Особенности применения технологии аутсорсинга в органах государственной власти

Рассмотрение методических принципов оценки целесообразности аутсорсинга в органах государственной власти. Анализ тенденций развития аутсорсинга в государственном секторе зарубежных стран и России. Изучение барьеров, препятствующих развитию аутсорсинга.

Рубрика Государство и право
Вид контрольная работа
Язык русский
Дата добавления 09.09.2017
Размер файла 236,5 K

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особенности применения технологии аутсорсинга в органах государственной власти

Содержание

1. Методические принципы оценки целесообразности аутсорсинга в органах государственной власти

2. Тенденции развития аутсорсинга в государственном секторе зарубежных стран и России

3. Барьеры и ограничения, препятствующие развитию аутсорсинга

Литература

1. Методические принципы оценки целесообразности аутсорсинга в органах государственной власти

Использование технологии аутсорсинга должно быть взаимосвязано с реализацией стратегии организации. Это означает, что решение об использовании аутсорсинга в деятельности организации не должно приниматься механически при возникновении потребности в привлечении дополнительных ресурсов.

Включение технологии аутсорсинга в стратегию предполагает, прежде всего, следование системному подходу к использованию данной технологии, который заключается в выстраивании и постоянном анализе соответствия целей и задач органа государственной власти и целесообразности использования аутсорсинга. аутсорсинг государственный власть

Системный подход включает в себя осуществление комплекса мероприятий, позволяющих передать ряд процессов и видов работ сторонним подрядчикам (поставщикам услуг), а также обеспечить выполнение процессов в режиме аутсорсинга. Фактически система аутсорсинга представляет собой совокупность действий, проводимых государственным органом по поводу приобретения на договорной основе услуг внешних организаций, необходимых органу власти для реализации полномочий и для осуществления своей деятельности.

Аутсорсинг как реализация стратегического решения может быть представлен в виде нескольких последовательных этапов:

1. стратегическое обоснование и планирование, в том числе:

· анализ фактического состояния организации;

· принятие решения о передаче на аутсорсинг процесса;

· этап анализа рынка услуг и разработка технического задания.

2. разработка программы внедрения аутсорсинга;

3. внедрение аутсорсинга, в том числе:

· организация конкурса и выбор компании-аутсорсера;

· заключение и выполнение контракта;

4. мониторинг результатов, оценка эффективности аутсорсинга.

Первым этапом применения аутсорсинга административно-управленческих процессов выступает принятие решения о том, что данная технология будет применяться в работе органов государственной власти. На первом этапе проводится анализ целей и приоритетов, текущего состояния организации, выявление проблем и путей их решения при использовании аутсорсинга. Определяются ответственные лица, занимающиеся разработкой и внедрением системы аутсорсинга, порядок работы. На данном этапе необходимо четко сформулировать ожидания от аутсорсинга и соизмерять масштаб работ со стратегическими направлениями деятельности организации.

Для принятия решения необходимо проанализировать всю совокупность решаемых организацией задач, чтобы четко определить круг работ, который имеет смысл передавать на исполнение сторонней организацией. Предпосылкой принятия решения о способе реализации процесса будет являться описание и анализ процессов, реализуемых в организации: необходимо изучить существующие процессы и понять, что определяет их эффективность. Результатом данного анализа будет выступать составление упорядоченного списка процессов и идентификация конечных результатов осуществления процессов. Другими словами, необходимо оценить существующую картину деятельности организации в режиме «как есть».

В рамках данного этапа осуществляются:

· анализ существующих административно-управленческих процессов, в том числе определение результатов каждого процесса, определение слабых и узких мест;

· анализ целесообразности применения аутсорсинга для реализации отдельных процессов, в том числе анализ рынка, расчет экономических параметров системы аутсорсинга, сопоставление издержек, прогноз эффективности аутсорсинга;

· анализ возможности практического применения аутсорсинга административно-управленческих процессов;

· оценка потенциальных рисков;

· разработка количественных и качественных требований к процессам, планируемым для передачи на аутсорсинг.

Следующий этап посвящен разработке программы внедрения. В рамках данного этапа осуществляется разработка нормативной правовой базы и методического обеспечения системы аутсорсинга административно-управленческих процессов. Это позволяет приступить к реализации следующего этапа - внедрение разработанной системы. Внедрение означает практическое использование системы аутсорсинга, то есть привлечение к выполнению ряда процессов и видов деятельности стороннего подрядчика. После того, как принято решение об использовании услуг стороннего исполнителя, производится выбор организации путем организации конкурса и оценки предложений по заранее определенным критериям.

После выбора сторонней организации и заключения контракта сторонняя организация приступает к выполнению контракта. В рамках выполнения контракта осуществляется взаимодействие с аутсорсером, координация совместной деятельности. При этом необходимо проводить постоянный анализ хода выполнения условий контракта. Если анализ показывает, что привлеченная организация не обеспечивает должного качества, не соблюдает необходимые сроки, то руководству необходимо срочно внести коррективы в работу и в случае необходимости применить соответствующие санкции, которые должны быть предусмотрены контрактом.

По итогам выполнения всех условий контракта проводится анализ результатов работы и их сопоставление с запланированными показателями. На основании данной работы осуществляется корректировка и доработка системы, касающаяся совершенствования методического и организационного обеспечения аутсорсинга.

Стоит еще раз отметить важность оценки целесообразности и стратегического обоснования использования аутсорсинга.

