Особенности законотворчества в Российской Федерации

33

Cодержание

Введение 3

Глава 1. Основы Законодательного (законотворческого) процесса в РФ 5

Глава 2. Особенности законотворчества в РФ

2.1. Законодательный процесс в Федеральном Собрании 14

2.2.Российское законодательство в современных условиях …………...22

Заключение 33

Литература 35

Введение

Стадией принятия и опубликования закона во многом завершается одно из основных и важнейших направлений функ-ционирования Федерального Собрания. Подчеркнуть это необходимо, по-скольку именно в данном своеобразном процессуальном и правовом эпи-логе проявляется законодательно-творческий дух деятельности Федераль-ного Собрания. Важнейшей особенностью законодательного процесса является значительное число его участников, роль которых, уро-вень, статус и другие существеннейшие характеристики различны.

К субъектам законодательной деятельности относятся Президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Кон-ституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.

Это проблема разработанности вопросов законодательного процесса в научной и учебной литературе. К сожалению, пока нет солид-ных монографий по данной проблематике. Из числа новейших заметных публикаций назовем следующие работы: «Законодательный процесс». Научно-практическое пособие. Отв. ред. проф. Васильев РФ., Любимов А. П. «Парламентское право», Крашенинников П. В., «Фе-деральный законотворческий процесс» и ряд других. Вначале кратко проанализируем вопрос о понятии «законодательный процесс», а за-тем обратимся к сущностной характеристике его стадий, этапов, процедур.

В юридической литературе можно встретить понятие «процесс законо-творчества», которое не тождественно понятию «законодательный про-цесс», поскольку не сводится к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой процесс познавательный со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, от-ражая процессуальную сторону этого явления. Это и обусловило актуальность данной работы.

Цель - рассмотреть законодательный процесс в системе организационных действий в Федеральном собрании.

Задачи:

- дать определение «законодательному процессу»;

- показать этапы принятия закона в РФ;

- выявить специфику законодательного процесса в РФ.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения.

Глава 1.. Основы Законодательного (законотворческого) процесса в РФ

С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий, резуль-татом которых является создание закона. Административное право Российской Федерации/Под ред. Н.Ю.Хаманеева.- М.Юрист,2004.- 556с.

Процедуры составляют стадии законодательного процесса, т. е. относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляю-щих дает возможность перейти к следующему этапу.

Существуют различные мнения относительно количества стадий за конодательного процесса и соответственно объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон^1. Исаков В. Б. Федеральное законотворчество: некото-рые тенденции развития //Журнал российского права. 2000. №З.С.27-29.

. Некоторые исследователи различа-ют три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия, обсуждение, принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия). У других юристов встречается шесть стадий: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концеп-ции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсужде-ние проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.

Однако, как правило, в работах концептуального характера, посвящен-ных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодатель-ного процесса:

1) внесение законопроекта или законодательного предложения (зако-нодательная инициатива);

2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) пар-ламента (обсуждение законопроекта);

3) принятие закона;

4) опубликование закона.

Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конституций, других законов и регламентами.

Рекомендации по поводу определения стадий, этапов и т. д. содержатся в трудах В. Е. Чиркина, Б. А. Страшуна, О. Е. Кутафина, А. П. Любимова, И. М. Степанова, других авторов. Они заслуживают внимания.

Что касается иной правовой базы законодательного процесса, то здесь требует подробного рассмотрения разд. III Регламента Государственной Думы «Законодательная процедура».

Выделим наиболее существенные его положения.

Прежде всего, это правовые нормы о порядке внесения законопроек-тов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение

Субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения за-конопроектов в Государственную Думу определены ст. 104 Конституции РФ. Согласно ей право законодательной инициативы принадлежит Прези-денту РФ, Совету Федерации, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации,

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесе-ния в Государственную Думу: Курманов М. М. Приняты изменения в Федеральный закон. Что «приобрели» законодательные (представительные) ор-ганы власти субъектов Российской Федерации? // Юрист. 2002. №11. С. 4.

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конститу-ции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, фе-деральных законов (далее - законопроект);

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действую-щие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные кон-ституционные законы и федеральные законы либо о признании этих зако-нов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законо-проекта должны быть включены следующие положения:

а) о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федера-ции о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального кон-ституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия при-нятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) о приведении Президентом Российской Федерации и Правительст-вом Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с приня-тым федеральным конституционным законом, федеральным законом.

Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответст-вует требованиям ст. 104 Конституции РФ и Регламенту, Совет Государст-венной Думы может принять решение о возвращении законопроекта ини-циатору для выполнения указанных требований. После выполнения этих требований субъект права законодательной инициативы может вновь вне-сти законопроект в Государственную Думу.

