Совершенствование управления земельными ресурсами в условиях мегаполиса: на примере города Москвы

Распределение земель различного целевого использования по территории города неравномерно, четко выделяется ряд крупных районов жилой застройки, промышленных зон, лесопарков. В то же время имеется много территорий со смешанной застройкой, неблагоприятным соседством промышленных предприятий, в том числе и с экологически вредными производствами, с жилыми массивами. Экологически более чистыми районами города считаются Крылатское, Строгино, Серебряный Бор. Экологически неблагополучные районы находятся на востоке и юго-востоке.

Распределение земель по целевому назначению в различных административных округах города имеет существенные отличия: в юго-восточной и восточной частях преобладает доля промышленных зон, а в северо-западной и западной - повышенная доля селитебных территорий.

Границы Москвы уже давно нуждались в переосмыслении. Иначе сегодня трудно объяснить, почему Зеленоград - район Москвы, а Химки, куда были выселены из центра столицы москвичи, - область уже иного субъекта власти и управления.

Московский мегаполис задыхается в своих административных границах, и единственным выходом является «центробежное» развитие - вынос за пределы города предприятий и офисов, оптимизация транспортных потоков.

До настоящего времени Московский столичный конгломерат управляется двумя субъектами - властями Москвы и Московской области, поскольку границы Москвы и Московской области установлены соответствующими законодательными актами.

В качестве варианта решения возрастающих инфраструктурных и транспортных проблем, проблем окружающей среды, с 90-х годов 20-го столетия активно обсуждается проект объединения Москвы и Московской области в единый субъект. Эти два региона объединяют партнерские отношения, давние и прочные экономические связи.

Движение экономики постепенно само закрепило тенденцию к расширению границ города. С инициативой о расширении границ Москвы выступил в июне 2011 года президент России Дмитрий Медведев. В результате соглашения между властями Москвы и области, столице отойдет 144 тысячи гектаров на юго-западе Подмосковья. Таким образом, Москва вырастет в 2,5 раза и становится одним из самых больших по площади городов мира. Новая территория, которая будет поделена на два административных района, официально отойдет Москве с 1 июля 2012 года. На в приложении 12 изображена карта Новой Москвы.

Проведённый выше анализ позволяет сформулировать следующие выводы. Городские земельные участки характеризуются следующими особенностями:

1. Городские участки являются одновременно объектом собственности, общественным благом и производителем экстерналий (как источник воздействия на окружающую среду).

2. Использование городских участков регулируется и контролируется государством и муниципальным образованием.

3. Повышение цен на городские участки обусловлено, как правило, не частными инвестициями в этот участок, а общим развитием города, инфраструктуры (дороги, мосты, инженерные сети, транспорт и т.д.), финансируемым из городского бюджета.

4. На ценность городских участков влияют иные факторы, нежели на участки в сельской местности, а именно: - факторы общеэкономической конъюнктуры изучаемого города (учитывающие роль города в системе мирохозяйственных; национальных, региональных и областных социально-экономических связей); - факторы местоположения изучаемого участка на территории города (учитывающие роль этого участка в системе социально-экономических связей данного города); - локальные факторы, связанные с состоянием самого участка и его ближайшего окружения (экономические и социальные функции, реализуемые на данном участке; характер застройки, геологическая и экологическая обстановка, социальная ситуация и т. д.).

5. Городской участок является не только экономическим ресурсом муниципального образования, генерирующим определенные доходы в бюджет, но и экономическим потенциалом, выполняющим роль инвестиционного капитала.

6. Городские участки занимаются только под самые целесообразные виды деятельности, при этом эффективность использования участка характеризуется следующим: - каждый вид экономической деятельности извлекает прибыль из каждого участка городской территории; - в условиях конкуренции за участки земли каждый участок используется с максимальной отдачей, то есть владелец извлекает из него наибольшую прибыль и платит максимальную ренту; - чем большую прибыль можно извлечь, тем большую ренту согласны выплачивать предприниматели.

7. Городские участки являются базисом для размещения многофункциональных объектов: зданий и сооружений коммерческого использования, объектов общественного использования, объектов городской инфраструктуры, транспортных сетей, водных объектов, при этом размещение объектов на земельном участке возможно не только на его поверхности, но и над участком и под ним.

8. Специфика функционирования объектов, расположенных на различных участках города, в огромной степени определяется их транспортной доступностью. Таким образом, транспортная система города оказывает влияние на размещение всех остальных видов деятельности в городе.

9. В условиях дефицита свободной поверхности в центральных зонах мегаполисов роль стратегического резерва города играет подземное пространство. В условиях рыночной экономики администрации городов все чаще обращаются к этим резервам центра, свидетельством чему является мощные подземные комплексы обслуживания, гаражи, стоянки, а также метрополитен.

