Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ПУБЛИЧНЫЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА. ПРАВА НА ИМУЩЕСТВО ПУБЛИЧНЫХ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

Публичное юридическое лицо в современной системе юридических лиц

Право публичной собственности

Правовой режим имущества публичных юридических лиц

Права публично-правовых образований на имущество публичных юридических лиц

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПУБЛИЧНЫХ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

Теоретические основы гражданско-правовой ответственности публичных юридических лиц

Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований по обязательствам публичных юридических лиц

Гражданско-правовая ответственность лиц, участвующих в управлении публичным юридическим лицом

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Необходимость развития в нашей стране рыночной экономики значительно ослабила внимание к вопросам участия в гражданском обороте публично-правовых образований, как со стороны ученых, так и со стороны законодателя. Однако приверженность принципам рыночной экономики и господство в гражданском обороте частных субъектов не снимает вопроса выражения имущественных интересов государства в гражданско-правовых отношениях. Существование таких интересов не зависит от принятых идеологических концепций и объясняется закономерностями экономического развития.

Цивилистической характер юридического лица позволяет допустить возможность существования только частных субъектов, относимых к юридическим лицам. Юридическое лицо публичного права может существовать только как конструкция, которая позволит адаптировать участие публичных субъектов, выступит теоретическим обоснованием участия последних исключительно в гражданско-правовых отношениях.

Суханов Е.А. отмечает, что следует также иметь в виду условность самого термина «юридическое лицо публичного права». Из его буквального смысла как будто бы следует, что речь идет об участниках публично- правовых, а не гражданских правоотношений. Но если бы все обстояло таким образом, то никакой проблемы вообще не возникло бы, ибо речь шла бы о субъектах отношений, не входящих в предмет гражданского (частного) права. В том-то и дело, что такие организации становятся самостоятельными участниками гражданского оборота и тем самым субъектами гражданского, а не публичного права. От обычных «юридических лиц частного права» они отличаются лишь тем, что возникли (были созданы учредителями) вне сферы гражданских правоотношений, на основе и в сфере публично-правового регулирования, хотя признание за ними самостоятельной правосубъектности имеет целью прежде всего предоставить им возможность участия именно в гражданских (частных) правоотношениях, поскольку для признания их участниками публично-правовых отношений статус юридического лица публичного права вовсе не требуется. Поэтому названный статус и нельзя понимать буквально.

Разработка данных вопросов с позиций науки гражданского права позволит выработать эффективное законодательное решение, что и определяет актуальность выбранной темы исследования.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся по поводу участия в гражданском обороте юридических лиц, создаваемых публично-правовыми образованиями.

Предметом исследования являются нормы российского и зарубежного права, регулирующие отношения с участием юридических лиц, учреждаемых публично-правовыми образованиями, положения доктринальных исследований по теме работы, правовые позиции, отраженные в судебно- арбитражной практике.

Целью настоящего исследования является разработка концепции статуса публичного юридического лица с позиций цивилистической науки, постановка соответствующих доктринальных проблем и их разрешение.

Для достижения этой общей цели в выпускной квалификационной работе решаются такие задачи, как:

? анализ современного состояния системы юридических лиц, выявление тенденций и перспектив ее развития, а также определение в ней места публичных юридических лиц;

? рассмотрение различных теоретических концепций публичного юридического лица, выявление их потенциала для разрешения существующих теоретических и практических проблем, связанных с опосредованным участием публично-правовых образований в гражданском обороте;

? выделение признаков публичного юридического лица, которые в совокупности определяют его гражданско-правовой статус;

? характеристика правового режима имущества публичного юридического лица и соотнесение его с различными имущественными правами;

? раскрытие сущностных характеристик публичной формы права собственности;

?определение правовой природы прав публично-правовых образований на имущество публичных юридических лиц;

?выявление особенностей ответственности публичных юридических лиц по своим обязательствам, а также возможность законодательного закрепления полноценного механизма их гражданско-правовой ответственности;

? определение порядка и условий привлечения публично-правовых образований к субсидиарной ответственности по обязательствам публичных юридических лиц;

? выявление гражданско-правовых механизмов обеспечения интересов публично-правовых образований в имуществе, переданном публичным юридическим лицам.

Состояние научной разработанности темы не является достаточно высокой. Теоретическую основу работы составили труды российских ученых, исследовавших различные аспекты права собственности и права общей собственности, договорного права, а также управления имуществом, таких как: С.С.Алексеев, Ю.Н.Андреев, З.А.Ахметьянова, В.А.Болдырев, О.Е.Кутафин, О.А.Кузнецова, Д.М.Мошков, Е.А.Суханов, В.Е.Чиркин, И.А.Зенин, О.Н. Садикова, О.С. Иоффе, В. А. Белов,С.С.Алексеев, Б.М.Гонгало, Д.В.Мурзин, В. П. Камышанского, Н. М. Коршунова, В. И. Иванова и других. Автором использовались общенаучные методы исследования, в том числе абстрагирование, обобщение, анализ, синтез, диалектический, гипотетико-дедуктивный и системно-структурный методы познания.

