Понятие юридических лиц публичного права и государственных корпораций в России и за рубежом

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Понятие юридических лиц публичного права и государственных корпораций: в России и за рубежом



Содержание

1. Подходы к пониманию юридического лица публичного права

2. Исторические и теоретичесие предпосылки возникновения государственных корпораций

3. Нормативное правовое закрепление статуса государственных корпораций

Литература



1. Подходы к пониманию юридического лица публичного права

Понятие «Юридическое лицо публичного права» мы планируем вывести из более широкого понятия «Юридическое лицо». В настоящее время в Российской Федерации наблюдается постепенный процесс модернизации гражданского законодательства. В 2014 году были внесены изменения в главу Гражданского кодекса «Юридические лица». Не смотря на двойственность данных изменений, необходимо заметить, что до сих пор не решена проблема гармонизации гражданского законодательства и некоторых юридических лиц, которые выполняют публичные функции. Такую задачу, по нашему мнению, может решить именно концепция юридических лиц публичного права. Данная теория существует в том или ином виде практически во всех странах, даже в России она находит отклик у научного сообщества. Понимают эту теорию по-разному: есть концепция В.Е. Чиркина, есть цивилистическая концепция (которую часто озвучивает Суханов), существуют также и иные подходы.

Что бы рассуждать о возможности классификации юридического лица необходимо, как указывалось ранее, вспомнить некоторые моменты о юридическом лице в целом. Истоки данного понятия коренятся еще в римском праве, в замечании Ульпиана о самостоятельной ответственности совокупности лиц как целого (universitas, corpus), а не каждого лица в отдельности по обязательствам такого товарищества.

Данную идею позже развивали глоссаторы и постглоссаторы (профессора первых университетов в Европе). Древние римляне выделяли различные аспекты юридических лиц в зависимости от той социальной роли, в которой выступали субъекты правоотношений, и от того, какой общественный авторитет обеспечивал нормативный характер типичных связей между людьми. Если речь шла об отношениях между отдельными лицами, отстаивавшими свои индивидуальные или семейные интересы, то такие отношения трактовались как частные. Если же отношение затрагивало интересы римского народа, то оно рассматривалось с точки зрения публичных интересов, а его нормативной основой выступала формализованная воля всего народа - публичный закон. Дождев Д.В. Римское частное право: Учебник для вузов / Под ред. В.С. Нерсесянца. М.: Издательская группа Инфра-М Норма. 2003. с. 1-2

На более позднем этапе развития данной идеи они пришли к понятию корпорации. Корпорацией, в частности, считали церковь, а позже английские юристы - корону, представленную монархом. Именно влияние англо-саксонского права породило в России такой субъект как государственная корпорация. При всем понимании, что данное понятие плохо вписывается в законодательство (особенно гражданское) РФ, еще в 1999 году была создана такая форма. Понимание понятия «корпорация» в странах романо-германской (куда можно отнести и Россию) и англосаксонской правовой семьи - разное. Для вторых это синоним понятию юридического лица, для первых же - один из видов юридического лица, основанный на членском участии в нем. Более детально данный вопрос будет раскрыт в следующем разделе

Согласно подобному пониманию правовой системы, юридические лица публичного права создаются непосредственно законом или административным актом и призваны решать публичные задачи. Их внутренняя организация также предусматривается соответствующими властными актами. Курилкина О.А. Юридические лица публичного права: институт частного или публичного права? // Юристъ-правовед. 2009. №3. с. 59

Развитие правовой мысли и общественных отношений развивались по пути усвоения и развития понятия юридического лица именно гражданским правом. С другой стороны, юридическое лицо не было ограничено лишь гражданскими правоотношениями. Оказалось, что данная конструкция пригодна для других отраслей права и была востребована ими. В зарубежном законодательстве юридическими лицами были объявлены профсоюзные организации, национально-культурные автономии, политические партии, муниципальные образования и др. По этому пути шло и законодательство России. Особенно активно возникали новые организационно-правовые формы и разновидности юридического лица в России в конце 90-х - начале 2000-х гг.

На сегодняшний день никто не отрицает, что категория юридическое лицо, в современном его понимании, - это продукт цивилистической мысли, которой принадлежит особое место в системе понятийного аппарата науки гражданского права. Белых В.С. К вопросу о юридическом лице публичного права // Бизнес менеджмент право. 2007. №3. с. 52;

Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. №6. 2010., с. 90 Необходимо согласится с тем, что концепция юридического лица публичного права возникла таким же способом, как некоторые иные институты публичного права, которые перенимались с частного. Примером этому может служить институт договора, который сейчас существует в административном, конституционном и международном публичном праве. Красавчиков О. А. Гражданско-правовой договор: понятие, содержание и функции: Категории науки гражданского права. Изб. тр. В 2 т. Т. 2. М., 2005. с. 274-275 Публичное и частное начала могут перенимать друг у друга не только определенные институты, но и подходы, методы и т.д. Такое взаимодействие может повышать эффективность, как получилось при внедрении «new public management» в государственных структурах.