К частным особенностям городской среды, обусловливающим режим собственности на городские земли, можно отнести следующее: постоянный рост численности населения (в основном, за счет миграции) и изменением его социально-экономического состава; экстенсивное развитие городской территории, характеризующееся преобладанием индивидуальных притязаний и ограниченность городских земель, сужающая возможности властей выделить землю под размещение новых предприятий без ущемления общественных интересов; необходимость сохранения среды обитания и нейтрализацию последствий активизаций хозяйственно-экономической деятельности человека; интенсивное развитие новых транспортно-коммуникационных объектов города при сохраняющейся большой численности личного транспорта; наличие разветвленной экономической инфраструктуры, то есть комплекса отраслей и предприятий, имеющих межотраслевой характер и обслуживающих как производство, так и обеспечивающих жизнедеятельность населения города на основе товарно-денежных отношений; растущая тенденция строительства многофункциональных жилых комплексов, создание многофункционных зон в городах; усиливающаяся тенденция модернизация среды обитания человека, включая эффективное использование подземного пространства городов; усиление влияния процессов глобализации, что приводит к ускорению изменений (технологических, экономических, культурных, социальных и др.), усиливает мобильность капитала, технологий, населения, информации; модифицирует требования к месту размещения различных экономических объектов; и приводит к трансформации отраслевой и пространственной структуры городов.

Таким образом, необходимо сделать следующий вывод: в настоящее время развиваются механизмы, институциональная структура и нормативное регулирование рынка прав на земельные участки, при этом частная собственность на землю не является необходимостью и обязательным условием его дальнейшего развития. Важно, чтобы плата за использование городской земли была сохранена как источник государственного дохода, за счет которого государство финансирует социальные программы, способствует эффективному распределению ресурсов, устанавливает такие цены на коммунальные услуги и системы общественного пользования, которые будут способствовать их эффективному использованию. Кроме того, продажа земли в частную собственность существенно затруднит реализацию генерального плана строительства города, реконструкцию жилищно-коммунального хозяйства, прокладку коммуникаций, то есть все планомерные градостроительные преобразования.

2.3 Практика реализации механизма управления земельным рынком города

Важным экономическим рычагом, используемым в управлении земельными ресурсами города, является ценообразование - процесс установления цен с учетом действия экономических законов, интересов хозяйственной политики и предпринимательства.

Граждане и юридические лица за земельные участки, права на которые учтены или зарегистрированы в установленном порядке, уплачивают земельный налог. За переданные в аренду земельные участки из государственных и муниципальных земель уплачивается арендная плата. При продаже земельных участков или продаже прав на заключение договора аренды земельных участков используется кадастровая цена. Порядок определения земельного налога, арендной платы, кадастровой стоимости земельных участков, устанавливается Федеральным законодательством и законами субъектов РФ.

Введение Земельного кодекса Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ., применение кадастровой стоимости земельного участка является новым, необходимым подходом к налогообложению земель. Кроме того, в связи с изменением в Налоговом кодексе Налоговый кодекс Российской Федерации от 05.08.2000 N 117-ФЗ, в главе 31 «Земельный налог» изменен порядок исчисления налоговой базы, он теперь тоже зависит от кадастровой стоимости земельных участков.

В последнее время происходит активный рост цен на земельном рынке города.

Урбанистическая концентрация населения и производства делает земли города уникальным ресурсом Оценка урбанизированных земель. / Под. ред. В.А. Прорвича. М. Экономика, 2004. - с. 55. Город Москва характеризуются исключительно разветвленной системой разделения труда, наличием значительного количества научно-исследовательских учреждений и проектно-конструкторских бюро, высококвалифицированных кадров, распространением технических и социальных инноваций. Среда города создает благоприятные условия для концентрации производственной деятельности и сферы услуг. Исходя из этого, предприниматели получают высокий уровень прибыли за счет всестороннего развития общества, наличия современной инфраструктуры и высокого уровня инженерного обустройства.

Таким образом, земля города ценна тем, что имеет способность давать дополнительную прибыль. Это вызывает в свою очередь большой спрос на земельные участки, происходит повышение цен на землю, что в свою очередь увеличивает налогооблагаемую базу. В этой связи государству необходимо обеспечить учет законных интересов землевладельцев и землепользователей, а также необходимо более рационально подходить к использованию земельных ресурсов.

Роль землеустройства и землеустроительных органов при этом многократно возрастает. Применительно к городу, землеустройство представляет собой не только действия по установлению городской черты и межеванию земель конкретных субъектов, но также весь комплекс землеустроительных действий, включая долгосрочное планирование и прогнозирование использования земель, участие в разграничении прав собственности на землю, анализ наилучшего и наиболее эффективного использования земель, охраны земельных ресурсов и контроль соблюдения земельного законодательства и др.

Рассмотрим подробнее практику регулирования земельного рынка в Москве. Являясь собственником земель (за исключением земель, находящихся в собственности РФ), Москва осуществляет ведение землями в пределах границ города, определяет перспективу его развития, определяет формы землепользования, ставки арендной платы, осуществляет сбор земельных платежей в бюджет города.