Вместе с тем в ходе работы над выпускной квалификационной работой применялись специальные методы познания: историко-правовой, сравнительно-правовой, логический, формально-юридический и другие методы. При написании работы автором был использован междисциплинарный подход, заключающийся в рассмотрении вопросов концепции публичных юридических лиц с позиций различных отраслей правового знания.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. В результате настоящего исследования автором разработаны положения, сформулированы выводы и рекомендации, направленные на развитие гражданско-правовой науки, совершенствование правоприменительной и экспертной практики, нормотворческой деятельности. Теоретическая и практическая значимость настоящего исследования определяется главным образом методологическим подходом к изучению вопросов института публичных юридических лиц. Практическая значимость работы определяется также возможностью использования выводов и положений исследования для внесения изменений в российское законодательство, а также в практической правоприменительной деятельности и для преподавания соответствующего курса в юридических учебных заведениях.

Структура работы представлена введением, двумя главами, разделенными на параграфы, заключением, списком литературы.

ГЛАВА 1. ПУБЛИЧНЫЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА. ПРАВА НА ИМУЩЕСТВО ПУБЛИЧНЫХ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

Публичное юридическое лицо в современной системе юридических лиц

В современной правовой доктрине дискуссия о юридическом лице публичного права была активизирована представителями публично-правовой науки, когда в 2005?2006 гг. появилась серия статей известного российского конституционалиста В.Е. Чиркина, посвященная понятию, признакам, классификации и месту данной категории в российской правовой системе. Тем не менее, до сих пор единого подхода к категории публичного юридического лица российской правовой наукой не выработано. По меткому выражению Е.А. Суханова «у нас никто не знает, что такое юридические лица публичного права, на каких началах они могут и должны участвовать в гражданском обороте, какое у них право на имущество, если они не являются собственниками». Но если последним двум вопросам, поставленным Е.А.

Сухановым, практически не уделяется внимания в современной литературе, которая ограничивается по этому поводу лишь отдельными замечаниями в рамках теоретических разработок самого понятия публичного юридического лица, то в вопросе «что же такое публичное юридическое лицо?» на сегодняшний момент можно выделить несколько сложившихся подходов.

Характеризуя статус отдельных организаций, в том числе признаваемых юридическими лицами по действующему законодательству, основываясь на выявленных особенностях, касающихся публичной правосубъектности, авторы декларируют необходимость признания анализируемых ими субъектов юридическими лицами публичного права. При этом отсутствует оценка значения статуса юридического лица для публичного права, не исследуется вопрос о целях законодательного признания субъекта публичного права юридическим лицом, опускается вопрос о том, в каких отношениях публичный субъект обыкновенно выступает в качестве юридического лица.

Представляется, что сегодня «присвоение звания» публичного юридического лица в том виде, в каком оно видится теоретикам публичного права, ничего не изменит ни в публичной, ни в гражданской правосубъектности рассматриваемых ими организаций: уже с той позиции, что в публичном праве статус юридического лица не предоставляет организации никаких дополнительных прав и не накладывает обязанностей, а в сфере гражданского права эти организации и так признаются юридическими лицами. Единственная проблема, которая находит свое решение в рамках рассматриваемого подхода, проблема терминологического характера, существующая в науке публичного права. Как верно было замечено О.В. Михаленко, «понятие «юридическое лицо» государствоведам необходимо лишь в качестве общего определения таких коллективных субъектов публичного права, как государство, субъекты федерации, муниципальные образования, органы государства и муниципальных образований, некие территориальные публичные коллективы и т.п. Зачастую они упрощают его значение, понимая под юридическим лицом только некую организационную структуру, объединяющую коллектив людей…». При этом совершенно не учитывается, что за рассматриваемым понятием стоит определенный статус, права и обязанности, приобретаемые участником правоотношений. Такой ограниченный подход к категории юридического лица со стороны представителей публично-правовых наук грозит существенным искажением даже не просто теории юридического лица, но всей системы законодательства в случае введения категории публичного юридического лица в предлагаемом ими виде.

Объем понятия публичного юридического лица также зависит от проблем, которые ученый собирается решить с помощью введения рассматриваемой категории. Так, зачастую предложения о создании института публичных юридических лиц нацелены на определение статуса органов публичной власти и упорядочение их участия в гражданском обороте, в связи с чем происходит упоминавшееся нами ограничение этого понятия органами государственной власти. Такое сужение-расширение научного понятия в угоду научной проблематике является еще одним основанием для вывода об отсутствии его единого понимания даже в рамках одного подхода.

В научной среде существуют обоснованные сомнения относительно возможности унификации деятельности таких разных по своим функциям, структуре, а также потребностям участия в гражданском обороте коллективных образований, которые в украинском законодательстве именуются публичными юридическими лицами.

Отмечается и явная недостаточность использования законодательством Украины одного-единственного критерия для разделения юридических лиц на частные и публичные, что позволило оставить за рамками публичных юридических лиц Агентство по страхованию вкладов, саморегулируемые организации, политические партии и профсоюзы.

