Размещено на http://www.allbest.ru/

Реферат

Законодательный процесс в Российской Федерации



Введение

Законодательный процесс является одним из центральных конституционно-правовых институтов современного Российского демократического федеративного правового государства и обеспечивает главное, наиболее характерное направление деятельности одной из ветвей власти - законодательной власти. Он формирует правовые основы общественной жизни - современные политические, экономические, социальные условия российского общества, которые определяют особенности и порядок осуществления деятельности, связанной с формированием национальной правовой системы. Без преувеличения можно сказать, что в наши дни в РФ впервые за всю её историю складывается законодательный процесс в подлинном смысле этого слова.

Актуальность избранной темы определяется ролью и значением закона, законодательства, законодательного процесса в современной государственной и общественной жизни России, имеющимися потенциальными возможностями законотворчества, как формы реализации правовой государственности. В России идет поиск путей совершенствования законодательной деятельности и выработки мер, направленных на повышение качества принимаемых законов, в рамках основ законодательного процесса, очерченных Конституцией Российской Федерации.



1. Понятие и стадии федерального законодательного процесса в Российской Федерации

государственный дума региональный законодательство

Федеральное Собрание осуществляет свои основные полномочия посредством принятия законодательных актов, распространяющих свое действие на всю территорию РФ.

В ч. 1 статьи 105 Конституции Российской Федерации установлено: «1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой». Именно в Государственной Думе проводится основная работа по подготовке и принятию федеральных законов, а это предполагает наличие определенных стадий законодательного процесса в Государственной Думе.

Можно выделить четыре основные стадии этого процесса:

1) законодательная инициатива, т.е. внесение законопроекта или законно предложения;

2) рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях);

3) принятие закона;

4) санкционирование, промульгация и опубликование закона; эту стадию иногда разделяют на санкционирование (подписание) главой государства и промульгацию с официальным опубликованием. [5, c. 67]

1. Законодательная инициатива - это официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения. Законопроект - текст будущего закона со всеми его атрибутами (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками норм и т.д.). Законопредложение - лишь идея или концепция будущего закона.

В РФ субъектами права законодательной инициативы в соответствии со ст. 104 Конституции РФ являются Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.

2. Стадия обсуждения законопроекта, которое происходит на заседаниях палат парламента. В Российской Федерации внесенный в порядке законодательной инициативы законопроект Советом Государственной Думы направляется в соответствующий профильный комитет, который после обсуждения выносит проект на пленарное заседание Государственной Думы с собственными замечаниями и предложениями. Обсуждение законопроекта на пленарном заседании проходит три чтения, в ходе которых в его текст вносятся поправки.

3. Стадия принятия законопроекта путем голосования депутатов парламента. Если парламент двухпалатный, то для принятия закона требуется согласие обеих палат. В Российской Федерации закона принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов.

4. Стадия утверждения законопроекта. В соответствии с Конституцией РФ принятый Государственной Думой закон должен быть в течение 5 дней передан на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. [1, c. 45]

2. Взаимодействие Государственной думы и Совета Федерации в законодательном процессе

Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) различает две группы субъектов права законодательной инициативы. В первую входят субъекты, право которых не связано какими-либо компетенционными рамками. Вторую группу образуют те субъекты, кто пользуется правом законодательной инициативы лишь по вопросам своего ведения (КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ). Ранее этим правом обладали Президиум и Председатель Верховного Совета, постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета, Генеральный прокурор России, некоторые общественные организации (ст. 110 Конституции РСФСР 1978 года).

Законопроекты вносятся в Государственную думу Российской Федерации (Государственная дума, Госдума) конкретными субъектами, обладающими правом законодательной инициативы.

Согласно основной норме законопроекты, исходящие от государственных органов и их должностных лиц, не обладающих правом законодательной инициативы, общественных объединений, граждан, не могут быть самостоятельно внесены в нижнюю палату Федерального собрания.