Итак, анализ фактического состояния проведен и процессы, реализуемые в организации, идентифицированы. Возникает вопрос, реализацию каких административно-управленческих процессов органа государственной власти можно передать сторонним организациям. Для этого надо воспользоваться факторным анализом.

Среди общих факторов, влияющих на выбор определенных процессов, можно отметить размер издержек (время, необходимые ресурсы) на реализацию процесса, наличие или отсутствие соответствующей компетенции у сотрудников службы, характер установления контроля над реализацией процесса, характер мониторинга и издержки организации коммуникации с поставщиком, необходимость повышения качества реализации процесса.

В целом на принятие решения об использовании аутсорсинга могут также повлиять следующие факторы:

· желание сосредоточиться на основных видах деятельности;

· необходимость повышения качества выполнения процессов;

· снижение расходов и высвобождение средств и внутренних ресурсов для других целей;

· нехватка кадровых ресурсов или квалификации персонала для выполнения некоторых процессов;

· утечка кадров, ограничивающая проведение долгосрочной кадровой политики;

· наличие у поставщика квалифицированных специалистов для выполнения определенных задач;

· использование поставщиком услуг современных технологий.

Кроме того, существует ряд факторов, которые предопределяют выполнение процессов собственными силами и отказ от услуг компании-аутсорсера:

· зависимость деятельности от поставщика услуг:

o поставщик услуг может стать финансово нестабильным или обанкротиться;

o поставщик услуг может быть приобретен другой фирмой, которая может изменить стиль деятельности и стратегию предыдущего поставщика;

o невыполнение обязательств поставщиком;

o предоставление услуг недолжного качества;

· снижение мотивации собственного персонала;

· риск утечки важной информации;

· недооценка затрат на аутсорсинг;

· трудность количественной оценки экономии издержек при аутсорсинге.

Для анализа отдельных административно-управленческих процессов можно использовать критерий «адекватности» - условие, соблюдение которого для процесса (или части процесса) позволяет с большой степенью вероятности утверждать, что процесс (или часть процесса) должен реализовываться органом государственной власти. Оценка процесса в соответствии с данным критерием предполагает оценку с позиции соответствия процесса целям и задачам органа власти, другим процессам, протекающим в органе власти. Можно выделить следующие направления оценки процесса в соответствии с указанным критерием:

1) Целеориентированность процесса.

Большое количество процессов может не иметь отношения к целям и задачам органа государственной власти, то есть практически никак не быть связанным с состоянием объекта управления. Связь между результатами реализации процесса и состоянием объекта управления может быть косвенной, между ними может присутствовать значительное количество внешних факторов. Часть таких процессов будет относиться к вспомогательным (например, техническое обслуживание, эксплуатация зданий и сооружений) и будет связана с исполнительским трудом.

2) Кадровая и технологическая ресурсообеспеченность процесса.

Орган государственной власти может испытывать дефицит ресурсов, прежде всего кадровых, для качественного выполнения отдельных административно-управленческих процессов. Данный факт можно проиллюстрировать на примере сбора информации. Как правило, сбор информации о состоянии объекта управления непосредственно связан с реализацией органом государственной власти своих целей и задач: информация о состоянии объекта используется при принятии управленческих решений. В то же время трудоемкость сбора и обработки информации, отсутствие квалифицированного персонала, использование малоэффективных технологий сбора информации может привести к искажению информации, несоответствию результатов данного процесса требованиям принятия управленческого решения.

3) Избыточные взаимодействия.

Реализация ряда процессов в рамках одного органа власти может характеризоваться избыточными и сложными взаимодействиями. В этом случае каждый процесс должен быть проверен на предмет соответствия количества новой информации, возникающей на каждой стадии взаимодействия, длительности и стоимости каждого взаимодействия.

4) Обоснованность временных затрат на процесс.

Распространенной является ситуация, предусматривающая значительные временные издержки для осуществления процесса в органе власти. Необходимо иметь в виду, что значительное сокращение сроков может быть достигнуто при аутсорсинге данного процесса.

В различных исследованиях как отечественных, так и зарубежных авторов был разработан ряд особых методических принципов оценки целесообразности применения технологии аутсорсинга для совершенствования отдельных административно-управленческих процессов.

В соответствии с оценками западных исследователей, существует два качественных критерия, определяющих возможность аутсорсинга: близость к основной деятельности организации и уровень ноу-хау. Под уровнем ноу-хау подразумевается наличие необходимых для выполнения процесса технологий. Анализ с учетом указанных критериев позволяет установить своего рода очередность вынесения процессов на аутсорсинг. Чем дальше от основных видов деятельности находятся отдельные процессы, тем больше вероятность успешного использования аутсорсинга. Важно отметить, что возможность использования аутсорсинга зависит также от квалификации потенциального исполнителя: уровень квалификации или ноу-хау у привлекаемой компании должен быть не ниже, чем у организации, передающий процесс на аутсорсинг.

Согласно другой методике - методике группы Gartner - процессы необходимо оценить по двум факторам: степень внутренней эффективности и критичность для организации. Передаче на аутсорсинг подлежат те процессы, которые неэффективно реализуются собственными силами, а их критичность для организации является низкой.

Еще одной методикой, близкой к методике Gartner, выступает так называемый «анализ процессов по матрице аутсорсинга». Данная методика была разработка компанией PriceWaterhouseCoopers.

В соответствии с указанной методикой необходимость передачи отдельного процесса на аутсорсинг выявляется после ответа на несколько вопросов, каждый из которых имеет определенный вес.