Далее, процедура «движения» законопроекта состоит в следую-щем.

Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.

В случае, если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законо-проект Государственной Думой не рассматривается и возвращается субъ-екту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогич-ного законопроекта в первом чтении.

Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установ-ленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным кон-ституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приоста-новлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Ду-мой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы. Дополнительно к материалам, внесенным субъек-том права законодательной инициативы и предусмотренным ст. 105 и 106 Регламента, ответственный комитет представляет: Лафитский В. И. Законодательный процесс // Очерки конституционного права иностранных государств:- Учебное и научно-практическое пособие/Отв. ред.Д.А.Ковачев.М., 1999. С. 188.

а) проект постановления Государственной Думы о принятии законе проекта в первом чтении;

б) заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;

в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Ду-мы;

г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы, док-ладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета.

Законопроект направляется в Совет Государственной Думы, как прави-ло, не позднее чем за 14 дней до внесения его на рассмотрение Государст-венной Думы.

Порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой

Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществ-ляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим зако-нодательством или Регламентом.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и ма-териалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, в Правительство РФ, депутатам Государственной Думы и субъекту права законодательной ини-циативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до рассмотре-ния законопроекта на заседании Государственной Думы. Законопроекты, за исключением законопроектов, перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конститу-ции РФ, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства РФ, отзывов, предложений, замечаний других субъек-тов права законодательной инициативы, если отзывы, предложения, заме-чания не были представлены в установленный Советом Государственной Думы срок.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом. чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его акту-альности и практической значимости.

По результатам обсуждения Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний в виде поправок, или откло-нить законопроект, или принять закон. Исаков В. Б. Федеральное законотворчество: некото-рые тенденции развития //Журнал российского права. 2000. №З.С.27.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении уста-навливает срок представления поправок к законопроекту. Этот срок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации - ме-нее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установ-лении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депута-тов Государственной Думы.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, которые впра-ве вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения зако-нопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключе-нии конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта.

Дальнейшая процедура прохождения законопроекта следующая. От-ветственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Он вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конститу-ции Российской Федерации и федеральным конституционным законам. Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А.Тихомирова. М., 1999. С. 125.

В случае признания поправок противоречащими названным актам указан-ный комитет сообщает об этом авторам поправок. При невыполнении субъектом права законодательной инициативы требований ст. 120 Регла-мента ответственный комитет вправе возвратить поправку автору без включения ее в таблицы поправок. Автор поправок может уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете.

Если в процессе второго чтения изменяется название законопроекта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первона-чальное название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимае-мый в третьем чтении, должен иметь название в последней утвержденной редакции. Такие же требования предъявляются к оформлению проектов постановлений Государственной Думы.

Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяюще-го порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный коми-тет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включен-ных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответст-венным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.УмноваИ.А. Конституционные основы современного рос-сийского федерализма. М., 2000. С. 142.

Таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к при-нятию, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую ре-дакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок, рекомендуемых от-ветственным комитетом к отклонению, должна содержать текст законо-проекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок, по которым ответственным комитетом не принято решений, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппара-та Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лин-гвистическую экспертизы законопроекта и подготавливает заключение. Ответственный комитет в случае несогласия с заключением Правового управления вправе пригласить на свое заседание при рассмотрении зако-нопроекта работников Правового управления, подготовивших данное за-ключение, для разъяснения его содержания.

Второе чтение. В начале второго чтения законопроекта в Государст-венной Думе с докладом выступает представитель ответственного комите-та. Он сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента Российской Федера-ции в Государственной Думе, представители субъекта права законодатель-ной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе. Предсе-дательствующий выясняет, имеются ли возражения депутатских объеди-нений, депутатов Государственной Думы или приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законода-тельной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным ко-митетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответ-ственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта.

Если у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на засе-дание Государственной Думы представителей иных субъектов права зако-нодательной инициативы имеются возражения против внесения в текст за-конопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых ответствен-ным комитетом к принятию, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта и против которых не имеет-ся возражений субъектов права законодательной инициативы, а затем от-дельно каждую поправку, по которым имеются возражения. Автор поправ-ки, представитель ответственного комитета, а также депутат Государст-венной Думы или представитель иного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои позиции в вы-ступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосова-ние ставится вопрос о принятии соответствующей поправки. Лебедев В. А. Правовое регулирование зако-нодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: Научное и учебное пособие. Челябинск, 2000. С. 17.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, ре-комендуемых ответственным комитетом к отклонению.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного зако-нопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это ре-шение направляется субъекту права законодательной инициативы, внес-шему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым боль-шинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, за-конопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Законопроект, не принятый во втором чтении не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения.Одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные консти-туционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Го-сударственной Думы, заключениями Правительства Российской Федера-ции и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пя-ти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Фе-дерации.

