Совершенствование управления земельными ресурсами в условиях мегаполиса: на примере города Москвы

В целях охвата правовым регулированием всех земельных отношений в конце 60-х годов встал вопрос о необходимости разработки и принятии основ земельного законодательства. Принятые в 1968 году «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» явились актом, объединяющим земельное законодательство и закрепившим сложившуюся систему земельных отношений с учетом накопленного опыта. С принятием Основ началось обновление земельного законодательства: в 1970 году принимается Земельный кодекс РСФСР, который обеспечивает нормативную связь положений Основ с особенностями регулирования земельных отношений на территории РСФСР. В этот период начал создаваться экономический механизм управления рациональным использованием урбанизированных территорий, в основе которого лежала концепция комплексной оценки городских территорий. Основой методики являлась многофакторная стоимостная оценка инженерно-экономических и социально-экономических факторов ценности городских земель Виноградов Е.А. Земельная собственность и проблемы ренты при социализме (историко-теоретический очерк) -Л.: изд-во ЛГУ, 1978. - с. 55.

Необходимость охраны земель и рационального их использования стала особо актуальна в период 70-80 годов. Органы управления устанавливали контроль за использованием земель, соблюдением требований по рекультивации земель, предотвращением загрязнения земель и др.

К концу 80-х годов, по мере развития рыночной экономики, стали проявляться в полной мере назревшие в социально-экономической структуре общества глубокие противоречия в развитии земельных отношений. Монополия государства на землю, отсутствие земельных прав и интересов регионов и городов, отсутствие платы за землю породило бесхозяйственность и безответственность в земельных вопросах. Дефицит городских бюджетов заставил местные органы власти отнестись к земле как к основному инструменту пополнения доходной части. Все это предопределило необходимость коренного изменения в земельных отношениях на основе проведения земельной реформы.

1.4 Зарубежный опыт управления земельными ресурсами

В настоящее время влияние рыночных механизмов на земельные отношения велико, поэтому для успешного ведения дел и эффективного управления земельными ресурсами становится важным знание зарубежного опыта. Отсюда важно представлять, как соотносится система регулирования городского землепользования с зарубежным опытом в этой области.

Мировая практика показывает, что формирование и практическая реализация политики управления земельными ресурсами в рамках городских территорий - важнейшая сфера деятельности муниципальных властей. Городские земли являются основным инструментом муниципальных властей в повышении доходной части бюджета. Для этого используются экономические рычаги, это: - планирование (составление долгосрочных генеральных планов развития городов, распределение городских земель, размещение коммуникаций и т.д.); - регулирование (зонирование территории, регулирование строительства и т.д.); - финансовое воздействие (налоговая и ценовая политика городов).

Из всего этого многообразия элементов регулирования городского землепользования в разных странах можно выделить три основных типа земельной политики, касающейся функционирования и развития отношений земельной собственности в городах.

1. Политика, проводимая местными властями в условиях доминирующей государственной (муниципальной) собственности на землю и основанная на использовании преимущественно арендных методов регулирования отношений землепользования. Это опыт Финляндии, Швеции, Швейцарии, Канады, Индии и других государств, где главными субъектами земельных отношений в этом случае являются городские муниципалитеты, на которых, как на крупнейших владельцах и распорядителях земли, лежит основная ответственность за справедливый и эффективный отвод земель в городских границах.

О возможностях системы аренды городских земель весьма красноречиво свидетельствует опыт Швеции. Благодаря аренде в Стокгольме, в короткие сроки удалось выполнить послевоенные программы строительства жилья. И сегодня половина недвижимости Стокгольма используется на правах аренды. Хотя доходы от аренды могут быть очень значительны, муниципалитеты довольствуются малым, в Стокгольме это всего 5% от всех денег, поступающих в городскую казну, таков социальный аспект экономической политики. Ставка аренды дифференцируется и в зависимости от ее срока: 3,75% взимается при 10-летних и 4,5% - 20-летних периодах аренды, если реальная ценность земли не подвергается инфляции. В основном плата должна сохраняться неизменной в течение периодов по десять лет Назаренко В.И. Зарубежный опыт функционирования земельного рынка. Электронный ресурс, http://www.valnet.ru/m7-l 14.phtml.

В Финляндии считается, что с точки зрения рационального ведения городского хозяйства в собственности муниципальных властей должно быть как можно больше городских земель. В Хельсинки, например, муниципальная собственность охватывает более 60% всей городской территории. В Хельсинки и многих других городах уже долгое время земельные участки передаются в пользование исключительно путем их сдачи в аренду. Для городского бюджета это постоянный и стабильный источник дохода. Для участков, используемых под жилье, арендная плата составляет 4% от стоимости участка, для участков производственного и коммерческого назначения соответственно - 5% от стоимости участка. Кроме того, размер арендной платы, привязывается к индексу стоимости жизни, чем обеспечивается рентабельность в условиях инфляции.