«Матрица аутсорсинга» представляет собой двухфакторный анализ, при этом за основу принимаются следующие факторы:

· Стратегическая важность - насколько анализируемые административно-управленческие процессы важны с точки зрения основных задач, стоящих перед органом власти. При анализе рассматриваются следующие оценки: «высокая», «средняя», «низкая».

· Сравнение с рынком - насколько эффективно организация выполняет какую-либо работу по сравнению с рынком, насколько хорошо осуществляет деятельность какой-либо отдел, насколько квалифицированы сотрудники. Для анализа используются оценки: «лучше», «так же» и «хуже».

Результатом анализа является выделение девяти полей, которые помогают выработать управленческое решение по любому административно-управленческому процессу.

Рисунок 1 «Матрица аутсорсинга»

Возможными предложениями по вынесению отдельных административно-управленческих процессов на аутсорсинг могут являться:

· Поле 1. Нахождение в этом поле процесса для частной организации предполагало бы создание альянса с поставщиком (провайдером), обладающим необходимыми компетенциями, на основе долгосрочных соглашений. Однако, принимая во внимание специфику деятельности органов власти, можно констатировать, что процессы, попадающие в поля с высокой стратегической важностью, должны сохраняться в компетенции органа.

· Поле 2. Стратегическая важность является высокой, а компетенция находится на среднем уровне. Если процесс находится в данном поле, приоритет должен уделяться развитию компетенций специалистов, участвующих в реализации процесса.

· Поле 3. Акцент необходимо делать на защите компетенций и удержании специалистов в организации.

· Поле 4. Привлечение сторонней организации к выполнению ряда работ.

· Поля 5-6. Сохранение собственных специалистов и развитие собственных компетенций.

· Поля 7-8. Ликвидация нефункциональных (поле 7) или неприоритетных (поле 8) административно-управленческих процессов, приобретение всех необходимых услуг на рынке.

· Поле 9. Необходимость отказа от осуществления процесса собственными силами отсутствует, так как организация сама справляется с данным процессом. На рынке адекватной замены при затрате тех же ресурсов не существует.

Необходимо отметить, что в рассмотренных методиках мало внимания уделяется экономическим факторам, влияющим на реализацию процессов в организации. Для принятия стратегического решения требуется рассмотреть экономическую целесообразность аутсорсинга.

Так, с одной стороны, для принятия решения о привлечении сторонней компании необходимо учитывать экономические критерии, в том числе восприимчивость самого рынка, наличие конкурентных условий на рынке предлагаемых для аутсорсинга услуг, потенциал рынка по удовлетворению спроса на услугу и затраты на вынесение процессов на аутсорсинг.

С другой стороны, для принятия решения необходимо четко определить, на решение какой проблемы направлено привлечение сторонней организации (определить суть проблемы, причины возникновения проблемы, целевую группу, на которую воздействует проблема). Затем необходимо сравнить различные варианты решения проблемы, включая оценку издержек и выгод каждой опции для государства, включая, например: прямые бюджетные расходы для каждой опции, косвенные расходы (например, расходы на контроль, затраты времени на получение услуги), риски, связанные с неэффективной реализацией аутсорсинга, изменения в качестве и доступности услуг. При этом среди прямых и косвенных затрат могут рассматриваться те затраты, которые можно снизить при применении технологии аутсорсинга, а именно:

· затраты на хранение определенных ресурсов;

· затраты на персонал;

· затраты на обеспечение деятельности организации;

· затраты на управление и контроль.

На основании анализа различных вариантов делается выбор наиболее приемлемого по соотношению затрат и результатов. Если собственные затраты превосходят затраты на привлечение сторонней организации, можно говорить о целесообразности использования аутсорсинга.

Еще одним подходом может стать так называемая «проверка рынком»: проводится оценка издержек на реализацию типичных процессов в государственной власти, по каждой позиции объявляется открытый конкурс, при отсутствии заявок со стороны частного сектора процесс реализуется в рамках деятельности органа власти. Свидетельством отсутствия возможности аутсорсинга является отсутствие заявок. Иными словами, аутсорсинг отдельных процессов возможен при наличии конкурентного рынка соответствующей услуги.

В ряде исследований подчеркивается, что не менее важными обстоятельствами при аутсорсинге являются такие факторы, как вероятность возникновения информационной асимметрии между заказчиком и привлекаемой организацией и характер контроля, параметрами которого могут выступать охват, полнота, оперативность, ряд возможных санкций. В отдельных ситуациях повседневный контроль за результатами работы привлеченной организации может стать невозможным и потребует высоких затрат. Если характер процессов, предлагаемых к передаче на аутсорсинг, предполагает сложные механизмы взаимодействия привлекаемой организации с государственными органами, то административные издержки могут приобрести решающее значение. Большие объемы дополнительных ресурсов, необходимых для поддержания высокого охвата и высокой оперативности контроля, а также необходимость осуществления дополнительного контроля за достоверностью поступающей от внешнего исполнителя информации будут являться предпосылками принятия решения об осуществлении процесса силами самого органа государственной власти.

В целом, как показывают результаты исследований государственного сектора, передача осуществления отдельного процесса в частный сектор возможна при выполнении ряда требований:

· наличие конкурентной среды;

· установление в контракте четких требований к реализации услуг (релевантность, экономическая оправданность, адекватность, верифицируемость);

· наличие соответствующих финансовых ресурсов;

· наличие нормативно-правовых актов, допускающих изменение характера реализации процессов органа государственной власти.

· контроль и ответственность при выполнении условий контракта.

