 15 стран дальнего зарубежья и 7 - ближнего зарубежья.

Важным фактором является малый бизнес. Интенсивное развитие предпринимательства нуждается в помощи городских властей.

Городские власти помогают населению в переподготовке, повышении квалификации и трудоустройстве, регулярно проводят ярмарки вакансий. Несмотря на это, уровень безработицы растет. Поэтому необходимо разрабатывать и внедрять программы, помогающие в трудоустройстве студентам, молодым специалистам, безработным старше 40 лет, пенсионерам и инвалидам.

Много проблем в социальной сфере. Необходимо повысить уровень социальной защиты населения, особенно инвалидов, пенсионеров и детей- сирот, расширить и модернизировать учреждения, предоставляющие социальные услуги, снизить социальную напряженность в городе. Это не возможно без выделения дополнительных средств, помощи предприятий, организаций и общественных объединений.

Услуги сферы здравоохранения не удовлетворяют возросшие потребности населения и не соответствуют современным требованиям. Необходимы финансовые средства для оснащения и ремонта лечебно- профилактических учреждений.

Несмотря на то, что бюджет отрасли «Образование» составляет примерно треть городского бюджета, существуют проблемы, связанные с ремонтом и недостаточной оснащенностью материально-технической базы образовательных учреждений.

Основными напрвлениями работы в области культуры должны стать: сохранение и приумножение культурно-исторического наследия, развитие единого информационного пространства, совершенствование условий для творческой самореализации жителей города.

В сфере жилищно-коммунального хозяйства неоходимо ликвидировать накопленное и сократить текущее недофинансирование, уличшить управление финансами, обновить основные фонды. В части дорожного хохяйства нужно способствовать благоустройству города, снижению аварийности на дорогах, обеспечению безопасности.

Необходимо сформировать устойчиво развивающуюся, эффективно функционирующую систему пассажирского транспорта, которая будет отвечать потребностям населения, будучи доступной всем его слоям, включая малообеспеченные. В этих целях нужно обновить подвижной состав, улучшить инфраструктуру городского пассажирского транспорта, решить проблему компенсации доходов от перевозки пассажиров, пользующихся правом бесплатного проезда.

В области градостроительства необходимо разработать и принять комплекс недостающих нормативных и правовых актов, провести работу по формированию государственного градостроительного кадастра в городе Ставрополе, увеличивать строительство жилья, объектов социальной и бытовой сфер и прочее.

Необходимо выравнивать уровни обеспеченности торгового обслуживания населения, территориальную доступность торговой сети за счет нового строительства в отдаленных районах, упорядочивать мелкорозничную торговлю, повышать уровень торгового обслуживания; развивать сферу бытового обслуживания в районах новостроек и по городу в целом.

Требует оптимизации система безопасности жителей города, охраны общественного порядка, антитеррористической и противопожарной защиты, профилактики и предотвращения чрезвычайных ситуаций. Эта работа невозможна без поддержки региональных и местных органов власти и управления, привлечения негосударственных структур, общественных объединений и граждан.

В настоящее время экологическое положение города характеризуется как критическое. Необходимо проведение работ по очистке вод, созданию зеленых насаждений, мест отдыха.

Администрации города и её подразделениям необходимо эффективно сотрудничать с населением непосредственно, а также через органы территориального общественного самоуправления, общественные организации и по средствам сети Интернет [42].

Недостатков в развитии муниципального образования и управлении им много. Основные проблемы сводятся к нехватке финансовых ресурсов. Здесь необходимо уделить внимание исполнению бюджета и эффективному расходованию его средств, управлению муниципальными активами, в том числе собственностью. Для этого важнейшей задачей является формирование системы показателей, которые адекватно отражали бы все аспекты экономической деятельности муниципального образования. Основной задачей администрации города является направление усилий на повышение эффективности использования производственного потенциала, выявление наиболее перспективных отраслей и предприятий, которые могут оказать существенное влияние на формирование налоговой базы, обеспечивать основную занятость населения, и способствовать дальнейшему укреплению экономики.

Также целесообразно приводить муниципальные нормативно-правовые акты в соответствие федеральным и региональным. Применение административных методов регламентирует управленческую деятельность, воздействует в целом на систему местного самоуправления. Здесь важно проводить объективную оценку деятельности органов власти и контроль, не только внутренний, но и внешний (со стороны населения). Население пока слабо влияет на работу местного самоуправления в основном потому, что не знает, каким образом это сделать, и не верит в свои силы.

Для улучшения качества жизни населения необходимо использовать социально-психологические методы. Эти методы в сфере муниципального управления должны использоватся не только в отношении отдельной организации (органа муниципального управления или муниципального предприятия), но и в отношении отдельных социальных и этнических групп населения, проживающих на территории муниципального образования. Использование этих методов направлено на создание такой организационной культуры объекта управления, которая бы в максимальной степени ориентировала поведение работников на достижение общеорганизационных целей. Применение социально-психологических методов создает благоприятные условия для трудовой деятельности. К сожалению, в настоящее время данным методам уделяется мало внимания по причине нехватки финансовых средств на социальную сферу.

