Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц

Представляется, что рассматриваемые нами права не могут свидетельствовать о сохранении права собственности на имущественный комплекс созданных юридических лиц за их учредителями. Они не обладают характером вещных прав, а основанием их возникновения является не статус собственника имущества, а статус учредителя юридического лица. Право публично-правового образования, в отличие от права унитарного предприятия и учреждения, признаваемого вещным, носит принципиально иной характер, ибо в качестве его объекта выступает не имущество предприятия (учреждения), а действия лица (унитарного предприятия, учреждения).

Перечень признаков вещных прав, несмотря на закрепление в пунктах 3 и 4 статьи 216 ГК права следования и абсолютной защиты в качестве таковых, является одним из дискуссионных вопросов науки гражданского права. В литературе качестве признаков вещных прав обычно называются: исключительный характер вещных прав, присущее им право следования, бессрочность, преимущественное удовлетворение по сравнению с требованиями из обязательств, абсолютный характер защиты и другие.

Рассмотрим наличие этих признаков применительно к правам, предоставленным в соответствии с законодательством собственникам- учредителям унитарных предприятий и учреждений.

Как уже отмечалось, объектом рассматриваемых прав является не имущественный комплекс предприятия или учреждения, а деятельность рассматриваемых юридических лиц как самостоятельных хозяйствующих субъектов. Например, как указывал Д.В. Ломакин, применительно к анализу акционерных обществ, право на получение прибыли по итогам деятельности юридического лица имеет своим объектом саму эту деятельность, а также ее материальный субстрат в виде доли прибыли, параметры которой, однако, неизвестны. Что недопустимо применительно к категории вещных прав, объектом которых с точки зрения классической теории является не просто вещь, но индивидуально определенная вещь. Аналогичная ситуация складывается с правом собственника на ликвидационную квоту. Объектом прав по определению правового положения юридического лица, управлению им и осуществлению общего контроля за его деятельностью также является поведение участника гражданского оборота, которое имеет определенную экономическую ценность для управомоченного лица. Посредством предоставленных ему прав собственник- учредитель может влиять на поведение созданных ими юридических лиц как самостоятельных участников гражданского оборота. Абсолютный характер вещных прав означает, что вещные права связывают управомоченное лицо с неопределенным числом обязанных лиц, которые должны воздержаться от совершения любых действий, препятствующих правообладателю реализовывать свои правомочия в отношении вещи, осуществлять свое господство над ней. При этом никто из противостоящих правообладателю лиц не выходит в этих отношениях на первый план, не выделяется из массы всех прочих лиц. Все они несут равные обязанности в отношении обладателя вещного права.

Единственным доказательством сохранения за учредителем унитарного предприятия прав на имущество созданного им юридического лица может служить норма пункта 4 статьи 20 Закона об унитарных предприятиях, в соответствии с которой собственник имущества вправе истребовать имущество унитарного предприятия из чужого незаконного владения. Данная норма, однако, является логическим продолжением закрепления за учредителем статуса собственника имущества и, на наш взгляд, не имеет под собой никаких теоретических оснований.

Проведенный анализ показывает, что законодательное закрепление положения о сохранении права собственности за публично-правовым образованием не имеет теоретического подтверждения. Права, предоставленные учредителю и реализуемые им в отношениях с созданным унитарным предприятием или учреждением, не дают оснований утверждать, что учредитель реализует свое право собственности, в этих правах нет элемента «вещности», они не обладают абсолютным характером. В связи с чем наличие рассматриваемых прав не может использоваться в качестве обоснования сохранения права собственности на имущество за учредителем государственного юридического лица. Права, признаваемые за «собственником» имущества, присущи учредителю любого юридического лица, в том числе и учредителю, который в соответствии с законом не имеет вещных прав на имущество созданного им коллективного субъекта.

Представляется, что рассматриваемые нами права публично-правового образования как учредителя унитарного предприятия или учреждения имеют такую же правовую направленность, что права членов (участников) хозяйственных товариществ и обществ, и составляют юридическое содержание правоотношений, возникающих по поводу создания, функционирования, реорганизации и ликвидации различного рода юридических лиц.

Понятие и правовая природа корпоративных отношений является дискуссионным вопросом современной правовой науки. Однако последние изменения Гражданского кодекса официально отнесли корпоративные отношения к предмету гражданского права, посредством закрепления их понятия в статье 2 ГК. На сегодняшний день можно сказать, что российский законодатель под корпоративными отношениями понимает отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими. При этом к корпорациям в соответствии со статьей 65.1 ГК отнесены юридические лица, учредители (участники) которых обладают правами участия в них. Такое понимание корпоративных отношений и корпораций в целом соответствует имеющимся на сегодняшний день доктринальным подходам. Так, П.В. Степанов, отмечая, что само название корпоративных отношений говорит о том, что они возникают в процессе деятельности организаций, основанных на членстве, определяет рассматриваемые отношения как возникающие между корпоративной организацией, ее членами и третьими лицами (управляющими) организационные отношения имущественного характера, связанные с реализацией корпоративных прав, их защитой внутриорганизационными способами и средствами, с исполнением корпоративных обязанностей.