Можно предложить следующие базовые принципы оценки целесообразности аутсорсинга в органах государственной власти. Для того, чтобы определить целесообразность перевода конкретного административно-управленческого процесса, осуществляемого в организациях государственного сектора, на контрактную схему исполнения, следует оценить данный процесс по ряду критериев:

1. Связь с принятием решений, осуществлением властных полномочий.

2. Формализуемость требований к выполнению процесса. При аутсорсинге возможности прямого административного воздействия на структуры, оказывающие услуги существенно, снижаются. Необходимо иметь возможность зафиксировать в договоре виды и объем работ и услуг, требования к качеству предполагаемых результатов, требования соблюдения прав конечных потребителей, ответственность за несоблюдение условий договора.

3. Наличие рыночного предложения на выполнение данного процесса (оказание определенной услуги, выполнение работы). При этом желательно, чтобы негосударственная организация, с которой заключается контракт на оказание услуги (выполнение работы), имела опыт оказания данной услуги как государственными, так и негосударственным организациям.

4. Экономическая эффективность. Существующую себестоимость выполнения процесса следует сопоставить с величиной:

· стоимости государственного контракта на осуществление процесса. Аутсорсинг будет целесообразен в том случае, если величина затрат на реализацию процесса силами органа государственной власти превышает затраты на выполнение аналогичного процесса другими организациями;

· трансакционных издержек. Передача процесса на аутсорсинг является целесообразной, если трансакционные издержки, связанные с подготовкой и проведением мероприятий по передаче процессу сторонней организации не превышают выгоды от подобной передачи.

5. Правовая допустимость. Имеется в виду наличие соответствующей нормативной правовой базы, регламентирующей возможность реализации процесса силами привлекаемой организации.

6. Политическая допустимость. В государственном органе власти необходимо принять соответствующее решение об осуществлении определенных процессов негосударственными организациями.

2. Тенденции развития аутсорсинга в государственном секторе зарубежных стран и России

Практика привлечения сторонних организаций для выполнения отдельных процессов получила активное развитие в 1980-х годах, а в 1990-х технология аутсорсинга получила еще большую поддержку. Во многом это связано с новой волной реформ в сфере государственного управления, в ходе которых многие государственные организации стали уделять больше внимания заимствованию эффективных технологий из частного сектора.

Основными причинами развития аутсорсинга в органах государственной власти выступают необходимость в инновационных решениях для удовлетворения возрастающих общественных потребностей, стремление получить доступ к новым технологиям и знаниям, желание улучшить качество услуг и вместе с тем необходимость ужесточения контроля над издержками.

В 2002-2003 годах компания Accenture провела исследование мировой практики аутсорсинга в государственном секторе. В рамках данного исследования изучались тенденции и специфика аутсорсинга в 23 странах, и проводился опрос более чем 160 чиновников, участвующих в аутсорсинг-проектах.

Согласно исследованию в государственном секторе наиболее развиты следующие виды аутсорсинга:

· информационные технологии;

· поддержание инфраструктуры;

· повышение квалификации и обучение персонала

· предоставление отдельных услуг населению и управление взаимоотношениями с клиентами (Client Relationship Management).

В рамках исследования были выделены три основные тенденции развития аутсорсинга в государственном секторе:

1. Расширение практики применения аутсорсинга в государственных органах. Около 77% опрошенных чиновников подтвердили наличие интереса к использованию технологии аутсорсинга в деятельности органов государственной власти, при этом в течение ближайших пяти лет они прогнозируют значительное увеличение объема аутсорсинговых сделок. Во многом это связано с расширением практики привлечения негосударственных организаций к оказанию населению услуг, которые прежде оказывались государственными органами.

2. Изменение причин обращения к аутсорсингу от стремления к сокращению затрат к улучшению качества. Среди причин побуждающих органы власти передавать процессы или виды работ на аутсорсинг выделяется, прежде всего, стремление к совершенствованию качества и скорости реализации процессов.

3. Аутсорсинг развивается в двух направлениях: трансформация и эффективность. В каждой стране развитие аутсорсинга в государственном секторе определяют разные тенденции. Однако прослеживается тренд, разделяющий все страны в соответствии с целями использования аутсорсинга на две группы: трансформация и эффективность. Страны, выбравшие трансформационный путь, обычно используют аутсорсинг как одно из направлений стратегического развития, их подталкивает на это необходимость в повышении качества государственного управления и ограниченность бюджетных ресурсов. Аутсорсинговые проекты в этих странах, как правило, являются более комплексными, а затраты средств на аутсорсинг составляют значительные суммы. С другой стороны, страны, нацеленные на повышение эффективности, используют аутсорсинг для сокращения издержек на осуществление отдельных процессов. Главное отличие указанных направлений заключается в масштабах использования аутсорсинга. Трансформационный путь предполагает широкое использование аутсорсинга во многих сферах деятельности государственного органа, в то время аутсорсинг с целью достижения эффективности в основном выражается в передаче внешним исполнителям второстепенных задач по обеспечению инфраструктуры.

Основываясь на опросе государственных служащих в 23 странах, компания Accenture сформулировала шесть ключевых факторов, необходимых для успешной реализации аутсорсинг-проекта в государственном секторе:

· выстраивание отношений с поставщиком в соответствии с текущей ситуацией;

· эффективное проведение переговоров и подписание контракта;

· мотивация персонала;

· эффективное взаимодействие в рамках контакта;

· мониторинг выполнения контракта;

· организационная гибкость и инновационность.

