Законодательный процесс в палатах Федерального Собрания РФ

2

САРАНСКИЙ КООПЕРАТИВНЫЙ ИНСТИТУТ АВТОНОМНОЙ НЕКОММЕРЧЕСКОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ЦЕНТРОСОЮЗА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

«РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ КООПЕРАЦИИ»

Факультет юридический

Кафедра государственно-правовых дисциплин

Курсовая работа

по курсу: «Конституционное право»

на тему:

«Законодательный процесс в палатах Федерального Собрания РФ»

Саранск 2010

Содержание

Введение

1. Понятие законодательного процесса и его стадий

1.1 Понятие законодательного процесса

1.2 Понятие стадий законодательного процесса и их виды

2. Стадии законодательного процесса

2.1 Внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думы (Законодательная инициатива)

2.2 Предварительное рассмотрение законопроектов

2.3 Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе

2.4 Рассмотрение законопроектов в Совете Федерации

2.5 Подписание и обнародование закона

3. Пути совершенствования законодательного процесса

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Законодательный процесс как конституционно-правовой институт Российского демократического федеративного правового государства обеспечивает главное, наиболее характерное направление деятельности одной из ветвей власти российского государства -законодательной власти. В ходе законодательной деятельности формируются правовые основы общественной жизни. В то же время современные политические, экономические, социальные условия российского общества определяют особенности и порядок осуществления деятельности, связанной с формированием национальной правовой системы.

По общепринятому мнению отечественных и зарубежных правоведов, законодательная деятельность занимает центральное место среди всех направлении парламентской работы, определяет место и характерную роль парламента в системе разделения властей.

Без преувеличения можно сказать, что в наши дни в России впервые в ее истории формируется законодательный процесс в подлинном смысле этого слова, как это принято понимать в цивилизованном демократическом мире. Эта деятельность все более обретает черты подлинного парламентаризма, наполняется адекватным содержанием. И главное - это организация законодательного процесса в условиях формирования правовой государственности в соответствии с принципом разделения властей и другими принципами правового государства.

Актуальность темы определяется ролью и значением закона, законодательства, законодательного процесса в современной государственной и общественной жизни юридической силы в правовой системе российского государства определяет исключительно важную роль и значимость законодательного процесса в современной России.

Россия сегодня воспринимает правовые ценности цивилизованного мира, обогащая их своим опытом, привносит свою специфику в решение тех либо иных проблем парламентаризма и демократии. Ей предстоит создать современную модель законодательного процесса как вида государственной деятельности, направленной на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, защиту добра и справедливости - высших общечеловеческих ценностей.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на наличие довольно обширной научной правовой литературы - и общетеоретической, и специальной - до настоящего времени отсутствует всестороннее осмысление законодательного процесса в России - во всем объеме, на всех уровнях, на всех этапах и стадиях.

Вклад в теоретическую разработку проблем законодательного процесса, внесенный А.С. Пиголкиным, Р.О. Халфиной, Д.А. Ковачевым, А.В. Мицкевичем, С.В. Подениной, Д.А. Керимовым. В работах этих ученых проанализированы некоторые вопросы, связанные с осуществлением законодательного процесса в Российской Федерации, как то: стадии законодательного процесса, законодательная инициатива, законодательная техника. Следует также отметить значение публикаций по этому вопросу, предпринятых в последние годы депутатами и практическими работниками Федерального Собрания Российской Федерации, в том числе работу А. Шохина по проблемам взаимодействия властей в законодательном процессе, а также предпринятое А.А. Котенковым исследование по вопросам взаимоотношений Президента Российской Федерации и Государственной Думы в законотворческом процессе.

Корни нынешней правовой системы России уходят в прошлое, и влияние прежних правовых стандартов весьма ощутимо. Однако можно отметить в ряде случаев исчезновение правовой преемственности, хотя некоторые правовые решения могли бы оказаться приемлемыми и в новых условиях. В современной юридической науке и практике взгляды на понимание содержания, сущности, стадий, целей и задач законодательного процесса остаются различными: от узкого, сводящего законодательный процесс к процедуре принятия законов в парламенте, до самого широкого и всеобъемлющего, включающего в это понятие правообразование, разработку законопроектов, прохождение их в законодательном учреждении.