В арбитражном процессуальном законодательстве понятие корпоративных споров, а следовательно, и корпоративных отношений оказывается существенным образом сужено, по сравнению с определением корпоративных отношений, закрепленным в ГК. На сегодняшний день такой подход судебной практики, по-видимому, должен быть признан не соответствующим положениям ГК, которыми кооперативы официально отнесены к числу корпоративных организаций. Конечно, выработка единых подходов и терминологии в рамках различных отраслей законодательства является вопросом времени. Однако представляется, что уже сегодня законодатель может столкнуться на этом пути с существенными трудностями. Это связано, во-первых, с тем, что употребление категорий «корпорация», «корпоративный» и т.п. далеко не ограничено сферой функционирования организаций, основанных на членстве, а, во-вторых, с закреплением в статье 65.2 ГК прав участников корпорации, которые, как нами уже отмечалось в первой главе, могут принадлежать и учредителям юридических лиц, отнесенных к числу унитарных организаций. В действительности права, закрепленные в качестве корпоративных, составляют юридическое содержание не только корпоративных отношений в понимании ГК, но и отношений, складывающихся между учредителем и созданной им унитарной организацией, что позволяет расширительно толковать понятие корпоративных отношений. Представляется, что различие между корпоративными и унитарными организациями выражается не столько в существовании особых корпоративных прав, сколько в установлении для участников корпораций особого порядка реализации этих прав, который должен учитывать наличие в них членства, а следовательно, и необходимость согласования интересов всех участников корпорации.

В соответствии с пунктом 1 ст. 126 ГК публично-правовые образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Данная норма призвана обеспечить имущественную обособленность и устойчивость унитарных предприятий и учреждений как самостоятельных участников гражданского оборота, что оправдывает ограничение имущественной ответственности публично-правовых образований. В отношении прав участников хозяйственных товариществ и обществ, а также производственных кооперативов действующим законодательством устанавливается порядок обращения взыскания на их долю в уставном (складочном) капитале рассматриваемых юридических лиц (ст. 80, п. 5 ст. 111 ГК, ст. 25 Федерального закона 08 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»). В рамках унитарных предприятий и учреждений аналогичного механизма не предусмотрено, в условиях отрицания вещных прав учредителей на имущество созданных ими юридических лиц это означает ограничение их имущественной ответственности по своим обязательствам, не обусловленное имущественной обособленностью государственных юридических лиц. Вместе с тем специфика гражданско-правовой ответственности публично правовых образований вполне оправдана их особым правовым статусом в рамках публично-правовых отношений, а также спецификой целей участия в имущественном обороте. Так, институты судебного иммунитета государства, иммунитета бюджета и т.д. на протяжении длительного времени определяют специфику ответственности рассматриваемых субъектов, их нормы являются традиционными объектами изучения различных отраслевых правовых наук, а само их существование давно не вызывает нареканий. В связи с чем, считаем возможным отнести отсутствие ответственности учредителей государственных юридических лиц по своим обязательствам имущественными правами, возникающими у них в рамках созданных организаций, к специфике ответственности публично-правовых образований.

В Законе об унитарных предприятиях право собственника давать согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а также на совершение иных сделок с ним, и право давать согласие на совершение крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, указываются в качестве двух различных прав (пп.10, пп. 15 п. 1 ст. 20). Представляется, однако, что природа данных прав аналогична, а ее основой является не сохранение за учредителем права собственности на имущество, созданного им юридического лица, а право учредителя участвовать в управлении им, контролировать его деятельность как участника гражданского оборота. Доказательством этого является существование институтов одобрения крупных сделок и сделок с заинтересованностью в законодательстве о хозяйственных обществах, которые являются полноправными собственниками своего имущества. Кроме того, законами о хозяйственных обществах предусматривается возможность расширения уставом общества круга сделок, на которые распространяется установленный законом порядок одобрения крупных сделок. Причем расширение круга сделок возможно как за счет указания размера сделок, требующих одобрения, так и вида этих сделок (п. 7 ст. 46 Закона об ООО, п. 1 ст. 78 ФЗ от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»). В связи с чем приходим к выводу, что в уставе общества может быть предусмотрена необходимость получения согласия участников общества на совершение сделок по распоряжению недвижимым имуществом, принадлежащим этому юридическому лицу. Применительно к унитарным предприятиям и учреждениям категория сделок, требующих одобрения, получила законодательное расширение, что вполне оправдано их особым статусом в гражданском обороте как юридических лиц, деятельность которых основана на публичной форме права собственности.

Исходя из проведенного исследования, при конструировании новой организационно-правовой формы юридического лица наиболее перспективным, с точки зрения современных потребностей гражданского оборота, представляется основывать их имущественную обособленность на праве публичной собственности. Интересы публично-правовых образований как учредителей рассматриваемых субъектов, в том числе их имущественные интересы, должны быть обеспечены не за счет предоставления им вещных прав на имущество юридических лиц, а посредством наделения их корпоративными правами в отношении созданных ими организаций. Это, прежде всего, права по управлению, а также права, связанные с осуществлением общего контроля за деятельностью юридического лица, в том числе права давать согласие на совершение отдельных видов сделок с имуществом. Рассматриваемые права должны получить законодательную регламентацию, что, однако, не должно исключать возможности расширения их круга в учредительных документах конкретных юридических лиц.