В Канаде в соответствии с конституцией страны, собственником земель является федеральное правительство, провинции и муниципалитеты. В их собственности находится около 90% земельного фонда страны. Городские земли в основном являются собственностью муниципалитетов, которые извлекают доход от сдачи в аренду и продажи земельных участков. Арендные платежи определяются процентной ставкой от стоимости земли, в среднем, 4%. Налоги на землю взимаются муниципалитетами Канады, которые совершенно самостоятельны в этом вопросе. Муниципалитеты устанавливают сборы на застройку своей территории, исходя из стоимости земли; не менее 5% от суммы этих сборов направляется на благоустройство мест общего пользования.

В Швейцарии приобретение недвижимости осложнено рядом законов, существуют даже квоты на приобретение объектов недвижимости. Поэтому всего лишь 18 процентов городских земель находятся в частной собственности, остальные земли арендуются у местных органов власти. Инвестиции в недвижимость затруднены, потому что в Швейцарии запрещена спекуляция на объектах недвижимости: существует закон, не позволяющий перепродавать объекты недвижимости по более высокой цене до 2 лет.

В Польше в течение последних лет активно осуществляется земельная реформа, в результате которой только малая часть общественных земель была продана в частные руки. Муниципалитеты Польши сохранили право предоставления в аренду земель, которые, в дальнейшем не могут быть выкуплены арендаторами в собственность. Первоначально договор аренды может заключаться на срок от 40 до 99 лет, размер процента арендной платы зависит от специфической ситуации и составляет обычно 1-3% от цены или стоимости земли, является фиксированным и зависит от типа землепользования.

2. Политика, реализуемая при наличии достаточно свободного рынка городских земель и связанная с использованием менее жестких инструментов регулирования земельных ресурсов (рыночная цена, налоги). Регулирование земельных отношений в Испании, Португалии, Греции, Кипре основывается на привлечении инвестиций в недвижимость (политика открытых дверей), в том числе иностранных, что положительным образом влияет на экономику городов.

В отличие от рассматриваемого выше арендного механизма регулирования земельных отношений, в других странах отдают предпочтение купле-продаже земельных участков. Например, в г. Лиссабоне этот, на первый взгляд, сугубо рыночный механизм земельных отношений в действующем законодательстве обставлен рядом достаточно жестких ограничений и условий, надежно гарантирующих соблюдение интересов города и муниципальных властей. Приобретая земельный участок в собственность, владелец в соответствии с требованиями закона обязуется создать вокруг необходимую социальную инфраструктуру, для предприятия - это жилые дома, детские сады, школы, парки, супермаркеты и т.п. Определенные отчисления должны быть сделаны на охрану окружающей среды, развитие здравоохранения и культуры. Продажа муниципальной земли осуществляется только на открытых аукционах, контролируемых муниципалитетом. Налог на недвижимость составляет около одного процента от стоимости объекта. В приложении 7 представлены средние цены на городские земельные участки в странах, ориентированных на свободную продажу земли.

3. Земельная политика, которая может быть названа «смешанной», и комбинирует элементы первых двух подходов. Такую политику проводят США, ФРГ, Великобритания, Италия и другие государства Руднев А.В. Управление земельными ресурсами городов - М. ГАУ, 1998. - с. 98.

На сочетании двух описанных выше подходов строится земельная политика крупнейших высокоразвитых зарубежных государств. В США основным средством осуществления городской земельной политики является купля-продажа земельных участков. Национальная политика поощряет индивидуальное землепользование путем сокращения федеральных налогов для землевладельца, чтобы помочь ему выплатить ссуду за дом.

Земля Вашингтона принадлежит федеральным органам власти, что обусловлено концентрацией основных управленческих структур, лишь 25% территории Вашингтона находится в частной собственности. Для осуществления генеральных планов развития, города получили право выкупать землю у частных владельцев, компенсируя им полную рыночную стоимость.

Объекты недвижимости в США облагаются поимущественными налогами (штатный и местный). Многие штаты взимают поимущественные налоги, однако их значение как доходных источников невелико - менее 3 процентов. Для местных налоговых систем поимущественный налог является наиболее значительным, его доля во всех поступлениях составляет около 50 процентов. Через этот налог наиболее непосредственно осуществляется возмещение городу той части «дифференциальной ренты», которой пользуются предприятия и люди, поселившиеся на его территории.

Интересен опыт регулирования земельных отношений в городах Норвегии. В столице - г. Осло земельная политика муниципалитета строится на сочетании различных вариантов землепользования. Например, муниципалитеты предоставляют льготы по арендной плате за участки земли, сдаваемые в аренду под жилье молодежи и престарелых, под спортивные сооружения, под объекты социальной инфраструктуры. При выборе формы реализации муниципальной земельной собственности продажа земли признается целесообразной в том случае, если продажная цена более чем в 10 раз превышает годовой доход от сдачи того же объекта в аренду.

Города ФРГ взимают земельный налог с участков компаний и частных лиц. Ставка налога состоит из основной, утверждаемой централизованно, и надбавки, величина которой определяется в зависимости от финансового положения местных органов управления. Основная ставка колеблется в пределах 0,31-0,6 процента. Средняя надбавка составляет около 1 процента. Базой обложения служит балансовая стоимость земельного участка. От налога освобождены госпредприятия, церкви, общественные организации. Льготы в течение первых десяти лет существуют для жилья.