Остаются неоднозначными подходы к пониманию проблем объема, темпов и качества законодательной деятельности. Вот только один из моментов. Как справедливо отмечает А.С. Пиголкин, один из видных исследователей законодательных процедур, разработка проектов нормативных актов - сложная и кропотливая работа, несовместимая с поспешностью. Казалось бы, сейчас в период кардинального обновления законодательства говорить о размеренности, неторопливости правотворческой работы значит тормозить сам процесс обновления законодательства, юридического обеспечения проводимых политических и экономических реформ. Однако, как показывает практика, многие недостатки нынешней правотворческой деятельности связаны именно с поспешностью подготовки и принятия нормативных решений, перегруженностью планов законотворческих работ. Об этом свидетельствуют, в частности, планы законотворчества Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и их реализация.

В научной юридической литературе этот вопрос пока еще не получил всестороннего освещения, не исследована в полной мере роль законодательного процесса как одного из институтов российского демократического правового социального федеративного государства. Нет четкого понимания этапов и стадий законодательного процесса. Отсутствует правовое регулирование многих принципиальных моментов, относящихся к порядку и условиям осуществления законодательной деятельности. Это порождает на практике проблемы, подчас перерастающие в политическую конфронтацию.

Приходится констатировать, что практика осуществления законодательной деятельности в Российской Федерации и ее субъектах не получила до настоящего времени глубокого анализа, что в значительной мере объясняется недооценкой роли закона в нашей жизни, всеобщей атмосферой правового нигилизма. Да что греха таить, нередко и среди самих парламентариев преобладает настроение: «А давайте запишем вот так, потому что так хотим и можем это сделать!». Но волюнтаризм и субъективизм никогда не были добрыми помощниками в законодательной работе. К сожалению, в научной и иной правовой литературе пока не имеется разработок, направленных на создание оптимальной модели и методики законотворческого процесса. Нет ответа и на вопрос, где грань политики и права в этом деле. Российские законодательные органы - Государственная Дума, Совет Федерации, парламенты субъектов Федерации - буквально завалены законопроектами и иными законодательными предложениями.

И вопрос о том, как разобраться во всем этом весьма пестром конгломерате, как отделить объективную необходимость в принятии закона от стремления управленцев взвалить на плечи парламента ответственность за решение повседневных вопросов оперативной деятельности - не теоретический, а настоятельный практический вопрос парламентских будней.

При написании курсовой работы были использованы следующие методы формально-логическим, социологическим, системным, структурно-функциональным и другими общенаучными методами, имеющимися в арсенале современной юриспруденции.

Целью данной работы является рассмотреть законодательный процесс в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью в работе будут решены следующие задачи:

- дать понятие законодательного процесса;

- дать понятие стадии законодательного процесса;

- охарактеризовать основные и дополнительные стадии законодательного процесса произвести, их классификацию;

- проанализировать стадии законодательного процесса: законодательная инициатива; предварительное рассмотрение законопроектов; Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе; Рассмотрение законопроектов в Совете Федерации; Подписание и обнародование закона. А также дополнительные стадии.

- выделить возможности совершенствования законодательного процесса в РФ.

1. Понятие законодательного процесса и его стадий

1.1 Понятие законодательного процесса

В юридической литературе имеются различные терминологические варианты наименования процедуры принятия законов, В.Е. Чиркин, например, говорит о законодательном процессе и других формах работы парламента, полагая, что главной формой работы парламента является законодательствование. При этом он использует термин «процесс законодательства» Чиркин В. Е., Основы сравнительного государствоведения. М. : Издательский дом «Артикул» 1997.(С. 221--223). С 352.. Конечно, законодательный процесс отражает и является проявлением форм деятельности парламента. Однако сводить деятельность парламента только к этой форме деятельности -- явно не достаточно. Достаточно широко понимает суть законодательного процесса Б.А. Страшун. По его мнению, законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничивать от общесоциального понятия законотворчества. Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значении: 1) порядок деятельности (в данном случае - по созданию закона) и 2) сама эта деятельность. Она осуществляется законодательным органом -- парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участии правительства либо, в редких случаях, -- посредством процедуры референдума. Законотворчество -- более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку Конституционное (государственное) право зарубежных стран. / Под ред. Страшуна Б. А. М.: 1995. С. 182.. Если продолжать анализ проблемы с точки зрения терминологического ее обозначения, то, например, в Регламенте Государственной Думы применяется термин «законодательная процедура». Такой вариант также возможен, имея в виду семантическую близость терминов «процесс» и «процедура». Наиболее оптимальным является следующее определение законодательного процесса -- это упорядоченная деятельность парламента по принятию федерального закона, включающая ряд последовательных стадий (этапов): внесение законопроекта, рассмотрение законопроекта, принятие федеральных законов, подписание и обнародование федеральных законов. Конституцией РФ предусмотрено три вида законов Российской Федерации:

- федеральные законы;

- федеральные конституционные законы;

- законы РФ о поправках к Конституции РФ.