Устранение вышеперечисленных недостатков позволит сделать более эффективной систему управления муниципальным образованием, повысить темпы экономического роста, доходность бюджета, решить многочисленные проблемы социальной сферы и в целом снизить социальную напряженность.



3. Основные направления совершенствования методов управления муниципальным образованием

3.1 Причины неэффективного использования муниципальных активов

Среди методов, направленных на повышение доходности бюджета муниципального образования, наиболее эффективными являются экономические методы управления. В качестве одного из методов следует рассматривать управление муниципальными активами, так как доходы от них поступают в местный бюджет. В настоящее время неналоговые доходы имеют небольшой удельный вес в структуре доходов бюжета, несмотря на достаточный экономический потенциал муниципальных активов. Логично предположить, что, если существуют активы, то должны быть и пассивы. В качестве пассивов муниципального имущества можно выделить предприятия жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, культуры и спорта, так как они практически всегда являются убыточными. Исходя из этого, с экономической точки зрения очень важно правильно и рационально управлять муниципальными активами.

Основные проблемы неэффективности использования муниципальных активов кроются, во-первых, в характере собственности, составляющей муниципальные активы, во-вторых, в организации управления муниципальными активами [49].

Муниципальные активы охватывают собственность, использование которой изначально не направлено на коммерческий эффект, прибыльную реализацию составляющих право собственности полномочий. Местное самоуправление преследует общественный (коммунальный) интерес, реализация которого частными хозяйствующими субъектами затруднена. Именно указанный характер сфер ее приложения предполагает сам факт ее существования. Подобным (некоммерческим) характером на данный момент обладают активы в сфере общего образования и здравоохранения, общественного транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и некоторые другие.

Значительную часть муниципальных активов составляет собственность, служащая социальным целям и не направленная на коммерческое использование. Поэтому оценивать эффективность управления этой ее частью следует не по критерию рентабельности. Цели управления такой собственностью заключаются в максимизации не прибыли, а общественно полезного эффекта от ее использования при разумном уровне затрат [30].

В организации управления муниципальными активами отсутствуют механизмы стимулирования эффективного использования активов. Функция рынка, вытесняющего неэффективных производителей, в механизме организации управления муниципальными активами не воспроизводится. Отсутствуют четкие процедуры ответственности, контроля использования муниципальной собственности. Другими словами, институциональная структура отношений собственности в сфере муниципальных активов порождает частный интерес бюрократии и возможность его реализации, в том числе в целях личного обогащения за «муниципальный» счет.

Выделяют несколько групп проблем, связанных с особенностями управления муниципальными активами. Первая группа связана с отсутствием субъекта управления в ряде регионов, вторая -- с отсутствием реальной мотивации у субъекта управления в ряде муниципальных образований, третья -- с недостатком специализированных знаний, а также отсутствием соответствующих методик и инструментов в муниципальном образовании [39].

В связи с этим целесообразно рассматривать проблему отсутствия субъекта управления в системе управления муниципальными активами. Сегодня в городе Ставрополе есть несколько структур, так или иначе связанных с управлением муниципальными активами. Это Комитет по управлению муниципальным имуществом, Комитет архитектуры, градостроительства и землепользования отраслевые управления, в подчинении которых находятся отдельные виды муниципальных активов (управление образования, здравоохранения и так далее). В некоторых крупных городах начато создание специализированных структур вне пределов муниципальной администрации -- муниципальные предприятия

«Центры недвижимости», «Служба единого заказчика» и прочие. Однако в большинстве случаев система управления активами в муниципальных образованиях не соответствует тому кругу задач, которые сейчас вынужден решать муниципалитет. Существующие в муниципальном образовании структуры выполняют, как правило, только часть функций, необходимых для управления активами. Выполнение этих функций не подчинено стратегическим целям и не скоординировано друг с другом [32].

Учитывая, что муниципальные активы в настоящий момент являются одним из важнейших ресурсов развития муниципального образования, система управления муниципальным образованием обязательно должна включать специализированные структуры по работе с муниципальными активами. Вопросы о том, следует ли включать такие структуры в состав администрации или это должны быть отдельные агентства, каково их количество и какова должна быть их организация, зависит от таких показателей, как размер муниципального образования, количество муниципальных активов каждого типа и других [41].

Важно перечислить требования к построению системы управления муниципальными активами:

· закрепление персональной ответственности и наделение соответствующими полномочиями управляющих. Например, в Ростове-на- Дону, закрепление ответственности балансодержателей за сбор арендной платы, за поиск пустующих и неэффективно используемых помещений принесло ощутимые финансовые результаты -- в последние годы по отдельным районам города фактические показатели превысили плановые на 10-30%;

· наличие эффективных коммуникаций для координации полномочий и информационного обеспечения. Здесь важно эффективное прохождение информации до исполнителей планов (годовой, месячный), текущих распоряжений и так далее. Не менее важна координация управляющих служб и отделов для достижения реальных результатов;

· обеспечение ресурсами. В основном, управляющие муниципальными активами достаточно хорошо обеспечены такими ресурсами, как помещения, средства проводной связи, печатные издания. Единственный ресурс, который находится сегодня в дефиците, -- это информационное и компьютерное обеспечение. В большей степени это характерно для муниципальных образований с малой численностью населения. Наиболеее актуальна сегодня не проблема дефицита тех или иных ресурсов для управления муниципальными активами, а их концентрация на приоритетных направлениях [34].