В любом случае, еще даже в досоветский период ЮЛПП неоднократно упоминались в российских учебниках права. В частности, Г.Ф. Шершеневич считал, что юридическим лицом публичного права является государство, когда оно выступает в виде казны. Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. с. 122. Он пытался также объяснить их сущность: «Юридические лица публичного права возникают помимо воли частных лиц. Они создаются или исторически, или в законодательном порядке. В свою очередь, «частные юридические лица устанавливаются по воле частного лица, выраженной в юридической сделке, в договоре, в завещании, в акте дарения». Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. с. 137. До Шершеневича ЮЛПП описывал К.Д. Кавелин. Он называл разные виды юридических лиц, не занимаясь специально их классификацией, но его наблюдения оказались не востребованы наукой. Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. №6. 2010. с. 87-101 Можно заметить использование термина юридическое лицо публичного права и в советской юридической науке.

Подводя итоги исторического развития концепции ЮЛПП в России, необходимо согласиться с Белых, что книга профессора В.Е. Чиркина «Юридические лица публичного права» - это первое, действительно, монографическая попытка исследования юридических лиц публичного права в российской литературе^. Однако, появление данной концепции говорит не о высокой степени регулирования этих правоотношений, а неудовлетворительной разработанностью вопроса. Государство, государственные и муниципальные образования, органы государственной и муниципальной власти, гражданское общество и т.д. в той или иной степени признаются участниками публичных правоотношений; являясь коллективными образованиями, они выступают в публичных правоотношениях в противовес физическому лицу как индивидуальному субъекту публичного права. Но в публичном праве нет цельной теории, объясняющей как принципы организации, так и принципы деятельности таких субъектов. Поэтому представители публичного права используют для раскрытия понятия «коллективные субъекты публичного права», разработанную цивилистикой для гражданских отношений, теорию коллективного субъекта - юридического лица^.

На данный момент по поводу нормативного закрепления понятия ЮЛПП происходят большие научные споры. Новая волна дискуссий возникла после упоминания данного термина в официальном документе - в предложениях 2010 г. Министерства экономического развития РФ о преобразовании некоторых государственных корпораций в «юридические лица публичного права». По мнению некоторых исследований, обоснованная критика в адрес данных нововведений и Концепции совершенствования гражданского законодательства не заставила себя долго ждать^.

Термин «юридическое лицо публичного права» плохо воспринимается российскими цивилистами. Как говорит В.Ф. Яковлев, «это тревожит цивилистический слух»^. По мнению правоведов, которые придерживаются сугубо цивилистической точки зрения, попытки вычленить юридическое лицо из лона частного права и придать ему унифицированный, межотраслевой характер не выдерживают никакой критики. С.А. Зинченко и В.А. Галов пишут о том, что само понятие «юридическое лицо публичного права» уже содержит противоречие, поскольку юридическое лицо и публичное право есть два несопоставимых явления^. Звучит также критика, что публичное право использует от юридического лица лишь оболочку, а содержание наполняет совершенно иными признаками, свойственными лишь субъектам публичного права^. Часто цивилисты задают вопросы про возможность участия ЮЛПП в гражданском обороте, если они не являются собственниками переданного им имущества.^. Хотелось бы не согласиться с приведенными аргументами. По нашему мнению, цивилисты пытаются смотреть на положение дел в узком формате и не замечать, что границы между частным и публичным началом стираются. К такой точке зрения приходят многие исследователи^. Если исходить из того обстоятельства, что с юридическим лицом мы имеем дело с «нормативной, позитивно-правовой конструкцией», как это правильно утверждает профессор Рольф Книпер, Книпер Р. Закон и история: О состоянии и изменениях Германского Гражданского Уложения. Алматы: Homoc. 2005. с. 58-61. подобная «трансплантация» понятий частного права в публичное право совершенно закономерна. Как отмечает В.А. Бублик, «одной из моделей взаимодействия публичного и частного права является внедрение частноправовых начал в публично-правовую материю, когда публичные отношения начинают все более широко регулироваться с использованием элементов частноправового метода (цивилистического инструментария) ...»^.

Аргумент о собственности тоже теряет свой вес, ведь собственность на имущество для ЮЛПП может существовать, как, к примеру, оно существует для государственных корпораций.^. В определенном виде это фикция, но разве само юридическое лицо не является условностью, которая просто объединяет интересы определенного круга субъектов (возможно даже одного субъекта)? Критику цивилистов можно учитывать в той сфере, которая непосредственно регулируется гражданским правом, а именно в сфере участия ЮЛПП в гражданских имущественных отношениях. Нельзя, что бы создание нового института перевернуло всю конструкцию имущественных правоотношений в гражданском праве. Да, с точки зрения гражданского права нет необходимости разрабатывать новую организационно-правовую форму для юридических лиц публичного права. Но для возможности участия субъектов публичного права в гражданско-правовых отношениях такая форма, как юридическое лицо публичного права, просто необходима. Ведь юридическими лицами публичного права могут быть не только традиционные публично-правовые образования, но и, например, саморегулируемые организации, государственные корпорации и др.^.

Необходимо согласиться с В.Е. Чиркиным, что понятие юридического лица, которое закреплено в Гражданском кодексе мало годится для министерств, служб, агентств, Центральной избирательной комиссии РФ, законодательных собраний субъектов РФ, исполнительных органов муниципальных образований или разного рода «аппаратов». Оно плохо подходит к общественным организациям, например, к политическим партиям, к публично-правовым образованиям, например, к субъекту Федерации, или муниципальному образованию.^. Приводить все субъекты лишь к гражданскому знаменателю не является верным шагом и, более того, это может привести к курьезным ситуациям. Широкий резонанс получила предпринятая в конце 2009 г. попытка лишить Институт философии РАН права аренды здания, которое он занимает уже 80 лет, так как Институт плохо вписывался в систему гражданского права^.