Ежегодно в Госдуму поступает большое количество проектов законов. Так, в 2006 году субъектами права законодательной инициативы внесено 1249 законопроектов, в 2007 - 1376, в 2008 - 1204, в 2009 -- 1130, в 2010 году -- 1054 законопроекта. За весеннюю сессию (январь -- июль 2011 года) внесено 664 законопроекта, однако, по данным одного из депутатов, остались нерассмотренными около 200 законодательных инициатив[2].

С 1994 по 2010 год в Государственную думу внесено более 4,5 тыс. законопроектов, разработанных законодательными органами регионов, из которых стали федеральными законами только 5,5%. За период 2004--2010 гг. 265 законопроектов (8,4%), внесенных региональными законодателями, были приняты Федеральным собранием (в 2004 -- 16 федеральных законов, в 2005 -- 24, в 2006 -- 32, в 2007 -- 70, в 2008 -- 37, в 2009 -- 45, в 2010 году 41 закон). Из них в указанный период Белгородская областная дума добилась принятия 5 федеральных законов.

Примечательно, что в 2004--2010 гг. отозваны, возвращены, сняты с рассмотрения или отклонены около 2 тыс. законопроектов регионов. Как видно, доля принятых законопроектов по отношению к внесенным по-прежнему остается невысокой. Одна из причин этого -- отсутствие общей консолидированной позиции представительных органов российских субъектов в отношении внесенных ими законопроектов. К сожалению, ни одного законопроекта не было внесено от законодательных органов Алтая, Калмыкии, Мордовии[4].

Данные показатели свидетельствуют о высокой активности субъектов права законодательной инициативы, однако количество так называемых поправочных законов (о внесении тех или иных изменений и дополнений в уже принятые акты) достаточно велико и не снижается.

По утверждению председателя Законодательного собрания Санкт-Петербурга В.А. Тюльпанова, представительный орган государственной власти северной столицы внес за последние 10 лет 132 законопроекта, из них только 6 стали федеральными законами. Это авторитетное суждение еще раз подтвердило существование проблем качества законопроектов, эффективности выражения и отстаивания региональных интересов в Совете Федерации.

Регламент Государственной думы (утв. постановлением от 22.01.1998 № 2134-II ГД; далее -- Регламент Госдумы) устанавливает, что до принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект (субъекты) права законодательной инициативы, внесший (внесшие) законопроект, имеет (имеют) право отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя председателя палаты или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы -- коллегиального органа (п. 6 ст. 112). На практике возможны случаи отзыва законопроекта не только после принятия его в первом чтении, но и в дальнейшем вплоть до момента одобрения Советом Федерации. Однако подобные ситуации регламентными нормами не урегулированы.

Обращаясь к опыту Франции, отметим, что статьи 25 и 26 Регламента Сената 1958 года (Регламент Сената) устанавливают, что законопроекты, внесенные правительством или другим субъектом, могут быть ими отозваны на всех стадиях процедуры (даже если уже началось обсуждение) до их окончательного одобрения. Регламент Сената определяет, что предложения, внесенные сенаторами и отклоненные палатой, не могут вновь представляться до истечения 3-месячного срока (ст. 28). Таким образом, установлен барьер в отношении злоупотребления правом законодательной инициативы[6]. В Российской Федерации данное ограничение отсутствует, что, на наш взгляд, не является правильным. [7, c. 67]

Анализ парламентской практики показывает необходимость совершенствования подобной деятельности не только официальными субъектами права законодательной инициативы, но и институтами общества.

В целях совершенствования различных аспектов правотворчества и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов Президентом РФ принят Указ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» (далее -- Указ № 167). Согласно его положениям законопроекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, могут быть вынесены на общественное обсуждение. По поручению главы государства тексты таких законопроектов размещаются в Интернете, тем самым обеспечивается возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту гражданам, принимающим участие в обсуждении.