.

Глава 2. Особенности законотворчества в РФ

2.1. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

Законотворческий процесс берет свое начало в Государ-ственной Думе, за исключением особых политических во-просов, которые находятся в компетенции Совета Феде-рации. После окончательного прохождения через Государ-ственную Думу закон направляется в Совет Федерации. Если верхняя палата его отклоняет, закон возвращается обратно в Государственную Думу, где комиссия, состоя-щая из представителей обеих палат, стремится уладить разногласия. Если Дума не соглашается с поправками верхней палаты, закон может быть принят двумя третями голосов депутатов. В противном случае проводится голо-сование по варианту, предложенному комиссией. Исаков В. Б. Федеральное законотворчество: некото-рые тенденции развития //Журнал российского права. 2000. №З.С.27.

После того, как закон получает одобрение обеих па-лат Федерального Собрания, он передается Президенту для подписания. Если Президент не подписывает закон, тот возвращается обратно в Государственную Думу. Она может принять закон с предложенными Президентом поправками просто абсолютным большинством голосов либо преодолеть вето Президента, для чего требуется две трети голосов. Совет Федерации затем также должен одобрить закон простым большинством, если приняты поправки Президента, или двумя третями голосов, чтобы преодолеть его вето.

Руководящим комитетом палаты является Совет Государ-ственной Думы. Он принимает принципиальные реше-ния, касающиеся повестки дня и действий, необходимых для преодоления тупиковых ситуаций внутри политиче-ских фракций, представленных в Думе. До существенных изменений 2004 года в него входили лидеры всех партий-ных фракций или зарегистрированных депутатских групп вне зависимости от их размера, и таким образом он слу-жил инструментом распределения политической власти в нижней палате. Однако с 2004 года в Государственной Думе доминирует фракция «Единой России», члены ко-торой занимают восемь из одиннадцати мест в Совете. Совет Государственной Думы в настоящее время напоми-нает Президиум Верховного Совета советской эпохи пе-риода заката как по структуре, поскольку в него входят все депутатские руководители, так и по политической состав-ляющей, поскольку в Совете преобладает одна полити-ческая сила.

Почти все депутаты принадлежат к политическим фракциям или депутатским группам. Каждая фракция имеет существенное влияние при определении вопросов, выносимых на голосование в палате. Партия, получившая не меньше 5 % голосов на выборах при распределении половины всех мест между партийными списками в соот-ветствии с системой пропорционального представитель-ства, может сформировать думскую фракцию из своих депутатов и любых других депутатов, избранных по од-номандатным избирательным округам, которые захотят к ней присоединиться. Более того, любая депутатская группа, насчитывающая определенное количество членов (35 человек в Государственной Думе первых трех созы-вов, и 55 человек с 2004 года), имеет право зарегистри-роваться в качестве официальной депутатской группы, имеющей такие же права и привилегии, которыми распо-лагает партийная фракция. Эти привилегии имеют боль-шое значение для депутатов. Они касаются содержания работников, предоставления помещений, процедурных прав. Более того, фракции и группы делят между собой все руководящие позиции в палате, в том числе предсе-дательство в комитетах. Используя площадку Государст-венной Думы, фракции и группы представляют свои за-конопроекты, обеспечивают своим лидерам возможность выступить перед аудиторией, охватывающей всю страну, получают значительную организационную поддержку для партийной работы и оказывают поддержку своим членам. Такие преимущества заставляют почти всех депутатов объединяться во фракции или группы. сравнительное конституционное обозрение Окуньков Л. А., Рощин В.А. Вето Президента: Научно-практическое пособие. М.: Городец, 1999. С. 45.

Для координации процесса принятия решений по определенным проблемам существуют также и нефор-мальные депутатские объединения. В них вступают те депутаты, которые заинтересованы в принятии законов, касающихся нефти и газа. Существует неформальное объединение депутатов-москвичей. Даже в рамках спло-ченной и централизованной фракции «Единой России» действуют независимые внутренние группы, объединен-ные вокруг того или иного лидера. Однако, когда необ-ходимо определенным образом проголосовать по во-просу, вынесенному на обсуждение в палате, фракции, тем не менее, проявляют относительную дисциплини-рованность.

Каждый депутат является членом одного из комите-тов, в которых проходит разработка законопроектов и подготовка изменений и дополнений к ним и к действую-щим законам. Подготовленные законопроекты, а также поправки и замечания направляются на рассмотрение депутатов Государственной Думы. Членами определен-ного комитета депутаты становятся по собственному же-ланию в зависимости от того, насколько их специализа-ция соответствует профилю комитета.