Очевидно, что государственные органы различных стран используют технологию аутсорсинга с неодинаковой степенью интенсивности, что обуславливается различными целями, стоящими перед органами государственной власти, особенностями политической и правовой среды, уровнем экономического развития данных стран. Далее можно привести несколько примеров реализации аутсорсинг-проектов из опыта тех стран, в которых технология аутсорсинга получила значительное развитие, а именно Великобритании и США.

Рисунок 2 Развитие аутсорсинга в государственном секторе различных стран

Наибольшее распространение аутсорсинг в государственном секторе получил в Великобритании. В 1992 году Правительство Великобритании начало реализовывать программу под названием «Тестирование рынком»» («Market Testing»), согласно которой затраты на осуществление деятельности государственных органов сравнивались с затратами на привлечение внешних поставщиков услуг к реализации отдельных процессов и видов работ.

Основными направлениями программы стали:

· расширение сферы услуг, предоставляемых сторонними организациями, выбранными на конкурсной основе;

· выявление перспективных направлений для подрядов;

· устранение факторов, препятствующих инициативе подрядчиков.

Реализация программы привела к аутсорсингу значительной части процессов, реализуемых в государственных учреждениях, особенно тех процессов, которые связаны с использованием информационных технологий.

Помимо подобных программ, развитие аутсорсинга в государственном секторе Великобритании обуславливается следующими факторами:

· высокая текучесть кадров, трудности при найме и удержании персонала;

· необходимость повышения эффективности расходуемых средств и давление на правительственные учреждения и агентства со стороны налогоплательщиков;

· создание специальных правительственных агентств, чья роль заключается в содействии развитию коммерческих принципов предоставления услуг;

· конкуренция со стороны компаний частного сектора, желающих принимать более активное участие в деятельности органов государственной власти;

· возможность использования новых технологий в рамках аутсорсинга.

Так, например, компания Siemens Business Services подписала в 2006 году контракт с Департаментом Труда и Пенсий Правительства Великобритании. Объем контракта составил 85 миллионов евро, предполагаемая дата завершения - 2010 год. В ходе проекта будет создана комплексная платежная система, которая автоматизирует такие процессы, как ведение бухгалтерии и расчет платежей. Сегодня Департамент рассчитывает ежегодные денежные пособия, пенсии и льготы общим объемом в 160 миллиардов Евро для 17 миллионов граждан. Компания Siemens Business Services будет отвечать за разработку информационной системы, администрирование и техническую поддержку. Платежная система будет объединена с существующими программными средствами Департамента, что повысит оперативность предоставления услуг, позволит точнее рассчитывать платежи и лучше контролировать выплаты.

Правительство США также положительно относится к использованию аутсорсинга, причем данная тенденция отмечается на самом высоком уровне: Президент страны не раз отмечал необходимость увеличения эффективности работы государственного сектора, сокращения бюджетных расходов и улучшения качества предоставляемых услуг за счет привлечения внешних поставщиков услуг. Некоторые правительственные агентства в США, например, Администрация общих служб и Административно-бюджетное управление, наделены функцией контроля и разрабатывают специальные государственные программы в этой сфере, однако отдельные ведомства могут принимать самостоятельные решения о передаче процессов на аутсорсинг. Административно-бюджетное управление формирует реестры процессов и видов работ, которые рекомендуются для передачи частным компаниям или выполнения силами государственных органов.

В качестве примера широкого развития аутсорсинга в США можно привести контракт Агентства национальной безопасности США с корпорацией CSC, предметом которого стала модернизация информационной инфраструктуры разведывательной службы. В рамках данного контракта, заключенного на срок в десять лет, корпорация будет осуществлять работы по технической поддержке, обеспечению безопасности и управлению компьютерными сетями. Цель контракта заключается в предоставлении агентству доступа к новейшим информационным технологиям, что в свою очередь позволило бы агентству сконцентрироваться на своей основной деятельности и осуществлять ее более эффективно.

Таким образом, технология аутсорсинга является достаточно распространенной в государственном секторе. Необходимость повышения эффективности расходов, появление новых технологий заставляют государственные органы использовать аутсорсинг как один из инструментов оптимизации своей деятельности.

Рассмотрим далее российский опыт использования аутсорсинга в деятельности органов государственной власти.

В российском законодательстве отсутствует такой правой институт, как «аутсорсинг». Тем не менее, как можно понять из сущности аутсорсинга, применение данной технологии попадает под действие существующего российского законодательства в области государственных и муниципальных закупок и, прежде всего, Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Другими словами, аутсорсинг в органах государственной власти может быть приравнен к осуществлению государственных закупок, то есть финансированию потребностей в работах и услугах, необходимых для осуществления функций государственного управления. Заключение контрактов на привлечение сторонних организаций происходит в соответствии с правилами и принципами заключения государственных контрактов, установленных Гражданским кодексом РФ.

Рассмотрим следующие направления использования аутсорсинга в российских органах государственной власти:

· наиболее типичные административно-управленческие процессы, передаваемые на аутсорсинг;

· критерии, используемые при принятии решения о привлечении к выполнению отдельных административно-управленческих процессов внешних исполнителей;

· процедуры и механизмы контроля реализации административно-управленческих процессов, переданных на аутсорсинг.

Анализ практики проводится на основании информации, полученной из следующих источников:

· личные телефонные беседы с представителями некоторых органов государственной власти;

· ответы на специальный письменный запрос, подготовленный в ходе реализации проекта для ФАС России и направленный в органы государственной власти;

· анализ перечня государственных заказов, отражаемых на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о заказах, которые осуществляются органами государственной власти - http://www.zakupki.gov.ru.