Федеральные законы составляют основной законодательный массив, над которым работают парламентарии. Они принимаются простым большинством голосов. Федеральные конституционные законы впервые были закреплены в конституционном законодательстве Конституцией РФ 1993г. Их исчерпывающее число и предмет регулирования прямо установлены Конституцией РФ. К ним относятся законы: об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории РФ или в ее отдельных местностях (ст. 56 и 88); о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменениях в составе РФ (ст. 65, 66, 137) и т.д. Для того чтобы принять ФКЗ требуется квалифицированное большинство голосов парламентариев -- не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и. от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон не может быть отклонен Президентом РФ.

Законы о поправках в Конституцию РФ имеют целевое значение по изменению Конституции РФ. Порядок их принятия аналогичен порядку принятия федеральных конституционных законов. Регламент Государственной Думы развивает и конкретизирует положения и нормы Конституции Российской Федерации, касающиеся законодательного процесса, его основных стадий. Регламент же Совета Федерации выделяет процессуальные моменты, характеризующие участие Совета Федерации в законодательном процессе: несмотря на то, что Совет Федерации не создает, не принимает федеральных законов, его участие в законодательном процессе чрезвычайно важно, так как без него немыслим сам законодательный процесс. Участие в законодательном процессе должно рассматриваться в качестве одного из приоритетнейших направлений деятельности правительства любого государства, ориентирующегося на соблюдение общецивилизационных принципов демократии и законности¹¹ А.Б.Карлин - Организация законопроектной деятельности Кабинета министров Канады//Журнал

Российского права. -2004 №5, (С. 120 - 129).

1.2 Понятие стадий законодательного процесса и их виды

Законодательный процесс распадается на ряд этапов, именуемых стадиями законодательного процесса, т.е. относительно обособленных этапов разработки, принятия и опубликования законов, урегулированных нормами конституционного права таким образом, что только завершение процедурных действий одного этапа позволяет перейти к следующему. Стадии законодательного процесса детально регламентированы, роли участников законодательного процесса, сроки, порядок их действий, права и обязанности четко оговорены процессуальными нормами конституционного права. Игнорирование какой-либо из стадий, пренебрежение процедурными правилами означает нарушение законности в законотворчестве. Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены следующие стадии законодательного процесса²² Конституционное право России // Червонюк М.: Термика, Инфра-М, 2004 с 236-238.:

1) подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (так называемая стадия законодательной инициативы);

2) обсуждение законопроекта в Государственной Думе с последующим принятием либо отклонением его (полностью или частично);

3) одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либо отклонение его;

4) подписание закона либо его отклонение (применение вето) Президентом РФ;

5) опубликование закона.

Наряду с основными выделяются и дополнительные стадии, к которым относятся: рассмотрение Государственной Думой отклоненного Советом Федерации закона, повторное рассмотрение Советом Федерации и Государственной Думой поправок отклоненного Президентом закона.

Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными.

Так, повторное рассмотрение закона в Государственной Думе возможно только в случае неодобрения этого закона Советом Федерации или отклонения Президентом РФ, то же самое - в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации и создания двухпалатной согласительной комиссии.

Однако Конституция РФ и Регламенты палат предусматривают для каждого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответствии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для одобрения в обеих палатах федеральных конституционных законов (эти законы соответствующим большинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнародованию, т. е. без возможности вето Президента).

В последнее время Федеральное Собрание Российской Федерации уделяет большое внимание юридической форме принимаемых законодательных актов, их простоте, точности и компактности. Более четко и единообразно оформляется структура законов, упрощается стиль изложения нормативных предписаний, упорядочивается терминология.

Наблюдается тенденция принятия новой редакции законов, не отвечающих изменившимся условиям, вместо неоднократного внесения в них многочисленных изменений и дополнений.

2. Стадии законодательного процесса.