Формально законопроект рассматривается в трех чте-ниях. В первом чтении депутаты просто решают, одобрить или нет основную концепцию законопроекта. В случае одобрения он направляется обратно в комитет, который тщательно анализирует поправки к законопроекту, пред-ложенные депутатами (иногда к одному законопроекту предлагаются тысячи поправок). Когда комитет согласо-вал рекомендуемую им версию законопроекта, тот воз-вращается в палату на обсуждение во втором чтении, и депутаты решают, какие поправки одобрить, а какие -- от-клонить. На этой стадии проходит голосование по законо-проекту в целом, а затем он направляется обратно в коми-тет для окончательной проработки и редактирования. В третьем чтении происходит окончательное одобрение за-кона Думой, после чего он поступает в Совет Федерации.

В эпоху Путина получила развитие практика, в соот-ветствии с которой большая часть переговоров касатель-но законодательства происходит на так называемой стадии нулевого чтения. Эта практика подразумевает проведение консультаций между Правительством и поддерживающи-ми его фракциями в Думе. Консультации проводятся еще до того, как законопроект официально представлен на рассмотрение в Государственную Думу. Проводится ра-бота с рядом налоговых и финансовых органов. Поэтому к моменту голосования законопроекта в первом чтении все основные вопросы, касающиеся его условий, уже со-гласованы между Правительством и теми фракциями, которые могут обеспечить прохождение законопроекта в палате. Стадия нулевого чтения также дает возможность депутатам хорошо все взвесить перед тем, как закон будет направлен из нижней палаты в верхнюю. Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А.Тихомирова. М., 1999. С. 125.

Депутаты имеют право законодательной инициативы и активно используют такую возможность, чтобы выра-зить свою позицию по определенному вопросу". Однако наиболее значимые законопроекты исходят от исполни-тельной власти. Подобная практика стала преобладать ; приходом к власти Путина. Большая часть изменений э законодательство готовится специальными рабочими -группами, которым поручается составить законопроект так, чтобы достичь политических целей, определенных Правительством или Президентом. Ежегодное послание 6Президента парламенту считается наиболее авторитет-ным изложением президентских законодательных ини-циатив. Рабочие группы по законодательству обычно со-стоят из представителей заинтересованных федеральных министерств, президентской Администрации, «групп по интересам» и экспертов. Каждый законопроект, подго-товленный такой группой, перед тем, как официально быть представленным в парламент, направляется для одобрения Правительства, которое в полном составе вни-мательно его рассматривает. Несмотря на то что россий-ская политика испытывает большое влияние со стороны Администрации Президента, встречаются ситуации, когда для нахождения более оптимальных политических реше-ний и достижения консенсуса проводится большое коли-чество внутренних переговоров и консультаций. Тем не менее практика принятия политических решений эпохи Путина немногим отличается от той, которая существовала в сильно бюрократизированной советской системе 1970-х и 1980-х годов, когда наиболее значительные по-литические решения принимались после длительной дис-куссии внутри бюрократического аппарата12.

Разногласия внутри самой Государственной Думы, между Думой и Советом Федерации, а также между зако-нодательной и исполнительной ветвями власти в 1990-е годы -- явление, более типичное для ельцинского, чем для путинского, периода. Они обычно разрешались путем со-здания специальных комиссий по рассмотрению проти-воречий. При возникновении разногласий между различ-ными ветвями власти создаются трехсторонние комиссии, состоящие из депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, а также представителей Президента и Правительства. В период Ельцина работа таких комис-сий была главной причиной появления большого количе-ства законодательных компромиссов. Только за период с 1996 по 1999 год обеими палатами Федерального Собра-ния или различными ветвями власти было создано почти 300 таких комиссий. Две трети всех законов, первоначаль-но отклоненных Советом Федерации или Президентом, в конце концов, принимались и подписывались после того, как указанным комиссиям удавалось добиться компро-миссного решения. Однако в настоящее время влияние Президента как в Думе, так и в Совете Федерации столь велико, что представляется невероятным факт отклонения законодательной инициативы исполнительной власти. УмноваИ.А. Конституционные основы современного рос-сийского федерализма. М., 2000. С. 142.

Конституция 1993 года не предоставила Федеральному Собранию официальных полномочий по контролю испол-нительной власти, какими обладает Конгресс Соединен-ных Штатов. Однако парламент формально имеет другие возможности, которые он при желании может использо-вать для проверки и надзора за исполнительной властью, если она это, конечно, позволит. Одним из таких инстру-ментов является Счетная палата, которая проверяет фи-нансовую отчетность государственных органов, включая федеральные министерства, органы власти субъектов, и даже частных компаний. Другим инструментом контроля является практика приглашения правительственных чи-новников в Государственную Думу на «правительствен-ный час» для дачи ответов на вопросы депутатов. Однако комитеты часто организуют слушания лишь для того, что-бы привлечь общественное мнение к вопросам публичной политики и содействовать тем самым совершенствова-нию законотворческого процесса. Парламент также об-ладает компетенцией проводить расследования по заяв-лениям о невыполнении исполнительной властью своих обязанностей. Но все эти полномочия могут использо-ваться только в тех пределах, которые определит сам пар-ламент и на которые согласится исполнительная власть. Более того, возможность парламента воспользоваться результатами разбирательств, расследований, отчетами зависит от его собственной способности сформировать коллективную волю, не зависящую от исполнительной ветви власти. В эпоху Путина, когда политическая власть в государстве фактически сконцентрирована в руках Пре-зидента, парламентская независимость практически све-дена к нулю.