Введение в законодательство понятия публичной корпорации, а вместе с ней и запутанного деления юридических лиц на частные и публичные, преследует одну весьма прозаическую цель - переименование государственных корпораций, отчего предостерегали разработчики Проекта изменений ГК. Преемственностью в названии с современной формой «государственная корпорация» объясняется разработчиками проекта употребление термина «публичная корпорация». Вместе с тем, как и государственные корпорации, публичные корпорации будут иметь мало общего с корпоративной формой устройства и, исходя из предусмотренного в ГК нового деления юридических лиц, должны быть отнесены к унитарным организациям.

Понятие субъекта права считается в юриспруденции общетеоретическим. Оно лежит в основе любой отраслевой науки, являясь объединительным правовым началом, стержнем всего правового. Субъект права, его статус, характер взаимоотношений с другими субъектами - необходимые характеристики любой отрасли права, поскольку в каждой из них положение субъектов обладает собственной спецификой. Разрабатывая понятие субъекта права, юридическая наука берет за основу философское понимание субъекта как носителя предметно-практической деятельности, деятельное существо с присущим ему самосознанием, источник активности, направленный на объект. Однако субъект в юридическом смысле это не просто некое существо или субстанция, противопоставляемая объекту, субъект права создается самим правопорядком, который наделяет его качеством правосубъектности, вне этого качества субъект права, как юридически значимое лицо не существует. Субъектами права являются все адресаты права, все те, кто находится под действием права, признается им в качестве абстрактного правового лица. Поскольку любой субъект права это участник правоотношения, а правоотношение, согласно общепризнанной позиции, это общественное отношение, складывающееся исключительно между людьми, то соответственно субъектами права могут быть только люди (индивиды). В связи с этим особую важность приобретает вопрос типизации субъектов права. В юридической литературе их принято делить на физические лица (индивидуальные субъекты), организации (коллективные субъекты), персонифицированные подразделения общества (государство, административно-территориальные единицы и др.) - в зависимости от степени «общности», то есть исходя из особенностей людского субстрата.

Очевидно, что публичные юридические лица как новый тип субъектов права не укладываются в рассматриваемую классификацию. Исходя из заданного критерия деления, то есть из особенностей людского субстрата, публичные юридические лица следует отнести к коллективным субъектам, а не выделять в отдельную группу. Подход О.И. Тарасова к категории публичного юридического лица, следствием которого является изменение принятого в литературе классификационного деления субъектов права, предполагает введение нового критерия такого деления, который автором, к сожалению, не предлагается.

Наличие же целевой правоспособности, особенностей создания и функционирования публичных юридических лиц, взаимообусловленность их публично-правового и частноправового статусов, на которые ссылается автор, может подтверждать признание за рассматриваемыми коллективными образованиями статуса субъекта права, но не является достаточным для выделения их в особый тип таких субъектов. С.И. Архипов, указывая на опасную тенденцию к расширению состава субъектов права, отмечает, что это чревато попытками расщепить целостных субъектов права, при этом единая правовая личность окажется разорванной отраслевыми науками. При признании публичных юридических лиц самостоятельным типом субъектов права происходит распад единой категории юридического лица как правового образа, полученного в результате обобщения свойств, характерных для коллективных субъектов права, что нельзя признать допустимым.

Представляется, что именно широкий смысл вкладывался российским законодателем в употребляемый в п. 3 ст. 125 ГК термин «государственные органы», что объясняет необходимость специального поручения и отождествление статуса государственного органа со статусом юридического лица как самостоятельного субъекта права. Однако в современных условиях, когда основой всех имущественных отношений является преобладание частной формы права собственности, а производство перестает быть предметом исключительного интереса государства как хозяйствующей единицы, для включения в понятие государственных органов юридических лиц, создаваемых государством, не остается оснований.

Право публичной собственности

Несмотря на то, что для российской цивилистики вопрос права собственности, его содержания и форм является традиционным, проблематика права публичной собственности затрагивается в современной литературе лишь постольку, поскольку соприкасается с общими проблемами права собственности или с исследованиями статуса публично-правовых образований как участников гражданского оборота.

Понятие собственности в научной литературе обычно употребляется в трех значениях: 1) собственность как совокупность общественных отношений;

2) собственность как право, понимаемое в объективном или субъективном смысле; 3) собственность как явление, совпадающее с понятием вещи или более широким понятием имущества (такой подход получил в литературе наименование «натуралистического»).

Законодательное регулирование отношений собственности порождает категорию права собственности, которую в юридической литературе принято трактовать в объективном и субъективном смысле. В объективном смысле право собственности представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения собственности и образующих самостоятельный институт права собственности. В субъективном смысле право собственности, как и всякое субъективное право, принято характеризовать как вид и меру дозволенного управомоченному лицу поведения. В юридической литературе в структуре субъективного права принято выделять три вида правомочий: 1) право требования; 2) право на собственные действия; 3) право притязания.

О.С. Иоффе дал общее определение права собственности как «права собственника использовать средства производства своей властью и в своем интересе на основе господствующей в данном обществесистемы классовых отношений». Не вдаваясь в дискуссию о достоинствах и недостатках указанного определения, а также о возможности посредством него выразить классовое составляющее права собственности, отметим, что в современной литературе термин «своей властью» используется для определения права государственной собственности, как наиболее полно отражающий интеллектуально-волевой аспект деятельности публичного собственника.