Отсутствие мотивации в первую очередь вызвано следующими причинами:

— отсутствием осознанного выделения муниципальных активов как источника доходов муниципального образования;

— несовершенством межбюджетных отношений, приводящим к незаинтересованности муниципальных образований в значительном увеличении собственных доходов (это, например, может привести к сокращению дотаций).

Отсутствие знаний и инструментов работы выражается, прежде всего, в отсутствии системного видения стратегического подхода. Далеко не во всех муниципальных образованиях существуют долгосрочные программы управления муниципальными активами. Отсутствие долгосрочных ориентиров в муниципалитетах приводит к различного рода ошибкам и нарушениям. Например, в ряде муниципалитетов при отсутствии четких механизмов планирования и контроля руководители муниципальных предприятий и учреждений практически самостоятельно принимают решения о развитии того или иного вида деятельности в рамках руководимых ими коллективов. Предпочтение в этих случаях, как правило, отдается не основной (уставной, социально значимой) деятельности, а дополнительной, более выгодной с коммерческой точки зрения, которая позволяет иметь доходы в большем объеме, чем от основной деятельности.

Во-вторых, отсутствует или недостаточно проработана нормативно- правовая база. Недостаточное законодательное обеспечение компенсируется самостоятельным формированием правил, нередко противоречащих друг другу, российскому законодательству, конкретным экономическим интересам региона. Например, принудительная оплата арендаторами услуг по оформлению документов, введение «добровольных» платежей в пользу администрации за землеотвод под строительство и так далее.

В-третьих, используется только часть из необходимых для управления активами механизмов и процедур (например, инвентаризация, оценка эффективности использования, планирование).

Отсутствие знаний и инструментов в свою очередь вызвано двумя основными причинами:

— управление муниципальными активами -- новая сфера муни- ципального управления, которая формируется в настоящий момент. В связи с этим многие инструменты еще находятся в стадии разработки;

— отсутствие подготовленных кадров и хороших специализированных программ для подготовки этих кадров. В настоящий момент только отдельные вопросы управления муниципальными активами пред-ставлены в учебных программах в качественном виде. Большинство сотрудников администраций, особенно на местах, не имеют адекватного образования, сосредоточены на текущих проблемах, пассивны [49].

Кроме того, отсутствуют механизмы распространения методов успешного решения проблем управления муниципальными активами среди муниципалитетов [46].

Теперь следует рассмотреть проблемы управления отдельными видами муниципальных активов. Каждый из существующих муни-ципальных активов имеет свою специфику с точки зрения управления. Выделим основные из них: муниципальные земли, муниципальные нежилые помещения и муниципальные предприятия и учреждения [49].

Парадоксальность ситуации в области управления муниципальными землями можно проиллюстрировать на следующих примерах из управ- ленческой практики.

На сегодняшний день часто остаются непонятными вопросы собственности земли на территории муниципального образования. Причина

-- отсутствие федерального законодательства о разграничении земель. Результатом этого является следующее положение вещей. Арендодателем земельных участков в муниципальном образовании является администрация города, однако арендная плата распределяется на три бюджета: федеральному -15%; краевому - 35%; городскому - 50%. Это приводит к тому, что структуры, осуществляющие управление землями, экономически мало заинтересованы в текущем управлении земельными ресурсами, нормативном оформлении правил землепользования на территории мунципалного образования, правовом зонировании [40].

В настоящее время всего 15,2 % земельного фонда города находится в частной собственности, 3% в муниципальной, а остальные земли - в государственной (рис. 2). Развитие и управление земельными отношениями в городе имеет и свои финансовые аспекты [41].

15,20% 0,80%3%

Размещено на http://www.allbest.ru/

71%

Рис. 2 Распределение земельного фонда г. Ставрополя по формам собственности

С одной стороны, арендная плата -- это налоговый сбор, с другой -- платеж за пользование, то есть совершенно очевидна разная природа этих платежей. При этом арендодателем земли является муниципалитет, держателем Реестра арендаторов -- земельный комитет, «контролером» уплаты аренды платежей -- налоговые инспекции. Разнесение областей ответственности приводит к тому, что ни один из трех уровней власти не финансирует и не занимается землеустроительными делами в должной мере.

Следствием такой ситуации являются и финансовые потери всех бюджетов, и неэффективность использования земель, и материальные и моральные издержки арендаторов, и инвестиционная непривлекательность муниципального образования.

Проект Федерального Закона «О разделении земель...» предлагает переход значительной части земель муниципального образования (особенно городов) в федеральную собственность и собственность субъектов федерации. Реакция местных властей вполне понятна -- зачем сейчас заниматься земельным кадастром, зонированием, если завтра эти земли будут принадлежать другому хозяину.