В России Федеральное Собрание разработало такие кон-струкции и процедуры, которые позволили ему обеспечить внедрение в законодательную сферу многопартийности. При этом были использованы некоторые организацион-ные формы, которые существовали еще до перестройки, во времена Горбачева и сменяемых друг друга россий-ских парламентов. Однако от некоторых организационных форм, таких как Президиум, пришлось отказаться. На-ряду с этим были созданы новые. По своему устройству Дума оказалась достаточно жизнеспособной. Ей удава-лось, несмотря на повороты судьбы, оставаться автоном-ной, приспосабливаться к сложившейся ситуации и ре-шать если не все, то, по крайней мере, некоторые спорные политические вопросы. При Ельцине в одних случаях Го-сударственная Дума ругала Президента, в других под-страивалась под него. Совет Федерации обладал боль-шей свободой в процедуре избрания сенаторов и мог в большей мере оказывать независимое влияние на приня-тие решений в законодательной сфере. "Он скорее напо-минал орган, который реагировал на происходящие со-бытия, а Дума являлась площадкой для многочисленных попыток сформировать позицию, начать карьеру, моби-лизовать электорат.

Несомненно, Федеральное Собрание более успешно, чем два предшествующих парламента (Съезд народных депутатов/Верховный Совет СССР и Съезд народных депутатов/Верховный Совет РСФСР), которые потерпе-ли крах под гнетом неразрешимых конституционных и по-литических кризисов, «институционализировало» себя. Однако при Президенте Путине оно показало неспособ-ность или нежелание оказывать противодействие росту президентской власти, которая очень сильно стала доми-нировать в российском государстве, так же как КПСС доминировала в советском государстве. При Путине обе палаты парламента быстро превратились в придаток пре-зидентской Администрации, одобряя любые инициативы, предложенные Президентом, и возражая только в дета-лях. Сказать, что такой поворот событий произошел из-за того, что Президент узурпировал законную власть парла-мента, означало бы осветить только одну сторону сложив-шегося положения.

Отстранение в последнее время Федерального Со-брания от принятия политических решений, что, впрочем, происходит и в других странах, где слабый парламент и роль президента, как и в России, гипертрофирована, объясняется следующими причинами. С одной стороны, Федеральное Собрание испытывает давление со стороны Президента, который стремится к централизации власти. С другой стороны, налицо стремление парламента усту-пить свои прерогативы сильному и популярному Прези-денту Курманов М. М. Приняты изменения в Федеральный закон. Что «приобрели» законодательные (представительные) ор-ганы власти субъектов Российской Федерации? // Юрист. 2002. №11. С. 4..

Прежде всего власть, используя свою силу, опреде-ляет, насколько парламент может быть самостоятельным для принятия авторитетных решений. В России в первой половине 1990-х годов свободное соперничество различ-ных партий и псевдопартий определило содержание выбо-ров, а следовательно, и структуру Государственной Думы. Однако процесс развития партий в России замедлился в середине 1990-х годов, и с тех пор «партийные суррога-ты» (как называет их Генри Хейл14), то есть большой биз-нес, правительственный аппарат и кремлевская Адми-нистрация, стремятся подменить собой партии. Эта тен-денция стала сильнее проявляться с 1999 года, по мере укрепления позиций «Единства»/«Единой России» в об-ществе. Однако в конце 1990-х годов, несмотря на то что главные усилия депутатов были сосредоточены на вопро-сах распределения, а не на идеологических конфликтах и политических процессах, ей все же удалось сохранить роль института, принимающего важные политические реше-ния. Это объясняется тем, что при решении важных для общества вопросов депутаты, организованные группы ин-тересов и бюрократические структуры стремились все же использовать законодательную процедуру, установленную Думой, что определяло ее значимость на политической арене. Способность Государственной Думы формировать коллективную волю для создания законодательного боль-шинства, используя известные процедурные механизмы, безусловно, помогла ей решить целый ряд важных поли-тических вопросов. Уровень политической и парламент-ской компетентности комитетов Государственной Думы также постепенно возрастал по мере накопления опыта и снижения текучки.