Такой подход к имущественной обособленности публичных юридических лиц будет в полной мере соответствовать практике европейских стран с развитой рыночной экономикой, а также позволит обеспечить подвижность и динамичность прав названных юридических лиц на принадлежащее им имущество. В отличие от вещных прав категория обязательственных прав не требует своего исключительного и исчерпывающего законодательного установления.

Посредством конкретизации прав учредителя применительно к каждому конкретному публичному юридическому лицу возможно будет дифференцировать их имущественную самостоятельность в гражданском обороте в зависимости от сферы их деятельности и осуществляемых ими публичных функций, не создавая adhoc вещных прав.

Таким образом, в рамках данной части работы были получены следующие выводы:

1. Попытки отразить специфику права собственности при помощи конструкций «своего усмотрения» и «своего интереса» в чистом виде применимы только к праву частной собственности, в отношении публичных собственников они получают специфическое выражение, требующее учета публичных функций этих субъектов и определяющую для них роль публичных интересов, что существенно снижает их ценность для формулировки общих определений.

2. В делении форм права собственности на частную, государственную и муниципальную понятие частной формы права собственности является более обобщенным, нежели понятия государственной и муниципальной форм права собственности, что свидетельствует о нарушении дихотомического деления и не позволяет правильно определить субъектный состав права публичной собственности.

3. Право публичной собственности - это возможность собственника владеть,пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом в соответствии с публичными функциями, на выполнение которых направлена деятельность собственника, и публичными интересами, на удовлетворение которых направлена реализация права собственности.

4. В рамках права оперативного управления и права хозяйственного ведения выделяются две социальные связи. Они представляют собой не одно, а два правоотношения различной правовой природы. Отношения юридического лица и всех третьих лиц являются абсолютными, вещными правоотношениями собственности. Отношения собственника-учредителя и юридического лица носят относительный характер и являются корпоративными отношениями.

3. Конструкция публичной формы права собственности на сегодняшний день находит фактическую реализацию в рамках оформления имущественной обособленности государственных корпораций и компаний, Центрального банка Российской Федерации. Признанию государственных унитарных предприятий и учреждений собственниками закрепленного за ними имущества препятствует лишь теоретическая конструкция прав оперативного управления и хозяйственного ведения, как ограниченных вещных прав отличных от права собственности.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПУБЛИЧНЫХ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

Теоретические основы гражданско-правовой ответственности публичных юридических лиц

В юридической литературе ответственность принято связывать с карой, наказанием, с претерпеванием определенных негативных последствий, реализация которых обеспечивается государственно-властным принуждением.

Традиционно считается, что в ответственности находит выражение отрицательное отношение общества и государства к противоправному поведению нарушителя, осуждение этого поведения. Таким образом, в качестве признаков юридической ответственности называются: государственное принуждение, отрицательные для нарушителя последствия и общественное осуждение. Применительно к институту гражданско-правовой ответственности эти признаки приобретают специфическое содержание. Так, государственное принуждение в рамках гражданско-правовой ответственности может и не иметь реального воплощения, оставаясь лишь потенциальной возможностью, что обусловлено методом гражданско-правового регулирования, заключающим в себе возможность для участников рассматриваемых отношений самостоятельно выбирать наиболее целесообразный для них вариант поведения. Правомочие на приведение в действие государственного аппарата принуждения (правопритязание) составляет содержание субъективного права и, следовательно, его реализация целиком зависит от воли управомоченного лица. Таким образом, для гражданско-правовой ответственности характерно не столько фактическое наличие государственного принуждения, сколько его потенциальная возможность, что позволяет говорить об обеспеченности гражданско-правовой ответственности государственным принуждением.

Вопрос о том, является ли добровольное исполнение обязанности, например, добровольное возмещение убытков, уплата неустойки, добровольное исполнение обязательств из причинения вреда или из неосновательного обогащения, ответственностью в цивилистической литературе является дискуссионным. Так, Л.П.Рассказов, критикуя Р.В.Енгибаряна и Ю.К. Краснова, которые вслед за О.С.Иоффе утверждали, что исполнение обязанности может рассматриваться в качестве ответственности, указывал, что юридическая ответственность возможна лишь тогда, когда по инициативе кредитора применяется государственное принуждение, только в этом случае можно говорить о реализации санкции. Представляется, что возможность реализации ответственности в добровольном порядке, то есть инициативногопринятия правонарушителем на себя неблагоприятных последствий, обусловлена самой сутью гражданско- правового регулирования, которое исходит из презюмирования добросовестности участников имущественного оборота.

Возможностью реализации ответственности в добровольном порядке обусловлено и включение правопритязания как правомочия в состав субъективного гражданского права. Принудительная реализация ответственности возможна лишь тогда, когда она не реализуется добровольно и если на это есть воля управомоченного лица. Вместе с тем, заметим, что не любое добровольное исполнение обязанности является ответственностью, необходимо, чтобы эта обязанность реализовывалась в рамках правоотношения, основанием возникновения которого является гражданское правонарушение.

