Ответственность по долговым обязательствам Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

"Забайкальский государственный университет"

(ФГБОУ ВПО "ЗабГУ")

Юридический факультет

Кафедра "Административного права и таможенного дела"

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине "Финансовое право"

Тема: "Ответственность по долговым обязательствам Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования"

Выполнил: студент 3 курса, гр.

ЮР-10-1 Тонких А.А.

Научный руководитель: доцент

кафедры АПиТД, канд. юрид. наук

Чеботарева Анна Александровна

Чита 2012



СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Характеристика государственного долга, муниципального долга и долга субъекта РФ

1.1 Структура государственного долга РФ, виды и срочность долговых обязательств

1.2 Муниципальный долг РФ. Структура и срочность долговых обязательств

Глава 2. Ответственность по долговым обязательствам РФ, субъекта РФ и муниципального образования

2.1 Управление государственным долгом

2.2 Управление муниципальным долгом

2.3 Вопросы эффективного управления государственным долгом в сфере ответственности по долговым обязательствам

Заключение

Библиографический список

государственный долг муниципальный рефинансирование



ВВЕДЕНИЕ

В последнее время интерес финансистов к проблемам дефицита федерального бюджета значительно возрос. Причины этого очевидны. Стремительный рост объемов государственного долга, критическая величина расходов на его обслуживание при, казалось бы, приемлемом с макроэкономической точки зрения размере бюджетного дефицита в последние три года заставляют искать первопричины подобной неблагоприятной динамики. В большинстве аналитических работ в данной связи отмечаются три ключевых фактора: высокая доля государственных расходов; неточный финансовый счет бюджетного дефицита, приводящий к его двукратному занижению (к этому приводят: во-первых, различия, существующие между российской методикой расчета дефицита бюджета и методикой, используемой МВФ; во-вторых, накопление текущей бюджетной задолженности в процессе исполнения бюджета; высокая доходность государственных ценных бумаг. Наряду с этим важное место как элемент, влияющий на дефицит бюджета и экономику в целом, занимает ответственность по долговым обязательствам Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований. Исходя из этого, актуальность данной работы состоит в том, что институт ответственности по долговым обязательствам имеет масштабное влияние на показатель экономики страны, так как обслуживание долга требует средств из бюджета и тем самым диктует необходимость сокращения расходов, как правило, на социальные нужды, что отражается на жизненном уровне населения.

Целью этой работы является всестороннее изучение ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Нормативной правовой базой для изучения данной темы будет служить преимущественно БК РФ, а также труды ученых по данной теме и иные нормативные правовые акты, необходимые для раскрытия данной темы. Вместе с этим необходимо отметить то, что степень разработанности в трудах ученых данной темы чрезвычайно мала. Соответственно является достаточно сложной работа по выявлению тех или иных проблем.

Более того, нормативная правовая база, в частности БК России, достаточно слабо, малосодержательно регламентирует тему ответственности по долговым обязательствам. Исходя из этого, представляется наиболее целесообразным раскрыть данную тему через анализ ряда схожих проблем, коррелирующих с данной темой, используя при этом своеобразные подходы и методы исследования.

Таким образом, для достижения цели работы необходимо решение следующих задач:

- рассмотреть общее состояние государственного долга;

- определить механизм взаимодействия внутреннего и внешнего государственного долга;

- рассмотреть обслуживание и погашение долговых обязательств;

- попытаться увидеть, какую роль в данное время играет государственный долг в системе экономических отношений.

Однако, данные задачи я попытаюсь рассмотреть сквозь призму ответственности по долговым обязательствам.

Предметом данной темы является сама ответственность по долговым обязательствам как таковая, со всеми присущими ей характеристиками. Исходя из этого, ответственность по долговым обязательствам находится в спектре изучения, разработки данной темы.

Объектом же выступают здесь правоотношения, возникающие между соответствующими субъектами в сфере долговых обязательств и которые несут ту или иную ответственность перед друг другом.



ГЛАВА 1. ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО, МУНИЦИПАЛЬНОГО ДОЛГА И ДОЛГА СУБЪЕКТА РФ

1.1 Государственный долг. Понятие и структура

Функционирование государственного и муниципального кредита ведет к образованию государственного и соответственно муниципального долга. Под государственным долгом понимаются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникающие в результате государственных заимствований РФ, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ. Государственный долг может включать в себя обязательства государства, возникшие не только в связи с государственными заимствованиями, но и из других оснований, например в связи с возмещением вреда, причиненного в результате действий государства, выплатой компенсаций инвесторам (собственникам) в связи с национализацией имущества, из обязательств, возникающих в связи с членством государства в международных организациях, и т.д. В любом случае обязательства государства должны получить отражение в бюджете.

Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ (ст. 294, 296); средства федерального бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации.

Российская Федерация отвечает по своим обязательствам, принадлежащим ей на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ею юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной собственности.

Там же установлено, что обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.

Принято классифицировать государственный долг по различным основаниям. По объему долговых обязательств государственный долг подразделяется на капитальный и текущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

В зависимости от субъектов-кредиторов и валюты платежа государственный долг делится на внутренний и внешний. Внешний долг состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающей задолженности. Любые долговые обязательства РФ погашаются в сроки, которые не могут превышать 30 лет. Кредиторами по внутренним займам, преимущественно выступают физические и юридические лица, являющиеся резидентами данного государства. Здесь не лишне будет отметить, что размер государственного долга того или иного субъекта на соответствующий год или плановый период устанавливается самим субъектом.

Так закон Забайкальского края устанавливает предельный объём государственного долга Забайкальского края на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов в размере, не превышающем в соответствующем году 40 процентов от утвержденного на соответствующий год общего годового объема доходов бюджета края без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Кроме этого ЗЗК устанавливает верхний предел государственного внутреннего долга Забайкальского края на 1 января 2013 года, 1 января 2014 года и 1 января 2015 года в размере предельного объема государственного долга Забайкальского края, установленного частью 1 настоящей статьи, в том числе устанавливает верхний предел долга по государственным гарантиям Забайкальского края на 1 января 2013 года, 1 января 2014 года и 1 января 2015 года в размере, не превышающем в соответствующем году 15 процентов от предельного объема государственного долга Забайкальского края, установленного на соответствующий год. Данный закон также устанавливает предельный объем расходов на обслуживание государственного внутреннего долга Забайкальского края на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов в размере, не превышающем в соответствующем году 3 процентов от утвержденного на соответствующий год общего объема расходов бюджета края, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Внутренние займы выпускаются в национальной валюте. Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов используются различные налоговые льготы.

Внешние займы размещаются на иностранных фондовых рынках в валюте других государств. При размещении таких займов учитываются специфические интересы инвесторов страны размещения. Внешние заимствования Российской Федерации законодатель определяет как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Заемные средства мобилизуются в основном двумя способами:

- размещением долговых ценных бумаг;

- получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов. В зависимости от того, у какого субъекта возникают долговые обязательства в результате заемной деятельности, различают общегосударственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Федерации и муниципальный долг. По срокам государственный долг делится на краткосрочный - до 1 года, среднесрочный - от 1 года до 5 лет и долгосрочный - от 5 до 30 лет (п. 3 ст. 98), для муниципальных образований - от 5 до 10 лет.

Помимо перечисленных видов государственного долга законодатель определяет его структуру. В юридической литературе нередко структура государственного долга отождествляется с формой его осуществления, то есть долг образуется в результате заимствований государством в различных формах. В БК отмечается, что структура государственного долга представляется собой группировку долговых обязательств РФ по соответствующим видам:

- кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

- государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;

- бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;

- государственным гарантиям РФ;

- иным долговым обязательствам, ранее отнесенным на государственный долг в соответствии с законодательством РФ.

В статье 98 БК подчеркивается, какие обязательства включаются в объем государственного внутреннего (п. 4 ст. 98) и внешнего долга РФ (п. 5 ст. 98).

1.2 Структура государственного долга Субъекта РФ, виды и срочность долговых обязательств

Согласно статье 99 БК РФ структура государственного долга субъекта Российской Федерации представляет собой группировку долговых обязательств субъекта Российской Федерации по установленным видам долговых обязательств. Долговые обязательства субъекта Российской Федерации могут существовать в виде обязательств, которые установлены этой же статьёй. К таковым относятся такие обязательства, как обязательства по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации; бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций; государственным гарантиям субъекта Российской Федерации. В статье 99 БК РФ также установлено содержание объёма государственного долга субъекта РФ, в него включаются:

- номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта РФ, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

- объём основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;

- объём основного долга по бюджетным кредитам, привлечённым в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ;

- объём обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ;

- объём обязательств субъекта РФ перед Российской Федерацией;

- объём иных непогашенных долговых обязательств субъекта РФ.