Однако с момента вступления Путина в должность Пре-зидента последовательное усиление роли Думы как легитимного властного центра и арены разрешения политиче-ских конфликтов было приостановлено. Процесс пошел в обратную сторону. Избрание в Думу в 1999 году пропрезидентского большинства и усиленная работа Президента по навязыванию государству своей воли привели к изо-ляции парламента. Роль парламента заметно изменилась по сравнению с периодом Ельцина. Политическая и фи-зическая слабость Ельцина и, несомненно, импульсив-ная, но все же не подводившая его политическая интуиция позволили парламенту стать чем-то вроде противовеса президентству. При Ельцине баланс между ветвями вла-сти был асимметричным. Президент обладал властью над парламентом, но парламент все же ухитрялся ограничи-вать полномочия Президента и его влияние на публич-ную политику в некоторых значительных областях. Это происходило из-за того, что парламенту удалось найти собственные институциональные средства преодоления фрагментации и создания большинства по вопросам за-конодательства.

В Государственной Думе это выразилось в формировании «коалиции четы-рех» фракций в 2000--2003 годах, а с 2004 года -- в то-тальном господстве «Единой России». Что же касается Совета Федерации, то реформы Путина 2000 года лишили верхнюю палату какой-либо политической независимо-сти, позволив ему сформировать большинство в палате по своему выбору. Таким образом, в настоящее время ни одна из палат не имеет ни средств, ни намерений критико-вать Президента. Подобное положение дел вряд ли надо-лго сохранится. Однако переход к более сбалансирован-ным отношениям между ветвями власти потребует значи-тельных изменений с обеих сторон. Президенту придется отказаться от целого ряда неформальных полномочий, ко-торыми он сейчас располагает, а парламенту потребуется зарабатывать независимый политический мандат у элек-тората.

2.2.Российское законодательство в современных условиях

Современное российское законодательство находится на пере-ходном этапе его преобразования из инструмента командно-административного установления в средство обеспечения политиче-ской и экономической свободы личности, подлинного народовла-стия. Правообразующей базой обновленного российского законода-тельства служит Конституция Российской Федерации, которая объе-диняет и цементирует многоуровневую систему нормативных правовых актов России, определяет пути ее развития.

Становление новой правовой системы протекает довольно сложно и противоречиво в условиях серьезного политического и экономического кризиса и падения жизненного уровня населения. Создание качественно нового законодательства находится в началь-ной стадии, наталкивается на многочисленные рифы и подводные течения антидемократического, а нередко и авторитарного характе-ра, противостояние федеральной власти и региональных структур, законодательных и исполнительных органов.

Безусловно, нет необходимости в том, чтобы ныне все изменить в законодательстве, отбросить и забыть всю предшествующую зако-нодательную практику, включая и многовековой опыт создания и действия правовой системы царской России. Установление новых норм и институтов связано с сохранением прежних, оправдавших себя и способных эффективно действовать в новых условиях, юри-дических установлений. Преемственность -- непременное качество правовой системы России. Однако такая преемственность должна иметь аналитически-творческий характер, предполагающий отказ от неоправдавших себя правовых предписаний, узаконивающих ко-мандно-административные методы руководства, ограничивающих свободу и политическую активность граждан/

Современному российскому законодательству свойственны определенные объективно обусловленные черты, которые постепен-но воплощаются в жизнь и которыми призван руководствоваться российский законодатель. Одним из основополагающих положений является то, что законодательство страны представляет собой важ-нейший инструмент демократизации всех сторон жизни российского общества, обеспечения полновластия народа, установления, гаран-тии и охраны прав и свобод личности. В политической сфере с помощью закона осуществлены и продолжают осуществляться такие поистине революционные преобразования, как кардинальное изме-нение избирательной системы и деятельности представительных органов страны, обеспечение многопартийности и возможности су-ществования оппозиции, гласности, политического плюрализма, контроля за конституционностью принимаемых правовых актов, подлинная свобода слова, митингов, демонстраций. Закон служит гарантией права наций и народностей на свободное и независимое развитие, сохранение и формирование языка, быта, культурных тра-диций малочисленных народов. Ликвидирован ряд несправедливо-стей относительно подвергнутых репрессиям народов, проживаю-щих в Российской Федерации. Существенно преобразуется духовная жизнь общества: создаются условия для свободы мнений и идеоло-гического плюрализма, свободного развития теоретической мысли; запрещена цензура.

Закон должен быть ориентирован прежде всего на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гу-манизацию всего стиля жизни. Правовая система базируется на за-крепленном в ст. 2 Конституции РФ положении, что человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина -- обязанностью государства. Знаменателен тот факт, что пересмотр положений гл. 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» пред-полагает особую, более сложную процедуру, чем изменение ряда других глав Конституции.