2.1 Внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думы (Законодательная инициатива)

104 статья Конституции РФ регламентирует первый этап законодательного процесса - внесении законопроекта на рассмотрении Государственной Думы.¹¹ Комментарий к Конституции Российской Федерации // под общ. ред. Карповича В.Д., М.: Юрайт-М, Новая Правовая культура, 2002

Согласно ч. 1 указанной статьи, право законодательной инициативы принадлежит строго определенному кругу субъектов - Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации (по вопросам их ведения).

Право законодательной инициативы не следует путать с правом на обращение в парламент Российской Федерации, которое принадлежит любому гражданину и любой организации, однако, в отличие от права законодательной инициативы, не влечет обязательного рассмотрения такого обращения парламентом.

По сравнению с ранее действовавшей Конституцией, в новой Конституции Российской Федерации круг субъектов права законодательной инициативы несколько сократился (из их числа выпали Генеральный Прокурор Российской Федерации, общероссийские общественные организации, президиум представительного органа власти, комиссии и комитеты парламента), но все же остается достаточно широким. Например, в Германии у депутатов нет индивидуального права законодательной инициативы (законопроект может внести фракция либо группа депутатов, насчитывающая не менее 5% членов бундестага), в Великобритании, напротив, право законодательной инициативы принадлежит только членам парламента, в Австрии существует институт народной законодательной инициативы, в соответствие с которым предложение, поступившее от не менее чем 100 тысяч граждан, передается центральной избирательной комиссией на рассмотрение парламента и т.д.

Круг субъектов законодательной инициативы, закрепленный в ст. 104 Конституции Российской Федерации, представляется не бесспорным. Например, вряд ли оправданно лишение права законодательной инициативы комиссий и комитетов парламента - наиболее активных участников законодательной деятельности. В итоге законопроекты, вносимые комиссиями и комитетами, оформляются как исходящие "от группы депутатов - членов комитета", что маскирует их истинный статус. Трудно понять истинные причины лишения права законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, в ведомстве которого сосредотачивается чрезвычайно ценная информация о практике реализации законов, пробелах в правовом регулировании.

С другой стороны, вряд ли оправданно наделение правом законодательной инициативы Президента Российской Федерации, имеющего право "вето" на законопроекты. Конституционный статус Президента Российской Федерации, на наш взгляд, располагает к тому, чтобы побуждать пользоваться правом законодательной инициативы других субъектов законотворчества, прежде всего, конечно, Правительство Российской Федерации, но воздерживаться от использования этого права самому. Право Конституционного Суда Российской Федерации решать вопрос о конституционности либо неконституционности законодательных актов также плохо сочетается с его же правом законодательной инициативы (не случайно, что Конституционный Суд практически не пользуется этим правом).

Серьезные проблемы открывает практика использования субъектами законотворчества своего права вносить законопроекты на рассмотрение Государственной Думы. Статистика итогов работы Государственной Думы первого созыва (1993-1995 гг.) свидетельствует, что 55% законопроектов были внесены депутатами Государственной Думы, 20% - Правительством Российской Федерации, 10% - Президентом Российской Федерации, и 15% - другими субъектами законодательной инициативы. Та же самая тенденция сохранилась и в Государственной Думе второго созыва. Судя по предварительным данным, роль Правительства Российской Федерации в третьей Государственной Думе несколько выросла. И все же эти данные разительно отличаются от практики работы парламентов других стран (например, Германии, Франции), где 80-90% законопроектов вносится правительством. Слабая активность Правительства Российской Федерации в сфере законотворчества свидетельствует об очевидной недооценке им правовых рычагов в проведении экономической и социальной политики.

2. Согласно ч. 2 ст. 104, законопроекты вносятся в Государственную Думу. Это положение Конституции Российской Федерации предопределяет общую схему движения законопроекта в Федеральном Собрании Российской Федерации: из "нижней" палаты - в "верхнюю".

Согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 104), законодательная инициатива может быть реализована в следующих основных формах: путем внесения в Государственную Думу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов; путем инициирования законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; путем внесения поправок к законопроектам. Действующий регламент Государственной Думы не предусматривает такой формы реализации законодательной инициативы, как внесение предложения о принятии закона (в регламентах съездов Верховного Совета РСФСР такая форма была). Представляется, что субъект права законодательной инициативы в состоянии не только сформулировать идею законопроекта, но и подготовить его текст. Данное требование к субъектам законотворчества и свидетельствует об определенном прогрессе в развитии российского законодательного процесса.