Разграничение компетенции органов власти по вопросам земельного регулирования основано на Уставе г. Москвы Устав города Москвы от 28.06.95. Вестник мэрии Москвы, август 1995., в соответствии с которым городская администрация передала осуществление части своих полномочий в области градостроительства и регулирования землепользования префектурам административных округов. Было проведено разграничение территории города на земли общегородского ведения и земли административных округов.

Существующее разграничение компетенции различных уровней управления земельными ресурсами города Москвы показано в приложении 13.

В управлении земельным и иным недвижимым имуществом города принимают участие различные отраслевые органы и организации, работу которых координирует Правительство Москвы.

В их состав входят Департамент земельных ресурсов города Москвы, Государственная земельная инспекция города Москвы, Комплекс экономической политики и развития города Москвы, Комплекс архитектуры, строительства, развития и реконструкции города Москвы.

Вместе с тем, в зависимости от конкретной задачи в управленческий процесс, как правило, вовлечен вполне определенный, хотя и достаточно широкий круг органов власти, государственных организаций и служб. Это Департамент имущества города Москвы, Департамент природопользования и охраны окружающей среды, Департамент города Москвы по конкурентной политике, Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы, учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Также, на определённых этапах при формировании земельных участков, а также при согласовании проектов строительства, в этот процесс вовлечены Департамент градостроительной политики города Москвы, Департамент культурного наследия города Москвы, окружные и районные администрации и некоторые другие службы в зависимости от специфики участка. Топология задач управления земельными ресурсами города приведена на схеме в приложении 14.

Основным органам, который управляет земельными ресурсами города является Департамент земельных ресурсов города Москвы, входящий в состав городской администрации для осуществления полномочий по управлению и распоряжению земельными участками в пределах городской черты.

Анализируя функции вышеуказанной земельной службы, осуществляющей управление земельными ресурсами в городе, выделим следующие основные функции:

- обеспечение землеустроительной, организационной, контрольной и консультативной функции при проведении земельной реформы;

- участие в разработке программ проведения земельной реформы и обеспечение поэтапной ее реализации;

- обеспечение осуществления системы мероприятий по землеустройству, направленных на осуществление земельного законодательства постановлений Главы администрации города по организации использования и охраны земель;

- обеспечение разработки экономического механизма по рациональному использованию земельных ресурсов города, организации и осуществлению инвентаризации городских земель;

- организация ведения мониторинга, государственного земельного кадастра городских земель и осуществление функции заказчика и обеспечение финансирования научно-исследовательских работ, связанных с использованием земли, и организация городского банка данных о количественном и качественном состоянии земельных ресурсов;

- осуществление выдачи государственных актов гражданам, предприятиям, организациям и учреждениям на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного пользования землей, выписок из Государственного земельного кадастра;

- осуществление государственного контроля за соблюдением Земельного кодекса РФ и других законодательных актов, связанных с использованием земли и проведением земельной реформы.

Департамент имеет вертикальную структуру управления с территориальными объединениями регулирования землепользования, охватывающими всю Москву, включая Зеленоград. Это обусловлено территориальным устройством города Москвы.

Анализ земельного рынка показывает, что в городе имеется реальный опыт экономического управления земельными ресурсами.

Так, например, разработан и реализуется экономический механизм, направленный на проведение государственной земельной политики в городе и обеспечение регулирования земельных отношений в целях экономически эффективного использования земель города.

Проведена работа по оформлению 49,3 тыс. договоров аренды. Доля земельных поступлений в бюджет г. Москвы за 2010 год составила 23,7 млд.руб. (без учета налога на землю), в том числе:

- доходы от арендной платы за землю 18673,8 млн.руб;

- доходы от продажи земельных участков в собственность 3664,5 млн.руб;

- плата за право на заключение договоров аренды земельных участков 1399,2 млн.руб.

Отметим, что в процентном отношении в объеме доходов городского бюджета доля земельных платежей незначительна и составляет 2,1%, что связано с проводимой правительством города политикой по принципу сохранения в собственности города максимального количества объектов без учета соотношения доходности их использования и затрат города на их содержание.

В соответствии с отчётным балансом использования земель города Москвы по состоянию на 1 января 2010 года площадь земель в черте города Москвы составляла 108083 га Постановление Правительства Москвы от 01.06.2010 №452-ПП «Об утверждении отчетного баланса использования земель города Москвы за 2009 год».. Приложение 15 иллюстрирует распределение земельного фонда по видам собственности.

Стоит отдельно отметить, что муниципальной собственности на землю в Москве практически нет. Особенностью Москвы является то, что в городе доля частной земли незначительна и составляет около 1,4% (в среднем по России этот показатель составляет 7,8%). Низкая доля земель в частной собственности может говорить о том, что городская власть изначально не ставила цели массовой передачи земель в частную собственность.

Площадь земель, находящихся в государственной собственности до ее разграничения, распоряжение которыми осуществляет город Москва, составляет около 94140 га, из которых почти 4960 га предоставлено федеральным организациям и подлежит оформлению в федеральную собственность. Неразграниченные по формам собственности земли фактически исключены из оборота. Состояние земельного фонда Москвы по формам собственности приведено в приложении 15.