Законодательство основано на признании неприкосновенности личности, уважении человеческого достоинства, равенстве в правах независимо от национальной принадлежности, социального положения, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, партийной принадлежности, недопустимости лишения или ограничения естествен-ных неотъемлемых прав личности, на обеспечении свободы частной собственности, предпринимательства, идеологии и убеждений, приоб-ретения и изменения гражданства, права обжаловать в суд действия администрации, ущемляющие права и законные интересы граждан.

Законодательство в условиях рыночной экономики призвано за-ботиться о личности, ее охране и защите от стихии рынка, способст-вовать социализации общества. Для современной России оптималь-ной моделью является рыночная экономика с достаточно высоким уровнем государственной регламентации. С помощью закона регу-лируются в определенных пределах цены и тарифы, устанавливают-ся социальные льготы, пособия и выплаты для социально незащи-щенных слоев населения, гарантии при проведении приватизации, осуществляются индексирование зарплаты, совершенствование на-логообложения, защита прав потребителей и т. д. Правда, конкрет-ных законодательных решений, направленных на заботу о личности, удовлетворение ее материальных и духовных потребностей, социа-лизацию общества, ныне пока еще явно недостаточно, а те решения, которые приняты, не всегда материально обеспечены и реально ис-полнены. Ярким примером может служить, в частности, федераль-ный закон о ветеранах, который в значительной степени не выпол-няется в силу своей денежной необеспеченности.

За последние десятилетия все больше проявляется новая, посто-янно развивающаяся черта правового статуса личности, -- провоз-глашение и охрана прав и свобод с помощью общепризнанных норм международного права.

Российское законодательство служит предпосылкой и основой для нормального и эффективного функционирования хозяйственно-го механизма в условиях становления рыночных отношений. Ныне это одно из его основных назначений, главный путь реформирова-ния, поскольку рыночные реформы не могут осуществляться без достаточно развитой, научно обоснованной и эффективной норма-тивно-правовой базы. Хозяйственное законодательство призвано обеспечивать внешние условия, порядок эффективного функциони-рования экономического механизма и всех составляющих его под-разделений при обеспечении суверенитета товаропроизводителя, свободы предпринимательства и частной собственности.

Повышенное внимание к правовому регулированию хозяйст-венной деятельности определяется также и тем, что уровень разви-тия экономики, успехи хозяйственной деятельности, рост нацио-нального богатства и благосостояния людей служат исходным фун-даментом для качественного преобразования политической и государственно-правовой системы, становления гражданского обще-ства и правового государства, роста ценности права и укрепления законности, экологической безопасности. Успехи в хозяйственных преобразованиях-- основа реального обеспечения народовластия, свободы личности.

Возрастание роли законодательства в сфере хозяйственных от-ношений достаточно хорошо просматривается на динамике законодательной деятельности. Ныне принято несравненно больше законов и иных нормативных актов по хозяйственным вопросам, нежели раньше, и именно они составляют основную часть правотворческих решений. Так, Государственная Дума за последние годы приняла по гражданскому праву и предпринимательству, финансам и кредиту законов больше, чем в какой-либо иной отрасли федерального зако-нодательства. Это объясняется и тем, что в данной сфере значитель-но расширен круг регулируемых отношений и созданы новые право-вые институты (малого предпринимательства, ценных бумаг и др.).

Законодательство призвано также упорядочивать цены в опре-деленных установленных пределах, защищать права потребителя, обеспечивать охрану и рациональное использование собственности, бороться с хозяйственными правонарушениями, незаконной моно-полистической деятельностью, ущербными, вредными для общества формами ведения хозяйства (производство наркотиков, продуктов ненадлежащего качества и т. д.). Именно с помощью правовых ры-чагов экономика призвана стать социализированной, соединяющей инициативу товаропроизводителя, его стремление получать макси-мальную прибыль с обеспечением потребностей личности, ее прав и свобод, заботой о социально незащищенных слоях общества (детях, инвалидах, пенсионерах и т. п.).

Для правовых актов настоящего времени, причем не только в сфере гражданского и предпринимательского права, характерно восстановление цивилистических понятий, используемых еще в римском праве и практически «забытых» в недавнем советском прошлом (офшор, залог, вексель, траст, ипотека и др.). Все активнее возвращаются в правовую систему такие проверенные, оправдавшие себя многовековой практикой, принципы, как диспозитивность, ра-венство сторон торгового оборота и др. Восстановлены в своих пра-вах частное право как самостоятельная отрасль, а также многие тра-диционные цивилистические воззрения и юридические принципы.