Закрытость информации об оплате земельной аренды (так как это налог), с одной стороны, отказ Государственной налоговой инспекции требовать недоимку в безакцептном порядке (ведь аренда -- не налог), с другой стороны, приводят к парадоксу. Арендодатель (муниципалитет) может взыскать недоимку только в судебном порядке, а чтобы оформить иск требует от налоговой инспекции сведений об уплате (суммы, даты, копии платежных поручений для определения пени). Налоговая инспекция часто предоставляет информацию в удобном для нее виде. Как правило, муниципалитет суд выигрывает, но часто пени не присуждают к взысканию, а списывают. Далее -- не менее долгий путь взыскания через судебных приставов. 50% полученных средств необходимо перечислить в областной и федеральный бюджеты. Процесс судебных разбирательств затягивается на срок до 6 Ї 12 месяцев [45].

Подобная картина наблюдается и при осуществлении работ по зонированию территории муниципального образования, и при создании земельного кадастра: у муниципалитетов нет экономических стимулов (земля юридически не принадлежит муниципальному образованию), федеральные органы не выделяют средств для составления кадастров. Те же проблемы существуют при подготовке программ по улучшению земель, их рекреации.

Купля-продажа недвижимого имущества осуществляется без взыскания задолженности по арендной плате за землю со всеми вытекающими отсюда последствиями -- новый владелец недвижимости расплачивается по долгам старого.

Все изложенное не только губительно для решения вопросов землеустройства, но и для всей экономической реформы в России. Описанная выше ситуация «развращает» арендаторов и землепользователей, формирует у них устойчивое мнение, что «земля ничего не стоит».

Указанная выше «организация» управления муниципальными землями порождает многочисленные нестыковки между «архитекторами» и «земелыциками» межевых дел, обременений, санитарно-защитных зон.

Пока почти не работает законодательство о повышении платы за неиспользуемые земли или используемые не по назначению: нет «прозрачного» механизма определения таких земель [48].

Из всего сказанного можно сделать вывод, что перспектива развития отношений собственности администрации г.Ставрополя должна реализовываться в правовой сфере земельных отношений.

В области управления земельным фондом перед местными органами власти стоят следующие основные задачи:

— установить в соответствии с действующим законодательством РФ организационно-правовые формы собственности на земли в административных границах муниципального образования, закрепив размеры федеральной, областной, муниципальной и частной собственности;

— обеспечить повышение эффективности использования земельных ресурсов путем выработки оптимальных методов и структуры управления землями, соответствующих новым организационно-правовым формам;

— совершенствовать экономическое и финансовое управление земельными ресурсами на территории муниципального образования [37].

В городе Ставрополе ощутимые поступления в местный бюджет приносят муниципальные нежилые помещения. Однако объем этих поступлений мог бы быть существенно выше [20].

Существующие проблемы эффективности управления нежилыми помещениями можно свести к следующим:

· отсутствие четкой системы учета нежилых помещений;

· проблемы распределения нежилых помещений;

· «размытость» функций собственника нежилых помещений;

· несовершенство системы формирования ставок и сбора арендной платы;

· отсутствие экономической заинтересованности городских администраций в увеличении доходов от нежилых помещений, в их содержании в надлежащем состоянии и расширенном воспроизводстве;

· «разорванность» финансовых потоков: доходов от аренды нежилых помещений -- от их расходования.

В сфере учета нежилых помещений также существуют проблемы:

· во многих муниципальных образованиях учет нежилых помещений отсутствует как система, то есть учет информации зачастую происходит одновременно в разных форматах, например, государственная регистрация и Реестр муниципальной собственности;

· оценка стоимости муниципальных помещений происходит по остаточной балансовой стоимости, тогда как реальная, рыночная стоимость существенно выше;

· инвентаризация нежилого фонда проводится крайне редко.

Проблемы распределения нежилых помещений представлены следующим перечнем:

— часто отсутствуют прозрачные для потенциальных и реальных арендаторов способы распределения помещений нежилого фонда, то есть отсутствуют формальные правила выбора арендаторов, открытые для арендаторов списки свободных и освобождающихся помещений;

— отсутствует конкурсная (аукционная) система распределения нежилых помещений не только для освободившихся, но и для занятых площадей;

— договоры аренды и нормативные акты в большинстве случаев не предусматривают внесудебной процедуры приостановления деятельности недобросовестных арендаторов муниципальных площадей [30].

До сих пор во многих муниципальных образованиях не ясно кто является конкретным собственником муниципальных нежилых помещений.

Город или район, хотя и является формальным собственником, но может осуществлять свои права только при наличии специализированной структуры и персональной ответственности. В Комитете по управлению муниципальным имуществом, к сожалению, часто отсутствуют специализированные структуры и персональная ответственность специалистов. Балансодержатель осуществляет техническое обслуживание и часто выступает в роли распорядителя. Эта проблема порой не так остра, но реально существует и требует решения [12].