В Великобритании при достаточно свободном рынке земли крупнейшие города формируют свои земельные отношения на основе аренды Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Федерации и иностранных государствах // под ред. Залесского В.В. -М: изд. Тихомирова М.Ю. - 2006. - с. 37. Срок аренды предусматривается до 99 лет. Оценка земельного участка производится раз в 10 лет и служит основой расчета арендной платы и имущественного налога. В приложении 8 представлена структура местных бюджетов ведущих зарубежных стран.

Подводя итог зарубежному опыту земельных отношений, следует отметить, что каждая страна разработала свою систему земельного регулирования. Вместе с тем, главные элементы присущи практически всем: муниципальные власти играют решающую роль в вопросах землепользования на всех уровнях управления городом; при всем многообразии землепользования позиция муниципальных властей в части интересов города - это аренда городских земель; организация комплексной оценки городских земель и введение земельных платежей (налог или арендная плата) основанных на фактической стоимости земли; создание надежных информационных систем управления земельными ресурсами.

Механизмы государственного регулирования правоотношений землевладельцев и арендаторов в различных странах заметно различаются по жесткости определения условий договоров аренды, размеров и форм арендной платы, методик ее расчета, критериям, предъявляемым к арендаторам, а также применяемым мерам государственной поддержки оборота земель в аренде, правовым гарантиям арендаторов.

Анализ мирового опыта регулирования земельных отношений позволяет заключить, что при законодательном закреплении частной собственности на земли различных категорий и введении правил и условий их использования и хозяйственного оборота, в большинстве экономически развитых стран государство всемерно стимулирует внедрение аренды как формы земельного права.

1.5 Земельная реформа России на современном этапе

Описывая ход преобразований с 1990 г. по настоящее время, хронологически можно выделить следующие основные этапа становления нормативно-правовой базы рынка земли.

Первый этап (1990 - сентябрь 1993 гг.). Для этого этапа характерны переход от закрепления в законодательстве исключительной государственной собственности на землю к легальному признанию множественности ее форм и их равной защиты.

В 1993 г. в Конституцию РФ были внесены изменения, смысл которых состоял в признании множественности форм собственности на землю. Устанавливались следующие формы собственности на землю государственная (федеральная, республик в составе Российской Федерации, автономных областей и округов, Москвы и Санкт-Петербурга), муниципальная (района, города), частная (юридических лиц и граждан), иная (общая совместная и общая долевая). Был снят мораторий на продажу земельных участков, принадлежащих физическим и юридическим лицам и используемых для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства.

В целом, по официальным оценкам, законодательство этого этапа (его так же можно охарактеризовать как законодательство первого этапа земельной реформы), а именно: Закон РСФСР «О земельной реформе» от 23.11.90 г., Закон РСФСР «О плате за землю» от 11.10.91 г., Земельный кодекс РСФСР от 25.04.91 г., а также ряд указов Президента и постановлений Правительства РФ, - в основном решило проблему приватизации земли, хотя и с ограниченными правами по распоряжению земельными участками и земельными долями.

Второй этап (октябрь 1993 - 1996 гг.). Отличительной чертой этого этапа стали объявление земельных участков недвижимым имуществом и разрешение всех основных видов сделок с землей. Указом Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 07.10.93 г. земельные участки и все, что прочно с ними связано, были отнесены к недвижимости. Граждане и юридические лица - собственники земельных участков получили право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями. Третий этап (1996 - 1999 гг.). Для этого этапа характерны постановка в качестве цели создания единого правового режима недвижимого имущества и первые попытки формирования объектов недвижимости, их государственного учета, оценки и регистрации прав на них, исходя из общности правового режима земли и находящихся на ней зданий, строений, сооружений и др.

Этот вывод следует как из Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.97 г., так и из подзаконных нормативных правовых актов. Например, Указом Президента РФ «О гарантии собственников объектов недвижимости в приобретении в собственности земельных участков под этими объектами» от 16.05.97г. установлено следующее правило: «Приватизацию зданий, строений, сооружений, помещений объектов незавершенного строительства осуществлять в дальнейшем, как правило, вместе с земельными участками (соответствующей долей земельного участка), на которых они расположены».

Указ Президента РФ "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды" № 1263 от 26.11.97 г. является одним из главных событий на российском земельном рынке за прошедший период. Вполне очевидно, что этот документ отражает желание части российского общества ввести частную собственность на землю. Решение этого вопроса во многом будет определяться развитием взаимоотношений между федеральной властью и властью регионов. Развитие этих отношений связано с заключением соглашений между органами государственной власти РФ и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий.

Четвертый этап (с 2000 года по настоящее время). 2001 год можно по праву считать переломным в развитии земельного законодательства и началом нового этапа в формировании рынка земли.

Особо важным событием стало вступление в действие в октябре 2001 г. нового Земельного кодекса РФ Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ.. В апреле 2001 г. была введена в действие глава 17 Гражданского кодекса РФ Федеральный закон от 16.04.2001 N 45-ФЗ., подводящая необходимые основания под хозяйственный оборот земель городов, и прежде всего под сделки купли-продажи земельных участков.