Применительно к действующему законодательству подобная ситуация имеет место в отношении имущества субъектов РФ и муниципальных образований. В ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»закреплена норма, ограничивающая объекты права собственности субъектов РФ имуществом, которое необходимо для осуществления органами государственной власти регионального уровня своих функций. Возможность иметь имущество на праве муниципальной собственности обусловлена, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вопросами местного значения, для решения которых оно используется, отдельными государственными полномочиями, для реализации которых оно передано, а также полномочиями, осуществление которых, предусмотрено законом. Целевое назначение объектов права публичной собственности не должно вести к ограничению объектного состава имущества, принадлежащего собственнику. Такой подход противоречит действующему гражданскому законодательству, которое предусматривает лишь возможность установления особенностей приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им для отдельных категорий собственников (п. 3 ст. 212 ГК). Анализ интереса, в целях реализации которого осуществляется субъективное право, представляется существенным применительно к исследованию права публичной собственности. Специфика публичных собственников, а также характер их правосубъектности, которая должна соответствовать целям их вступления в гражданский оборот, предопределяет и качественное отличие интересов, которые они преследуют. Указанные интересы характеризуются в юридической литературе в качестве публичных интересов.Не вдаваясь в дискуссию, отметим, что публичный интерес понимается нами как синоним интереса общественного, который в концентрированной форме выражает общие ценности, стремления, которые обеспечиваются правом и признаются государством, а удовлетворение такого интереса служит условием и гарантией существования и развития общества.

Таким образом, попытки отразить специфику права собственности при помощи конструкций «своего усмотрения» и «своего интереса» в чистом виде применимы только к праву частной собственности, в отношении публичных собственников они получают специфическое выражение, требующее учета публичных функций этих субъектов и определяющую для них роль публичных интересов, что существенно снижает их ценность для формулировки общих определений.

Применительно к праву публичной собственности «усмотрение» собственника ограничено возложенными на него публичными функциями, реализации которых подчинена его деятельность. Свое право публичный собственник реализует не в своих интересах, а с целью удовлетворения публичного, общественного интереса. При этом мы не исключаем, что у публичного собственника, например, публично-правового образования, может появляться свой самостоятельный интерес, однако он не должен вступать в противоречие с публичными интересами и должен быть им подчинен. Таким образом, в праве публичной собственности усмотрение собственника ограничено возложенными на него публичными функциями и публичными интересами, на удовлетворение которых направлена его деятельность.

Исходя из этого можно предложить следующее определение права публичной собственности: право публичной собственности - это возможность собственника владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом в соответствии с публичными функциями, на выполнение которых направлена деятельность собственника, и публичными интересами, на удовлетворение которых направлена реализация права собственности.

В целом в современной юридической литературе внимание преимущественно уделяется исследованию права частной собственности, а выводы, сделанные на основе проведенных исследований, возводятся в ранг общих категорий, как правило, без каких-либо специальных оговорок относительно права публичной собственности. Отождествление частной и публичной собственности характерно и для российского законодательства, в котором зачастую не учитывается взаимосвязь права публичной собственности с осуществлением публичных функций и реализацией публичного интереса. В связи с этим интересен вывод С.С. Алексеева о том, что «выражения “собственность” (как таковая - в полном объеме своих качеств) и “частная собственность” равнозначны, являются синонимами». При этом публичная собственность рассматривается автором как модификация права собственности (права частной собственности), поскольку она соединяет «определенные качества собственности вообще… с государственной властью, ее возможностью императивного властвования под эгидой собственности». Несмотря на то, что вывод, сделанный С.С. Алексеевым, во многом предопределен методологическим подходом к исследованию права собственности как некой философской категории, его характеристикой как отношения к вещам как к своим, в целом он отражает современное состояние правовых исследований данной области общественных отношений и представляется более желательным, нежели слепое распространение категорий частной собственности на собственность публичную.

В современной юридической литературе за основу выделения различных форм права собственности обыкновенно принимается категория лица, собственника. Таким образом, формы права собственности следует рассматривать исключительно как способ определения принадлежности имущества тому или иному виду субъектов. Такой подход представляется вполне обоснованным ввиду тесной взаимосвязи категорий правосубъектности и права собственности. В действительности право собственности составляет необходимое условие правосубъектности, как вещное право, предоставляющее возможность для имущественного обособления участников гражданского оборота.

Правосубъектность, в свою очередь, нужна для того, чтобы иметь возможность приобрести имущество на праве собственности, стать собственником. И хотя в литературе отмечается, что принадлежность имущества различным субъектам не позволяет толковать понятие форм права собственности в смысле изменения самого права собственности. Правосубъектность собственника, тем не менее, не может не оказывать влияния на его реальные возможности как обладателя имущества. Справедливо это замечание и в отношении публичной формы права собственности, поскольку ограничения, установленные законом, обусловлены публичными функциями и публичными интересами, а они так или иначе характеризуют правосубъектность.

Подход к разграничению форм права собственности с позиции категории субъекта права позволяет дать ответ и на вопрос о возможности появления иных форм права собственности. Несмотря на то, что в литературе до сих пор не прекращаются попытки выявить «иные формы права собственности», представляется, что об образовании новой формы права собственности, не относящейся к перечисленным в Конституции и ГК, можно будет говорить только в случае появления нового субъекта права, не относимого к известным сегодня физическим и юридическим лицам или публично-правовым образованиям.