Как правило, количество нежилых помещений в муниципальном образовании весьма значительно; Комитет по управлению муниципальным имуществом не успевает «управлять» ими и оперативно решать массу возникающих вопросов. Решение оперативных вопросов мог бы взять на себя балансодержатель, однако в существующих условиях он абсолютно в этом не заинтересован, поскольку все доходы от использования нежилых помещений уходят в бюджет. Та их часть, которая попадает балансодержателю, все равно засчитывается как бюджетное финансирование.

Все это сплетение прав, обязанностей, функций и заинтересованностей приводит, с одной стороны, к неэффективному использованию, с другой -- к ухудшению состояния нежилых помещений как активов, отсутствию комплексных программ по их возобновлению.

Одной из важных проблем является также несовершенство системы управления планированием и сбором арендной платы. Различные муниципальные образования используют различные коэффициенты -- коэффициент вида деятельности, коэффициент развития и так далее. С их помощью происходит начисление арендной платы. Однако зачастую в муниципальном образовании нет структур, которые бы проверяли соблюдение арендатором условий договора и вида деятельности. В результате становится совершенно обычной ситуация, когда в муниципальном образовании доходы от нежилых помещений в месяц составляют приблизительно 20-40% от расчетных [32].

Отсутствие экономической заинтересованности муниципальных администраций в увеличении доходов от нежилых помещений является еще одной проблемой в управлении муниципальными активами. При существующей системе распределения полномочий текущее управление нежилыми помещениями осуществляет балансодержатель. Средства, полученные им от аренды нежилого фонда, «растворяются» в бюджете. Это снижает заинтересованность балансодержателя в увеличении поступлений, уменьшаются возможности управления. В силу этих причин балансодержатель не занимается сохранением временно пустующих помещений. Как следствие -- помещения разрушаются и теряют свою привлекательность. По этой же причине балансодержатель не заинтересован в поиске новых помещений, пригодных для сдачи в аренду.

Еще одним примером экономической незаинтересованности администраций мунципальных образований в повышении доходов от нежилых помещений являются сроки принятия решений и заключения договоров. Существует немало примеров, когда в Комитете по управлению муниципальным имуществом решения о заключении договора аренды принимаются от полугода до года. Это фактически упущенная выгода [12].

Еще один блок проблем связан с выплатой НДС. Увеличение поступлений в местный бюджет от арендной платы предполагает выплату НДС, что, в свою очередь, означает уход части средств из муниципального образования в федеральный бюджет. Увеличение ставок арендной платы приводит к существенному росту платежей на величину НДС для арендатора, как следствие -- к сокращению числа арендаторов. Фактически НДС заставляет работников муниципалитетов искать схемы, по которым НДС можно не платить [36].

По объему стоимостных показателей и исполняемых функций муниципальные предприятия и учреждения являются важнейшей группой муниципальных активов. Что же касается доходов, получаемых от нее, то на практике это весьма условные доходы; в большинстве случаев эта группа активов является затратной.

Перечислим некоторые проблемы управления муниципальными предприятиями и учреждениями:

· убыточность ряда муниципальных прелприятий и отсутствие со стороны муниципального образования эффективных механизмов влияния на директоров по выходу предприятий на безубыточный или даже прибыльный уровень;

· незаинтересованность руководителей муниципальных предприятий и учреждений в увеличении небюджетных доходов муниципального образования и, наоборот, развертывание непрофильной коммерческой деятельности с использованием муниципальных активов в собственных интересах;

· низкое качество услуг, работ и товаров муниципальных предприятий;

· «перетекание» наиболее ликвидных активов из муниципальных предприятий и учреждений в неподконтрольные администрации муниципального образования организации;

· недополучение поступлений в местный бюджет в следствие отсутствия общей программы управления муниципальными активами. Например, продажа муниципального предприятия могла бы принести в городской бюджет доход от продажи и будущие налоговые поступления от деятельности нового предприятия, вместо этого бюджет продолжает финансировать убыточную деятельность;

· правовой статус муниципальных предприятий и учреждений не позволяет получать частные инвестиции, которые могли бы обновить изношенные основные фонды и позволить применять новые технологии [39]. Тем не менее, нельзя забывать, что проблем, связанных с управлением муниципальными активами, гораздо больше, чем перечислено. Однако и названных вполне достаточно, чтобы понять, что в основе практически всех из них лежит неэффективное выполнение основных управленческих функций, как на уровне администраций муниципального образования, так и на уровне предприятий и учреждений.

3.2 Направления совершенствования системы управления муниципальным образованием

В процессе анализа развития муниципального образования г.Ставрополь, выявлен ряд недостатков, исправить которые можно при использовании различных методов управления.

К числу административных методов относятся следующие:

— осуществление стоящих перед местной властью задач в рамках проведения реформы местного самоуправления;

— приведение муниципальных нормативно-правовых актов в соответствие федеральным и региональным;

— разработка и принятие нормативно-правовых актов в различных сферах деятельности муниципального образования (землепользование, налогообложение, межбюджетные отношения и другие) с целью устранения «пробелов» в законодательстве;

— осуществление объективной оценки деятельности органов местного самоуправления и контроля, как внутреннего, так и внешнего;

— сокращение численности управленческого аппарата;

— информатизация органов местного самоуправления.