Не умаляя достоинств Указа № 167, следует заметить, что современная практика позволяет более активно и эффективно использовать ресурсы и инструменты отечественного парламентаризма в законотворчестве. Это относится к членам Совета Федерации, которые должны участвовать (а в ряде случаев и организовывать) обсуждение федеральных законопроектов в представляемых ими регионах. Подобная общественная апробация весьма важна с точки зрения повышения качества и престижа проектов государственных решений и должна распространяться на многие важные общественно-политические и государственные вопросы, волнующие граждан и их объединения, а не только на законопроекты, как это отмечено в Указе № 167, в сфере социально-экономического развития России. Еще раз подчеркнем, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), и он имеет полное право выражать свою волю и отстаивать свои интересы.

Нижняя палата парламента самостоятельно и без всяких ограничений может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (п. 6 ст. 119 Регламента Госдумы). Однако в полном объеме такая инициатива ни разу не реализовывалась.

В целях усиления демократических начал правотворчества названные в Указе № 167 законопроекты в императивном порядке необходимо выносить на широкое общероссийское или межрегиональное обсуждение. Это требует более четкой правовой регламентации «дозаконодательных стадий» парламентского законотворческого процесса. Следует также учитывать опыт ряда стран (Австрии, Италии, Испании), в которых признан и действует институт народной правотворческой инициативы. Его суть состоит в том, что проект закона может быть подготовлен и официально выдвинут в представительный орган государственной власти, если инициативная группа соберет в течение установленного периода времени определенное число подписей граждан-избирателей.

Представляется, что усмотрение в данном вопросе ответственного комитета не позволяет в полной мере говорить об участии в законотворческом процессе широкого круга участников и об эффективности этого процесса. Повышению качества законодательства могла бы способствовать организация экспертизы законопроектов, проводимая научными организациями, ведущими вузами, Общественной палатой РФ по всем законопроектам. Эта задача -- сложная, требующая соответствующего финансового и организационного обеспечения, но решаемая.

Несомненно, важная роль в законодательном процессе отводится верхней палате Федерального собрания. Совет Федерации обладает правом вето на решения Государственной думы, что позволяет ему позиционировать себя в качестве самостоятельного властного института в рамках установленной конституционной модели 1993 года. [3, c. 22]

Все принятые федеральные законы подлежат в течение 5 дней передаче из нижней палаты в Совет Федерации. «Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации» (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ). Отметим, что если в Государственной думе законопроекты могут находиться годами (для нее сроки рассмотрения законопроекта не установлены), то для рассмотрения законопроектов в верхней палате основной нормой установлен короткий срок. Как конституционное требование и политический императив это вполне оправданно. Однако на практике Совет Федерации порой превращается в регистратора поступивших законопроектов, так как он из-за нехватки времени или субъективных факторов не всегда способен выступать в виде барьера (своеобразного «фильтра») для непродуманных или конъюнктурных решений, поступивших из другой палаты.

3. Законодательный процесс в субъектах РФ

Двадцать лет российской конституции - повод задуматься о практике реализации заложенных в ней механизмов существования оформляемого ею государства. Соответствует ли практика воплощения правовых институтов высокой планке демократического федеративного правового государства, поставленной Конституцией РФ 1993 года. Остановимся более подробно на институте законодательного процесса в Российской Федерации.

Определения данного института устарели, так как были выработаны в основном в советский период развития науки конституционного (государственного) права. Отдельной проблемой является множественность терминов в определении законодательного процесса в литературе. Приведем самые распространенные варианты использования терминов: «правотворческий процесс»; «законотворческий процесс»; «законопроектный процесс»; «конструирование закона»; «законодательная деятельность»; «законодательная процедура». При этом следует иметь в виду, что использование различных терминов при определении одного явления с одной стороны полезно, так как позволяет заострить внимание на определенном аспекте многопланового понятия, рассмотреть его более узко, с другой стороны, подобное использование затрудняет понимание изучаемого объекта. Поэтому при применении того или иного термина следует определить цели и задачи подобного применения.