Распределение земель города по видам пользования:

1. Договоры аренды - 21 тыс. га.

2. Земельные участки, используемые на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, - более 14 тыс. га.

3. Земельные участки в частной собственности - более 1,5 тыс. га.

4. Земельные участки в безвозмездном срочном пользовании - более 2,5 тыс. га.

5. Свободные от правоотношений земли - около 59 тыс. га, из которых более 9 тыс. га могут рассматриваться как возможные для передачи в аренду.

Структура земель города Москвы по формам оплаты приведена в приложении 20.

С точки зрения распределения земель города Москвы по коммерческой привлекательности их можно условно разделить на 4 группы:

1. Земли, возможные в основном для передачи в аренду или продажи в собственность (коммерчески привлекательные земли), составляют чуть более 28 тыс. га, из которых оформлено 19 тыс. га, потенциально возможно к оформлению - почти 9 тыс. га (32% от общей площади группы).

2. Земли, возможные в основном для оформления на праве постоянного (бессрочного) пользования (в основном это земли учреждений социальной сферы), составляют более 10 тыс. га и согласно данным баланса оформлены полностью. Однако это не так. Департамент земельных ресурсов города Москвы продолжает формировать и оформлять земельные участки по объектам городской социальной инфраструктуры. Такое расхождение между потенциально возможными к оформлению землями и фактически оформленными земельными участками вызвано тем, что последние годы мониторинг земель города Москвы вёлся на низком уровне. Это было обусловлено отсутствием в полном объеме материалов градостроительного межевания, правил землепользования и застройки.

3. Земли некоммерческого использования (земли рекреации, улично-дорожная сеть и т.п.) составляют чуть более 39 тыс. га, из которых оформлено почти 7 тыс. га (18% от общей площади группы).

4. Земли жилой застройки - около 30 тыс. га, из которых оформлено немногим более 2 тыс. га (8% от общей площади группы).

Наибольшую долю в этой группе составляют земли промышленных предприятий и материально-технического снабжения (11,73%), предприятий транспорта (6,86%), сферы услуг и торговли - 2,27%.

По прогнозным планам Правительства Москвы, в случае вовлечения всех этих земель в оборот можно получить до 11,4 млрд. руб. дополнительных доходов в виде арендной платы Постановление Правительства Москвы от 20.09.2011 №430-ПП "Об утверждении Государственной программы города Москвы "Имущественно-земельная политика города Москвы на 2012-2016 гг.".

Однако основной проблемой остается то, что оформление договоров аренды носит заявительный характер. В соответствии со ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны от заключения договора и понуждение к заключению договора не допускается.

Анализ основных причин отказа в формировании земельных участков показал, что чаще всего отсутствует подтверждение заявленных границ материалами межевания или иными градостроительно-планировочными документами, не представляются документы о праве собственности на все объекты недвижимости, расположенные на земельном участке.

Распределение площади земель г. Москвы по видам прав на 01.01.2010 г. приведено в приложении 21.

Эффективное управление земельными ресурсами невозможно без актуальной достоверной информации о наличии и составе земель, их качественном состоянии, возможности оперативно отслеживать изменения земельного фонда и рынка земли.

Существующий земельный баланс не позволяет оценить, какое количество земельных участков из поставленных на кадастровый учет можно вовлечь в оборот, т.к. в эту часть попали земельные участки, образованные для решения каких-либо временных задач (обеспечение строительства, размещение бытовых городков, разрытие на период ремонта подземных коммуникаций и т.п.), так и земельные участки, пересекающиеся или наложенные друг на друга.

Нельзя также в настоящее время ответить на вопрос о том, сколько и каких земельных участков (незастроенные земельные участки, земельные участки для эксплуатации объектов недвижимости и т.п.) можно сформировать на землях, не охваченных кадастровым учетом, т.к. не на всю территорию города разработаны проекты межевания.

Эти и другие проблемы, которые необходимо решить для повышения качества управления земельными ресурсами города, должны быть урегулированы при создании Поземельного реестра - земельного баланса территории города Москвы Постановление Правительства Москвы от 20.09.2011 №430-ПП "Об утверждении Государственной программы города Москвы "Имущественно-земельная политика города Москвы на 2012-2016 гг.".

В настоящее время применяемые на практике механизмы продажи земель под приватизированными предприятиями (объектами) ограничиваются традиционными схемами, установленными законодательством о приватизации. Для Москвы стоимость выкупаемого земельного участка под зданием составляет 20% кадастровой стоимости этого участка. Срок выкупа земельных участков по льготной цене установлен до 1 июля 2012 года. После этого выкупать землю можно будет за 100% её кадастровой стоимости. Введен и выполняется принцип безусловного целевого предоставления земельных участков в собственность собственникам приватизированных предприятий в границах земель, занимаемых предприятиями.