Вместе с тем деление форм права собственности на частную, государственную и муниципальную представляется не вполне корректным. Во-первых, потому что в данном случае имеется явное нарушение дихотомического деления, а понятие права частной собственности является более обобщенным, нежели понятие права государственной и муниципальной собственности. Во- вторых, хотя в рамках государственно- правовых дисциплин статусы государства (государствоподобных) и муниципальных образований имеют существенные отличия и не приравнены друг к другу, в рамках гражданского права они входят в единую категорию публично-правовых образований. В связи с этим осуществление права муниципальной собственности также обусловлено реализацией публичных функций и публичных интересов, а следовательно, имеет те же ограничения, что и право государственной собственности. Это дает нам основания говорить о том, что они являются единой правовой категорией. И, в- третьих, такой подход законодателя в принципе не позволяет правильно определить состав категории публичной собственности. Поскольку право частной собственности в российской юридической науке рассматривается как обобщенное понятие для права собственности физических лиц и права собственности юридических лиц, что, как верно замечает В.А.Болдырев, не находит подтверждения в нормативных правовых актах, под понятием права публичной собственности принято объединять две оставшиеся формы права собственности, известные российскому законодательству, - право государственной и муниципальной собственности. Сложившуюся ситуацию также можно объяснить отождествлением государственных и публичных интересов и толкованием публичных функций как функций, присущих исключительно государству. Такой подход, обусловленный формулировками действующего законодательства, существенно обедняет категорию права публичной собственности, под которой в развитых правопорядках понимается также собственность юридических лиц, созданных государством и призванных выполнять публичные функции посредством участия в гражданском обороте .. Поскольку реализация права частной собственности осуществляется по усмотрению собственника и имеет своей целью удовлетворение исключительно его интересов, рассматриваемое право не позволяет подчинить использование имущества публичным интересам и функциям. В связи с этим законодатель, вслед за доктринальными исследованиями, вынужден создавать для обособления имущества государственных юридических лиц конструкции ограниченных вещных прав. Такой подход создает не свойственный развитому гражданскому обороту разрыв между правосубъектностью и правом собственности, что ставит рассматриваемых субъектов в неравное положение с другими участниками оборота и не позволяет создать полноценный механизм их гражданско-правовой ответственности. Конструкция же права публичной собственности позволяет гармонично соединить правосубъектность публичных юридических лиц с обеспечением публичного, общественного интереса в переданном им имуществе посредством подчинения его использования публичным функциям.

Представляется, что на сегодняшний день нет препятствий для создания законодательной конструкции права публичной собственности. Ее отсутствие до сих пор можно объяснить лишь формированием норм о формах права собственности в условиях преобладания идеологии, отрицавшей деление права на публичное и частное. К тому же действующее законодательство фактически использует известную европейским странам конструкцию публичной собственности, облекая ее в доктринальные рамки таких ограниченных вещных прав, как право хозяйственного ведения и право оперативного управления, что будет показано в следующем параграфе. Что же касается перечня форм права собственности, закрепленного в статье 8 Конституции, то следует согласиться с А.П. Алексеев, что на сегодняшний день данная норма утратила практический смысл и устарела, поскольку «принималась в отсутствие развитой правовой доктрины рыночных отношений и не могла

предусмотреть появления экономической необходимости создания публичных юридических лиц». В основу деления права собственности на частную и публичную форму может быть положен критерий целей использования имущества, в связи с чем в состав публичной формы права собственности следует включить право собственности публичных юридических лиц. При этом следует согласиться с теми авторами, которые не видят препятствий в отсутствии конституционной нормы о публичной форме права собственности, допуская формирование рассматриваемой конструкции на уровне текущего законодательства.

В зарубежных правопорядках можно выделить несколько подходов к законодательному оформлению публичной собственности. Первый из них был принят во Франции и в последующем распространился в Испании, Португалии, Италии, а также в ряде стран Латинской Америки, бывших колониях рассматриваемых европейских держав. Данный подход основан на признании двойственного характера собственности, при котором существует деление имущества, принадлежащего государству и иным лицам публичного права, на объекты публичной собственности, подчиненные специальному правовому режиму публичного права, и на объекты частной собственности, правовой режим которых устанавливается нормами гражданского права. При таком подходе право публичной собственности не только принципиально отличается от права частной собственности по субъектам и объектам, но предполагает юрисдикцию административных судов. Перенос такого подхода в российскую правовуюсистему мог бы привести к разрушению единого института права собственности и возобладанию «натуралистического» подхода к пониманию собственности как таковой, что представляется нецелесообразным с точки зрения отечественных правовых традиций. Вместе с тем рассматриваемая концепция имеет важное преимущество, выраженное, в частности, в четком разделении имущества, принадлежащего публичным субъектам, на участвующее в гражданском обороте (частная собственность, частное имущество) и изъятое из него и призванное служить удовлетворению всеобщего интереса (публичная собственность, публичное имущество, публичные домены). Представляется, что такой подход не чужд и российскому законодательству, в части выделения понятия национального (народного) достояния, к которому в советское время относили землю и природные ресурсы, шедевры культуры, воздушное пространство, континентальный шельф, общедоступные места отдыха и т.п., что в принципе синонимично понятию публичного имущества в рассматриваемых зарубежных правопорядках.