В вышеупомянутой статье важным является то, что в ней впервые указано, что входит в объём государственного долга субъекта РФ, в объём государственного внутреннего и внешнего долга РФ.

Важно также отметить, что долговые обязательства субъекта Российской Федерации могут быть краткосрочными(до одного года), среднесрочными(от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до тридцати лет включительно). В прежней редакции БК РФ содержалось само определение понятия государственного долга субъекта Российской Федерации. Поскольку долговые обязательства субъекта РФ относятся к государственным, законодатель в новой редакции Кодекса не стал дублировать, по сути, аналогичное определение. Также является весьма любопытным то обстоятельство, что перечень видов долговых обязательств субъектов РФ является исчерпывающим.

Общие правила погашения государственного долга субъекта РФ тождественны соответствующим правилам, предусмотренным для РФ (ст. 98.1). Отличие заключается в том, что в субъекте РФ соответствующий нормативный правовой акт издает высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

Государственный долг субъекта Российской Федерации возникает, прежде всего, в результате государственных заимствований субъекта Российской Федерации (заимствования являются источником покрытия дефицита федерального бюджета), представляющих собой, согласно статье 90 Кодекса, займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства субъекта Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств.

Понятие казны субъекта Российской Федерации определено в пункте 4 статьи 214 части первой ГК РФ: имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ (ст. 294, 296); средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Согласно пункту 1 статьи 114 БК, решение об эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации принимают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного долга, установленными в соответствии с Кодексом, законом о бюджете и программой внутренних заимствований. В соответствии с пунктом 3 статьи 114 Кодекса порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

В соответствии с пунктом 34 части 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти в полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) входит привлечение субъектом Российской Федерации заемных средств, а также обслуживание и погашение внутренних и внешних долгов субъекта Российской Федерации.



1.3 Муниципальный долг. Структура, виды и срочность долговых обязательств

В действующем бюджетном кодексе есть определение понятия муниципальный долг. В соответствии с ним муниципальный долг представляет собой совокупность долговых обязательств муниципального образования, полностью и без условий обеспечиваемая всем муниципальным имуществом, составляющим казну. Данное положение обусловило закрепление в законодательстве ряда субъектов РФ нормы о невозможности признания безнадежным долгом перед бюджетом субъекта РФ бюджетных ссуд, предоставленных непосредственно местным бюджетам, а также юридическим и физическим лицам под гарантии муниципальных образований. Следовательно, муниципальным долгом следует считать общую сумму задолженности муниципального образования по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.

БК РФ в ст. 107 устанавливает предельный объем муниципального долга в размерах, не превышающих объем собственных доходов соответствующего бюджета. Конкретные верхние границы объема муниципального долга определяются решением представительного органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год. Если мы возьмем решение думы городского округа "город Чита" от 22 декабря 2011 года № 260 об утверждении бюджета городского округа "город Чита", то данный правовой акт устанавливает верхний предел муниципального внутреннего долга на 1 января 2013 года в размере 125707,8 тысяч рублей, на 1 января 2014 года в размере 188391,2 тысяч рублей, на 1 января 2015 года в размере 208615,5 тысяч рублей. Исходя из этого, представляется, что муниципальный долг данного городского округа, а точнее его верхний предел, с каждым последующим годом увеличивается.

Муниципальный долг возникает, прежде всего, в результате муниципальных заимствований (заимствования являются источником покрытия дефицита федерального бюджета), представляющих собой, согласно статье 90 Кодекса, займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств.

Понятие муниципальной казны определено в пункте 4 статьи 215 части первой ГК РФ: имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ (ст. 294, 296); средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

В соответствии с пунктом 1 статьи 114 Кодекса решение об эмиссии муниципальных ценных бумаг принимается органами местного самоуправления в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и муниципального долга, установленными в соответствии с Кодексом, решением о бюджете, а также с программой внутренних заимствований согласно пункту 3 статьи 114 Кодекса, порядок выпуска, обращения и погашения муниципальных ценных бумаг регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

В части 2 статьи 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Что касается долговых обязательств, то долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 10 лет.

Следует особо подчеркнуть, что успешное развитие системы муниципальных обязательств зависит от привлекательности муниципальных обязательств для инвесторов. Такая привлекательность во многом обеспечивается прозрачностью схем расходов, а также четким определением круга источников выплаты доходов по таким обязательствам. Кроме того, большое значение имеет система налогообложения доходов от муниципальных займов, которые в ряде зарубежных стран либо облагаются налогом по минимальным ставкам, либо вовсе не облагаются налогами.