Вместе с тем, хотя приватизация земельных участков, безусловно, повышает инвестиционную привлекательность предприятий, этот процесс развивается весьма пассивно. На сегодняшний день подавляющее большинство земель под предприятиями на территории Москвы так и не переоформлено. По состоянию на 01.01.2011 в собственности юридических лиц находится немногим более 1200 га земли, а в собственности физических лиц чуть более 300 га.

Наряду с финансовыми затруднениями, испытываемыми предприятиями, одной из глубинных причин этого явления следует считать сохранение режима землепользования предприятий при их приватизации. С фискальной точки зрения ничто не побуждает собственников объектов приватизации к выкупу земельных участков. Решение этой проблемы видится в активизации комплексных мер экономического стимулирования процесса приватизации земельных участков под объектами приватизации.

Кроме того, актуальна проблема стимулирования собственников объектов недвижимости к своевременному оформлению земельно-правовых отношений и дальнейшему использованию в соответствии с установленным разрешенным использованием земельных участков.

Москва испытывает дефицит территорий, поэтому проблема повышения эффективности использования уже существующих в границах города земель является актуальной и сложной. Особенно остро стоит вопрос с выделением территорий для объектов жилищной, культурно-бытовой и коммунальной инфраструктуры. Вместе с тем в городе много случаев нерационального использования земли, серьезные диспропорции в его развитии, вызывающие тяжелые экологические проблемы. В частности, в городе все ещё непропорционально большая доля промзон, площадь которых составляет 7,7 тыс. га.

В последние годы в Москве остро встал вопрос о перспективах развития городской среды и рациональном землепользовании. Качество городской среды стало резко снижаться и сейчас в области градостроительства и землепользования для города характерны следующие проблемы:

- нарушение организации архитектурно-планировочной структуры, включая отсутствие четкого функционального зонирования, малая площадь проездов, дорог и развязок;

- нарушение границ регулирования застройки, использование территорий, предназначенных под проезды, водоохранные зоны рек и охранные зоны памятников архитектуры в границах промзон под размещение объектов временного характера; самозахват территорий, нарушение границ природных комплексов;

- наличие жилой застройки на территориях промзон и непосредственная близость жилья к границам промзон при отсутствии буферных и санитарно-защитных зон;

- отсутствие у большинства предприятий программы экологических мероприятий и мероприятий по благоустройству территорий промзон;

Основные проблемы Москвы связанные с городской застройкой и землепользованием можно сформулировать следующим образом:

Уплотнительная застройка, которая зачастую снижает качество жизни горожан вследствие упразднения зелёных зон, застройки «видов из окон» уже существующих домов, возникновения недостатка объектов социальной инфраструктуры (детских садов, школ, поликлиник, больниц) и учреждений бытового обслуживания.

Деградация городской среды вследствие точечного несистемного межевания, которое приводит к образованию земельных участков, неудобных для строительства и не представляющих интерес для освоения, а также неразмежёванных земель, которые невозможно преобразовать в самостоятельный участок.

Недостаток транспортной и инженерной инфраструктуры, городская транспортная сеть не справляется с потоком автотранспорта, а объектов инженерной инфраструктуры оказывается зачастую недостаточно для полноценного развития как новых жилых зон в спальных районах, так и существующих в центре города. Проблема усугубляется низкой инвестиционной отдачей инфраструктурных проектов, сложностью поиска участков для строительства новых объектов в центре города.

Фундаментальной проблемой является отсутствие разграничения земель по уровням собственности. Именно это обстоятельство, вследствие которого в настоящее время четко не определены и не разграничены полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области управления земельными ресурсами, порядок их взаимодействия, существенно снижает эффективность управления.

Низок уровень информационного обеспечения управления; практически по всем категориям земель налицо недостаточность достоверных планово-картографических материалов, неотрегулированность информационных потоков в системе государственного управления земельными ресурсами и землеустройства.

Необходимость сохранения историко-культурного наследия города. Любое необдуманное градостроительное вмешательство в городскую среду снижает историко-культурную ценность города.

Решение вышеназванных проблем декларируется приоритетами градостроительной политики Москвы Закон города Москвы от 05.05.2010 № 17 «О генеральном плане города Москвы», а на осуществление подобных проектов выделяются средства из бюджета города и активно привлекаются частные инвесторы. При этом сами инвесторы не всегда с готовностью идут на сотрудничество с властью и могут выделить ряд проблем, с которым им приходилось сталкиваться в процессе общения с государственными органами, ведающими управлением городскими землями:

- сложная бюрократическая процедура изменения функционального назначения земельных участков,

- слишком длительная и сложная процедура получения разрешения на строительство (чтобы построить в Москве какой-либо объект, необходимо пройти 54 процедуры, на это уходит более 2-х лет, что является самым высоким показателем в мире),

- высокие транзакционные издержки, связанные с теневой стороной прохождения процедур согласования документов с государственными органами.