Анализирую действующее законодательство и общественные отношения, необходимо прийти к выводу о том, что юридические лица публичного права существуют де-факто. Более того, в нынешнем законодательстве РФ существует даже упоминание юридических лиц публичного права. В частности, в статье первой Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом упомянуто, что лица - это любое физическое лицо или любое юридическое лицо публичного или частного права. Это не удивительно, что данная формулировка встречается в акте международного права, ведь ЮЛПП закреплено в законодательстве многих стран мира. В большинстве стран понятие юридического лица публичного права закреплено на уровне Гражданского и/или торгового кодекса (Италия, Испания, Португалия, Нидерланды, Германия, Швейцария, Грузия, Молдова, Украина, Мексика, Бразилия и тд). В некоторых странах существует специальный закон, который регулирует институт ЮЛПП (Грузия, Молдова и тд).

Не смотря на признание ЮЛПП в своем законодательстве, разные страны имеют разное понимание что же это такое и разную степень регламентации данного института. В Квебеке и Украине просто упомянут тот факт, что юридические лица разделяются на юрлица публичного и частного права.^. Такие страны как Германия имеют достаточно развитую правовую инфраструктуру регулирования юридических лиц публичного права. Так, Германское гражданское положение дает лишь косвенное определение правового положения юридических лиц публичного права, упоминая о них только в §89, предусматривающем одинаковую гражданско-правовую ответственность юридических лиц как публичного, так и частного права. Такой пробел устраняется рядом специальных законов ФРГ, таких как Закон о бюджетных правах союза и земель от 19 августа 1969 г., предусматривающий равное положение юридических лиц публичного права, основанных на союзном или земельном имуществе, с другими лицами с точки зрения их места в бюджетном процессе.^. В Германии юридическими лицами публичного права считаются разного рода организации; корпоративные объединения лиц одной профессии (палаты ремесленников, объединения врачей); многочисленные корпорации, создаваемые для освобождения органов государства от хозяйственной деятельности; органы, которые выполняют государственные функции (например, Национальный банк); публичные фонды и др. Примечательно, что ни само государство, ни субъекты федерации (земли), ни их органы юридическими лицами не считаются^.

На сегодняшний день ЮЛПП уже на достаточном уровне урегулированы не только в странах Западной Европы, но и в странах постсоветского пространства. Согласно ст. 1509 ГК Грузии к юридическим лицам публичного права относятся как государственные, так и созданные на основе законодательства негосударственные организации. В этой стране принят специальный закон «О юридических лицах публичного права». Опыт Грузии для некоторых исследователей очень показателен, Романовская О.В. Юридические лица публичного права в России и Грузии // Социально-политические науки. 2012. №3. С. 44-46;

Романовская О.В. Юридические лица публичного права // Публічне право. №2. 2013. С. 254-262;

Чантурия Л. Гражданское право и юридические лица публичного права [Текст]: особенности правового регулирования // Гражданское право в системе права. Алматы. 2007. С. 240-251 но главный авторитет в данной теме - Вениамин Чиркин, подвергает его мягкой критике^. Самый большой вопрос у него возникает к классификации ЮЛПП в законодательстве Грузии.

Действительно, подход к классификации юридических лиц публичного права у каждого исследователя свой. Критериями градации можно назвать наделение юридического лица властными полномочиями, основания и порядок возникновения юридического лица и другие. По мнению Л. Эннекцеруса, «…критерием деления является порядок возникновения юридического лица»^. Необходимо понимать, что виды ЮЛПП во многих странах сформировались исторически. Например, в Австрии к ним относят органы власти и некоторые публично-правовые образования в целом, тогда как в Германии к ним относят также государственные университеты, торгово-промышленные палаты и некоторые другие организации, не являющиеся носителями публичной власти^.

В.Е. Чиркин выделяет среди них пять видов:

1) государство и государственные образования (субъекты федераций и территориальные автономии);

2) территориальные публичные коллективы разного уровня;

3) органы публичной власти (государства, субъектов федераций и муниципальных образований, то есть местного самоуправления);

4) учреждения публичной власти (государственные, то есть федеральные, субъектов федераций и муниципальных образований);

5) некоммерческие организации общественного характера

По расчетам самого же Чиркина, в России существует сотни тысяч таких юридических лиц^.

Нельзя согласится с тем, что всем этим лицам необходимо предоставить статус юридических лиц публичного права. Во-первых, не все институции обладают статусом юридического лица. К примеру, Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 №1-ФКЗ (ред. от 14.12.2015) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. №13, ст. 1447. не устанавливает статуса юридического лица для Конституционного суда Российской Федерации. Зато Арбитражный суд является юридическим лицом^. Необходимо согласится с Я.О. Курбатовым, который пишет о том, что при таком подходе уничтожается смысл понятия юридического лица^.