Таким образом, можно судить о том, что как государственный долг, так и муниципальный долг и государственный долг субъекта Российской Федерации со всеми им присущими характеристиками имеют как схожие, так и особенные черты. Это обстоятельство в дальнейшем будет иметь принципиальное значение, поскольку это является необходимым условием для более наглядного понимания сущности данной темы. Более того, чтобы наиболее досконально изучить данную тему необходимым является изучение всех элементов, согласующихся с данной тематикой, так как эти самые элементы будут служить фундаментальным подспорьем для выявления тех или иных проблем в данной области, где последние далеко не всегда лежат на поверхности и являются очевидными.



ГЛАВА 2. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО ДОЛГОВЫМ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ РФ, СУБЪЕКТОВ РФ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

2.1 Управление государственным долгом

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если они не были гарантированы федеральным правительством.

Максимальные объемы государственного внутреннего и внешнего долга определяются законом о федеральном бюджете на очередной год. В соответствии со статьей 106 Бюджетного кодекса РФ предельный объем государственных внешних заимствований не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга.

Законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год утверждается Программа государственных внешних заимствований. Эта программа представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата и общего объема заимствований. В ней оговариваются все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долл.

Решение об эмиссии государственных ценных бумаг принимается соответственно правительством в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного долга, установленными в соответствии с законом о бюджете, а также с Программой внутренних заимствований.

В решении об эмиссии государственных ценных бумаг отражаются сведения об эмитенте ценных бумаг, объем и условия эмиссии.

Государственной гарантией является способ обеспечения правовых обязательств, в силу которого Российская Федерация как гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, получившим гарантию, его обязательств перед третьими лицами.

Законом о федеральном бюджете на очередной год определяется максимальный размер суммы государственных гарантий. Общая сумма государственных гарантий, выраженных в рублях, включается в состав государственного внутреннего долга.

Общая сумма государственных гарантий, выраженных в иностранной валюте, включается в состав государственного внешнего долга.

В соответствии со статьей 118 Бюджетного кодекса РФ бюджетные учреждения не имеют права брать кредиты у кредитных организаций. Но они обладают правом получать ссуды из бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Реестр задолженности государственных унитарных предприятий ведется Казначейством.

Государственные книги внутреннего и внешнего долга Российской Федерации ведутся Министерством финансов РФ.

В Государственную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований по эмитированным ценным бумагам.

Информация о заимствованиях вносится эмитентом в Государственную долговую книгу Российской Федерации в срок, не превышающий три дня с момента возникновения соответствующего обязательства.

Для снижения долгового бремени может применяться реструктуризация долга. Под ней понимается погашение прежних долговых обязательств с одновременным осуществлением новых заимствований в объемах погашаемых долговых обязательств и с установлением новых условий обслуживания долга.

Также используются следующие инструменты управления государственным долгом:

- консолидация -- объединение нескольких займов в один более долгосрочный с изменением ставки процента;

- конверсия государственного займа -- изменение первоначальных условий займа, касающихся доходности. Чаще всего в ходе конверсии правительство снижает ставку процента;

- конверсия внешнего долга -- средство сокращения внешнего долга путем выполнения долговых обязательств перед кредиторами передачей им векселей и акций в национальной валюте;

- новация -- замена первоначального обязательства между сторонами другим обязательством между этими же сторонами, предусматривающим другой способ исполнения.

Конечно же основным методом регулирования внешнего долга является его реструктуризация. Наряду с этим мировая практика использует вышеупомянутый метод конверсии внешнего долга. Возможны разные формы: конверсия долга в инвестиции, погашение его товарными поставками, обратный выкуп долга самим заемщиком на особых условиях, обмен на долговые обязательства третьих стран, собственность, облигации и так далее. Существует также практика обмена долга на собственность, то есть иностранная компания покупает внешний долг страны на вторичном рынке, затем предъявляет его для погашения в иностранный банк. Который оплачивает его национальной валютой, направляемой затем для финансирования инвестиций в стране должнике.

В 1985 г. внешний долг СССР составлял 22,5 млрд. долл., в 1991 г. -- 65,0 млрд. долл. Внешний долг России, включая долг СССР, составил на 1 января 2003 г. 124,5 млрд. долл. Для его полного погашения в течение 30 лет вместе с процентными платежами предстоит выплатить не менее 300 млрд. долл.