- ограниченное предложение экономически выгодных участков под застройку со стороны города;

- необходимость дорогих мероприятий по санации в случае использования под иные функции промышленных площадок,

- действие охранных требований, относящихся ко многим территориям и объектам недвижимости в историческом центре и примыкающим к центру промышленным зонам,

- слабая активность города в области подготовки промышленных площадок для их предоставления застройщикам под иное использование,

- сложность получения достоверной информации о состоянии инженерных сетей и возможностях подключения к ним конкретных объектов недвижимости,

- сложность при взаимодействии с предприятиями инженерной инфраструктуры (ОАО «Московская теплосетевая компания», ГУП «Мосводоканал», ОАО «Московская областная электросетевая компания»), как на этапе согласования проекта, так и впоследствии на этапе сдачи объекта в эксплуатацию.

2.4 Система городского платного землепользования

Пользование землей является платным. Размер и порядок платы за пользование землей устанавливаются законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и г. Москвы. Формами платы за землю являются: земельный налог, арендная плата, единовременные земельные платежи, взимаемые при продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка.

Объектом для исчисления земельного налога и арендной платы за землю являются земельные участки, права на которые учтены или зарегистрированы в установленном порядке.

Рассмотрим вначале состояние дел с земельным налогом. Земельный налог в России относится к общеобязательным и взимается на всей её территории. Земельный налог определяется главой 31 Налогового кодекса РФ, и местными нормативными правовыми актами, а применительно к субъекту федерации Москве, - также законами и нормативными правовыми актами города.

Плательщиками земельного налога являются как физические, так и юридические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, за исключением организаций и физических лиц, которым земельные участки предоставлены на праве безвозмездного срочного пользования или переданы им по договору аренды. Иллюстрация плательщиков земельного налога приведена в приложении 16.

Важно иметь в виду, что поскольку земельный налог является местным, средства от уплаты данного налога в полном объеме зачисляются в местный бюджет независимо от формы собственности на земельные участки, в том числе независимо от процесса разграничения государственной собственности на землю.

Не признаются объектом налогообложения следующие земельные участки:

1) изъятые из оборота в соответствии с законодательством РФ;

2) ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ:

3)занятые особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;

4) предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;

5) в пределах лесного фонда;

6) занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда, за исключением земельных участков, занятых обособленными водными объектами.

Законодательством предусмотрены льготы для широкого круга льготируемых лиц, освобожденных от уплаты налога землю, в частности организаций и учреждений уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, религиозных организаций, общероссийских общественных организаций инвалидов, организаций народных художественных промыслов и других.

Налоговые ставки определяются в процентах к кадастровой стоимости земельного участка. Предусмотрено законодательное ограничение максимальных размеров налоговых ставок, которые не могут превышать:

1) 0,3% в отношении земельных участков:

- отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства;

- занятых жилищным фондом и объектами инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящийся на объект, не относящийся к жилищному фонду и объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или предоставленных для жилищного строительства;

- предоставленных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства;

2) 1,5% в отношении прочих земельных участков.

Допускается установление дифференцированных ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка. Для отдельных категорий налогоплательщиков (героев, ветеранов, инвалидов и др.) предусмотрено уменьшение налоговой базы на определенную необлагаемую сумму в размере 10 тыс. руб.

Конкретные налоговые ставки, а также порядок и сроки уплаты земельного налога устанавливаются нормативными актами Правительства Москвы.

Контроль за правильностью учета налогоплательщиков, а также правильностью и своевременностью начисления и уплаты земельного налога осуществляют органы государственной налоговой инспекции.

Организации и индивидуальные предприниматели исчисляют сумму налога самостоятельно. Физические лица уплачивают земельный налог на основании налогового уведомления, направляемого налоговыми органами.

Суммы собираемого налога на землю в городской бюджет постоянного растут. Динамика доходов от управления земельными ресурсами города, в том числе земельные платежи от налога на землю представлены в приложении 17.

Далее в настоящей главе рассмотрим состояние дел с арендной платой. Основанием для установления арендной платы за землю является документ, удостоверяющий права владения или пользования (аренды) земельным участком - таким документом является договор аренды земельного участка или другой правоустанавливающий документ, определяемый действующим законодательством РФ.

Согласно действующему законодательству размер, условия и сроки внесения арендной платы устанавливаются договором арендной платы, и может устанавливаться как в денежной, так и в натуральной форме.

Экономическое регулирование управления земельными ресурсами осуществляется в главе X Земельного кодекса РФ, статья 66 регламентирует определение рыночной и кадастровой стоимости земельных участков. Согласно данной статье рыночная стоимость устанавливается в соответствии с федеральным законодательством об оценочной деятельности.

Кадастровая стоимость определяется в ходе кадастровой оценки земель. В настоящее время вся территория города поделена на 1594 кадастровых квартала, для каждого из которых установлена соответствующая кадастровая стоимость земли. Последняя раз оценка городских земельных участков проводилась в 2007 году.

Информация о кадастровой стоимости конкретного земельного участка выдается всем заинтересованным лицам. Такую информацию выдает ФГУ «Земельная кадастровая палата» по г. Москве.