Признак государственного принуждения (возможности государственного принуждения) приобретает специфическое выражение применительно к юридической ответственности государства. Субъектный состав гражданских правоотношений, в рамках которых реализуется данная ответственность, ставит под сомнение возможность такого принуждения. Поскольку гражданско-правовая ответственность государства предполагает возникновение неблагоприятных имущественных последствий именно на стороне рассматриваемого субъекта, признание за ней государственно- властного характера привело бы к выводу о том, что государство в ряде случаев должно направлять свой репрессивный аппарат против самого себя. Вместе с тем, представляется, что принуждение, в рамках ответственности государства, не только возможно, но и является необходимым, в противном случае она носила бы исключительно декларативный характер.

Рассматриваемой ответственности присуще, однако, не государственное принуждение, а принуждение иного рода. Некоторые авторы называют его «надгосударственным принуждением», принуждением, основанным на нормах международного права. Соглашаясь с мнением автора, заметим, что кроме принуждения со стороны международного сообщества, в случае привлечения государства к ответственности, к нему применимо общественное принуждение, основанное на праве граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования, закрепленное статьей 31 Конституции РФ.

Относительно неблагоприятных последствий как признака гражданско-правовой ответственности, в юридической литературе нередко отмечается, что с позиций имущественных отношений неблагоприятные последствия, возлагаемые на должника в рамках гражданско-правовой ответственности, могут носить характер «лишения» только с позиций общества, в то время как для самого должника претерпевание ответственности может быть даже благом в сравнении с исполнением первоначальной обязанности. Представляется, что описанная ситуация не меняет характера гражданско-правовой ответственности и не может служить аргументом для исключения «отрицательных для нарушителя последствий» из перечня ее признаков. Поскольку с позиций юриспруденции изменение правоотношения, имеющее место в рамках юридической ответственности, само по себе является примером неблагоприятных последствий.

Отмеченная же в литературе особенность гражданско-правовой ответственности объясняется ее компенсационной функцией. Основной целью мер гражданско- правовой ответственности, в отличие публично-правовых мер, является не наказание правонарушителя, а восстановление имущественного положения потерпевшего, что делает его центральной фигурой в рассматриваемых отношениях. Задача же гражданско-правового регулирования в рамках института ответственности ? найти источник благ для компенсации потерь кредитора. В этой связи С.Н. Братусь отмечал, что основная цель гражданского права «состоит в том, чтобы обеспечить потерпевшей стороне ее восстановление в первоначальном состоянии, отразится ли это отрицательно на положении должника - вопрос факта».

По справедливому замечанию О.А. Кузнецовой, вписываются они и в общетеоретический состав правонарушения: первые три условия ответственности (противоправное поведение, наличие вреда, причинно- следственная связь) составляют объективную сторону состава правонарушения, в то время как четвертый элемент - вина - относится к субъективной стороне. В связи с этим необоснованным выглядит отрицание значения для цивилистической науки учения о составе правонарушения как чуждого ей уголовно-правового знания.

Представляется, что учение о составе правонарушения имеет общетеоретическое значение и применяется в отраслевых науках с учетом специфических начал, характерных для ответственности различного вида. В случаях, когда для наступления гражданско-правовой ответственности не обязательно наличие всех четырех условий ответственности, следует говорить об усеченном составе гражданско-правовой ответственности.

Наибольшей спецификой в составе гражданского правонарушения обладает условие вины. Это обуславливается, во-первых, принятым в гражданском законодательстве определением вины. Во-вторых, презумпцией вины лица, совершившего гражданское правонарушение. И, в-третьих, возможностью привлечения лица к ответственности при отсутствии в его деянии элемента вины, то есть допустимостью в гражданском праве безвиновной ответственности.

Особенностью гражданско-правовой ответственности является законодательно установленная презумпция вины правонарушителя. Такой подход законодателя не случаен, он кроется в специфике имущественных отношений, для которых установление свойственной публичным отраслям права презумпции невиновности означало бы «общее предположение, что обязательства не выполняются по объективным причинам», что «может привести к демобилизации усилий должника по надлежащему исполнению, к нарушению нормального хозяйственного оборота и безответственности нарушителя». Любая презумпция имеет прежде всего процессуальное значение, поскольку ее существование обуславливает распределение бремени доказывания между сторонами, участвующими в деле. В соответствии с пунктом 2 статьи 401 ГК отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство, аналогичное правило установлено применительно к деликтным обязательствам пунктом 2 статьи 1064 ГК. Таким образом, именно правонарушитель должен доказать, что он проявил ту степень заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, и что с его стороны были приняты все необходимые меры для надлежащего исполнения обязательства. Факт же неисполнения обязательства или ненадлежащего его исполнения, причинения убытков, их размер, а также причинно-следственная связь доказывается потерпевшим лицом. Установление презумпций не случайно, любая презумпция представляет собой обобщенное выражение реальных отношений, нормативный вывод из повседневно встречающихся и постоянно повторяющихся фактов нашей действительности. Следовательно, сформулированное в виде презумпции правило заключает в себе высокую степень вероятности. Кроме того, презумпция виновности правонарушителя обеспечивает активность сторон именно в том направлении, в котором каждой из них легче представлять необходимые доказательства. Очевидно, что доказательства того, что лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательства, приняло все необходимые меры для его исполнения, находятся в распоряжении правонарушителя. В связи с этим именно на него возлагается обязанность представить их суду. Презумпция виновности, свойственная гражданскому праву, является одним из приемов законодательной техники, позволяющим обеспечить равенство сторон, сбалансировать возможности «слабой» и «сильной» стороны в имущественных отношениях, что еще раз подтверждает приоритет фигуры потерпевшего в отношениях гражданско-правовой ответственности. Установление презумпций, в том числе презумпции виновности, вместе с тем не должно свидетельствовать о возможности пассивного поведения стороны, в пользу которой установлена презумпция. Как отмечал О.С. Иоффе, «презумпции не могут быть положены в основу решения, они должны быть доказаны, либо опровергнуты». При этом если правонарушителем не представлено доказательств своей невиновности, его вина считается доказанной. Обязанность суда признать презюмируемый факт установленным является отражением действия презумпции и характеризуется в юридической литературе в качестве динамичной стороны рассматриваемого правового явления.