Законопроект, вносимый на рассмотрение парламента, должен отвечать определенным требованиям. В соответствии со ст. 105 Регламента Государственной Думы, необходимым условием внесения законопроекта является представление:

а) пояснительной записки к законопроекту, объясняющей предмет законодательного регулирования и концепцию предлагаемого законопроекта;

б) текста законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

в) перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключения Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации).

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены следующие положения:

а) о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные Регламентом Государственной Думы, направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы.

Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации. На каждый законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Государственную Думу, о прохождении законопроекта, принятии либо отклонении Государственной Думой указанного закона, рассмотрении указанных законов Советом Федерации и Президентом Российской Федерации.

Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, который определяет соответствие законопроекта требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы и в 14-дневный представляет законопроект на рассмотрение Совета Государственной Думы (в этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями).

Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы может принять решение о возвращении законопроекта инициатору, что не препятствует повторному внесению законопроекта в Государственную Думу.

Порядок подготовки законопроекта к слушанию определяется ответственным комитетом самостоятельно. Как правило, это достаточно большая и серьезная работа. Для работы над законопроектом комитетом, как правило, создается рабочая группа, в которую включаются депутаты Государственной Думы, представители субъекта законодательной инициативы, представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. В случае, если законопроект рассматривается в нескольких комитетах, ими может быть образована совместная рабочая группа. Если по одному и тому же вопросу имеется несколько законопроектов, они рассматриваются одновременно.

По решению ответственного комитета законопроект может быть направлен на заключение Правительства Российской Федерации, на рассмотрение министерств и ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу. Правовое управление аппарата Государственной Думы по поручению ответственного комитета осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, а также проверку представленных субъектом права законодательной инициативы перечней актов федерального законодательства, которые подлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного законопроекта.

Поступающие замечания и предложения по законопроекту рассматриваются на заседаниях ответственного комитета. По итогам проведенной подготовительной работы, поступивших откликов и предложений, комитет формирует свою позицию по законопроекту: вносит его на заседание Государственной Думы с предложением принять в первом чтении либо отклонить.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему, включая заключение ответственного комитета, направляются в Совет Государственной Думы для внесения на пленарное заседание Государственной Думы. Одновременно комитет представляет предложения о приглашении пленарное заседание разработчиков, экспертов, представителей общественности и т.п., присутствие которых целесообразно при рассмотрении законопроекта Государственной Думой.

3. В соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Таким образом, законопроекты, указанные в ч. 3 ст. 104, не могут быть даже приняты к рассмотрению, если к ним не приложено заключение Правительства Российской Федерации. Данное положение Конституции Российской Федерации со всей очевидностью нацелено на то, чтобы ограничить рассмотрение парламентом "затратных" инициатив, никак не сопряженных с возможностями федерального бюджета. Совершенно очевидно, что предписание ч. 3 ст. 104, при всех его благих целях, внутренне противоречиво: "затратный" законопроект не может быть внесен в Государственную Думу без заключения Правительства, но как проверить "затратность" если законопроект не внесен?

Практика реализации ч. 3 ст. 104 крайне неоднозначна: с одной стороны, субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту, а с другой, Правительство Российской Федерации вполне обоснованно отказывается давать заключения на законопроекты, к которым не приложено необходимых расчетов.

Достаточно спорным является и вопрос о том, что представляют собой законопроекты "об изменении финансовых обязательств государства". Являются ли таковыми, например, законопроекты по вопросам пенсионного законодательства, выплатам из внебюджетных фондов социального страхования и социальной защиты? В результате необходимость получения заключения правительства нередко обнаруживается лишь на заключительной стадии законодательного процесса и становится причиной возращения принятых законов в Государственную Думу.

Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства от 18 июня 1998 г. N 604 (СЗ РФ. 1998. N 27. Ст. 3176) с последующими изменениями и дополнениями, Правительство дает письменные заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. По иным законопроектам заключение не дается. Заключение Правительства направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство.

По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.

Однако на практике указанные сроки нередко нарушаются. Непредставление заключений используется Правительством как "скрытое вето" (видимо, сознательно заложенное в Конституцию) на законопроекты, которые Правительство считает неприемлемыми.

2.2 Предварительное рассмотрение законопроектов

Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Аппарате палаты.

Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в депутатские объединения и в соответствующий комитет Государственной Думы, который в течение 14 дней определяет соответствие законопроекта предъявляемым требованиям и представляет его на рассмотрение Совета палаты. В свою очередь, Совет Государственной Думы назначает комитет, ответственный за законопроект. Комитеты играют ведущую роль в создании законопроектов, т.к. именно они решают, продолжит или прекратит свое существование тот или иной законопроект.

Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президенту и Правительству России, в Совет Федерации, а также в Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со ст. 109 Регламента ГД не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения направляются Советом Государственной Думы в законодательные органы субъектов Федерации для подготовки предложений и замечаний. При внесении в Государственную Думу до рассмотрения в первом чтении альтернативных законопроектов Совет палаты откладывает рассмотрение внесенного ранее законопроекта и поручает ответственному комитету подготовить к одновременному рассмотрению в первом чтении все альтернативные законопроекты. При работе над законопроектом ответственный комитет может сформировать рабочую группу из членов ответственного комитета, депутатов Государственной Думы, представителей субъекта права законодательной инициативы, а также представителей органов государственной власти, различных организаций, экспертов и специалистов.

В соответствии со ст. 112 Регламента ГД Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета палаты или ответственного комитета проводит правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, после чего готовит заключение по следующим вопросам:

а) соответствует ли законопроект федеральному законодательству;

б) нет ли противоречий между статьями и частями законопроекта;

в) полностью ли приведен перечень актов, которые должны быть признаны утратившими силу, приостановлены, изменены или дополнены.

Подготовленный к рассмотрению в первом чтении законопроект и материалы к нему ответственный комитет возвращает в Совет Государственной Думы для дальнейшего внесения на рассмотрение палаты.

Дополнительно к указанным ранее материалам ответственный комитет в соответствии со ст. 114 Регламента Государственной Думы представляет:

а) проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении;

б) заключения комитета и комитета-соисполнителя с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения законопроекта;

в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы;

г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения на заседании палаты.

Аппарат Государственной Думы обязан ежеквартально информировать всех субъектов права законодательной инициативы о поступивших на рассмотрение законопроектах, результатах рассмотрения законов не только в Государственной Думе, но и в Совете Федерации, Президентом России, что способствует координации деятельности всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы.

Хотя рассмотрение законопроектов осуществляется Государственной Думой в трех чтениях, но, согласно ст. 196 Бюджетного кодекса, проект закона о федеральном бюджете рассматривается в четырех чтениях.

2.3 Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе

Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Это рассмотрение осуществляется в трех чтениях, если Государственной Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято другое решение.

Первое чтение

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и все материалы к нему Аппарат Государственной Думы направляет:

Президенту РФ;

в Совет Федерации;

депутатам Государственной Думы;

Правительству РФ;

субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, рассматриваются актуальность и практическая значимость. Обсуждение начинается с доклада субъекта законодательной инициативы, внесшего законопроект, об обосновании необходимости принятия закона. При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, обязательно заслушивается заключение Правительства России.

Результатом обсуждения в первом чтении может быть одно из следующих решений:

а) принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;

б) отклонить законопроект;

в) принять закон.

При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования. В соответствии с Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. <1> рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательных количественных голосований по каждому вопросу, в которых может принять участие каждый депутат. При этом предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражении по каждому голосованию производится только после окончания голосования по всем вопросам. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовали более половины общего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы.

При принятии законопроекта в первом чтении Государственная Дума устанавливает срок представления поправок, который, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - менее 30 дней.

В случае принятия законопроекта в первом чтении и при наличии правовой и лингвистической экспертиз председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений.

Все субъекты права законодательной инициативы вправе вносить поправки к законопроекту, принятому в первом чтении. Ответственный комитет изучает, обобщает эти поправки, проводит их независимую экспертизу. Автор поправок имеет право уточнять их при обсуждении в ответственном комитете.

При изменении названия законопроекта он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Все поправки групп ируются по статьям законопроекта и рассматриваются на заседании ответственного комитета. При согласии последнего с поправками он может включить их в текст и рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и готовит заключение. Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка.

На основании ст. 122 Регламента ГД ответственный комитет направляет в Совет

Государственной Думы для последующего рассмотрения в палате следующие документы:

а) проект постановления по законопроекту;

б) таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к принятию;

в) таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к отклонению;

г) таблицу поправок, по которым комитетом не было принято решений;

д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию;

е) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.