Письменные ответы на запрос были получены от двадцати пяти ведомств, в том числе из: Министерства культуры и массовых коммуникаций; Министерства транспорта; Министерства промышленности и энергетики; Федеральной службы государственной статистики; Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральной службы по надзору в сфере природопользования; Федеральной службы по финансовым рынкам; Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки; Федеральной службы по труду и занятости; Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Федеральной службы по тарифам; Федеральной таможенной службы; Федерального архивного агентства; Федерального агентства по культуре и кинематографии; Федерального космического агентства; Федерального агентства воздушного транспорта; Федерального агентства морского и речного транспорта; Федерального агентства по государственным резервам; Федерального агентства геодезии и картографии; Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии; Федерального агентства по науке и инновациям; Федерального агентства лесного хозяйства; Федерального агентства железнодорожного транспорта; Федерального дорожного агентства.

Из перечисленных ведомств наиболее полные ответы были предоставлены Министерством транспорта, Федеральной службой государственной статистики, Федеральной службой по финансовым рынкам, Федеральным агентством по государственным резервам, Федеральным архивным агентством, Федеральным агентством по науке и инновациям. Из полученных ответов только в ответах Федеральной службы государственной статистики (далее - Росстат), Федерального агентства по государственным резервам (далее - Росрезерв) и Федерального агентства по науке и инновациям (далее - Роснаука) были указаны перечень передаваемых процессов, критерии и механизмы их передачи.

Росстатом передаются на аутсорсинг следующие административно-управленческие процессы:

1) выполнение отдельных видов работ в рамках реализации ФЦП «Развитие государственной статистики в России на 2007-2011 годах», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2006 г. № 595, в соответствии с выделенными на эти цели средствами из федерального бюджета;

2) разработка программного обеспечения;

3) техническое обслуживание оборудования;

4) техническая подготовка и тиражирование статистического инструментария;

5) сопровождение информационных систем, включая систему электронного документооборота;

6) обучение и организация учебного процесса;

7) управление эксплуатацией здания.

При принятии решения о привлечении внешних исполнителей к выполнению отдельных административно-управленческих процессов Росстат руководствуется следующими критериями:

1) вид деятельности должен носить вспомогательный (обслуживающий) характер;

2) значительная трудоемкость и невозможность выполнения работы штатной численностью;

3) необходимая квалификация и специализация по выполнению отдельных административно-управленческих процессов (организационно-технические возможности поставщика);

4) качество и цена предоставляемых услуг.

Выбор исполнителей осуществлялся на конкурсной основе с заключением государственных контрактов, в которых определяются конкретные процедуры и механизмы контроля в зависимости от особенностей административно-управленческих процессов. Заказчики работ (структурные подразделения Росстата) осуществляют контроль в соответствии с условиями контракта. Утвержденные методики и критерии оценки эффективности выделения на аутсорсинг административно-управленческих процессов в Росстате отсутствуют. По мнению специалистов Росстата, к ним могут относиться:

1) снижение нагрузки на сотрудников;

2) повышение результативности и качества работ на основании деятельности.

Помимо этого, специалисты Росстата в ответе на запрос отмечают отсутствие законодательного определения: понятия «аутсорсинг», критериев оценки эффективности передачи отдельных административно-управленческих процессов на аутсорсинг, а также рекомендаций по системе аутсорсинга, включая его принципы и технологии. Это делает в ряде случаев затруднительным определение эффективности и целесообразности передачи отдельных административно-управленческих процессов на аутсорсинг.

В Росрезерве осуществляется передача частным компаниям исполнения отдельных административно-управленческих процессов в области хозяйственной деятельности, в том числе:

· содержание здания центрального аппарата (обеспечение его пожаробезопасности, уборка территории, вывоз мусора);

· внедрение и сопровождение программного обеспечения Единой автоматизированной системы управления Росрезерва;

· обслуживание копировальной техники, оргтехники, оборудования;

· обеспечение деятельности центрального аппарата (привлечение транспортных средств, издание специальной и другой литературы, изготовление печатной продукции, содержание рабочих мест в части, касающейся оборудования кабинетов).

Контроль над реализацией административно-управленческих процессов, переданных на аутсорсинг, осуществляется путем комиссионного приема и подписания двухсторонних актов выполненных работ, услуг.

Оценка эффективности аутсорсинга проводится Агентством на основании проверки предоставляемой конкурсной документации и заседаний специальной комиссии для рассмотрения итоговых результатов выполненных работ, услуг.

На сегодняшний день в деятельности Роснауки аутсорсинг применяется во взаимодействии с федеральными государственными учреждениями и унитарными предприятиями (включая подведомственные) в части проведения экспертизы научных проектов и программ, разработки концепции развития элементов инновационной инфраструктуры и региональных инновационных систем, создания единой автоматизированной системы учета результатов научно-технической деятельности, проведения выставочных мероприятий.

Критериями, используемыми при выборе организаций-участников, выступают:

· соответствие уставной деятельности организации функциям, определяемым Положением о Федеральном агентстве по науке и инновациям;

· уровень квалификации профильной деятельности организации;

· возможность осуществления контроля за выполнением переданных на аутсорсинг процессов и функций;

· наличие правовых основ и механизмов прекращения партнерских отношений в случае ненадлежащего исполнения привлекаемыми организациями принятых на себя обязательств.

Процедуры и механизмы контроля за реализацией аутсорсинг-проектов заключаются в периодическом (ежеквартальном или полугодовом) представлении справок о полученных результатах работы, организации инспекторских проверок, рассмотрении отчетов руководителей привлекаемых организаций и проведении экспертного анализа представленных результатов.