В Земельном кодексе Российской Федерации нашли отражение следующие основные положительные изменения законодательства:

1. Провозглашается и достаточно последовательно проводится принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов, согласно которому все прочно связанные с земельным участком объекты следуют судьбе земельного участка, за исключением случаев, установленных федеральным законом (статья 1, п. 1.5).

С этой целью Земельный кодекс устанавливает:

- исключительное право на приватизацию земельного участка либо приобретение права его аренды собственником здания расположенного на этом участке (статья 36, п. 1);

- принцип, согласно которому приватизация зданий, строений, сооружении без земельного участка не допускается за некоторыми исключениями) (статья 3, п. 7 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»);

- преимущественное право покупки или аренды земельного участка собственником здания, расположенного на чужом земельном участке в частной собственности (статья 35, п. 3);

- принцип в соответствии, с которым не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем зданий и здания без земельного участка, если они принадлежат одному лицу (статья 35, п. 4.).

2. Устанавливаются новые условия долгосрочного договора аренды (на срок более 5 лет) земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (статья 22, п. 9). В случае заключения такого договора арендатор в пределах срока договора аренды получает, по сути, права по распоряжению земельным участком без согласия собственника (передавать права по договору третьему лицу, передавать в субаренду, отдавать арендные права в залог, вносить их в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ и т.д.).

3. Устанавливается, что в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются лишь государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям и органам государственной власти и местного самоуправления (статья 20, п. 1). Иные юридические лица обязаны, по их желанию, либо по решению арбитражного суда, переоформить право бессрочного (постоянного) пользования земельным участком на право аренды, либо выкупить земельный участок в собственность.

4. Устанавливается, что земельные участки больше не будут предоставляться гражданам, на праве пожизненного наследуемого владения. Граждане, имеющие на этом праве земельные участки, могут бесплатно приобрести их собственность без ограничения срока.

5. Земельным кодексом предусматривается возможность получить в собственность или аренду уже сформированный земельный участок с заранее определенными условиями использования, согласованными техническими условиями подключения объектов строительства к сетям инженерно-технического обеспечения. При этом земельный участок в собственность предоставляется на торгах, а в аренду - на торгах и без торгов (статья 30).

6. Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» были определены верхний и нижний пределы установления выкупной цены для земельных участков приватизированных предприятий, собственников расположенных на них объектов недвижимости.

Законодательство субъектов РФ является важной частью основных отраслей законодательства, регулирующих управление землями городов - земельного и градостроительного. Во многих субъектах Федерации приняты «базовые» законы в сфере регулирования земельных и градостроительных отношений на их территории, содержащие, как правило, большое количество норм, имеющих прямое отношение к управлению землями городов.

Субъекты Федерации часть функций по управлению недвижимостью могут передавать органам местного самоуправления. Право управления недвижимостью декларативно закреплено в законодательстве о местном самоуправлении, но для выполнения своих полномочий местные органы должны получить в распоряжение финансовые ресурсы и объекты собственности.

Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154-ФЗ., принятый 28.08.95г., устанавливает, что экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность. В состав ее входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия, организации, банки и прочее движимое и недвижимое имущество. Основные показатели и характеристики муниципальной собственности на землю представлены в приложении 9.

Устав г. Москвы также регулирует вопросы экономической и финансовой основы местного самоуправления Устав города Москвы от 28.06.95. Вестник мэрии Москвы, август 1995. - с. 35. Статья 25 Устава определяет, что в собственности г. Москвы находится все имущество, не являющееся частной собственностью, собственностью Российской Федерации или других определенных законом собственников, в том числе земельные участки и природные объекты в границах города. В собственности, владении и пользовании г. Москвы также находятся земельные участки и иная недвижимость за пределами города, приобретенные для городских нужд или для осуществления функций столицы государства.

Согласно Уставу г. Москвы реализация прав на земельные участки города осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами и иными нормативными актами г. Москвы, планами зонирования территории, земельным кадастром, концепциями перспективного развития территории Москвы.

Анализ земельного законодательства с 1990 по 2000 г. позволяет сделать вывод о том, что регулирование землепользования в Москве в тот период было направлено на осуществление земельной реформы, закрепившее комплекс экономических, организационных, социальных и правовых условий для формирования нового земельного строя, основанного на частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности на землю, демократических принципах земельного оборота. Вместе с тем особенности законодательного регулирования землепользования в Москве отражались в специальных нормативных правовых актах Российской Федерации и Москвы, установивших особый порядок управления и распоряжения объектами федеральной собственности и осуществления полномочий органов исполнительной власти в Москве.

Законодательство первого периода сформировало особый порядок землепользования в Москве, которое стимулировало перераспределение земель к эффективно работающим субъектам прав аренды земельных участков и построение прозрачной системы финансовых потоков на рынке недвижимости. Однако недостатки законодательства этого периода привели к спорам о праве распоряжения и использования государственной земельной собственности в Москве, например, относительно земельных участков, которые одновременно входят в структуру городских земель и используются организациями и предприятиями федеральных органов страны. Этот коренной недостаток земельного законодательства первого периода был устранен федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", установившим основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу части полномочий.