В юридической литературе приводились аргументы в пользу отказа от вины как обязательного условия гражданско-правовой ответственности государства. В частности, отмечалось, что это позволит создать эффективный механизм защиты прав граждан и юридических лиц как субъектов, не обладающих властными полномочиями, и исключит необходимость исследования вопроса о вине, категория которой не получила однозначного толкования в науке гражданского права. Относительно последнего аргумента, заметим, что отсутствие необходимости исследовать вопрос о виновности в одном или в целом ряде случаев, не разрешает проблемы отсутствия единого подхода к пониманию категории вины как таковой, ибо общим правилом юридической ответственности является ответственность за вину. Что же касается установления повышенной ответственности государства как механизма защиты прав граждан и юридических лиц, представляется, что такое возможно в деликтных обязательствах государства, в рамках которых возникает объективное неравенство участвующих в них субъектов, которое необходимо сгладить, предоставив повышенную защиту «слабой» стороне, то есть физическим и юридическим лицам. Что же касается договорных отношений, то в них интересы субъектов, не обладающих властными полномочиями, обеспечены лишением государства его суверенной сущности, что предполагает ответственность на общих основаниях.

Возможность привлечения участника имущественного оборота к гражданско-правовой ответственности обуславливается наличием у него правосубъектности, основанной на имущественной обособленности. Механизм ответственности будет реализован только тогда, а имущественные интересы потерпевшего восстановлены лишь постольку, поскольку у правонарушителя есть имущество, на которое возможно обращение взыскания. В соответствии со статьей 56 ГК юридические лица как самостоятельные участники гражданских правоотношений несут ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом. Исключения из этого общего правила могут устанавливаться законом и в настоящее время имеют место в отношении таких создаваемых государством юридических лиц, как учреждения и унитарные предприятия. Установление исключений в отношении названных юридических лиц обуславливается особенностями их гражданской правосубъектности, основой которой является, в отличие от большинства юридических лиц, не право собственности, а ограниченные вещные права - право хозяйственного ведения и оперативного управления.

Закрепление перечня имущества, на которое не может быть обращено взыскание применительно к юридическим лицам, создаваемым государством, является распространенной практикой в зарубежных правопорядках и может быть объяснено нацеленностью названых субъектов на выполнение публичных функций. Полагаем, что применительно к публичным юридическим лицам как новой организационно-правовой форме, призванной заменить собой все множество юридических лиц, создаваемых государством, такие ограничения ответственности тоже должны иметь место. Кроме того, обращение взыскания на имущество публичных юридических лиц при передаче им учредителем имущества, ограниченного в обороте, будет возможно лишь с изъятиями, установленными законом в отношении последнего. В связи с вышесказанным исходным пунктом при конструировании ответственности публичных юридических лиц на законодательном уровне должно стать правило, согласно которому любое ограничение ответственности должно компенсироваться дополнительными гарантиями для контрагентов. Это означает, что, во-первых, нормативно должен быть определен общий признак имущества, которое может быть отнесено к числу имущества, защищенного от взыскания по обязательствам юридического лица. К такому имуществу относится имущество, имеющее стратегическое значение и непосредственно обеспечивающее выполнение рассматриваемыми юридическими лицами публичных функций. Вместе с тем для каждого публичного юридического лица или их группы может существовать специальный утвержденный компетентными органами перечень имущества, забронированного от взыскания. За рамками этого перечня публичное юридическое лицо должно нести ответственность всем принадлежащим им на праве публичной собственности имуществом. Во- вторых, гарантией интересов контрагентов применительно к обязательствам публичных юридических лиц должен стать механизм субсидиарной ответственности учредителя по их обязательствам. Возможность удовлетворения требований кредиторов рассматриваемых субъектов за счет имущества публично-правовых образований компенсирует неполноценность их имущественной ответственности.

Только при условии восполнения каждого ограничения ответственности дополнительными гарантиями прав кредиторов механизм ответственности публичных юридических лиц может быть назван полноценным. Создание такого механизма для публичных юридических лиц имеет важное практическое значение, поскольку именно институт гражданско-правовой ответственности, оформленный должным образом, обеспечивает баланс частных и публичных интересов в рамках имущественного оборота.

Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований по обязательствам публичных юридических лиц

Публично-правовые образования не несут ответственности по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев прямо предусмотренных законом, так же как и юридические лица не отвечают по обязательствам своих учредителей - публично-правовых образований, что, в общем, обуславливается такими атрибутивными признаками юридических лиц, как имущественная обособленность и самостоятельная имущественная ответственность по своим обязательствам. Вместе с тем законодательством предусматривается ряд исключений из общего правила, установленного пунктом 3 статьи 126 ГК. В настоящий момент публично-правовое образование может привлекаться к субсидиарной ответственности по долгам созданных ими казенных предприятий, всех видов государственных учреждений, а также в ряде случаев по долгам государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Прежде чем рассматривать специальные случаи субсидиарной ответственности публично- правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц, представляется необходимым остановиться на общей категории субсидиарной ответственности.

Субсидиарную ответственность принято характеризовать как вид гражданско-правовой ответственности, представляющий собой дополнительную ответственность лиц, которые наряду с должником отвечают перед кредитором за надлежащее исполнение обязательства в случаях, предусмотренных законом или договором. При субсидиарной ответственности дополнительный (субсидиарный) должник отвечает по обязательству основного должника только в случае неисполнения или невозможности исполнения последним полностью или в части лежащей на нем обязанности. Таким образом формируется очередь должников, в которой обращение к дополнительному должнику возможно только после предъявления требования к его предшественнику - основному должнику.

В современном российском гражданском праве, в отличие от предыдущих периодов его развития, существенно расширена сфера применения института субсидиарной ответственности. Общие положения о субсидиарной ответственности, условия ее наступления, права и обязанности субсидиарного должника установлены статьей 399 ГК. Ее анализ позволяет выделить ряд общих условий, при соблюдении которых возможно предъявление требования к субсидиарному должнику.

Во-первых, до предъявления требований к лицу, несущему в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства субсидиарную ответственность, кредитор обязан предъявить требование к основному должнику.

При этом порядок предварительного обращения кредитора к основному должнику, в соответствии с пунктом 53 Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ», может считаться соблюденным, если кредитор предъявил основному должнику письменное требование. Следовательно, по общему правилу, от кредитора не требуется принятия каких-либо предварительных мер для привлечения основного должника к ответственности, в том числе исключается необходимость первоначального обращения с исковыми требованиями к основному должнику.

Во-вторых, обращение с требованием к субсидиарному должнику, возможно в случае, если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него ответа на предъявленное требование в разумный срок. Таким образом, законодатель не связывает привлечение к ответственности субсидиарного должника с объективной невозможностью исполнения требований основным должником, которая возникает в случае недостаточности имущества последнего. Основной должник может просто отказаться от исполнения требований кредитора или не дать на них никакого ответа, при этом основания отказа или молчания правового значения не имеют.

Рассматриваемое положение законодательства стало предметом критики в юридической литературе, главным образом за возможность недобросовестного поведения со стороны основного должника, который может отказаться исполнить свое обязательство и переложить тем самым бремя ответственности на субсидиарного должника даже в тех случаях, когда его имущества достаточно для удовлетворения требований кредитора. Соглашаясь в целом с выводом о неравенстве положения субсидиарного должника с положением основного должника в рассматриваемых отношениях, отметим, что оно компенсируется предоставлением субсидиарному должнику права на предъявление регрессного требования к первоначальному должнику.

Кроме того, возможность ответственности субсидиарного должника, в том числе и в случае безосновательного неисполнения основным должником своих обязательств, во многом оправдана характером правовых отношений, в рамках которых возможна такая ответственность. Анализ случаев законодательного установления субсидиарной ответственности показывает, что она обуславливается, как правило, наличием лично-доверительных отношений между основным и субсидиарным должником.

В-третьих, субсидиарный должник не может быть привлечен к ответственности, если предъявленное кредитором требование может быть удовлетворено путем зачета встречного требования или бесспорного взыскания средств с основного должника.

К условиям гражданско-правовой ответственности, как уже отмечалось, в юридической литературе принято относить противоправные действия или бездействия, повлекшие причинение вреда потерпевшему, причинно- следственную связь между противоправным действием (бездействием) и возникшим вредом, а также, по общему правилу, вину правонарушителя.

Применительно к субсидиарной ответственности не все названные условия гражданско-правовой ответственности являются необходимыми. Субсидиарная ответственность в ряде случаев является примером ответственности без вины.

Хотя говорить о ней как об ответственности, абсолютно не предусматривающей вину как ее условие, не вполне корректно. Так, например, законодатель предусматривает возникновение субсидиарной ответственности родителей и иных законных представителей по деликтным обязательствам несовершеннолетних детей, если названные лица не докажут, что вред возник не по их вине (ст. 1074 ГК). Применительно к акционерным обществам случаи субсидиарной ответственности основного общества дополнительно ограничены необходимостью установления умышленной формы вины на стороне последнего (п. 3 ст. 6 Закона об АО). Такой подход законодателя существенным образом сужает возможность привлечения основного общества к субсидиарной ответственности. Виновная субсидиарная ответственность устанавливается в отношении контролирующих должника лиц, чьими действиями была вызвана несостоятельность (банкротство) последнего (п. 4 ст. 10 Федерального закона от 26.10.2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»), а также в отношении участников обществ с ограниченной ответственностью и иных лиц, которые имеют право давать обязательные указания или иным образом определять действия общества, в случае недостаточности имущества общества для удовлетворения требований кредиторов (п. 3 ст. 3 Закона об ООО). Вместе с тем анализ статьи 399 ГК показывает, что общим основанием субсидиарной ответственности является все-таки «усеченный» состав правонарушения, когда ответственность наступает независимо от вины субсидиарного должника. Случаи же виновной субсидиарной ответственности устанавливаются лишь в качестве исключения из общего правила. Привлечение субсидиарного должника к ответственности независимо от его вины не изменяет природы субсидиарной ответственности как вида гражданско-правовой ответственности, для которой возможность безвиновной ответственности является отличительной чертой.