С другой стороны, существуют субъекты, которые в первую очередь нуждаются во внедрении понятия юридического лица публичного права. Это специфические организации, которые совмещают выполнение публичных функций с активным участием в гражданском (имущественном) обороте. Обосновано развивает эту мысль Андрей Винницкий, что именно для таких юридических лиц данная категория способна установить своеобразную систему координат и обеспечить комплексное и гармоничное законодательное регулирование отношений, связанных с их учреждением и деятельностью^. Речь идет о Банке России, государственных внебюджетных фондах, Фонде «Сколково», государственных корпорациях, государственной компании, торгово-промышленных палатах и др.

Таким образом, концепция юридических лиц публичного права может быть реализована в законодательстве Российской Федерации. На это указывает иностранный опыт не только стран Западной Европы, но и постсоветских стран, где эта концепция уже воплощена в реальность. На данный момент этой идеи идет сопротивление в законодательных и научных кругах. Тем не менее, с каждым годом количество исследователей, которые поддерживают данную концепцию или согласны на компромисс в данной теме, все больше.

Такой тренд не может не вызывать одобрения, ведь некоторые субъекты, которые уже существуют в РФ, не вписываются в шаблонную систему юридического лица, которая закреплена в Гражданском кодексе. В первую очередь это, как было отмечено ранее, государственные корпорации, государственная компания, Фонд «Сколково» и тд. Из-за отсутствия института ЮЛПП, данные образования приходится подгонять под частное право, что часто выглядит неестественно. Безусловно, ЮЛПП не должно становиться большой проблемой для гражданского права. Именно поэтому необходимо минимально затрагивать текст гражданского кодекса, а идти путем принятия специального закона о Юридических лицах публичного права. Тем не менее, гражданское право должно закреплять тот факт, что такие лица существуют и они отличны от юридических лиц частного права. Гражданский кодекс также должен закрепить возможность и особенности участия ЮЛПП в гражданском обороте. Специальный же закон должен иметь открытый перечень юридических лиц публичного права и давать возможность развивать их вне государственного и муниципального владения.



2. Исторические и теоретические предпосылки возникновения государственных корпораций

Как мы поняли из предыдущего раздела, государственные корпорации соотносятся с юридическими лицами публичного права так, что первые являются подвидами вторых. Тем не менее, для того, чтобы понять сущность современных российских государственных корпораций, необходимо вначале ознакомится с возникновением и историческим развитием данного феномена.

Такое понятие как государственная корпорация появилось достаточно давно. В зарубежных странах такую организационно-правовую форму юридического лица именуют как state-owned corporation, то есть корпорация, которой владеет государство. Такой подход может выглядеть довольно просто, если не учитывать проблематики определения «корпорация».

Хотя, именно этот вопрос является одним из наиболее важных в философии права и в законодательной деятельности. Самый простой ответ на этот вопрос - сказать, что это вид юридического лица. Более подробный ответ заключает в себе упоминание, что корпорация -- это определенная «команда» (a production team)^. В целом, отечественные филологи полагают, что слово «корпорация» (от позднелатинского corporatio -- объединение) означает:

1) объединение, союз, общество;

2) совокупность лиц, объединившихся для достижения какой-либо цели; является юридическим лицом

В древнеримский период под корпорациями понимались союзные образования, существующие и действующие в интересах лиц, непосредственно связанных между собой и с образованием в целом в качестве членов корпорации^. При этом следует отметить, что окончательного признания гражданско-правовых союзов, как субъектов права, в Риме так и не произошло^.

До недавнего времени в законодательстве РФ отсутствовало легальное определение данного термина, что вызывало вопросы у некоторых исследователей^. Реформа главы 4 Гражданского кодекса внесла такое понятие и теперь под корпорацией следует понимать юридическое лицо, учредители (участники) которого обладают правом участия (членства) в них и формируют их высший орган в виде общего собрания участников (с учетом исключений, которые регламентирует ст. 65.3 ГК)^.

Этот шаг является достаточно логичным. Ведь еще в дореволюционной России юридическая доктрина разделяла юридических лиц на соединение лиц (корпорации) и на учреждения (институты). В свою же очередь, не надо идеализировать форму юридического лица и считать это самоцелью, ведь каждая форма юридических лиц призвана наилучшим способом регулировать правоотношения и удовлетворить интересы участников юридического лица и всего общества. Г.Ф. Шершеневич отмечал, что «…юридическое лицо играет роль «скобок», в которые заключаются однородные интересы известной группы лиц для более упрощенного определения отношений этой коллективной личности к другим. Соединения лиц могут быть публичными, например, дворянское общество, или же частными, например, акционерное товарищество»^.

Рассматривая в данной статье понятие «корпорация» в широком смысле, мы не можем не обратится к основным теориям корпораций. В англосаксонской традиции, где данный институт получил широкое распространение, существует три главные теории, которые объясняют что такое корпорация: теория искусственного образования (the artificial entity theory), теория ассоциации (the associational theory) и реалистическая теория (the real entity theory)^. Объединяет все эти теории то, что они, скорей, объясняют происхождение корпораций, чем раскрывают понимание и предназначение.

Кроме главных теорий корпораций, необходимо также понимать, что корпорация в разных обществах может пониматься по-разному. Довольно интересное исследование было проведено профессором Teemu Ruskola, который рассматривал теорию корпораций с разных подходов, а именно с либерального, конфуцианского (наиболее схожего с патримониальным) и социалистического^. По нашему мнению, данное исследование наиболее ясно понимается в сравнительной таблице о том, чем регулируются экономическая, политическая и интимная сферы.