Количественный анализ действующего нормативного массива в РФ показывает существенный рост объема как законов, так и под-законных нормативных правовых актов практически на всех уров-нях -- федеральном, региональном и муниципальном. Можно сказать, что Россия в настоящее время переживает своеобразный правотворчсский бум. За последние годы Государственная Дума подготавливает в среднем за год от 200 до 300 законопроектов, а становятся законами примерно около 150-200. Ничего подобного не было в предшествующий, так называемый «застойный» период раз-вития нашего государства.

Весь объем действующего федерального законодательства по данным информационно-поисковой системы «Консультант-Плюс» составляет на конец 2005 г. более 12508 актов, из них 80% принято после вступления в силу действующей Конституции РФ.

Одной из объективных тенденций развития законодательства современной России является повышение социальной значимости и авторитета закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, регламентирующего наиболее важные вопросы жизни страны и об-ладающего наибольшей юридической силой в системе источников права РФ. Закон непосредственно олицетворяет собой принцип на-родовластия в стране. Его верховный характер, авторитетность и непререкаемость -- непреложные принципы любого цивилизован-ного общества, обязательное условие становления правового госу-дарства. Регулирование с помощью закона наиболее стабильно, ус-тойчиво, не подвержено быстрым изменениям и корректировке и в этом плане выгодно отличается от правовых актов исполнительных структур.

В любом государстве, основанном на принципе народовластия, заботящемся об устойчивом порядке и авторитете своей правовой системы, все важнейшие сферы отношений должны быть урегулиро-ваны только законами и никакими другими актами. Это касается, в первую очередь, основ общественного и государственного устройст-ва страны, организации и деятельности органов законодательной и исполнительной власти, основных прав и обязанностей граждан, способов их охраны и обеспечения, вопросов национально-государственной политики, правового статуса партий и других об-щественных объединений. К числу фундаментальных отношений, регламентируемых только законом, следует отнести также основные принципы экономического и социального развития страны, все главные вопросы финансовой политики-- налогообложение, формирование и расходование бюджета, банковская деятельность. Недопустимо издавать вместо законов подзаконные акты по таким сферам жизни, как судебная система и уголовная ответственность и порядок ее наложения, правила исполнения уголовных наказаний. Учитывая положение и роль средств массовой информации в государстве, их правовой статус также следует упорядочивать только законом.

Законов, как уже было отмечено, за последние годы прини-мается несравненно больше, чем за предшествующие десятиле-тия, и эта тенденция вполне оправдана. В то же время не следует впадать в другую крайность, ратуя за безудержное увеличение их числа. В законодательной деятельности нужна разумная осмот-рительность, экономия правовых средств.

Принятие законов по сравнительно мелким, второстепенным вопросам во многом объясняется борьбой политических, ведомст-венных и корпоративных интересов, лоббированием со стороны хозяйственных и иных государственных и частных структур. Не всегда еще четко прослеживается опора на основополагающие, базо-вые акты в отрасли или соответственно институте законодательства. Законы часто являются результатом компромисса между различны-ми политическими силами и потому в значительной степени утрачи-вают свою эффективность уже в момент их принятия.

Мелкотемье законов и, как результат, значительное увеличение их числа вовсе не нужно государству, заботящемуся о законности, повышении авторитета права. Законы, принимаемые по мелким, незначительным вопросам, теряют свою регулятивную престиж-ность, качества основы правовой системы государства и мало чем отличаются от подзаконных актов.

Характеризуя состояние российского законодательства на со-временном этапе, следует отметить такую его черту, как активное взаимодействие национальной правовой системы и международного права, что отражает углубление сотрудничества между народами, государствами, регионами во всех важнейших сферах жизни, тенденцию к глобализации проблем современного мира, усиление един-ства судеб всех народов и человечества в целом.

Именно такое взаимодействие признается основной чертой пра-вовой системы России. В ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Феде-рации установлено, что общепризнанные принципы и нормы меж-дународного права и международные договоры РФ являются со-ставной частью се правовой системы. Определено также правило, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила междуна-родного договора.

Объективной закономерностью развития мировой цивилизации является постоянное расширение сферы применения принципов и норм международного права. Поэтому в настоящее время наряду с традиционными политическими и внешнеэкономическими отноше-ниями между государствами, вопросами разоружения и сохранения мира на земле в сферу международного права включается и ряд дру-гих проблем, составляющих в целом такое весьма модное ныне по-нятие, как глобализация. Это общие, наиболее важные направления развития всего человечества, объединенного комплексом экономиче-ских, политических, духовных и природно-климатичсских потреб-ностей. Среди таких направлений следует назвать, в частности, ин-тернационализацию экономики, создание общемировой системы хозяйства, рост транснациональных компаний. Сюда следует отне-сти также охрану природы, обеспечение экологической безопасно-сти, единую ядерную политику государств, формирование междуна-родного информационного пространства, борьбу с международным терроризмом и др.