С этого момента начинается второй этап развития законодательства о землепользовании Москвы, в течение которого необходимо было сформировать полный реестр федеральной недвижимости, содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости; разграничить и скоординировать полномочия всех органов государственной власти, участвующих в процессе управления недвижимостью; установить перечень условий и видов прав при предоставлении земельных участков; обеспечить применение механизма рыночной оценки недвижимости, включая дифференциацию ставок арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости; создать необходимую правовую базу, позволяющую использовать различные способы распоряжения федеральным имуществом.

В Конституции РФ значительно расширены права субъектов РФ в вопросах регулирования земельных отношений, отменены все ограничения, которые применялись ранее при централизованном осуществлении законодательных функций Россией.

Таким образом, на территории Москвы как особого субъекта Российской Федерации (города федерального значения) действует как общефедеральное земельное законодательство, так и земельное законодательство Москвы. Поэтому было необходимо разработать собственную нормативную базу по земельным вопросам для Москвы, определяемую экономической целесообразностью, направленной на поддержание и развитие жизнедеятельности города, улучшение условий проживания людей, позволяющей быстрее внедрять механизмы привлечения инвестиций в бюджеты России и Москвы, улучшение облика города, развития городской инфраструктуры, обеспечения столичных функций.

Земельное законодательство г. Москвы с самого начала земельной реформы было ориентировано на более широкое применение института аренды городских земель, который является выгодным как для арендатора, так и для арендодателя, заинтересованного в эффективном использовании арендованных земель. В результате в Москве была найдена оптимальная юридическая модель регулирования института аренды городских земель, позволившая решить проблемы, связанные с необходимостью наполнения городского бюджета за счет поступлений арендных платежей, осуществления мероприятий по совершенствованию социальной, жилищной и инженерно-технической инфраструктуры, направления инвестиций в строительство и реконструкцию объектов недвижимости.

В целях реализации Земельного кодекса РФ на территории города был принят Закон города Москвы от 14 мая 2003 № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве». Этот закон был разработан в соответствии с новым федеральным законодательством по вопросам использования и охраны земель, и, прежде всего, Земельным кодексом РФ.

При этом необходимо учитывать, что Земельный кодекс не устанавливает для субъектов Федерации требования об обязательной передаче в собственность всех земельных участков, предоставленных ранее на другом виде права.

Существенная работа на территории города Москвы проведена по государственной кадастровой оценке московских земель. При этом необходимо отметить, что государственная кадастровая оценка земель осуществлялась по единым для все страны федеральным методикам, прежде всего, в интересах землепользователей - нынешних и потенциальных, которые должны быть убеждены в том, что оценка арендуемой ими земли проведена правильно, а земельные платежи справедливы.

С развитием рынка недвижимости, в том числе и земли, границы территориально-экономических зон Москвы, основанные исключительно на градостроительных характеристиках, перестали в полной мере отражать ценность земли. Практика показала, что адекватное территориально-экономическое зонирование может быть произведено только на основе кадастровой оценки земли. Границы же зон должны устанавливаться по границам кадастровых кварталов.

В результате вся территория города поделена на 1594 кадастровых кварталов, для которых установлена точная, фиксированная кадастровая стоимость земли, утвержденная соответствующим постановлением Правительства Москвы Постановление Правительства Москвы от 04.12.2007 №1046-ПП "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель города Москвы" (в ред. постановлений Правительства Москвы от 16.12.2008 №1155-ПП, от 27.10.2009 №1170-ПП, от 12.10.2010 №933-ПП)..

В 2003 году проведены работы по формированию перечней земельных участков, не подлежащих приватизации, изымаемых из оборота, ограничиваемых в обороте, обременяемых сервитутами. Это связано с тем, что в рамках практического решения вопросов, поставленных федеральным законодательством, выделяются категории земельных участков, которые представляют исключение из общего процесса разграничения госсобственности и приватизации земли и должны быть изъяты из состава земель города, вводимых в оборот.

В рамках городских целевых программ в Москве осуществлялись мероприятия по проведению земельной реформы. В целях повышения эффективности использования земли, выявления и вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемых территорий города, создания условий для увеличения социального, инвестиционного и производительного потенциала городских земель принято Постановление Правительства Москвы от 31.07 2007 № 653-ПП О среднесрочной городской целевой программе «Развитие земельной реформы в городе Москве на 2007-2009 годы» Постановление Правительства Москвы от 31.07.2007 №653-ПП "О среднесрочной городской целевой программе "Развитие земельной реформы в городе Москве на 2007-2009 годы".. В последующие годы Правительством Москвы принимались городские целевые программы: "Развитие земельной реформы в городе Москве на 2010-2012 гг." Постановление Правительства Москвы от 22.06.2010 №503-ПП "Об итогах работы Департамента земельных ресурсов города Москвы в 2009 году и о городской целевой программе "Развитие земельной реформы в городе Москве на 2010-2012 гг."; а также "Имущественно-земельная политика города Москвы на 2012-2016 гг." Постановление Правительства Москвы от 20.09.2011 №430-ПП "Об утверждении Государственной программы города Москвы "Имущественно-земельная политика города Москвы на 2012-2016 гг.".