Либерализм:

	Политическая сфера	Экономическая сфера	Интимная сфера
Организационная структура	Государство	Рынок	Семья
Чем руководствуется?	Власть	Контракт	Доверие

Конфуцианство:

	Политическая сфера	Экономическая сфера	Интимная сфера
Организационная структура	Семья
Чем руководствуется?	Доверие

Социализм:

	Политическая сфера	Экономическая сфера	Интимная сфера
Организационная структура	Государство
Чем руководствуется?	Власть

Неолиберализм:

	Политическая сфера	Экономическая сфера	Интимная сфера
Организационная структура	Рынок
Чем руководствуется?	Контракт

Как мы видим, у разных обществ существуют разные цели для базовых институтов. Именно поэтому и понимание корпорации будет отличаться. В неолиберальном обществе корпорации, как субъекты рыночных отношений могут иметь приоритет даже перед интересами государства и брать на себя некоторые функции государства в моменты ослабления последнего. В конфуцианском (патримониальном) обществе, роль корпорации подобна роли семьи. Данный тезис подтверждается даже Японией (которая хоть и не является конфуцианской страной, но имеет некоторые схожие философские подходы), которая пошла по пути вестернизации, но сохранила крупные элементы «семейного подхода» в своей экономике. Социалистический подход не оставляет корпорации иной функции кроме как быть лишь инструментом в руках государства.

Российская Федерация не может быть отнесена ни к одной из 4-х моделей. Наиболее близка к ней классическая либеральная теория, но с большими оговорками. Это обусловлено социалистическим прошлым государства, а также патримониальными наклонностями населения. Многие специалисты сходятся в том, что для проведения модернизации России необходимо ее осуществлять «сверху-вниз», то есть именно государство должно быть главным инициатором проведения реформ^. Поэтому государство нуждается в надежных инструментах для проведения этой модернизации, одни из которых и являются государственные корпорации.

Термин «государственная корпорация» допускает неоднозначную трактовку этого понятия и, как правило, государственными корпорациями являются юридические лица, созданные государством для выполнения социально значимых функций или проектов национальной значимости, реализацию которых государство по разным причинам берет на себя. Преимущества таких форм хозяйствования в том, что они пользуются прямой и косвенной, финансовой и иной формами поддержки государства и являются, как правило, некоммерческими организациями, деятельность которых контролируется не столько государством, сколько общественными институтами^.

Первые государственные корпорации начали появляться в Европе еще в позднее средневековье. Наиболее в этом преуспели страны, где раньше всего произошли буржуазные преобразования и имелись большие колониальные владения, что затрудняло непосредственное управление территориями (Великобритания, Нидерланды и т.д.). Социальное содержание государства и технические или специальные функции не могли вполне быть выполнены в рамках старого функционального аппарата. Для выполнения этих функций был создан специальный аппарат, действующий на основе принципа децентрализации^.. Наиболее ярким примером государственной корпорации того времени является Ост-Индская компания.

Ост-Индская компания(1600-1874) была создана британской короной и базировалась в Лондоне. Компания имела исключительные права в Индийском океане, и фокусировались больше на Индии. В год своего создания компания имела 215 участников и ставила перед собой цель приносить прибыль Короне и гражданам. В своем развитии Ост-Индская компания начала выполнять административные, и, даже, военные функции на территории Индии. Это привело к немалым успехам в максимизации прибыли для Британской империи^.

В России претворение в жизнь корпоративной идеи началось при Петре I. После посещения ряда европейских стран, ознакомившись с хозяйственной деятельностью корпораций и видя прямую выгоду для государства, царь издал законодательный акт, которым регламентировалось создание корпораций в России. Впоследствии были приняты нормативные акты, где закреплялись формы и виды деятельности корпораций (Торговый устав - 1903 г., Свод законов гражданских - 1910 г., Устав кредитный - 1914 г.). Аштаева С.С. Госкорпорации в современной России: функции, структура и особенности деятельности // Вестник Калмыцкого института гуманитарных исследований РАН. 2012. №1. с. 113 После революций 1917 года, понятие корпораций практически забылось и снова появилось лишь в конце 80-х годов ХХ века.

За советское время институт корпораций, в том числе и государственных корпораций, развивался в капиталистическом мире в сторону слияния частных и публичных интересов. Справедливости ради, надо заметить, что такое слияние наблюдалось практически во всех институтах, которые могли применяться и в публичном и приватном праве. Подтверждает это даже известный американский афоризм: «Что хорошо для Дженерал Моторс - то хорошо для Америки».

В постсоциалистических странах наблюдается и другие причины слияния. Некоторые публичные образования желают выдавать себя за частные лица. Что в свою очередь может принести им такие выгоды как ослабление контроля со стороны государственных органов, увеличение мобильности капитала и т.п. Larry Catб Backer, The Private Law of Public Law: Public Authorities as Shareholders, Golden Shares, Sovereign Wealth Funds, and the Public Law Element in Private Choice of Law, Tulane law review [Vol. 82:1], 2008. р. 10

Подобные тенденции заставляют все чаще обращаться к понятию юридическое лицо публичного права. Более того, надо понимать, что институт публичных юридических лиц был известен и праву Российской империи, когда главным критерием классификации организаций считалось их подразделение на публичные и частные, а не на коммерческие и некоммерческие организации, как это принято в современной доктрине и законодательстве. Поэтому в настоящее время речь должна идти не о заимствовании института юридического лица публичного права, а о его возрождении после отказа от его легального использования в советский период^.