Среди социально-психологических методов можно выделить следующие:

-- разработка стратегических программ комплексного развития социальной сферы города;

— разработка и реализация программ социальной защиты населения;

— сохранение и приумножение культурно-исторического наследия, по средством совершенствования условий для творческой самореализации жителей города;

— развитие единого информационного пространства.

Но основными методами управления муниципальным образованием являются экономические методы. К их числу относят: эффективное исполнение бюджета и рациональное расходование его средств, сокращение объемов муниципального долга; повышение эффективности использования производственного потенциала, выявление наиболее перспективных отраслей и предприятий; обеспечение благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, льготное кредитование и налогообложение, развитие лизинговых операции, централизованные капиталовложения; развитие малого бизнеса; использование таких экономических инструментов, как нормативы, цены, местные налоги и сборы, платежи за природные ресурсы; разработка целевых программ; управление муниципальными активами.

Более подробно хотелось бы рассмотреть организацию управления муниципальными активами как один из экономических методов управления муниципальным образованием.

С точки зрения организации управления муниципальными активами представляется важным подчеркнуть необходимость следующих направлений деятельности:

1) Учет -- администрации муниципального образования необходимо знать текущее состояние муниципальных активов и отслеживать их количественные и качественные изменения.

2) Стратегическое планирование -- социально-экономическое развитие муниципального образования должно происходить в рамках долгосрочной программы; ее частью является программа по управлению развитием муниципальных активов.

3) Оперативное планирование -- текущее управление муниципальными активами необходимо осуществлять на основании планов.

4) Оперативное управление муниципальными активами -- управление должно происходить в рамках сформированных процедур и правил, заданной структуры управления и документооборота при четко определенных ответственности и полномочиях должностных лиц.

5) Контроль и корректировка -- для обеспечения выполнения стратегических и тактических планов муниципального образования необходимо создание технологий контроля их исполнения с последующей корректировкой деятельности в случае необходимости.

6) Мотивация специалистов -- администрация муниципального образования, специалисты и служащие администрации, муниципальные предприятия и учреждения должны быть заинтересованы в повышении эффективности муниципальных активов [30].

Эффективное управление муниципальными активами предусматривает повышение их доходности по средством сдачи в аренду муниципальных нежилых помещений, продажи объектов нежилого фонда, управления муниципальными предприятиями и учреждениями. Рассмотрим подробнее каждый из этих методов.

В городе Ставрополе арендная плата составляет значительную часть поступлений в местный бюджет. Успешность пополнения бюджетных доходов за счет поступления арендной платы во многом зависит не только от имеющихся ресурсов, но и от степени согласованности деятельности управляющих структур [32].

Повышение доходности от использования объектов муниципального нежилого фонда возможно за счет следующих действий.

1) Сокращение сроков принятия решений и оформления документов по предоставлению в аренду помещений нежилого фонда. Нередки случаи, когда большие помещения год и более не приносят доходов в бюджет, так как арендатор оформляет и согласовывает необходимые документы.

Основными способами сокращения сроков предоставления аренды могут стать следующие.

Во-первых, определение сроков согласований и утверждений. Во- вторых, сокращение числа согласовывающих инстанций. В некоторых муниципальных образованиях принятие решений о предоставлении арендной платы сопровождается согласованиями и получением справок в нескольких инстанциях, не имеющих отношения к аренде нежилых помещений. В- третьих, можно сделать процесс согласования документов в разных инстанциях параллельным. Это достигается с помощью электронных средств связи и четких сроков рассмотрения документов. Все это позволяет сократить сроки принятия решения об аренде.

2) Приведение ставок арендной платы к рыночным ценам. До сих пор во многих муниципальных образованиях арендная плата за муниципальные нежилые объекты существенно меньше арендной платы за объекты немуниципальной собственности. Для муниципального образования это означает недополучение денежных средств в бюджет. Поэтому важным направлением по повышению доходности является приведение размера платы за аренду муниципального нежилого фонда к рыночным ценам, сложившимся на данной территории.

Кроме того, для определения адекватного размера арендной платы целесообразно регулярно (не реже одного раза в год) проводить сравнительную оценку размера стоимости арендной платы за муниципальные помещения и помещения, находящиеся не в муниципальной собственности.

3) Конкурсное предоставление права аренды. Конкурсное предоставление объектов муниципального нежилого фонда -- способ определения арендатора, при котором среди нескольких соискателей победителем становится предложивший наибольшую арендную плату за пользование конкретным объектом муниципального нежилого фонда.

4) Сокращение числа договоров аренды по льготным расценкам. Опыт показывает, что в ряде муниципальных образований большая часть (до 30- 50%) объектов нежилого фонда предоставляется по льготным расценкам. Некоторым арендаторам помещения в ряде случаев предоставляются вообще бесплатно. Такое отношение к аренде объектов нежилого фонда приводит к реальному недополучению средств в бюджет муниципального образования. Льготные арендные ставки должны применяться лишь в случаях, предусмотренных действующим законодательством, и если они предусмотрены программой социально-экономического развития муцниципального образования.