Министерство транспорта привлекает сторонние организации для разработки и внедрения программного обеспечения, осуществления технической поддержки информационной инфраструктуры, администрирования системы электронного документооборота.

Федеральная служба по финансовым рынкам передает на аутсорсинг выполнение процессов, обеспечивающих основную деятельность службы, в частности, транспортное обеспечение, информационное обеспечение, документационное обеспечение.

Федеральное архивное агентство до настоящего времени не привлекало частные компании к выполнению каких-либо административно-управленческих процессов, возложенных на агентство. Однако ряд федеральных архивных учреждений, подведомственных Федеральному архивному агентству, таких как, Государственный архив Российской Федерации и Российский государственный исторический архив передали на аутсорсинг на конкурсной основе комплексное обслуживание зданий, в которых они находятся.

В ходе личных телефонных бесед с представителями пяти органов государственной власти были получены сведения о практике применения аутсорсинга в указанных ведомствах. Беседы были проведены с представителями следующих ведомств:

1) Министерства сельского хозяйства;

2) Министерства информационных технологий и связи;

3) Министерства природных ресурсов;

4) Федерального агентства по образованию;

5) Федерального агентства объектов кадастра недвижимости.

Министерство сельского хозяйства передает на аутсорсинг транспортное обслуживание, мониторинг СМИ, информационное обеспечение деятельности Министерства, а также уборку помещений.

В Министерстве природных ресурсов сторонние подрядчики привлекаются для обеспечения транспортного обслуживания, а также для работы с иностранными делегациями (заказ билетов, размещение в гостиницах).

Министерство информационных технологий и связи использует аутсорсинг в информационном обеспечении, в работе со СМИ, в том числе в ходе реализации программ информационной поддержки и мониторинга СМИ.

Федеральное агентство по образованию в соответствии с ведомственными программами привлекает частные компании для разработки и внедрения программ обучения. Исполнителями, как правило, являются федеральные государственные унитарные предприятия.

В Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости на аутсорсинг почти полностью передано информационное обеспечение деятельности, в том числе обслуживание инфраструктуры, разработка и поддержка программного обеспечения.

На основании анализа размещенных на сайте http://www.zakupki.gov.ru перечней государственных заказов в органах государственной власти, ответивших на запрос, была составлена специальная таблица - «Практика использования аутсорсинга в федеральных органах исполнительной власти». В данной таблице была систематизирована информация по административно-управленческим процессам, передающимся в данных органах на аутсорсинг.

Исходя из данных, полученных из трех вышеупомянутых источников, можно сделать следующие выводы об использовании аутсорсинга в российских органах государственной власти.

Во-первых, можно говорить о развитии практики аутсорсинга в органах государственной власти. Многие из полученных ответов не содержали информации об использовании аутсорсинга, в то время как анализ информации, размещенной на сайте, показал, что различные ведомства в том или ином виде привлекают частные компании для реализации отдельных процессов.

Во-вторых, органы государственной власти, в основном, передают на аутсорсинг вспомогательные процессы, в том числе транспортное обслуживание, эксплуатацию зданий, процессы информационного обеспечения (разработка программного обеспечения, техническое обслуживание оборудования, поддержка информационных систем), а также организацию обучения и повышения квалификации персонала.

В-третьих, в органах государственной власти в настоящее время отсутствуют разработанные процедуры и механизмы контроля передачи административно-управленческих процессов на аутсорсинг, в том числе методики и критерии оценки эффективности.

В-четвертых, развитие аутсорсинга в органах государственной власти сдерживается отсутствием законодательно закрепленного определения понятия «аутсорсинг», отсутствием стандартов выведения отдельных видов деятельности на аутсорсинг. В настоящий момент использование аутсорсинга носит несистемный характер. Анализ практики демонстрирует, что из-за отсутствия четко выбранного курса в отношении привлечения частных компаний к выполнению процессов зачастую использование аутсорсинга для органов государственной власти является целесообразным только в ограниченном числе случаев.

3. Барьеры и ограничения, препятствующие развитию аутсорсинга

Несмотря на наличие ряда позитивных тенденций в развитии аутсорсинга в государственных органах различных стран, выделяется ряд факторов, ограничивающих широкое распространение данной технологии. К таким ограничениям относятся достаточно трудоемкие и негибкие процедуры государственных закупок, изменения в политическом руководстве, низкие финансовые возможности. Решения об аутсорсинге отдельных процессов или видов работ подвержены политическому влиянию и поэтому не всегда учитывают значение аутсорсинга для государственного органа: частые изменения в политическом курсе могут препятствовать реализации долгосрочных проектов. Кроме того, зачастую оценка экономии от реализации отдельных комплексных аутсорсинг-проектов не представляется возможной. Серьезным ограничением для аутсорсинга является и высокая вероятность утечки конфиденциальной информации. Среди препятствий для развития технологий аутсорсинга в государственных органах также выделяются сопротивление со стороны сотрудников в связи с возможными сокращениями и снижение мотивации сотрудников.

Отдельное внимание необходимо уделить существующим ограничениям развития аутсорсинга в органах государственной власти в России.