Руководствуясь вышеизложенным, приведем собственное понятие законодательного процесса в РФ - это деятельность определенных Конституцией РФ, федеральными законами, а также законами субъектов РФ, их конституциями и уставами, субъектов, связанная с реализацией права законодательной инициативы, рассмотрению, обсуждению, в том числе с привлечением общественности, принятию, подписанию и обнародованию, изменению и отмене конституций, уставов и законов субъекта Российской Федерации.

Особенностью регионального законодательного процесса является его разнообразие, можно выделить несколько видов: законодательный процесс, осуществляемый органами законодательной государственной власти субъекта РФ при принятии федеральных законов, процесс, осуществляемый органами законодательной государственной власти субъекта РФ при принятии законов субъекта РФ, законодательный процесс, осуществляемый органами законодательной государственной власти субъекта РФ при официальном толковании региональных законов, а также законодательный процесс, осуществляемый путем референдума субъекта РФ. В процессе своего развития институт законодательного процесса претерпевает определенные изменения, которые складываются в определенные тенденции, в частности, это тенденция усложнения структуры законодательного процесса в субъектах РФ, в том числе, увеличение количества участников процесса; демократизация законодательного процесса за счет привлечения общественности к обсуждению законопроектов; повышение качества конструирования текстов нормативных актов, в том числе использование зарубежного опыта. [1, c. 76]

Что касается усложнения структуры процесса, то необходимо обратить внимание на то, что имеющиеся в литературе положения по поводу определения количества стадий, этапов, их содержания разнятся до прямо противоположных. Так, Алексеев С. С. предполагал, что законодательный процесс состоит из двух стадий: 1) подготовка законопроекта; 2) официальное возведение воли народа в закон. Горшенев В. М. предлагает три стадии: предварительную (подготовка проекта нормативного акта), основную (обсуждение и принятие нормативного акта), решающую (введение в действие нормативного акта) стадии. Следуя логике увеличения количества стадий, можно привести точку зрения авторов учебного пособия «Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии», выделяющих четыре основных стадии, затем мнение Тихомирова Ю.А. о 6 стадиях, мнения Бродского М. Н. Ливеровского А. А. о семи стадиях.

Исходя из такого многообразия позиций первостепенного решения требует вопрос о критериях разделения процесса на стадии. Самой удачной, на наш взгляд позицией по данному вопросу является позиция Холодиловой Е.А., отраженная в ее диссертационном исследовании. В качестве критериев обособления стадий в законодательном процессе она выделяет: 1) промежуточные (текущие) цели, без достижения которых невозможно достичь конечную цель -принятие закона; 2) переход законопроекта (закона) от одного участника законодательного процесса к другому или изменение процессуального режима работы с законопроектом; 3) принятие по итогам каждой стадии самостоятельного процессуального документа. На наш взгляд стадии процесса следует разделить на 2 группы: это обязательные и факультативные. К обязательным в парламентском законодательном процессе РФ следует относить: 1) планирование и прогнозирование законодательной деятельности; 2) осуществление права законодательной инициативы субъектом данного права в порядке внесения законопроекта или законодательного предложения в законодательный орган РФ; 3) подготовка законопроекта к рассмотрению законодательным органом; 4) обсуждение и принятие закона; 5) обнародование закона; 6) вступление в юридическую силу; 7) реализация закона, оценка его эффективности. К факультативным: 1) обращение субъекта, не имеющего права инициативы с проектом к субъекту инициативы; 2) общественное обсуждение; общественная экспертиза законопроекта; 3) урегулирование конфликтов, создание согласительных комиссий и другие.

Смежной тенденцией является общественное обсуждение и экспертиза законопроектов.