На сегодняшний день, как отмечалось, основной тенденцией развития законодательства о субсидиарной ответственности публично-правовых образований по долгам учреждений, является ограничение случаев ее установления. Принятием Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» была исключена субсидиарная ответственность публично-правовых образований о обязательствам бюджетных учреждений. Не предусматривал законодатель субсидиарной ответственности собственника имущества автономных учреждений. Законодательное исключение субсидиарной ответственности государства по долгам бюджетных и автономных учреждений Е.А. Сухановым было объяснено нацеленностью законодателя на признание данных юридических лиц «обычными субъектами гражданского права - полноценными частными собственниками с самостоятельной имущественной ответственностью». При таком подходе отказ законодателя от субсидиарной ответственности должен рассматриваться лишь в качестве этапа полномасштабной реформы участия в гражданском обороте субъектов, созданных государством. Правда, какого-либо проекта такой реформы, как мы уже отмечали в первой главе исследования, разработано не было. Не затронуты данные вопросы и в Концепции развития гражданского законодательства. Кроме того, с принятия Федерального закона о совершенствовании правового положения государственных (муниципальных) учреждений в 2010 году в законодательном регулировании рассматриваемой сферы общественных отношений не произошло каких-либо существенных изменений. В свете сказанного весьма сомнительным представляется, что реформа статуса бюджетных и автономных учреждений с необходимостью должна была начаться с отказа от субсидиарной ответственности создавших их публично-правовых образований. Следует согласиться с А.А. Габовым в том, что отказ от субсидиарной ответственности повлечет возможность финансовой несостоятельности бюджетных учреждений, а также убытки для их кредиторов, в том числе невозможность получения компенсаций по судебным решениям.

Эта проблема становится особенно актуальной в связи с невозможностью банкротства бюджетных учреждений. Кроме того в юридической литературе наличие субсидиарной ответственности публично- правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц, как правило, обосновывается отсутствием у последних права собственности на имущество, составляющее основу их хозяйственной деятельности. Даже если исходить из предположения, что несоответствие между правом собственности и правосубъектностью ? единственная предпосылка установления субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам учреждений, что представляется нам не вполне корректным, заметим, что эта предпосылка по- прежнему сохранена, что свидетельствует о необоснованности отказа законодателя от конструкции субсидиарной ответственности в рамках рассматриваемых отношений. Полагаем, что подтверждением сделанного нами вывода является возврат в рамках изменений, внесенных в главу 4 ГК, к субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам бюджетных учреждений и установление таковой по обязательствам автономных учреждений. Вместе с тем, как отмечалось в первой главе, ограничение ее лишь обязательствами, возникшими из причинения вреда физическим лицам, не позволяет говорить об экономической обусловленности законодательного решения. В рассматриваемых случаях субсидиарная ответственность становится механизмом социальной политики государства, представляя собой гарантию прав физических лиц на возмещение причиненного им вреда. Кроме того, установление в качестве условия наступления субсидиарной ответственности публично-правового образования по обязательствам рассматриваемых учреждений недостаточности их имущества, распространяет на них все выводы, сделанные ранее применительно к казенным предприятиям.

В юридической литературе неоднократно высказывались сомнения относительно соответствия ответственности государства по обязательствам созданных им юридических лиц конструкции субсидиарной ответственности. В частности, В.А.Болдырев отмечал, что субсидиарная ответственность по обязательствам созданных государством учреждений и казенных предприятий «это не вполне субсидиарная ответственность изначально», поскольку деньги выделяются самому юридическому лицу органом, утверждающим смету.

Аналогичного мнения придерживается и О.Е.Кутафин, отмечает, что в рассматриваемом случае «о субсидиарности можно говорить лишь условно, имея в виду порядок обращения взыскания: на распределенное, а затем - нераспределенное имущество одного и того же субъекта». Действительно, учитывая, что ни унитарные предприятия, ни государственные учреждения не являются собственниками закрепленного за ними имущества, хотя они отвечают им по своим обязательствам, эта ответственность фактически является ответственностью собственника имущества - публично-правового образования.

Поскольку публичные юридические лица являются собственниками закрепленного за ними имущества и отвечают этим имуществом по своим обязательствам, за исключением имущества, на которое не может быть обращено взыскание, субсидиарная ответственность по их обязательствам должна наступать в случае недостаточности этого имущества для удовлетворения требований кредитора. При этом для принятия судом решения о субсидиарной ответственности государства по обязательствам рассматриваемых юридических лиц достаточным будет простого предположения о нехватке такого имущества, исходя из чего суд не анализирует имущественное состояние должника, а опирается в своем решении на факт неисполнения обязательства юридическим лицом в течение установленного законом срока. Недостаточность имущества публичного юридического лица должна устанавливаться на этапе исполнения судебного акта. Безусловно такой подход к субсидиарной ответственности публично- правовых образований оставит за ними имеющееся преимущество по сравнению с субсидиарными должниками в рамках статьи 399 ГК.