5) Выявление неэффективно используемых объектов нежилого фонда. Под неэффективным использованием понимается неиспользование объектов или использование их в неполной мере. Термин «неэффективное использование арендуемых помещений муниципального нежилого фонда» применим к муниципальным предприятиям, учреждениям и организациям, оплачивающим арендную плату по льготным ценам. На практике неэффективное использование может выражаться в наличии неиспользуемых, пустующих объектов, в передаче объектов муниципальными предприятиями и учреждениями в аренду другим организациям.

Выявление неэффективно используемых объектов муниципального нежилого фонда -- одна из основных задач балансодержателя объектов. На практике это достигается за счет регулярных контрольных посещений представителей балансодержателя сдаваемых в аренду объектов.

6) Контроль соблюдения арендаторами условий договоров аренды включает три основных вопроса.

Первый -- повышение платежной дисциплины или соблюдение арендаторами сроков оплаты аренды. «Правильные» формулы начисления арендной платы, наличие планов могут не привести к повышению доходности, если не налажен процесс контроля и получения денежных средств за аренду. Поэтому важной функцией при работе с арендаторами является отслеживание своевременного поступления средств от аренды, недопущение «невозвратной» задолженности. Второй -- это соблюдение арендаторами вида деятельности, под который получен объект муниципального нежилого фонда. Третий момент -- обеспечение арендаторами сохранности и восстановления объектов, выполнение инвестиционных условий (если таковые имеются). Часть муниципальных помещений нежилого фонда требует серьезных вложений в ремонт и восстановление. Как правило, муниципальное образование не располагает средствами для восстановления таких помещений и объектов. При этом объекты нежилого фонда, простаивающие без использования, подвергаются дальнейшему разрушению. Чтобы сделать эти помещения более привлекательными для потенциальных арендаторов и в то же время восстановить их, можно не взимать за них арендную плату в течение некоторого ограниченного срока. Длительность срока может быть определена исходя из объема вложений в ремонт и восстановление.

При продаже объектов муниципального нежилого фонда важно соблюдать следующие принципы: продажа объектов происходит в соответствии с положениями программы социально-экономического развития муниципального образования, по рыночным ценам; средства от продажи направляются на воспроизводство муниципальных активов [30].

Предлагается следующее распределение функций при принятии решений о продаже муниципального нежилого фонда. Комитет по управлению муниципальным имуществом выступает инициатором продажи, утверждает стоимость помещений и условия продажи, проводит аккредитацию компаний-оценщиков. Комиссия по недвижимости муниципального образования принимает решения о продаже помещений. Специализированное муниципальное унитарное предприятие (Фонд имущества) организует поиск покупателей, проводит торги, конкурсы, аукционы.

Рыночную стоимость объектов могут определить только лицензированные компании-оценщики. Методики оценки стоимости должны отвечать требованиям Закона РФ №135 ФЗ от 29 июля 1998 г. «Об оценочной деятельности в РФ».

Продажа объектов муниципального нежилого фонда должна происходить на торгах и аукционах.

Планирование доходности от продажи объектов муниципального нежилого фонда возможно на основании следующей информации: план продажи недвижимости, программа приватизации и рыночная стоимость муниципальных активов.

В отсутствие предыдущего опыта планирования продаж первые плановые и фактические показатели могут отличаться друг от друга по причине изменения стоимости продаж в ходе торгов или в связи с наличием непроданных объектов. По истечении же некоторого периода времени, по мере накопления статистических данных о продажах, станет возможно определить средний размер повышения или понижения стоимости помещений, долю среди них не продаваемых в срок. Использование этих данных позволит корректировать плановые показатели [32].

Управление муниципальными предприятиями и учреждениями в большинстве муниципальных образований -- одна из наиболее острых проблемных сфер деятельности муниципалитетов. Результаты низкой управленческой эффективности обуславливают убыточность муниципальных предприятий и учреждений и низкое качество предоставляемых ими услуг. На практике эту проблему во многих муниципальных образованиях решают при помощи убеждений, порицаний, увольнений директоров предприятий и учреждений, но эффективность управления при этом, как правило, остается прежней [30].

Следует рассмотреть основные принципы управления муниципальными предприятиями и учреждениями, позволяющие повысить его эффективность.

1) Управление муниципальными предприятиями и учреждениями должно осуществляться в соответствии с долгосрочной программой социально-экономического развития муниципального образования, которая позволяет определить требуемую специализацию муниципальных предприятий и учреждений и их численность.

2) Система управления муниципальными предприятиями и учреждениями должна учитывать уставные цели этих организаций, которые, в свою очередь, должны быть сопоставлены с целями развития муниципального образования.