Государственный внутренний долг РФ состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающей задолженности. Государственный внутренний долг РФ обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.

Долговые обязательства РФ могут быть в форме:

- кредитов, полученных Правительством РФ;

- государственных займов, осуществляемых посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ;

- других долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ.

Порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств РФ определяются Правительством РФ. Эта деятельность называется: управление государственным долгом.

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Центральным банком РФ и его учреждениями, если иное не установлено Правительством РФ, и осуществляется с помощью операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Контроль за состоянием государственного долга производится представительными и исполнительными органами государственной власти.

Под управлением государственным внутренним долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств РФ.

К основным методам управления государственным долгом следует отнести:

1) Рефинансирование -- погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.

2) Конверсия -- изменение размера доходности займа, например, снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам.

3) Консолидация -- увеличение срока действия уже выпущенных займов.

4) Унификация -- объединение нескольких займов в один.

5) Отсрочка погашения займа проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не эффективно для государства.

6) Аннулирование долга -- отказ государства от долговых обязательств.

7) Реструктуризация долга -- погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения.

2.2 Управление муниципальным долгом

В результате кредитной деятельности органов местного самоуправления происходит образование муниципального долга. Законодательство РФ определяет муниципальный долг как совокупность долговых обязательств муниципального образования (п. 1 ст. 100 БК РФ). Более детальные дефиниции муниципального долга содержат законы субъектов РФ. Органы местного самоуправления, учитывая особенности своей финансовой деятельности, осуществляя правовую регламентацию муниципальных кредитных отношений, принимают, как правило, положения о муниципальном долге.

Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Данное положение БК РФ обусловило закрепление в законодательстве ряда субъектов РФ нормы о невозможности признания безнадежным долгом перед бюджетом субъекта РФ бюджетных ссуд, предоставленных непосредственно местным бюджетам, а также юридическим и физическим лицам под гарантии муниципальных образований.

Следовательно, муниципальным долгом следует считать общую сумму задолженности муниципального образования по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.

БК РФ в ст. 107 устанавливает предельный объем муниципального долга в размерах, не превышающих объем собственных доходов соответствующего бюджета. Конкретные верхние границы объема муниципального долга определяются решением представительного органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год.

Управление муниципальным долгом представляет собой совокупность финансовых мероприятий по осуществлению государственной политики в сфере регулирования муниципального долга, а также действий органов местного самоуправления по погашению займов, организации выплат доходов по ним, проведению изменений условий и сроков ранее выпущенных займов, по размещению новых долговых обязательств.

В соответствии с п. 3 ст. 101 БК РФ управление муниципальным долгом осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления. Как правило, правовые акты муниципального уровня относят функцию управления соответствующим долгом к компетенции исполнительных органов местного самоуправления или предоставляют местным администрациям право делегировать названное полномочие иным органам местного самоуправления. Управление муниципальным долгом целесообразно рассматривать в широком и узком смысле. Под управлением муниципальным долгом в широком смысле подразумевается формирование и осуществление финансовой `политики, направленной на регулирование кредитной деятельности органов местного самоуправления.

Управление муниципальным долгом в широком смысле относится к компетенции как государства в лице федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти соответствующего субъекта РФ, что обусловлено отнесением Конституцией РФ общих вопросов местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Финансовая политика в сфере кредитной деятельности муниципальных образований основывается на Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.), общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и находят свое выражение в федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативно-правовых актах в области местного самоуправления.

Государство в лице федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ располагает определенным набором полномочий, позволяющих осуществлять государственную политику в сфере муниципальной кредитной деятельности. Одним из важнейших механизмов по управлению муниципальным долгом является правовое регулирование финансовой самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения, бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты. Именно в результате осуществления государственной политики по управлению муниципальным долгом обозначаются основные принципы, условия и масштабы осуществления местных займов.

Управление муниципальным долгом в узком смысле представляет собой совокупность полномочий органов местного самоуправления по подготовке к выпуску и размещению долговых обязательств муниципального образования, регулированию (в рамках компетенции) рынка ценных бумаг, обслуживанию и погашению муниципального долга. Основными мероприятиями по управлению муниципальным долгом можно назвать рефинансирование, конверсию, консолидацию, унификацию и др. В процессе управления муниципальным долгом органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках соответствующей компетенции решают следующие задачи: минимализация стоимости долга для заемщика; недопущение переполнения фондового рынка заемными обязательствами муниципальных образований; недопущение спекулятивных операций на рынке муниципальных ценных бумаг и резкого колебания их курса; эффективное использование привлеченных средств и контроль за их целевым использованием; обеспечение своевременного и в полном объеме возврата привлеченных средств.