Представляется, что такие преимущества обоснованы прежде всего тем, что нормы статьи 399 ГК рассчитаны главным образом на договорные отношения, в которых субсидиарный должник добровольно принимает на себя риск дополнительной ответственности, в то время как субсидиарная ответственность публично-правовых образований по обязательствам рассматриваемых юридических лиц носит для них императивный характер. Кроме того, необходимо учитывать количество юридических лиц, создаваемых государством, а также сферы и масштабы их деятельности, ответственность государства по их обязательствам в случае простого отказа или неполучения кредитором ответа в установленный срок могла бы поставить под угрозу имущественное состояние самого государства, что недопустимо, учитывая первичность его публичной правосубъектности.

Что же касается необходимости первоначального заявления исковых требований к основному должнику, которая сегодня имеет место в рамках привлечения к субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам учреждений, ее сохранение, исходя из условий дополнительной ответственности, представляется нецелесообразным. Вопрос о привлечении субсидиарного должника к ответственности может разрешаться в том же процессе, в котором рассматривается иск к основному должнику.

Такой подход законодателя был бы более желательным, как с точки зрения разгрузки судебной системы, так и установленного Бюджетным кодексомнового порядка исполнения судебных решений в отношении государства и юридических лиц, имеющих счета в Федеральном казначействе. При предложенном подходе вопрос о фактическом привлечении публично- правового образования к субсидиарной ответственности должен решаться в ходе исполнительного производства без повторного обращения взыскателя в суд.

Гражданско-правовая ответственность лиц, участвующих в управлении публичным юридическим лицом

Институт гражданско-правовой ответственности, возлагаемой на лиц, участвующих в управлении юридическим лицом, имеет не только правовое, но и экономическое значение. Применительно к юридическим лицам, чья имущественная обособленность основана на праве собственности, институт гражданско-правовой ответственности способствует решению важной экономической задачи по спецификации правомочий собственника в рамках организационно-правовой формы юридического лица. Именно от решения этой экономической задачи, как мы, следуя экономической теореме Рональда Коуза, отмечали в предыдущей главе, зависит эффективность распределения и использования экономических ресурсов. Институт ответственности лиц, участвующих в управлении юридическим лицом, позволяет соединить право на принятие решений относительно использования имущества с правом на доход и участие в распределении убытков, что способствует преодолению оппортунистического поведения со стороны менеджмента и создает стимулы для эффективного использования ресурсов. В условиях гражданского оборота, основанного на принципах рыночной экономики, институт ответственности руководителей юридических лиц становится эффективным средством контроля над менеджментом, которое позволяет взыскать убытки, причиненные юридическому лицу виновными действиями его руководства.

Вместе с тем наличие общего и даже специального правового регулирования далеко не гарантирует эффективность регламентации рассматриваемых отношений, а также реальную возможность компенсации причиненного юридическому лицу вреда. Как верно отмечается в юридической литературе, действующее законодательство, даже с учетом внесенных изменений, регламентирует обязанности и ответственность руководителей юридического лица очень схематично и декларативно, что препятствует применению института ответственности, способствуя формированию анонимного и безответственного руководства юридическим лицом, при котором реальной ответственности никто не несет. А.В. Габов в качестве недостатков правового регулирования ответственности членов органов управления отмечает отсутствие ясных границ правомерного поведения, их описание путем использования «каучуковых» категорий, которые всякий раз требуют толкования судом, а также неопределенность условий освобождения от ответственности. Тот факт, что ответственность лиц, участвующих в управлении юридическим лицом, в каждом конкретном случае определяется судом, причем в установлении оснований и условий такой ответственности присутствует значительная доля судебного усмотрения, до недавнего времени существенно усугублялся отсутствием единства судебной практики. Законодательные ограничения возможности оспаривания сделок потребовали создания реальных гарантий сделано Высшим Арбитражным Судом РФ посредством принятия руководящих разъяснений. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда имеет своей целью охватить ответственность лиц, участвующих в управлении всех юридических лиц, в том числе тех, которые созданы государством, что обуславливает необходимость его анализа в рамках данного исследования. Хотя, безусловно, основные обобщения в рамках рассматриваемого постановления сделаны на основе судебной практики привлечения к ответственности членов органов управления хозяйственных обществ. Заметим, что это обусловлено прежде всего немногочисленностью судебной практики привлечения к гражданско-правовой ответственности менеджмента юридических лиц, создаваемых государством, причина чего кроется не только и не столько в несовершенстве законодательства, сколько в общей нацеленности государственных контролирующих органов на привлечение рассматриваемых лиц к административной и уголовной ответственности. Не отрицая роли и значения данных видов юридической ответственности, заметим, что только гражданско- правовая ответственность наряду с общественным порицанием и превенцией направлена на восстановление имущественного положения потерпевшего.