Возвращаясь к государственным корпорациям, необходимо отметить, что современными формами государственной корпорации являются: публичные корпорации с неделимым капиталом (аналоги государственных унитарных предприятий), акционерные общества со стопроцентным участием государства в капитале (как Роснано), акционерные общества с контрольным пакетом акций в руках государства (как Газпром), некоммерческие государственные корпорации. Некоммерческие государственные корпорации - форма госкорпорирования, характерная только для России. Постсоветская история госкорпорирования экономики России имеет несколько этапов. Наиболее правильную периодизацию, по нашему мнению, предлагает В.П. Мозолин. Она состоит из четырех этапов. На первом этапе (1990-е гг.) началось строительство рыночной экономики и вместо бывших министерств стали создаваться государственные компании в виде акционерных обществ. Второй этап относится к 2001-2008 гг. и характеризуется массовым созданием государственных корпораций в форме некоммерческих корпораций, выполняющих функции отраслевых министерств. Третий этап (2009-2010 гг.) характеризуется атакой на государственные корпорации, многочисленными проверками их финансовой отчетности и попытками их преобразования. Четвертый (современный) этап характеризуется новыми попытками обосновать целесообразность этой формы и подготовкой аналогичных государственных структур уже в виде автономных организаций^.

Так как данная работа посвящена больше конкретному специфическому субъекту, который закреплен в ФЗ «О некоммерческих организациях», то необходимо еще остановится на истории создания первых государственных корпораций в данной правовой форме. Первой государственной корпорацией, созданной на основании данного Закона, стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), просуществовавшее всего пять лет и ликвидированное Федеральным законом от 28 июля 2004 г. №87-ФЗ. На смену ей пришли государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов», созданная Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. №177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Причем в последнем случае риски осуществления страхования вкладов граждан в тот период были настолько высоки, что этот вид страхования не мог осуществляться коммерческими страховыми организациями. Поэтому даже при создании действующей системы страхования вкладов, носящей некоммерческий характер, банки допускались в нее только после проверки их финансовой устойчивости^.

На данном этапе необходимо констатировать, что данные государственные корпорации по своей организационно-правовой форме очень схожи с существующими по праву США единоличными (close) квазипубличными корпорациями (quiasy-public corporation) или корпорациями, которые служат общественным целям (public service corporation). В США еще в 1933 г. федеральным правительством в ответ на тысячи банкротств банков, которые произошли в 20-х - первой половине 30-х годов XX в., была создана и действует по сей день Федеральная корпорация страхования депозитов (FDIC), осуществляющая функции по страхованию депозитных вкладов населения в банках и иных кредитных учреждениях США. Проанализировав закон, регламентирующий деятельность данного юридического лица, 1933 Banking act

Систематизация регулирования с изменениями: https://www.law.cornell.edu/uscode/text/12/1811: а также научную литературу Кузьминов А.А. Государственные корпорации: проблемы единства организационно-правовой формы // Гражданское право. 2009. №2. С. 26-28 можно сделать вывод о том, что система страхования вкладов в российских банках практически без изменений копирует аналогичную американскую систему, а Агентство по страхованию вкладов было создано по образу и подобию аналогичной государственной корпорации, вот уже более 70 лет работающей в США.

юридический лицо государственный корпорация

3. Нормативное правовое закрепление статуса государственных корпораций

Исходя из описанного исторического развития государственных корпораций, Российская Федерация пришла к особому виду такого института. Действительно, вдохновение на первую госкорпорацию законодатель получил от опыта США. Тем не менее, далее этот вид юридического лица начал развиваться с учетом российских реалий, претерпевая все меньше влияния из-за рубежа. Ранее в качестве субъекта экономических отношений, помимо государственных органов, государство было представлено посредством государственных унитарных предприятий, а в настоящее время для этих целей всё чаще используются государственные корпорации^. Для понимания сущности этих субъектов, необходимо, конечно, рассмотреть нормативно-правое регулирование госкорпораций.

В законодательстве Российской Федерации закреплено определение государственной корпорации. В ч.1 ст.7.1. ФЗ «О некоммерческих организациях» указано, что государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций^.

Первый вывод, который следует из данного правового закрепления, следует в том, что государственная корпорация - это вид некоммерческой организацией, хотя некоторые исследователи отмечают определенные несоответствия в таком определении. В том числе в том, что ст.15 ФЗ «О некоммерческих организациях» в числе учредителей некоммерческих организаций называет только граждан и юридических лиц и не упоминает государство как таковое^. Вместе с этим необходимо отметить, что изначально норма ст.7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» была рассчитана только на регуляцию деятельности АРКО и не рассматривалась для дальнейшего использования^.

Если рассматривать понятие «корпорация», то согласно изменениям, которые были внесены в главу 4 Гражданского кодекса РФ, государственные корпорации не будут относиться к «корпорациям». Такой подход отмечался еще в 1999 г. при внесении в Государственную Думу проекта ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях». В заключении Правового Управления к данному законопроекту указывалось на некорректность термина «корпорация» в данном случае^.