В процессе управления муниципальным долгом возникает необходимость его реструктуризации. Реструктуризация муниципального долга представляет собой погашение долговых обязательств муниципального образования с одновременным осуществлением заимствований или принятием других долговых обязательств с установлением других условий обслуживания и сроков погашения.

Необходимость реструктуризации муниципального долга появляется при возникновении финансовых затруднений. Реструктуризация муниципального долга может осуществляться с частичным списанием или сокращением суммы основного долга.

Механизм осуществления и формы реструктуризации муниципального долга аналогичны соответствующим элементам реструктуризации государственного долга.

Итак, совершенно очевидно, что теперь картина данной темы стала достаточно очевидной, чтобы перейти к этапу выявления проблем. В последней главе достаточно подробно описаны методы управления государственным и муниципальным долгом, а также некоторые другие элементы, тесно касающиеся темы ответственности по долговым обязательствам.

2.3 Вопросы эффективного управления государственным долгом в сфере долговых обязательств

Прежде чем перейти к непосредственному изучению вопросов эффективного управления государственным долгом, хотелось бы внести кое-какую ясность, а именно на вопрос: почему именно государственный долг? Так как мы уже знаем, что как государственный и муниципальный долг, так и долг субъекта РФ имеют множество общих черт, является целесообразным рассмотреть данный момент в лице государственного долга. Вторым аргументом служит то, что государственный долг является, грубо говоря, более важным и сложным в плане изучения проблем и выработки рекомендаций для эффективного управления им.

Как известно осуществление заимствований в целях покрытия бюджетного дефицита влечет возникновение государственного долга. Государственный долг, в свою очередь затрагивает все страны: и промышленно развитые, и развивающиеся, и слаборазвитые. Стратегии, связанные с управлением государственным долгом, могут стать неадекватными в ситуации при возникновении с проблемами законодательного регулирования публичных заимствований и послужить толчком для наступления бюджетного, финансового и экономического кризиса. Поэтому для поддержания финансовой стабильности государства требуется не только законодательство, регулирующее вопросы публичных заимствований, и органы исполнительной власти, реализующие требования этих правовых норм, но и система действенного финансового контроля и аудита эффективности за состоянием и управлением государственного долга. Современный этап развития Российского государства характеризуется постановкой масштабных общенациональных социально-экономических задач, решение которых должно осуществляться на основе качественных преобразований и повышения эффективности деятельности государства в различных сферах экономики.

Основой формирования и исполнения бюджетов всех уровней должны стать четко заданные цели проводимой государством политики и ожидаемые результаты их достижения.

Целевой критерий должен быть присущ и деятельности государства в сфере привлечения займов и управления государственным долгом.

Начавшийся в России переход организации бюджетного процесса на принципы результативности использования бюджетных средств требует создания адекватных механизмов государственного финансового контроля, позволяющих определять степень достижения запланированных социальных и экономических результатов. Такие механизмы содержит аудит эффективности использования бюджетных средств, широко применяемый в финансовом государственном контроле зарубежных стран в течение последних десятилетий. Мировой опыт свидетельствует, что применение аудита эффективности оказывает существенное влияние на качество принятия и исполнения органами исполнительной власти решений в сфере управления государственными финансами, а также способствует повышению ответственности, прозрачности и подотчетности в их деятельности.

Несмотря на имеющиеся в тех или иных странах различия в формах осуществления этого контроля, сегодня сформировалась общепринятая концепция аудита эффективности, суть которой состоит в проведении анализа деятельности органов исполнительной власти и бюджетных организаций в целях определения экономичности, продуктивности и результативности использования ими бюджетных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций, обязанностей или решения поставленных задач.

Согласно п. 2.1 Стандарта финансового контроля аудит эффективности представляет собой тип финансового контроля, осуществляемого посредством проведения контрольного мероприятия, целями которого является определение эффективности использования государственных средств, полученных проверяемыми организациями и учреждениями для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций.