Третью, выделенную нами, тенденцию можно проиллюстрировать на примере того, что нормативные акты, закрепляющие требования к качеству законопроектов, при отсутствии федерального, приняты именно в субъектах Российской Федерации. За двадцать лет практики в рамках конституционного поля Российской Федерации субъекты РФ привели реализацию законодательного процесса по принятию собственных нормативных актов в соответствие с конституционными принципами. Помимо этого, институт продолжает развиваться даже более интенсивно, чем федеральный законодательный процесс.



Заключение

Федеральное Собрание осуществляет свои основные полномочия посредством принятия законодательных актов, распространяющих свое действие на всю территорию РФ.

Можно выделить четыре основные стадии этого процесса:

1) законодательная инициатива, т.е. внесение законопроекта или законопредложения;

2) рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях);

3) принятие закона;

4) санкционирование, промульгация и опубликование закона.

Взаимодействие Государственной думы и Совета Федерации в законодательном процессе

Конституция РФ различает две группы субъектов права законодательной инициативы. В первую входят субъекты, право которых не связано какими-либо компетенционными рамками. Вторую группу образуют те субъекты, кто пользуется правом законодательной инициативы лишь по вопросам своего ведения (КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ). Ранее этим правом обладали Президиум и Председатель Верховного Совета, постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета, Генеральный прокурор России, некоторые общественные организации.

Законопроекты вносятся в Государственную думу Российской Федерации конкретными субъектами, обладающими правом законодательной инициативы.

Функция Совета Федерации в законодательном процессе состоит в обеспечении контроля палаты за качеством законов, в достижении политического и общественного согласия, в предоставлении возможности субъектам Российской Федерации выразить свою волю, в согласовании региональных и общероссийских интересов. Во многих сферах (включая законотворчество) роль этой палаты еще не столь значима, как в отдельных европейских государствах. В условиях подлинного конституционализма, учитывая федеративную природу российской государственности, не может быть абсолютного доминирования в законотворчестве одной палаты -- Государственной думы. Обозначенные нами отдельные актуальные вопросы взаимодействия палат Федерального собрания требуют законодательной регламентации, что позволит уравновесить политическое значение и влияние Совета Федерации, повысит его авторитет, а конституционную систему власти сделает более сбалансированной и демократической. Этого требуют коренные интересы общества и народовластия.

В процессе своего развития институт законодательного процесса претерпевает определенные изменения, которые складываются в определенные тенденции, в частности, это тенденция усложнения структуры законодательного процесса в субъектах РФ, в том числе, увеличение количества участников процесса; демократизация законодательного процесса за счет привлечения общественности к обсуждению законопроектов; повышение качества конструирования текстов нормативных актов, в том числе использование зарубежного опыта.

Что касается усложнения структуры процесса, то необходимо обратить внимание на то, что имеющиеся в литературе положения по поводу определения количества стадий, этапов, их содержания разнятся до прямо противоположных. Так, Алексеев С. С. предполагал, что законодательный процесс состоит из двух стадий: 1) подготовка законопроекта; 2) официальное возведение воли народа в закон.



Список литературы

1. Авакьян С.А. - Конституция России: природа, эволюция, современность // М. - 2000.- С.37.

2. Алексеев С.С. - Проблемы теории права Т.2 // Свердловск.- 1973.- С.16.

3. Бекетова С.М. - Законодательный процесс в Российской Федерации, учебно-методическое пособие // Воронеж.- 2005.- С.66.

4. Бродский М. Н., Ливеровский А. А. - Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации // СПб.- 2000.- С.90

5. Исаков, И. В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве: российские проблемы и решения //В.И. Исаков Российская юстиция, 2006, N 7.С.72.

6. Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура// А.Н. Кокотов Известия высших учебных заведений. Правоведение. - 2005. - N 1. - C. 400

7. Холодилова Е.А. автореферат дисс. на соиск. степени к.ю.н «Законодательный процесс в субъектах РФ (проблемы теории и практики)»//Екатеринбург. - 2005. - с. 6

Размещено на Allbest.ur