Такому понятию также давали оценку с позиции гражданского законодательства в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. В пункте 7.3.1 раздела III данной Концепции приводится критика, как самого названия, так и юридического закрепления понятия «государственная корпорация»: «Госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества), ни некоммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются для осуществления предпринимательской деятельности»^. По мнению В.И. Добровольского слово «корпорация» бралось для Агентства по реструктуризации кредитных организаций для придания большего статуса: «Предпочтение слову «корпорация» (например, перед словом «фонд») было отдано главным образом в связи с тем, что в глазах населения все возможные фонды давно дискредитировали себя, а под словом «корпорация», да еще и «государственная», обывателю видится некая незыблемость, мощь в лице государства и всего его аппарата»^. Такая точка зрения выглядит вполне обоснованной и понятной, если учитывать политические и экономические реалии того времени.

Поэтому необходимо согласится с теми исследователями, которые говорят о том, что корпорацией ее можно назвать только по характеру ее масштабной деятельности, а не по сути, ведь управление таким предприятием полностью находится в руках государства^. Таким образом, государственные корпорации являются особенной организационно-правовой формой юридического лица.

С другой стороны, в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации проводится мысль, что государственная корпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле Гражданского кодекса РФ и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу (п. 7.2.3 раздела III), а также говорится об отсутствии необходимости прямого заимствования понятия юридического лица публичного права в отечественное право (п. 7.2.4 раздела III)^.

Действительно, такая юридическая структура как государственная корпорация не может не вызывать дополнительных вопросов и критики. Данную критику можно было услышать не только на научном уровне, но и на государственном. Уже упомянутая Концепция развития гражданского законодательства РФ отображает цивилистическую точку зрения на государственные корпорации. Данная точка зрения понятна и логична, но только с точки гражданского права. Необходимо согласится с В.Е. Чиркиным, который говорит о том, что гражданское право в какой-то мере «взяло себе» некоторые публично-правовые формирования, но не может обеспечить регулирование их деятельности присущими ему методами^. Надо отметить, что определение государственной корпорации довольно широкое и позволяет создавать разнообразные виды этих корпораций. Безусловно, статус Росатома отличается от статуса Олимпстроя. Это обуславливается разницей между целями и характером их деятельности. Тем не менее, эксперты выделяют сущностные признаки госкорпораций как юридических лиц публичного права. Во-первых, это ярко выраженные публичные функции, во-вторых, определенные властные полномочия и, наконец, право собственности на существующее имущество^. Более детальное изучение данного института требует правового анализа взаимодействия новых НПА о государственных корпорациях со всей системой законодательства РФ.

Первый серьезный правовой анализ не только понятия, но и всей идеи создания государственных корпораций был сделан Советом Федерации в докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации» за 2007 год. Доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» за 2007 год Специалисты Комитета Совета Федерации по промышленной политике, представившие данный материал, достаточно критично подошли к оценке массового создания юридических лиц в форме государственных корпораций. По мнению авторов доклада, некоторые из государственных корпораций заняты функциями, которые могли бы выполняться частными предприятиями, деятельность других сводится к распределению государственных субсидий.

Помимо Совета Федерации РФ, критически настроены были по отношению к государственным корпорациям и Счетная палата РФ, и Федеральная антимонопольная служба РФ^. В докладе ФАС России отмечается, что государственным корпорациям передаются некоторые государственные функции, в том числе по определению государственной политики, нормативному регулированию и контролю, в то время как Федеральный закон от 26 июля 2007 г. №135-Ф3 «О защите конкуренции» устанавливает запрет на совмещение функций органов власти и функций хозяйствующих субъектов. С таким подходом согласны также некоторые исследователи государственного участия в экономике^. Необходимо согласится с таким подходом, ведь государственная корпорация должна исполнять координирующую функцию хозяйствующих субъектов, но не подменять их. Полностью реализовать этот принцип очень тяжело по той причине, что при принятии того или иного решения затруднительно определить для какой цели оно было сделано. Именно поэтому кто желает полной реализации этого принципа, тому следует отобрать у госкорпораций все функции, которые характерны для хозяйствующего субъекта. Правильно ли отнимать у государственных корпораций права на использования финансовыми инструментами или возможность распоряжаться имуществом? Я считаю, что необходимо дать отрицательный ответ на данный вопрос.

Вызывали критические замечание не только государственные корпорации сами по себе, но и отдельные ее представители. Так, Правовое управление Государственной Думы РФ указало в своем Заключении по проекту федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на то обстоятельство, что законопроект не отвечает предназначению государственной корпорации как некоммерческой организации - субъекта частного права, созданной для осуществления социальных, управленческих или иных общественнополезных функций (статья 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»), а положения законопроекта, наделяющие корпорацию функциями органа государственной власти, нуждаются в дополнительном обсуждении, поскольку корпорация не является таким органом.^. Звучала так же критика о том, что наделение «Росатома» такими полномочиями противоречит Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. №2-П, разъясняющего систему государственных органов, Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. №2, разъясняющего понятие нормативно-правового акта^. Так же необходимо согласится с авторами, которые говорят о несоответствии статуса государственной корпорации «Росатом» принципам административной реформы, провозглашенной Указом Президента от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»^. Действительно, принцип разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам не полностью воплощен в «Росатоме», но необходимо понимать, что государственная корпорация не является органом исполнительной власти, и как любая другая государственная корпорация воплощает в себе особенные функции.