Более близкой российскому законодательству представляется «модель модифицированной частной собственности», принятая законодательством Германии. Ее суть состоит в распространении на публичное имущество конструкции права частной собственности, закрепленной в гражданском законодательстве с видоизменением такого права за счет норм, относящихся к публичному законодательству, призванных обеспечить использование имущества в публичных интересах. Однако, в отличие от рассмотренных выше правопорядков, публично-правовое регулирование отношений публичной собственности в Германии не заменяет собой гражданско-правового регулирования, а лишь дополняет его. В целом имущество, принадлежащее публичным собственникам, выступает объектом субъективного права собственности в его частноправовой трактовке. Использование же рассматриваемого имущества в целях достижения общественного блага, реализации публичного интереса обеспечивается обременением права собственности публично-правовым сервитутом. Подобный институт известен и российскому правопорядку, в частности, возможность установления публичного сервитута предусмотрена ст. 23 Земельного кодекса. Однако публичный сервитут по российскому законодательству обременяет вещи, принадлежащие частному собственнику, в то время как согласно немецкому законодательству публичный сервитут, напротив, устанавливается в пользу физических и юридических лиц, и вместе с субъективным правом собственности создает особое публично-правовое владение вещью. В целом институт публичного сервитута в том виде, в котором он представлен в российском законодательстве, то есть как обременение права частной собственности в пользу неограниченного круга лиц, получил негативную оценку в правовой литературе, главным образом по причине отсутствия четкого круга управомоченных лиц-пользователей. Анализ положений Проекта изменений ГК приводит к выводу об отказе законодателя от рассматриваемой правовой конструкции. Так, в п. 2 ст. 301 Проекта прямо говорится о невозможности установления сервитута для неопределенного круга лиц.

Единый институт права собственности также воспринят законодательством Квебека, где на все государственное имущество распространяется действие Гражданского кодекса, а понятие «собственность короны» охватывает все имущество публично-правовых образований без каких?либо различий. Все, что не относится к категории государственного имущества («имущества короны»), относится к частной собственности и принадлежит частным лицам.

При формировании конструкции публичной собственности в российском законодательстве необходимо учитывать не только отмеченную разницу в подходах в зарубежных странах, но и отечественные традиции в регулировании отношений собственности, в том числе стремление к созданию единого комплексного института собственности.

Таким образом, на сегодняшний день актуальным является создание законодательной конструкции права публичной собственности, в рамках которой «усмотрение» собственника будет ограничено возложенными на него публичными функциями, а реализация права подчинена публичным интересам.

Выделение частной и публичной формы права собственности позволит восстановить нарушенную дихотомию деления, а также правильно определить субъектный состав отношений частной и публичной собственности.

Правовой режим имущества публичных юридических лиц

В отличие от стран, знающих деление государственного имущества на частную и публичную собственность, российское гражданское законодательство, так же различающее два правовых режима имущества публичных собственников, устанавливает его деление на имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение, а также на имущество, не имеющее подобного закрепления и составляющее казну соответствующего публично- правового образования.

Согласно положениям ст. 294, 296 ГК, публично-правовые образования, создавая государственные предприятия и учреждения, закрепляют за ними имущество на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления.

Вместе с тем, поскольку законодатель не запрещает публично-правовым образованиям создавать юридические лица, основанные на праве собственности, полагаем, что все три обозначенных вещных права могут анализироваться в качестве возможного основания для обособления имущества публичных юридических лиц, как новой организационно-правовой формы, призванной заменить собой все разнообразие форм юридических лиц, учреждаемых государством.

Дуализм прав на управление государственным и муниципальным имуществом получил негативную оценку в Концепции развития гражданского законодательства: было предложено устранить право хозяйственного ведения, оставив для государственных юридических лиц только одно право - право оперативного управления. Такой подход разработчиков концепции в целом нашел поддержку в научных кругах, в которых и ранее высказывались предложения об исключении права хозяйственного ведения из числа вещных прав. Тем самым фактически был подтвержден вывод, сделанный Д.В. Петровым: «Право хозяйственного ведения, по сути, избрано институтом, призванным взять на себя ответственность за все беды государственного участия в экономике».

Устранив право хозяйственного ведения, разработчики Концепции предлагают дифференцировать право оперативного управления на виды в зависимости от того, насколько ограничено входящее в его состав правомочие распоряжения. При этом объем ограничений права оперативного управления может зависеть от категории субъекта данного права и от вида объекта, на который данное право распространяется. Предложение о делении права оперативного управления на виды было высказано несколькими авторами, по мнению которых «в рамках права оперативного управления классифицировать права можно как угодно», важно только не забывать, что они являются не самостоятельными вещными правами, а их «подвидовыми подразделениями».

Подвидовые особенности, разница в объеме правомочий, может быть, по мнению автора, выражена через наименование субъектов - носителей этих прав.

Несмотря на то, что на всем протяжении своего развития российским законодательством не было выработано единой категории «право оперативного управления», в литературе и раньше было принято говорить о двух категориях, разновидностях права оперативного управления - оперативное управление имуществом учреждений и оперативное управление имуществом казенных предприятий.