Одним из важнейших принципов управления муниципальными предприятиями и учреждениями является точное определение целей деятельности этих организаций. Целесообразно выделение следующих групп муниципальных организаций по отношению к их целям:

— бюджетопоглощающие, то есть функционирующие для выполнения основных задач муниципального образования, финансирование которых возможно только из бюджета муниципального образования ;

— дотационные, то есть пользующиеся льготами в связи с высокой социальной значимостью основного вида деятельности (в этом случае необходимо перейти к системе адресной помощи, а не выплачивать помощь самим предприятиям);

— коммерческие, то есть муниципальные активы, призванные к извлечению прибыли, часть которой должна быть направлена на воспроизводство муниципальных активов, другие муниципальные программы;

— организации с неясным на сегодняшний день статусом, который должен быть определен органами исполнительной и законодательной власти позже.

Определение категорий организаций в соответствии с целями позволяет решить основополагающие управленческие задачи, а также разработать соответствующий управленческий инструментарий. Например, для коммерческих муниципальных предприятий важным плановым показателем может быть объем выручки и прибыли; для бюджетопоглощающих -- объем и качество выполненных услуг и работ. Помимо определения целей и задач каждой группы муниципальных предприятий и учреждений должны быть определены миссия, цели и задачи каждого предприятия и учреждения. Следует четко определить перечень оказываемых ими услуг или производимых товаров и разработать показатели эффективности деятельности каждого субъекта [34].

3) Необходимо достижение разумного баланса между результатами деятельности муниципальных предприятий и учреждений и ресурсами, которые они используют.

4) Муниципальные органы власти не должны вмешиваться в оперативную хозяйственную деятельность предприятий и учреждений.

Этот принцип закреплен в ст. 113 Гражданского кодекса РФ: органом управления муниципальным предприятием является его руководитель -- директор [4].

В процессе управления муниципальными предприятиями и учреждениями необходимо выделить следующие важные элементы:

· планирование основных показателей деятельности;

· заключение контрактов с директорами;

· регулярный контроль деятельности;

· использование муниципалитетом прав на имущество;

· распределение заказов на выполнение работ. Планирование деятельности муниципальных предприятий и учреждений -- процесс, в ходе которого собственник обозначает те результаты, которые хотел бы получить от использования его имущества и ресурсов. Для каждого предприятия или учреждения планы готовятся в соответствии с декларированной миссией, заявленными целями работы и поставленными задачами. Выбор отслеживаемых показателей может оказывать значительное влияние на развитие предприятия.

Контракты с директорами муниципальных предприятий и учреждений имеются на сегодняшний день практически во всех муниципальных образованиях. Но в большинстве случаев контракты являются формальными, неработающими документами, в том числе в связи с тем, что многие контракты не предполагают конкретных показателей и нормативов деятельности предприятий. Таким образом, обязательства муниципалитета в контракте обозначены, а встречные обязательства директора -- расплывчаты и нечетки. При таких условиях становится практически невозможно увольнение директора.

Плановые показатели, наличие качественных контрактов с директором являются методами предварительного контроля. Помимо них необходимы процедуры текущего и заключительного контроля. Создание нормативов и планов позволяет регулярно сравнивать плановые и фактические показатели.

Существенным аспектом контроля являются вопросы экономической безопасности. Управление муниципальной собственностью создает для директоров и персонала муниципальных предприятий и учреждений возможности перевода наиболее ликвидных муниципальных активов третьим лицам. Для профилактики таких действий необходимы аудиторские проверки.

В соответствии со статьей 295 части 1 Гражданского кодекса РФ, Распоряжения Мингосимущества РФ №241-рот 15 февраля 1999г. и другими федеральными законами, муниципалитет имеет право переводить имущество, находящееся в хозяйственном ведении из одного муниципального предприятия, в другое или осуществлять его продажу [4]. Имущество, находящееся в ведении предприятия, является важным ресурсом, который определяет эффективность деятельности, потенциал развития. Это означает, что распоряжение имуществом муниципальных предприятий и учреждений мощный фактор, влияющий на эффективность предприятий и действенный способ управления ими.

Муниципальные пердприятия создаются, в частности, для осуществления в муниципалитете разнообразных работ, передача которых предприятиям означает получение ими бюджетного финансирования. В соответствии с действующим законодательством при расходовании бюджетных средств должен действовать механизм муниципального заказа. Причем за получение заказа могут бороться как муниципальные, так и иные предприятия и учреждения. Муниципалитету выгодно, когда существует несколько предприятий, осуществляющих однородную деятельность. В этом случае предприятия будут вынуждены снижать цены, обеспечивать высокое качество работ [20].

Муниципальные предприятия и учреждения -- это наиболее сложные с управленческой точки зрения муниципальные активы. Управление ими включает в себя широкий спектр вопросов -- создание и ликвидация, оценка эффективности, принятие мер по повышению эффективности муниципальных предприятий и учреждений, проведение аудиторских проверок и так далее. Для управления муниципальными предприятиями и учреждениями целесообразно выделить специальный отдел. Деятельность отдела ведется в тесной взаимосвязи с работой отраслевых управлений. Опыт показывает, что отраслевые управления обеспечивают решение содержательных вопросов (виды деятельности, содержание тех или иных учебных, культурных и других программ), а специализированный отдел выступает в качестве контролирующего органа (финансы, имущество). Еще одной важной причиной создания отдела является появление ответственных (и заинтересованных) за управление муниципальными предприятиями и учреждениями лиц.