Система аудита эффективности представляет собой некую оценку экономичности, результативности и действенности использования государственных ресурсов при выполнении органами исполнительной власти и получателями бюджетных средств поставленных перед ними задач. Следует отметить, что в условиях действующего правового регулирования отношений в сфере государственного долга Минфином РФ осуществляется значительная работа по оптимизации управления государственным долгом: достигнуты цели долговой политики; созданы и внедрены процедуры и технологии бюджетного процесса, соответствующие международным стандартам; обеспечена долговая устойчивость; оптимизированы показатели структуры государственного долга; гарантирован статус государства как заемщика; развивается внутренний рынок государственных ценных бумаг; достигнута сбалансированность федерального бюджета при минимальной стоимости обслуживания государственного долга, выраженного в ценных бумагах.

В тоже время в сфере правового регулирования процессов управления государственным долгом остаются нерешенные проблемы, ряд из которых явно высвечиваются в бюджетном законодательстве, а другие сокрыты либо вовсе не урегулированы правовыми нормами. Однако в силу особой политико-социальной значимости государственного долга весь комплекс проблемных вопросов требует незамедлительного и адекватного решения. К числу названных проблем относятся отдельные пробелы бюджетного законодательства, препятствующие осуществлению Счетной палатой РФ аудита эффективности состояния государственного долга и управления им.

Одной из основных проблем проведения аудита эффективности состояния государственного долга и управления им является отсутствие законодательно закрепленных целей осуществления государственных заимствований. Рассмотрим этот вопрос на примере управления государственным долгом, выраженным в ценных бумагах. Итак, основными документами, устанавливающими целевые ориентиры и задачи управления государственным долгом в Российской Федерации, являются ежегодно вырабатываемые Минфином России основные направления долговой политики на трехлетнюю перспективу.

В отношении государственных ценных бумаг основные цели и задачи долговой политики на трехлетнюю перспективу не содержат конкретных целей и направлений использования привлекаемых заимствований, срочности и структуры обязательств, критериев оценки достижений целей и задач долговой политики. Это осложняет задачу определения принципов, на основании которых может быть проведена корректная оценка эффективности проведенных отдельных операций и управления государственным долгом, выраженным в ценных бумагах в целом. Кроме того, отсутствие долговой политики государства на долгосрочную перспективу вносит определенный элемент неопределенности для участников рынка государственных ценных бумаг и потенциальных инвесторов и тем самым сдерживает развитие этого рынка.

В настоящее время эффективность операций с государственными ценными бумагами рассматриваются Минфином России в основном сточки зрения необходимости исполнения бюджетных обязательств, а также достижения целей и выполнения задач основных направлений долговой политики. При этом сам результат этих операций во многом обусловлен проводимой денежно-кредитной политикой, внутренней и внешней экономической конъюнктурой. В основных направлениях долговой политики на 2008-2010гг. есть положения о целесообразности определения критериев оценки эффективности управления государственным долгом. Необходимо учитывать, что система эффективного управления государственными финансами включает в себя также соответствующий механизм управления государственным долгом, в частности, целевые ориентиры - показатели, позволяющие реально оценить эффективность такого управления, своевременно выявить возможные имеющиеся проблемы и выработать пути их решения. Помимо этого следует также учесть, что ежегодно с 2006 г. основные направления долговой политики предусматривают необходимость определения критериев эффективности управления государственным долгом. Примечательно, что в основных направлениях долговой политики на 2008-2010гг. отражена целесообразность определения критериев оценки эффективности управления государственным долгом. Однако до настоящего времени целостная система оценки эффективности управления государственным долгом не сформирована и, как следствие, не закреплена на уровне нормативного правового акта. Вместе с тем Минфином России в процессе регулирования, а Счетной палатой РФ в процессе контроля, используются принципы критериальной оценки эффективности операций с государственными ценными бумагами, применяются отдельные показатели, характеризующие достижение основных целей и задач долговой политики при проведении операций с государственными ценными бумагами. Помимо этого оценка эффективности операций с государственными ценными бумагами осуществляется с позиций достижения целей и выполнения задач основных направлений долговой политики. Целевые значения по отдельным показателям отражаются в ежегодных докладах Минфина России о результатах и основных направлениях деятельности Министерства Финансов Российской Федерации в части достижения цели оптимизации управления государственным долгом и финансовыми активами. Так, в ходе оценки достижения целей и выполнения задач основных направлений долговой политики и управления государственным долгом Минфин России использует такие показатели как:

- государственный долг в процентах к ВВП;

- отношение объема ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте, к объему государственного долга;

- доля государственных ценных бумаг в общем объеме государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах;

- доля расходов на обслуживание государственного долга, выраженного в государственных ценных бумагах, в расходах федерального бюджета и некоторые другие.