Далее законопроект вместе с указанными материалами до его рассмотрения во втором чтении рассылается Президенту и Правительству России, в Совет Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный законопроект, и депутатам Государственной Думы. Необходимо отметить, что ответственный комитет представляет законопроект на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении в течение четырех месяцев со дня принятия в первом чтении (если палата не установит иной срок).

Второе чтение

Статья 123 Регламента ГД определяет, что второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета об итогах рассмотрения законопроекта и о рассмотрении поступивших поправок. Затем выступают полномочный представитель Президента в Государственной Думе, представители субъекта, внесшего законопроект, и полномочный представитель Правительства в Государственной Думе. Если возражений против поправок, рекомендуемых для внесения в текст, не имеется, они принимаются в целом. Если при обсуждении в палате возникают возражения против каких-либо поправок, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, против которых нет возражений, а затем отдельно каждую поправку, по которым высказаны возражения. Поправки к проекту федерального закона принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, а поправки к проекту федерального конституционного закона - не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. Если при повторном голосовании такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Более того, решением Государственной Думы законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Нужно отметить, что в соответствии со ст. 123 Регламента по предложению депутатов Государственной Думы при условии, что проведены правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта, возможно принятие закона в целом в день прохождения второго чтения.

После второго чтения законопроект, как правило, направляется в ответственный комитет и Правовое управление Аппарата Думы для устранения возможных внутренних противоречий.

Третье чтение

В процессе этого рассмотрения уже не допускаются ни внесение поправок, ни возвращение к обсуждению законопроекта как в целом, так и его отдельных разделов, глав, статей. Поэтому непринятие законопроекта в третьем чтении ведет к прекращению рассмотрения. Но в исключительных случаях и лишь по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, ст. 125 Регламента ГД закрепляет за председательствующим обязанность поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Как уже было сказано, федеральный закон считается принятым Государственной Думой, если за него проголосовали большинство депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовали не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, на федеральный конституционный закон не распространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции о том, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. В Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона (аналогичное можно сказать и о законе о поправках к Конституции России).

Особенности рассмотрения предложений о поправках к Конституции

Особое внимание следует обратить на перечень субъектов, обладающих правом внесения подобных предложений. Он существенно отличается от круга лиц, обладающих правом законодательной инициативы. В этот перечень входят:

Президент России;

Совет Федерации;

Государственная Дума;

Правительство страны;

законодательные (представительные) органы субъектов РФ;

группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Действующее законодательство делит предлагаемые изменения в соответствии с юридической силой глав Конституции на две группы, предусматривая для них различные процедуры. Изменения к гл. 3 - 8 называются поправками, а изменения к гл. 1, 2, 9 - пересмотром Конституции.

Изменения к главам 3 - 8 Конституции России В соответствии со ст. 139 Регламента ГД поступивший проект закона о поправках передается в Совет Государственной Думы, а оттуда - на заключение в Комитет Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе. Указанный комитет, в свою очередь, проводит предварительное рассмотрение проекта закона с участием инициатора, полномочных представителей Президента и Правительства России в Государственной Думе, а также представителей комитетов палаты.

После этого, как уже говорилось, Государственная Дума рассматривает проект закона в трех чтениях, заслушивает доклад инициатора каждой поправки, содоклад представителя Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе, выступления полномочных представителей Президента и Правительства в Государственной Думе, представителей депутатских объединений, а также экспертов и иных приглашенных для обсуждения лиц.

Голосование проводится по каждой поправке в отдельности. Поправка считается одобренной, если за ее одобрение проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

После постатейного обсуждения и голосования Государственная Дума принимает закон о поправках в целом. Закон считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Изменения глав 1, 2 и 9 Конституции России Регламент говорит о них не как о поправках, а как о предложениях пересмотреть Конституцию. Подобные предложения в соответствии со ст. 137 Регламента Государственной Думы должны содержать новую редакцию указанных глав или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование пересмотра. Регламент предусматривает обязательное наличие заключения Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе. На заседании Государственной Думы обсуждаются не только предложения о пересмотре положений Конституции, но и заключение указанного выше Комитета, после чего Государственная Дума принимает постановление об одобрении или отклонении данных предложений. Предложения считаются одобренными Государственной Думой, если за их одобрение проголосовали не менее трех пятых от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы с законопроектом направляются в Совет Федерации для последующего рассмотрения.