Арендная плата при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определяется исходя из следующих основных принципов:

- принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке;

- принцип предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя;

- принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости;

- принцип недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей и землевладельцев при переоформлении ими прав на земельные участки, в соответствии с которым размер арендной платы, устанавливаемый в связи с переоформлением прав на земельные участки, не должен превышать более чем в 2 раза размер земельного налога в отношении таких земельных участков;

- принцип учета необходимости поддержки социально значимых видов деятельности посредством установления размера арендной платы в пределах, не превышающих размер земельного налога, а также защиты интересов лиц, освобожденных от уплаты земельного налога;

- принцип запрета необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться.

Арендная плата определяется на основании кадастровой стоимости земельного участка и рассчитывается в процентах от кадастровой стоимости земельного участка в соответствии с целевым (функциональным и разрешенным) использованием земельного участка и наличием дополнительных условий его использования, установленных для решения социальных задач и задач развития города.

Ставки арендной платы за землю в городе Москве приведены в приложении 22.

Анализируя ставки арендной платы за городскую землю, можно сделать вывод об их существенной дифференциации, что связано с подходом города в отношении земельных участков, предоставленных под те или иные цели.

Так, для земельных участков, предназначенных для размещения объектов инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса, земельных участков, занятых особо охраняемыми территориями и объектами, установлены ставки 0,01%. Для земельных участков, предназначенных для размещения объектов торговли, общественного питания, административных и офисных зданий ставки установлены в размере 1,5%. Максимальная ставка арендной платы (10%) применяется при несоответствии фактического использования земельного участка утвержденным градостроительным требованиям.

Исходными данными при расчете арендной платы за земельные участки являются:

• площадь участка;

• удельный показатель кадастровой стоимости участка;

• установленный процент кадастровой стоимости участка.

При этом под земельным участком понимается часть городской территории, имеющая площадь, границы, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в государственном земельном кадастре Москвы.

Размер арендной платы определяется как произведение площади земельного участка, удельного показателя кадастровой стоимости участка и установленного процента кадастровой стоимости участка.

В случае если право на заключение договора аренды земельного участка приобретается в порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации, на торгах (конкурсах, аукционах), то арендная плата определяется по результатам таких торгов (конкурсов, аукционов). За право на заключение договора аренды земельного участка победитель торгов уплачивает плату в размере и порядке, установленную в результате проведения торгов.

В виду того, что в Москве аренда земли является основной формой земельно-правовых отношений и большая часть городских земель оформлена в аренду, основные платежи за пользование земельными участками поступают в виде арендной платы.

Кроме арендной платы источниками финансовых средств от земли, поступающими в бюджет города, являются также платежи от продажи земельных участков и от продажи прав на заключение договоров аренды. Главным администратором доходов бюджета города Москвы, поступающих от указанных платежей, является Департамент земельных ресурсов города Москва. В приложении 17 представлена динамика доходов от управления земельными ресурсами города за период с 2005 по 2010 год.

Из указанной таблицы видно, что наибольший объем земельных платежей в городской бюджет был достигнут в предкризисный 2008 год. В последующие годы объем земельных платежей несколько меньше. В то же время, если сравнить доходы, полученные в виде арендной платы, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды земли за 2010 год по Москве, а это немногим более 20 млрд. руб., с собранной суммой этих доходов в целом по Федеральным землям (около 7,5 млрд. руб.), то соотношение составит 2,7/1 в пользу Москвы.

Средства, образуемые в бюджете за счет взимания платы за землю, имеют строго целевое назначение и используются исключительно на финансирование мероприятий по землеустройству, ведению земельного кадастра, мониторинга, охране земель и повышению их плодородия, освоению новых земель, на компенсацию собственных затрат землепользователя на эти цели и на погашение ссуд, выданных под указанные мероприятия, и процентов за их использование, а также на инженерное и социальное обустройство территории.

Проведенный анализ платы за городские земли показал, что земельные платежи представляют собой один из ключевых моментов регулирования землепользования. В городе создана и действует система платежей за землю. Объем всех видом платежей за землю в городской бюджет постоянно растет. Контроль за правильностью учета налогоплательщиков, а также правильностью и своевременностью начисления и уплаты земельного налога осуществляют органы государственной налоговой инспекции. Главным администратором доходов бюджета города Москвы, поступающих от аренды земельных участков, является Департамент земельных ресурсов города Москвы.

Для детального учета стоимости земель города проведена государственная кадастровая оценка земель, являющаяся налоговой базой при определении налога на землю и основой при определении размера арендной платы. Последний раз оценка городских земельных участков проводилась в 2007 году. В виду того, что в период кризиса оценка не проводилась и сейчас кадастровая стоимость земли несколько ниже рыночной, в интересах города требуется провести оценку, чтобы актуализировать её исходя из фактической стоимости земельных участков.

Городские власти, применяя различные инструменты для поддержки своей земельной политики, могут дифференцировать стоимость аренды или цену земельных участков с целью предоставления льгот тем, или иным землепользователям и землевладельцам.