Попытки законодателя дифференцировать правомочие распоряжения в рамках права оперативного управления для различных субъектов были названы диффузией права, которая объясняется искусственным отрывом правосубъектности от права собственности и является ее закономерным следствием. Представляется, что предложения, высказанные в Концепции развития гражданского законодательства и реализованные в Проекте изменений ГК, не только усугубят обозначенную ситуацию, но и превратят право оперативного управления в рамочное вещное право, в рамках которого можно будет создавать adhoc вещные права, пусть даже со статусом «подвидовых подразделений», рассчитанные на применение к одному единственному субъекту.

Первые шаги на этом пути были, на наш взгляд, сделаны еще в 2010 году с внесением, в связи с совершенствованием правового положения государственных(муниципальных) учреждений, изменений в ст. 120, 298 ГК, а также в Закон о некоммерческих организациях. Делению учреждений на частные и государственные, а последних, в свою очередь, на автономные, бюджетные и казенные учреждения, сопутствовала дифференциация прав на закрепленное за ними имущество. Таким образом, уже сегодня мы говорим не о двух разновидностях права оперативного управления, а как минимум о пяти: право оперативного управления казенных предприятий, право оперативного управления частных учреждений, право оперативного управления государственных учреждений, в рамках которого можно выделить право оперативного управления казенных учреждений, право оперативного управления бюджетных учреждений и право оперативного управления автономных учреждений. Объем правомочий в рамках рассматриваемых прав, как и предлагалось в Концепции, зависит от категории субъекта права.

Самое узкое право оперативного управления, с точки зрения правомочия распоряжения, предоставлено частному учреждению, которое не вправе распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных собственником, даже с согласия собственника имущества. Целесообразность существования частных учреждений, а также разумность признания их субъектами права оперативного управления вызывают в науке обоснованные сомнения. Прежде всего, в виду того, что учредители таких юридических лиц, которыми применительно к частным учреждениям являются физические и юридические лица, передав свое имущество в оперативное управление учреждению, исключают его из сферы притязания своих кредиторов, которые не могут обратить на такое имущество взыскание. В связи с чем предлагается либо устранить категорию частных учреждений, либо существенно ограничить сферу их деятельности. Разработчики Концепции развития гражданского законодательства пошли по иному пути, предложив признать частные учреждения собственниками принадлежащего им имущества.

Такой подход, разрешив проблему вывода активов учредителей из-под взыскания кредиторов, усугубил бы и без того насущный вопрос о единстве организационно- правовой формы учреждений. В Проекте изменений ГК предлагалось, напротив, закрепить беспрецедентную норму об ответственности частного учреждения по долгам учредителя, что не только поставило бы вопрос об экономической устойчивости частного учреждения как участника гражданского оборота, но и в принципе противоречит цели создания частными субъектами юридических лиц - ограничение имущественной ответственности. Подход, предложенный в Проекте изменений ГК, в случае его реализации, фактически лишил бы частные учреждения имущественной обособленности, как основного признака юридического лица. Исходя из высказанных соображений, наиболее приемлемым, на наш взгляд, было бы поддержать позицию ученых, предлагающих исключить для частных лиц возможность создания учреждений. Вместе с тем изменения, внесенные в главу 4 ГК, не только сохраняют рассматриваемую форму юридических лиц, но и сохраняют право оперативного управления в качестве основания их имущественной обособленности. Тем самым обозначенная проблема исключения имущества из сферы взыскания кредиторов путем передачи его частным учреждениям оставлена законодателем без разрешения.

Что касается права оперативного управления, предоставленного государственным учреждениям, то самым широким является право оперативного управления автономных учреждений, которые в соответствии с п. 2 ст. 298 ГК не вправе без согласия собственника распоряжаться лишь недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет выделенных собственником средств. Остальным имуществом автономное учреждение распоряжается самостоятельно. Бюджетное учреждение без согласия собственника не может распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет выделенных средств, а также всем недвижимым имуществом, не зависимо от источников его приобретения. Наиболее узким правом оперативного управления законодатель наделил казенное учреждение, которое не вправе распоряжаться любым принадлежащим ему имуществом без согласия собственника.

Близко к этой разновидности права оперативного управления стоит право на имущество казенного предприятия, правомочие распоряжения которого расширено, по сравнению с казенным учреждением, за счет права самостоятельно реализовать производимую им продукцию.

Изменения ГК, дифференцировавшие право оперативного управления в рамках организационно-правовой формы учреждения, поставили под сомнение единство рассматриваемой формы юридического лица. В первой главе мы отмечали необходимость наличия у каждой организационно- правовой формы четырех общих признаков юридического лица: организационной и имущественной обособленности, самостоятельной ответственности и выступления в имущественном обороте от собственного имени. Причем предполагается, что в рамках одной организационно-правовой формы для каждого юридического лица эти признаки обладают общей спецификой, по сравнению со всеми иными юридическими лицами, что, собственно, и позволяет выделить эту правовую форму. Применительно к рассматриваемым субъектам необходимое единство отсутствует, по причине различной степени имущественной обособленности каждого из видов учреждения, в связи с чем понятие «учреждение» становится лишь обобщающей правовой категорией, по сути, объединяющей в себе четыре различные организационно-правовые формы.