Анализ существующей практики аутсорсинга в российских органах государственной власти показал, что органы власти, как правило, имеют опыт привлечения частных компаний для обслуживания своих текущих потребностей и обеспечения своей основной деятельности. В то же время большая часть органов власти продолжает решать задачи по обеспечению своей деятельности, такие как уборка помещений или организация питания, собственными силами за счет внутренних подразделений. При этом внутреннее подразделение лишено возможности использования рыночных механизмов управления своей деятельностью. Оно сталкивается с существенными ограничениями в использовании ресурсов. Качество же самих услуг в данной ситуации может находиться на низком уровне. Как результат, организация вынуждена постоянно вкладывать определенные средства в данное направление, отвлекая ресурсы от основной деятельности. Переориентация внутреннего подразделения и привлечение организации-аутсорсера может решить указанную проблему. Использование технологий аутсорсинга позволяет использовать все преимущества рыночной координации: оптимизацию затрат, стандартизацию качества. Для организации-аутсорсера деятельность, осуществляемая в рамках контракта, является основной. Организация-аутсорсер заинтересована в предоставлении услуг наилучшего качества и расширении масштабов деятельности, что создает дополнительные преимущества обеим сторонам. Тем не менее, несмотря на обозначенные преимущества, развитию отношений аутсорсинга в российских органах власти препятствует ряд ограничений, обусловленных, прежде всего, действующим законодательством.

Как уже было сказано, в практике частного бизнеса соглашение об аутсорсинге подразумевает долгосрочное сотрудничество: договоры о приобретении услуг по реализации процессов сторонними организациями в частном секторе заключаются на длительный срок. В то же время в отношении органов государственной власти в России развитие аутсорсинга сталкивается с ограничениями, вызванными характером бюджетного процесса. Конкурсы проводятся под каждое выделение бюджетных средств, а бюджетные средства, как правило, выделяются на годовой период. Этот факт значительно сокращает возможности планирования деятельности органа власти и выстраивания долгосрочных отношений с поставщиком услуг. Таким образом, в договорах об оказании услуг, срок должен быть сопоставим с периодом предоставления бюджетных средств.

В связи с тем, что отдельный аутсорсинг-проект рассчитан на период не более одного года, возникает проблема проведения повторных конкурсов для определения поставщиков аналогичных услуг в следующем календарном году. При этом если в предыдущем периоде реализацией процесса занималась одна компания, то в случае смены компании могут возникнуть объективные проблемы, связанные с отличиями в характере работы компаний, отличиями в квалификации персонала и различными техническими возможностями.

Еще одним ограничением для внедрения аутсорсинга в практику органов государственной власти является своего рода «жесткость» и негибкость организационной структуры органов государственной власти. Для привлечения сторонней организации для выполнения какого-либо процесса необходимо либо выделение дополнительных средств, либо сокращение численности сотрудников с целью дальнейшего перераспределения ресурсов в пользу сторонней организации. Однако для того, чтобы изменить численность сотрудников органа государственной власти, необходимо внести изменения в нормативные правовые акты, регулирующие деятельность данного органа. Так, например, для изменения численности сотрудников федеральных органов исполнительной власти основные изменения будут вноситься в Положение о данном органе власти и Вопросы деятельности, утверждаемые Постановлением Правительства Российской Федерации и закрепляющие не только штатную численность сотрудников органа, но и количество подразделений органа власти. Данные изменения потребуют осуществления большого числа дополнительных согласований. С другой стороны, сокращение сотрудников будет носить затруднительный характер в связи с тем, что большинство из них имеют бессрочные контракты. В случае же увольнения и сокращения штатной численности возникнет вопрос компенсаций.

В связи с вышесказанным, возникает другая проблема - проблема привлечения дополнительных средств на реализацию аутсорсинга. Для удовлетворения возможных потребностей в привлечении сторонних компаний к реализации определенных работ органам власти необходимо иметь гибкий бюджет, направления расходования которого можно было бы изменять с целью оптимизации расходов на осуществление своей деятельности. Однако реализация задач органов государственной власти в настоящее время связана с лимитируемым выделением бюджетных средств. Возможность перевода средств с одной статьи расходов на другую затруднена: распорядитель бюджетных средств имеет право перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более пяти процентов. Необходимо также отметить, что в соответствии с законодательством о государственных закупках заказчиком может быть изменен объем предоставляемых товаров, работ и услуг не более чем на пять процентов, при этом цена контракта увеличивается или уменьшается пропорционально изменению объема. Это означает, что при возникновении необходимости в дополнительных услугах в ходе реализации аутсорсинг-проекта орган государственной власти не вправе изменять объем этих услуг более чем на пять процентов. В свою очередь данное ограничение может негативно отразиться на реализации какого-либо крупного проекта: в случае необходимости дополнительной поставки каких-либо услуг для реализации определенного процесса потребуется проведение повторного конкурса либо осуществление данных процессов собственными силами органа власти.

Одним из условий эффективности применения аутсорсинга является четкая фиксация в контракте видов и объема работ и услуг, требований к качеству предполагаемых результатов. В противном случае существует вероятность того, что качество получаемых услуг окажется ниже, чем в том случае, когда эти услуги оказывали сами государственные структуры. Разработка стандартов и требований к уровню предоставляемых сторонней компанией услуг имеет значение и для бюджетного планирования. Подготовка требований предполагает их экономическое обоснование, а расходы на реализацию процесса могут в перспективе стать нормативом для обоснования бюджетной заявки государственного органа. Однако существующая система функционирования государственных органов приводит к тому, что зафиксировать четкие границы видов деятельности и процессов, оценить их стоимость и определить ожидаемые результаты работы потенциального поставщика достаточно трудно.


Подобные документы

Работы в архивах красиво оформлены согласно требованиям ВУЗов и содержат рисунки, диаграммы, формулы и т.д.
PPT, PPTX и PDF-файлы представлены только в архивах.
Рекомендуем скачать работу.