Анализ применяемых в настоящее время показателей оценки эффективности управления государственным долгом при осуществлении долговой политики, а также оценки эффективности отдельных операций с ценными бумагами показывает, что состав применяемых в этих целях показателей не полон, эти показатели зачастую носят достаточно разобщенный характер и поэтому не позволяют комплексно оценивать эффективность операций с государственными ценными бумагами как в целом, так и эффективность отдельных операций с государственными ценными бумагами в частности.

Безусловно, создание исчерпывающей системы критериев оценки эффективности управления государственным долгом, выраженным в ценных бумагах, является крайне сложной задачей, что обусловлено нестабильностью правового регулирования отношений в сфере государственного долга, постоянно меняющимися условиями погашения государственных ценных бумаг, появлением новых видов государственных ценных бумаг, слабо прогнозируемой динамикой целей и приоритетов долговой политики и так далее. Названные обстоятельства отрицательно влияют на возможность выработки критериев эффективности управления государственным долгом и оптимальности операций с долговыми обязательствами.

В целях формирования подходов к оценке эффективности операций Минфина России с государственными ценными бумагами необходимо учитывать как положительные результаты проведения операций с государственными ценными бумагами, так и имеющие место определенные недостатки и проблемные вопросы.

На мой взгляд, в основу критериев эффективности управления государственным долгом следует положить индикаторы, позволяющие достаточно точно оценить как результаты самих операций, так и выявить проблемные вопросы управления государственным долгом. Такими показателями, например, могут быть:

- оптимальность структуры портфеля долговых обязательств при выпуске долговых инструментов в частности государственных ценных бумаг;

-доходность по государственным ценным бумагам, превышающая, как правило, уровень инфляции;

- эффективность от снятия ограничений на участие нерезидентов в операциях с государственными ценными бумагами, номинированными в национальной валюте.

Следует отметить, что в случае неблагоприятной экономической конъюнктуры, участие нерезидентов в государственных кредитных правоотношениях может стать дестабилизирующим фактором в финансовой сфере, что повлечет необходимость оценки изменения объемов долговых обязательств перед нерезидентами.

Безусловно, что предложенные индикаторы должны быть скорректированы и дополнены на основе совместной практической деятельности Счетной палаты РФ, Минфина России, Банка РФ и других органов государства, участвующих в правоотношениях в сфере государственного долга.

Основными документами, устанавливающими целевые ориентиры и задачи управления государственным долгом в Российской Федерации, являются ежегодно вырабатываемые Минфином России основные направления долговой политики на трехлетнюю перспективу.

В отношении государственных ценных бумаг основные цели и задачи долговой политики на трехлетнюю перспективу не содержат конкретных целей и направлений использования привлекаемых заимствований, срочности и структуры обязательств, критериев оценки достижений целей и задач долговой политики. Это осложняет задачу определения принципов, на основании которых может быть проведена корректная оценка эффективности проведенных отдельных операций и управления государственным долгом, выраженным в ценных бумагах в целом. Актуальной проблемой долговой политики государства в условиях антикризисного управления бюджетными средствами является осуществление заимствований, соответствующие потребностям государства и учитывающие его ресурсные возможности. Представляется, что на современном этапе развития российской экономики существует необходимость перехода от заимствований на рынке государственных ценных бумаг, не имеющих целевого характера, к заимствованиям целевого назначения. Такими займами могут быть, например, займы рефинансирования долга, займы для обеспечения особо значимых социальных программ и т.п. Кроме того, в целях аудирования эффективности использования средств, полученных от размещения государственных ценных бумаг, а также выявления целесообразности самих заимствований, в бюджетном законодательстве следует закрепить цели долговой политики государства.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Долговые проблемы России многоплановы: страна одновременно является крупным должником и кредитором. В силу своего уникального положения Россия стремится к комплексному решению проблемы международной задолженности при соблюдении баланса интересов кредиторов и заемщиков. Нынешний долговой кризис стал следствием крайне неблагоприятного переплетения субъективных и объективных факторов, долговременных и краткосрочных тенденций. Глубина их воздействия настолько велика, что ощущается до настоящего времени. Меры, включая масштабные внешние заимствования и реструктуризацию долгов, не смогли переломить тенденцию и предотвратить наступление кризиса.