Особо следует выделить Генеральный план Москвы (принят Законом города Москвы от 05.05.10 № 17 «О Генеральном плане города Москвы»), являющийся основным документом планирования рационального использования земель города Москвы, разработанный с учетом осуществления Москвой функций столицы Российской Федерации, во взаимосвязи с Московской областью Закон города Москвы от 05.05.2010 № 17 «О генеральном плане города Москвы».

Генеральный план включает:

- основные направления градостроительного развития Москвы;

- градостроительное зонирование территории Москвы;

- программу первоочередных градостроительных мероприятий.

Следует выделить целый комплекс задач, предусмотренный Генеральным планом, способствующий рациональному использованию земельных ресурсов города, в том числе:

-переход от экстенсивного к интенсивному развитию пространственно-исторического комплекса города и создание оптимальной структуры городского землевладения, землепользования с учетом современных научно-технических и эколого-экономических требований;

-совершенствование внутренней среды города, заключающееся в увеличении площади застройки на единицу земельной площади;

-совершенствование структуры землевладений и землепользований с целью снижения транспортных потерь, оптимизация транспортной сети города;

-необходимость усиления охраны природы, нейтрализация последствий активизации хозяйственно-экономической деятельности человека, укрепления биоклиматического равновесия среды жизни человека в городских условиях.

Интересным представляется следующий момент. В принятом два года назад генеральном плане развития города Москвы обосновывается отказ от территориального расползания и провозглашается необходимость активной реконструкции территории Москвы. Ставится задача - как можно дольше не расширять столицу, не выходить за ее нынешние границы. Как минимум на 20 лет утверждается и констатируется стабильность границ Москвы и Московской области и невозможность их изменения без взаимного согласия.

В настоящее время стали не актуальны многие положения генерального плана, который предстоит переделывать фактически заново в связи с расширением границ города.

Таким образом, за период с начала реформ создавались, механизмы для функционирования рынка земли, необходимые институты и государственные органы, а власти субъектов РФ пробовали различные способы управления. Тем не менее, основа рынка была заложена, созданы основные институты и законодательная база, хоть и далеко не совершенная, появились необходимые специалисты.

Глава 2. ИССЛЕДОВАНИЕ ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЛЯМИ ГОРОДА

2.1 Определение основных понятий и элементов системы управления земельными ресурсами города

Неотъемлемой частью любого исследования является определение основных понятий по изучаемой проблематике в целях установления отправных точек анализа и угла зрения на вопрос, подчеркивание тех или иных черт предмета и объекта исследования. В данной работе для дальнейшего понимания хода рассуждений необходимо дать определения следующим терминам: земельные ресурсы, мегаполис, система управления земельными ресурсами.

Земельные ресурсы представляют собой составную часть общего ресурсного потенциала региона, куда, помимо земли, входят природно-климатические особенности, социально-экономический, инфраструктурный, человеческий, экологический потенциалы.

Основное понятие, которым оперируют специалисты при рассмотрении земельных ресурсов - это земельный участок. По определению Горемыкина В.А, земельный участок - это часть поверхности земли, имеющая фиксированную границу, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в государственном земельном кадастре и документах государственной регистрации прав на землю Горемыкин В.А. Экономика недвижимости: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К0», 2003. - с. 17.

В данном определении особая роль отведена юридической составляющей земли, поскольку, для её полноценного вовлечения в хозяйственный оборот, необходимо законодательно закреплённое право на её использование, которое в иностранной литературе называется «титул».

Правовой статус земельного участка в России включает в себя целевое назначение, разрешенное использование и форму законного владения, к которым относятся: право собственности на земельный участок, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды земельного участка. Согласно Земельному Кодексу РФ в системе земельных отношений выделяются собственники земель, землепользователи (владеющие на праве постоянного бессрочного или безвозмездного срочного пользования), землевладельцы (владеющие на праве пожизненного наследуемого владения), арендаторы земельных участков и обладатели сервитута (лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельным участками).

Таким образом, владельцы земельных участков неизбежно вступают в хозяйственные отношения друг с другом, что определяется понятием земельные отношения. Государство является активным участником земельных отношений не только в качестве законодателя и контролирующего органа, но и в качестве собственника земли. С точки зрения законодателя, государство выстраивает правила поведения на земельном рынке, определяет формы и границы землепользования.

С другой стороны, государству как основному собственнику земли необходимо рационально распоряжаться своей собственностью, ориентируясь на повышение эффективности её использования.

Земельные отношения представляют собой сложную организационно-экономическую систему. В правовом аспекте земельные отношения в обобщенном виде понимаются как совокупность общественных отношений, возникающих в связи с распределением, использованием и охраной земель. Правоведы в большей мере уделяют внимание юридическому аспекту функционирования земли как важнейшего материального блага и неотъемлемой части окружающей природной среды.

В соответствии с определением, принятым Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, земельные отношения представляют собой отношения между органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землями, а также по поводу управления земельными ресурсами.

Изучение современной экономической литературы выявило, что понятия «управление земельными ресурсами», «регулирование земельных отношений» и «регулирование землепользования» часто подменяют друг друга.

Термин управление гораздо шире понятия регулирование, так как процесс управления есть совокупность функций по учету, планированию, анализу и регулированию.