Действующая системы платежей за землю предоставляет право органам власти города самостоятельно регулировать налоговую нагрузку и уровень доходов от использования земельных участков, повышает их финансовую самостоятельность и ответственность, создает условия для формирования эффективной системы платного землепользования, позволяющей оптимизировать уровень земельных платежей, стимулировать землепользователей к рациональному использованию земельных ресурсов.

Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ ГОРОДА

3.1 Механизмы оборота земель города

Важным практическим направлением реализации земельной реформы является вовлечение земельных участков в экономический оборот, создание в городе регулируемого государством земельного рынка и его инфраструктуры.

Длительный период бесплатного землепользования (20 - 90-е годы) привел к тому, что земельные участки распределялись путем командно-административных решений, а рента присваивалась пользователем участка или перераспределялась в пользу приоритетного для администрации производства путем выделения наиболее пригодных для строительства и транспортной доступности.

Для исправления этих очевидных пороков административной системы и была совершена попытка создания рынка недвижимости и перехода к рыночным отношениям в землепользовании.

За время, прошедшее с начала экономических преобразований, рынок городской недвижимости не только возник и активно заработал в некоторых секторах (жилье, офисы, торговые помещения), но и проделал большое институциональное развитие. Возникли новые массовые профессии (оценщики, риэлтеры), улучшается система образования (курсы повышения квалификации дополняются серьезными университетскими программами и кафедрами). Осознание своих профессиональных интересов участниками рынка должно содействовать развитию нормативной базы и улучшению хозяйственного климата в этой области.

Можно ожидать, что задачи привлечения инвестиций и постприватизационные процессы реструктуризации крупных предприятий вовлекут в рыночный оборот также и земельные участки, предназначенные под строительство и реконструкцию. Только в этом случае основная цель реформы - улучшение системы землепользования в городах - может быть достигнута, но для этого необходимо цивилизованное развитие инфраструктуры земельного рынка в городских поселениях.

В настоящее время в рамках действующего законодательства Российской Федерации прописаны механизмы функционирования следующих видов земельных отношений: аренда, выкуп права аренды земельного участка и права застройки земельных участков, купля-продажа, мена, дарение, завещание, вклад в уставный капитал, приватизация, рента (постоянная, пожизненная, пожизненное содержание с иждивением), оперативное управление, постоянное (бессрочное) пользование земельным участком, право хозяйственного ведения, право безвозмездного срочного пользования земельным участком, залог земельного участка или прав аренды (относится к вторичным правам), субаренда (относится к вторичным правам), лизинг недвижимости (относится к вторичным правам), право застройки. На практике эффективно работает небольшая часть из перечисленных выше прав, в связи с неразвитой системой соответствующих институтов.

В Москве применяются виды прав на земельные участки, установленные действующим законодательством РФ: право безвозмездного срочного пользования, право постоянного (бессрочного) пользования, право аренды, право собственности.

Право безвозмездного срочного пользования земельными участками предоставляется юридическим и физическим лицам, полностью освобожденным законами РФ от уплаты земельного налога.

Земельные участки на территории г. Москвы предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование органам государственной власти и местного самоуправления, государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям.

Основной формой пользования земельными участками в Москве является аренда. Различают аренду земельных участков под строительство и аренду для целей, не связанных со строительством.

Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

- без предварительного согласования мест размещения объектов;

- с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Предоставление земельных участков для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) за исключением случаев, если земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории. Указанный земельный участок по выбору лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, предоставляется бесплатно в собственность или в аренду. Размер арендной платы за указанный земельный участок определяется в размере земельного налога, установленного законодательством Российской Федерации за соответствующий земельный участок.

Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям - в постоянное (бессрочное) пользование, религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения - в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.

Договор аренды может заключаться и без проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже права на заключение договора аренды. Это происходит при предоставлении земельных участков:

- занятых капитальными зданиями, строениями, сооружениями и необходимых для их использования (эксплуатации) собственникам таких зданий, строений, сооружений;

- для целей, связанных с обеспечением деятельности органов государственной власти Российской Федерации, г. Москвы и Московской области, выполнением г. Москвой функций столицы Российской Федерации;

- для целей реализации государственных целевых программ г. Москвы;

- при создании особо социально значимых объектов по решению Правительства Москвы.

В зависимости от особенностей заключаемых договоров аренды сроки аренды земельных участков могут устанавливаться до 25 и 49 лет (для земельных участков с капитальными зданиями), а также краткосрочные договоры - до 5 лет.

Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности города Москвы, могут переходить в собственность юридических и физических лиц. Порядок предоставления земельных участков определен постановлением Правительства Москвы от 27.06.2006 № 431-ПП “О передаче земельных участков на территории города Москвы в частную собственность”.

Формирование института частной собственности в Москве декларируется властями города как одна из главнейших задач, стоящих перед ней. В отношении лиц, имеющих право приобрести земельные участки в собственность, Департамент земельных ресурсов города Москвы проводит оформление документов, необходимых для регистрации права частной собственности на землю.