2.4 Рассмотрение законопроектов в Совете Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней должны быть переданы на рассмотрение Совета Федерации. Конституционно закреплено, что федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовали более половины от общего числа членов этой палаты либо если палата его не рассмотрела в течение 14 дней. В случае отклонения Советом Федерации федерального закона палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. При этом федеральный закон повторно рассматривает Государственная При несогласии Государственной Думы с решением верхней палаты федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.¹¹ ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО РОССИИ:КУРС ЛЕКЦИЙ О.Н. БУЛАКОВ, И.Н. РЯЗАНЦЕВ М: Юстиц-информ с 99.

Как говорилось выше, в документах, сопровождающих федеральные законы по вопросам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, должно находиться заключение Правительства России. При его отсутствии у Совета Федерации может появиться основание для отклонения представленных законов.

Статья 106 Конституции определяет, что в Совете Федерации должны быть рассмотрены принятые Государственной Думой федеральные законы:

а) о федеральном бюджете;

б) о федеральных налогах и сборах;

в) о финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании, денежной эмиссии;

г) о ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) о статусе и защите Государственной границы Российской Федерации;

е) о войне и мире. Конституционный Суд своим Постановлением от 23 марта 1995 г. <1> дал разъяснение по поводу порядка применения четырнадцатидневного срока для рассмотрения и одобрения в Совете Федерации законов, перечисленных в ст. 106 Конституции. Из Постановления следует, что ст. 106 Основного Закона не устанавливает особого срока для рассмотрения в Совете Федерации законов. Начав рассмотрение закона в четырнадцатидневный срок, предусмотренный ч. 4 ст. 105 Конституции, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении данного закона. При этом истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в ст. 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения. Следовательно, закон в этом случае не может быть подписан главой государства. Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции, не завершено в установленный ч. 4 ст. 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании палаты и завершено принятием решения. В соответствии со ст. 103 Регламента Совета Федерации поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в течение 24 часов вместе с сопровождающими документами направляется всем членам палаты. Председатель палаты вправе передать федеральный закон нескольким комитетам, определив при этом ответственный комитет, который имеет право приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации. Если несколько комитетов разошлись во мнениях и не выработали единого заключения, то каждый комитет представляет свое заключение.

Установленный Конституцией четырнадцатидневный срок рассмотрения закона исчисляется со дня, следующего за днем регистрации в верхней палате.

Если закон не входит в перечень обязательных к рассмотрению Советом Федерации, то ответственный комитет в своем заключении предлагает одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты (это возможно, когда комитет одобряет закон в целом, без внесения в него изменений и дополнений). В этом случае Председатель Совета Федерации может: либо согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации; либо отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой;

б) рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон (это возможно, когда комитет считает необходимым отклонить федеральный закон в целом либо внести в него изменения и дополнения).

Что касается федеральных законов, для которых в Конституции закреплена процедура обязательного рассмотрения в Совете Федерации, то ответственный комитет вправе рекомендовать Совету Федерации принять одно из следующих решений:

а) одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;

б) отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить. Рассмотрение закона в верхней палате начинается с оглашения заключения ответственного комитета, материалов Правового управления по данному закону и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом. При обсуждении предоставляется слово представителю Правительства России для защиты своих позиций и оглашения официального отзыва о рассматриваемом законе. При обсуждении закона, который должен быть рассмотрен в Совете Федерации, председательствующий ставит его одобрение на голосование. Если вопрос окажется недостаточно подготовленным, палата вправе перенести рассмотрение закона на следующее заседание, где этот процесс должен быть завершен. Данное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. В противном случае председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении данного закона. Если четырнадцатидневный срок в отношении закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в верхней палате в соответствии со ст. 112 Регламента Совета Федерации, пропущен, то закон направляется Президенту для подписания и официального опубликования. Конституционный Суд в Постановлении от 22 апреля 1996 г. <1> по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции отметил, что одобрение закона Советом Федерации может быть выражено как в активной форме - путем голосования, так и в пассивной форме: закон считается одобренным, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Иными словами, пропуск четырнадцатидневного срока означает молчаливое одобрение федерального закона. Принимая решение об отклонении закона, Совет Федерации выносит постановление, где может содержаться перечень разделов, глав, статей, по которым необходимо преодолеть разногласия с Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.