Подобная ситуация является следствием предложенного разделения права оперативного управления на виды, его легальное закрепление усилит дифференциацию, сводя на нет выработанные законодательные и теоретические конструкции, делая их вместилищем для adhoc норм, рассчитанных на применение к одному единственному субъекту.

В этой связи вызывает сомнения аргумент, в поддержку исключения права хозяйственного ведения из научного и законодательного оборота и заменой его «подвидовыми подразделениями» права оперативного управления, апеллирующий к тому, что «закрепление за государственными юридическими лицами двух видов вещных прав по меньшей мере ослабляет правовую конструкцию имущественного статуса государственных юридических лиц, а скорее - разрушает определенное системное образование» В современной юридической литературе весьма распространено мнение об устаревании конструкций таких ограниченных вещных прав, как право хозяйственного ведения и право оперативного управления. При этом отмечается их социалистическая природа, принадлежность к иной правовой системе, построенной на государственном регулировании экономической деятельности, а также указывается на несоответствие рассматриваемых конструкций потребностям гражданского оборота, основанного на рыночном хозяйстве.

Соглашаясь с данным тезисом, заметим, что причиной трактовки рассматриваемых вещных прав в качестве «социалистического пережитка» является не столько их законодательная конструкция, сколько теория, породившая данные вещные права и объяснившая их происхождение. В юридической литературе теория оперативного управления вызывала немало дискуссий на всех этапах своего существования. Так, например, ни одно исследование рассматриваемого субъективного права не обходится без анализа его правовой сущности. В соответствии с преобладающим мнением право оперативного управления относится к числу вещных (абсолютных) прав, что находит законодательное подтверждение, поскольку нормы о данном праве помещены законодателем в раздел второй ГК «Право собственности и другие вещные права», а само право ст. 216 ГК отнесено к числу вещных прав лиц, не являющихся собственниками, то есть к числу ограниченных вещных прав. Вместе с тем в литературе достаточную аргументацию получили и иные позиции, в соответствии с которыми право оперативного управления причислялось к числу относительных прав или абсолютно-относительных прав. Многие авторы характеризуют право оперативного управления и право хозяйственного ведения, как гибридные конструкции, объединяющие в себе признаки ограниченных вещных прав и обязательственных прав, связанных с пользованием имуществом, выделяя внутри единого правоотношения две группы социальных связей: отношения собственника имущества и юридического лица, а также отношения юридического лица - несобственника и всех субъектов гражданского права.

Права публично-правовых образований на имущество публичных юридических лиц

В соответствии с пунктом 3 ст. 48 ГК учредители (участники) юридического лица в связи с участием в образовании его имущества могут иметь корпоративные права в отношении этого юридического лица или вещные права в отношении его имущества. К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют вещные права, относятся государственные (муниципальные) унитарные предприятия и учреждения, то есть юридические лица, имущество которых обособляется на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления.

Перечень прав собственника на имущество унитарного предприятия приведен в статье 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 года №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Указанный перечень является открытым, а названные в нем права можно разделить на несколько групп. Во-первых, права по определению правового положения унитарного предприятия как участника гражданского оборота. Среди них можно назвать право принятия решения о создании унитарного предприятия, определения цели, предмета и вида деятельности унитарного предприятия, право утверждать его устав и вносить изменения в него, право формировать уставный фонд, право принимать решения о реорганизации и ликвидации унитарного предприятия и другое. Во-вторых, права, связанные с управлением унитарным предприятием: право назначать на должность руководителя унитарного предприятия, согласовывать прием на работу главного бухгалтера, утверждать показатели экономической эффективности и другие. В-третьих, права, связанные с осуществлением общего контроля за хозяйственной деятельностью унитарного предприятия: право утверждать бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия, осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего юридическому лицу имущества, давать согласие на совершение отдельных категорий сделок, принимать решение о проведении аудиторских проверок. В- четвертых, собственнику принадлежат имущественные права в отношении созданного унитарного предприятия.

Аналогичные группы прав учредителя-собственника можно выделить в отношении созданного им учреждения, с той лишь разницей, что законодателем учреждение, в отличие от унитарных предприятий, отнесено к группе некоммерческих организаций. Рассмотрим эти права на примере автономных учреждений. В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 3 ноября 2006 года №174-ФЗ «Об автономных учреждениях»учредитель автономного учреждения утверждает его устав; рассматривает и одобряет предложения по созданию и ликвидации филиалов (представительств) учреждения; принимает решения о реорганизации и ликвидации учреждения, изменении его типа; утверждает передаточный акт и баланс; назначает ликвидационную комиссию и утверждает ликвидационные балансы; назначает руководителя автономного учреждения; одобряет сделки с имуществом учреждения; обладает иными правами. Кроме того, в соответствии пунктом 3 статьи 19 названного закона при ликвидации автономного учреждения его имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, а также имущество, на которое не может быть обращено взыскание по обязательствам автономного учреждения, передается учредителю, то есть учредитель рассматриваемого юридического лица имеет право на ликвидационную квоту.