Звучала критика в адрес государственных корпораций даже с уст президента РФ Д.А. Медведева. В послании Федеральному Собранию от 12.11.2009 года он заявил: «Корпорации, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы, а те, которые работают в коммерческой, в конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством. В дальнейшем они или сохранятся в государственном секторе, там, где нам это необходимо, или будут реализованы частным инвесторам»^. С этим необходимо частично согласится, так как в США и Великобритании достаточно развит процесс передачи государственных полномочий частным организациям, но в России существует множество проблем для реализации подобного сценария^. Тем не менее, слабая частная инициатива не должна быть причиной тому, чтобы не развивать подобные механизмы в Российской Федерации. Более того, необходимо способствовать созреванию частных субъектов, которые смогут профессионально выполнять данные полномочия^.

Необходимо понимать, что государственные корпорации в первые годы своего функционирования не могли полностью показать свои достоинства и, наоборот, легко обнажили свои недостатки по причине отсутствия опыта в построение подобных структур и внезапности их появления. Действительно, создание госкорпораций в России происходило в большой и непонятной спешке. Ни в «Стратегии развития России до 2020 года», разработанной МЭРТом, ни в «Трехлетнем бюджете страны на 2008-2010 годы», разработанном Минфином, нет ни слова о госкорпорациях^. Именно поэтому на первом этапе своего существования многие государственные корпорации вызывали подозрения и не до конца вписывались в общую юридическую и экономическую систему России. Более того, идея создания особенных форм юридического лица не должна сильно притягивать законодателя. К сожалению, околоюридический способ создания нового вида государственного юридического лица путем внесения изменений в ФЗ «О некоммерческих организациях» оказался очень простым и привлекательным, что законодатель не смог сдержаться. Федеральным законом от 17 июля 2009 г. №145-ФЗ в Закон «О некоммерческих организациях» была включена ст. 7.2 о государственных компаниях. В ч.1 этой статьи говорится следующее: «Государственной компанией признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления. Государственная компания создается на основании федерального закона». По нашему мнению, этот институт является лишним в структуре некоммерческих организациях, потому что частично дублирует и государственные корпорации, и государственные унитарные предприятия. Следует даже согласиться с экстравагантным мнением некоторых исследователей, что это «НЛО на юридическом небосклоне России»^.

Исходя из такой критики, некоторые публичные структуры вырабатывали пути решения проблем, связанных с государственными корпорациями. К примеру, Минэкономразвития России в конце октября 2010 г. официально инициировало подготовку предложений по введению в законодательство Российской Федерации категории юридического лица публичного права, в том числе в целях преобразования госкорпораций. Применение новой организационно-правовой формы планировалось в отношении Агентства по страхованию вкладов и, возможно, Внешэкономбанка. Открытым оставался вопрос о правовом статусе Госкорпорации «Росатом», наделенной ярко выраженными властными полномочиями^. После данного предложения и изменения главы 4 Гражданского кодекса, Правительство внесло в Государственную Думу проект федерального закона, который будет регулировать «публично-правовые компании», которые заменят собой госкорпорации и госкомпанию «Автодор».

Несмотря на большой массив критики со стороны, как научного сообщества, так и органов власти, некоторые авторы начинали переосмысливать роль государственных корпораций или же первоначально видели в них много положительных моментов.

Так, например, по мнению И.В. Ершовой, «за государственными корпорациями - большое будущее. Их создание в различных областях экономики реально позволит упростить весьма громоздкую структуру органов исполнительной власти, создать реальное связующее звено между государством и хозяйствующими субъектами. Кроме того, государственные корпорации могли бы стать консультационными центрами, решать вопросы социальной политики, санитарно-эпидемиологического, экологического благополучия населения»^. Кто-то из авторов вообще считает создание ряда государственных корпораций - моментом перехода на новую модель экономики: «Создание государственных корпораций - не просто смена курса от экспортно?сырьевого к инновационному типу развития, а признание провала избранного пути на преимущественное сырьевое развитие. Это признание того, что менталитет российских представителей крупного частного капитала не способен учитывать ни государственные интересы, ни социальные потребности общества»^. Довольно интересный взгляд на сущность и призвание государственных корпораций выражал член правления государственной корпорации «Ростехнологии» (ныне - «Ростех») В.В. Кудашкин. По его мнению, бурный рост числа госкорпораций обусловлен поиском оптимальной модели представления интересов государства в различных сферах социальной и экономической действительности, необходимостью снятия излишнего бюрократического администрирования, исключения малоэффективного, зачастую противоречивого законодательства, регулирующего деятельность юридических лиц различных организационно-правовых форм, являющихся объективным тормозом решения важных для государства задач, обеспечения его инновационного развития^. И даже те авторы, которые скептически относились к такой форме как госкорпорация, на примере реорганизации Роснано Роснано ныне существует в форме акционерного общества, ранее же это тоже было государственной корпорацией. согласились, что их более ранние аргументы не выдержали испытания исследованием приоритетных задач гражданского законодательства в сфере нанотехнологий и заставили задуматься о несвоевременности и нецелесообразности отказа в настоящее время для России от данной организационно-правовой формы хозяйствования^.