В современной экономической и правовой научной литературе управление как общественно-экономическое явление рассматривается в различных аспектах, что очередной раз подтверждает многогранность управленческих процессов в обществе. В юридической литературе управление ассоциируется с процессами «деятельности», что определяет внутреннюю структуру управления как совокупность специфических видов деятельности человека, объединенную общими целями. Такая деятельность имеет, как правило, административную основу, так как предопределяется действующей нормативной базой и направлена на реализацию организационно-экономических предприятий.

Исходя из вышеприведенных заключений, управление может быть представлено как целенаправленное, регулирующее и организующее воздействие на поведение субъекта, осуществляемое как в формах самоуправления, так и через систему специально уполномоченных властных структур.

Таким образом, имеют место несколько подходов к управлению земельными ресурсами, которые объединены в единую систему. Для успешного функционирования системы необходимо, чтобы различные элементы и подсистемы не входили в диссонанс друг с другом, а, наоборот, активно взаимодействуя, достигали максимальной эффективности в долгосрочном периоде.

Системой управления в данном случае можно назвать формы и процессы для разработки и реализации управленческих решений. Структура системы управления включает в себя субъект управления, объект управления, метод и механизм управления.

Для целей данного исследования субъектом управления являются органы государственной и муниципальной власти в части их полномочий по управлению земельными ресурсами и регулированию земельных отношений, а также общественные институты, имеющие прямое или косвенное влияние на объект управления. Объектом управления являются земельные ресурсы с точки зрения их социально-экономического и политико-правового потенциала. Совокупность всех форм и методов, используемых субъектами управления для регулирования объекта управления, составляет механизм управления.

Следует дать определение Мегаполису. В научной литературе мегаполис определяется как самая крупная форма городского расселения, образующаяся в результате интеграции главного города с окружающими его поселениями. Мегалополисом назывался реально существовавший в Древней Греции город - центр союза аркадских городов, возникший в 370 г. до н.э. в результате слияния более чем 35 поселений.

В зависимости от численности населения, выделяют крупнейшие города (1-3 млн. жит.), сверхкрупные - (более 3 млн. жит.). Таким образом, к городам - мегаполисам можно отнести субъекты РФ Москву и Санкт-Петербург, в которых численность населения более 11,5 и 4,5 млн. человек соответственно. Следует отметить одну из особенностей данных мегаполисов, заключающуюся в их уникальном расположении внутри другого субъекта федерации, то есть оба находятся в положении «островов», окруженных Московской и Ленинградской областями соответственно. Кроме того, Москва имеет уникальное административно-территориальное строение - трехуровневое, что накладывает отпечаток на организацию городского управления. Санкт-Петербург также имеет отличительную особенность, присущую только этому мегаполису, - особые географические условия - размещение города на островах, и повышенную опасность возникновения чрезвычайных ситуаций.

Мегаполисы - это сложная социально-экономическая система, схожая по структуре с государством, в котором выделены отдельные сегменты, в том числе земельно-имущественный комплекс, являющийся объектом управления.

Таким образом, город Москва в контексте данного исследования, рассматривается как мегаполис, в неразрывности с его статусом как субъекта (региона) РФ.

2.2 Особенности управления земельными ресурсами города

Москва, являясь субъектом Российской Федерации, одновременно является территорией местного самоуправления и крупнейшим в России промышленным, научным, культурным, финансово-политическим центром. Все это отражается в особенностях землепользования крупнейшего города страны и субъекта Федерации, одновременно выполняющего функции столицы государства и областного центра.

Территория Москвы за период 1936-2011 гг. увеличилась с 28 до 108 тыс. га. Увеличение проходило за счет передачи земельных участков из территории Московской области.

Современная Москва - огромный мегаполис, в развитии которого отражается современный этап развития государства. Особенно четко проявляются тенденции, связанные с ростом численности городского населения и накоплении в этой связи новых социальных проблем.

Численность постоянно проживающего населения в Москве по состоянию на 2011 год составила 11,5 млн. человек. Кроме того, так называемый «транзит» населения, в Москве составляет по некоторым статистическим данным 2-3 млн. человек в день.

Город обладает таким фундаментальным признаком, как урбанистическая концентрация, то есть размещение на ограниченной территории большого количества объектов земельно-имущественного комплекса самого различного функционального назначения. При этом город должен обеспечить осуществление всех видов жизнедеятельности человека - его проживание, экономический достаток, культурный уровень и т.д. Степень урбанистической концентрации весьма высока: занимая по площади лишь 0,006 территории России, город Москва является местом проживания 8% населения страны. Отметим, что в столицах некоторых небольших по размеру государств проживает до половины всего населения страны (например, в Копенгагене проживает 40% населения Дании).

Важнейшей особенностью земель Москвы является крайне низкая по сравнению с большинством европейских столиц обеспеченность москвичей жизненным пространством, в силу высокой плотности населения в городе (10588 чел./км2). Для сравнения плотность населения в Париже - 20909 чел./км2, в Нью-Йорке - 10630 чел./ км2, в Токио - 5966 чел./ км2, в Мадриде - 5294 чел./ км2, в Лондоне - 4761 чел./ км2, в Берлине - 3848 чел./ км2, в Киеве - 3352 чел./ км2, в Риме - 2197 чел./ км2.

Высокая плотность городского населения влечет за собой проблему расселения (жилья), которая обусловлена необходимостью обеспечения жильем не только коренного населения города, но и постоянно возрастающего потока мигрантов.

Городские земли характеризуются и достаточно высокой средней плотностью застройки - около 11 тыс. кв.м на 1 га, а в центральной части города - свыше 16 тыс. кв. м на 1 га (в отдельных кадастровых кварталах до 40 - 50 тыс. м на 1 га), что почти в 2 раза превышает существующие градостроительные нормативы.

Градостроительная ценность различных участков территории города сильно различается. Это связано с тем, что участки осваивались в течение неодинакового времени. Наибольший период освоения соответствует тому территориальному фрагменту, который является центром города. Центр города четко выражен в планировочной структуре, является «ядром» этой структуры и отличается наивысшей концентрацией объектов земельно-имущественного комплекса. В Москве различные периоды градостроительной эволюции четко закреплены в территориальных фрагментах кольцевидной формы, каждый из которых соответствует определенному периоду развития города: Бульварное кольцо -- Садовое кольцо -- окружная железная дорога -- московская кольцевая автомобильная дорога (МКАД). Каждое из предшествующих «колец» обладает более высоким уровнем градостроительной ценности, т. к. занимаемая ими территория представляет собой результат более длительной и интенсивной градостроительной эволюции.

Предложение городской земли ограничено, поскольку городская черта имеет свои административные и естественные границы. Свободных, незастроенных земель мало, поэтому спрос на городские земли все больше возрастает. Большое количество жилых и административных зданий все больше теснит жизненное пространство горожан, «уродует» лицо города. Точечная застройка, ставшая реальностью нашего времени, ведется в уже переуплотненных кварталах.

Город застроен крайне неравномерно (степень застроенности колеблется от 15% на периферии до 80% в центре), низка обеспеченность дорожно-транспортной инфраструктурой. При этом площадь земель резерва немногим более 2 тыс. га, что не позволяет существенно улучшить условия жизни москвичей, оздоровить экологическую обстановку, решить назревшие транспортные и другие проблемы в рамках экстенсивного развития города. Состав земель города Москвы приведен в приложении 10.

Существующая система управления земельными ресурсами организована по принципу разделения полномочий между Федеральными органами власти и органами власти субъекта Российской Федерации по управленческим задачам с учетом установленной компетенции представительной и исполнительной власти.

Согласно Уставу города Москвы все земельные участки в городских границах, не являющиеся собственностью Российской федерации или других определенных законом собственников, находятся в собственности города. Уставом определен состав земель города, реализация прав на земельные участки, приоритет осуществления землепользования. Этим же документом разграничено компетенция Московской городской думы и Московской городской администрации по вопросам земельных отношений Устав города Москвы от 28.06.95. Вестник мэрии Москвы, август 1995. - с. 15.

С 1991 года в Москве существует новое административное районирование города. Территория столицы была разделена на десять административных округов без разрывов между их границами. В приложении 11 приведена площадь каждого округа Постановление Правительства Москвы от 01.06.2010 №452-ПП «Об утверждении отчетного баланса использования земель города Москвы за 2009 год»..

Административные округа - это территориальные единицы города, образуемые для административного управления соответствующими территориями, координации деятельности администрации районов, территориальных подразделений и служб отраслевых органов городской администрации, осуществления контроля за исполнением правовых актов города. Административный округ включает несколько районов города.

Районы Москвы (всего районов 125) - это территориальные единицы города, образуемые с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры, возможностей решения местных вопросов в интересах населения района. Район Москвы может включать микрорайоны.

Разграничение компетенции органов власти по вопросам земельного регулирования в городе основано на Уставе города Москвы, в соответствии с которым городская администрация передала осуществление части своих полномочий в области градостроительства и регулирования землепользования префектурам административных округов Москвы. Было проведено разграничение территории города на земли общегородского ведения и земли административных округов. Так, к землям, находящимся в ведении Правительства Москвы, относятся:

-главные улицы и площади с застройкой, формирующей фронт улиц и ансамбли площадей;

-территории размещения объектов государственного управления РФ и г. Москвы;

-территории промышленно-производственных зон, подлежащих ликвидации или предусмотренных к реконструкции с изменением функций;

-территории общегородских транспортных сооружений;

-территории головных объектов инженерного оборудования города;

-территории существующих и перспективных технических зон инженерных и транспортных коммуникаций, зон красных линий;

-охранные зоны объектов природного комплекса, памятников архитектуры и т.д.;

-территории, обеспечивающие городскую программу массового жилищного строительства.

Все остальные земли находятся в ведении префектур административных округов г. Москвы, которые принимают решение о предоставлении и изъятии земельных участков, проведении всех видов строительства, реконструкции, капремонта зданий и сооружений на подведомственных территориях.

Почти все земельные ресурсы г. Москвы относятся к землям поселений и находятся в государственной федеральной собственности и собственности субъекта Федерации.