Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

"Московский государственный юридический университет

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)"

Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Курсовая работа

Законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации

Москва, 2013



СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Законодательный процесс: понятие и стадии

2. Основные стадии законодательного процесса в Государственной Думе

2.1 Законодательная инициатива

2.2 Предварительное рассмотрение законопроекта

2.3 Рассмотрение законопроекта Государственной Думой и принятие (одобрение) закона

3. Дополнительные стадии законодательного процесса в Государственной Думе

3.1 Повторное рассмотрение закона, отклоненного Советом Федерации

3.2 Повторное рассмотрение закона, отклоненного Президентом Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников

законодательный государственный дума президент



ВВЕДЕНИЕ

Изменения, произошедшие в социально-политической и экономической сферах в Российском государстве, породили необходимость срочного изменения текущего законодательства (отмена старых нормативно-правовых актов и принятие новых).

В 2013 году исполняется 20 лет со дня принятия Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ), принятой на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 года.

Конституция РФ определяет Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - как представительный и законодательный орган, который состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94 и ч. 1 ст. 95). Основная функция парламента - законодательная. Результатом реализации этой функции является формирование правовой системы государства, обеспечивающей посредством законодательства правовое регулирование общественных отношений.

Столь значительная роль законодательства предполагает знание, прежде всего, того, каким образом оно создается.

Целью данной работы является изучение законодательного процесса в Государственной Думе. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

ь дать определение понятия "законодательный процесс";

ь установить стадии законодательного процесса;

ь рассмотреть основные и дополнительные стадии законодательного процесса в Государственной Думе и их практическую реализацию.

В целом же теоретические и практические вопросы законодательного процесса являются объектом многолетнего исследования в научной литературе, хотя и по сей день остаются дискуссионные вопросы.



1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС: ПОНЯТИЕ И СТАДИИ

Конституция РФ определяет Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - как представительный и законодательный орган. Традиционно парламент наделяется тремя основными функциями: законодательной, представительной и контрольной. Формой реализации законодательной функции является законодательный процесс.

Законодательный процесс представляет собой совокупность действий, посредством которых парламент осуществляет свою законодательную деятельность .

В широком смысле законодательный процесс представляет собой совокупность действий по созданию закона, начиная от внесения законопроекта и заканчивая обнародованием принятого закона.

Конституцией РФ предусмотрено три вида законов, принимаемых на федеральном уровне: законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы.

Поправки к Конституции РФ принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции. За время действия Конституции РФ приняты два таких закона, оба от 30 декабря 2008 г.: "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" (в части ст. 81 и ст. 96 Конституции) и "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" (в части ст.103 и 114).

Если федеральные законы принимаются как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то федеральные конституционные законы только по предметам ведения Российской Федерации (ч. 1 и 2 ст. 76). Для принятия федерального конституционного закона необходимо указание Конституции РФ (ч. 1 ст.108). Такие указания содержатся в 13 статьях Конституции РФ. На основании этих положений приняты и действуют 20 федеральных конституционных законов (соответственно изменения в эти акты вносятся также федеральным конституционным законом). Ряд положений о принятии федеральных конституционных законов, содержащиеся в ст. 66, 135 и отчасти положения ст. 137, не реализованы.

Так, основанием для принятия федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г. явилась ч. 2 ст. 114 Конституции РФ.

Согласно Конституции РФ, федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76). Таким образом, федеральный конституционный закон обладает большей юридической силой по отношению к федеральному закону.

Среди федеральных законов особо следует отметить кодексы, которые содержат правовые нормы, регулирующие целые группы общественных отношений. По сути кодекс позволяет свести множество правовых актов в один. На данный момент действуют 20 кодексов.

В Российской Федерации отсутствует единая законодательная основа федерального законодательного процесса. Законодательный процесс подробно регламентирован нормами права. Они содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных законах и федеральных законах, регламентах Государственной Думы и Совета Федерации, актах Президента РФ и Правительства РФ.

Особая роль в регулировании законодательного процесса принадлежит постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации (далее - Конституционный Суд РФ) о толковании положений Конституции РФ, касающихся законодательных процедур. Например, на основании обнаружившейся неопределенности в понимании положений ст. 107 Конституции РФ, связанных с понятием "принятый федеральный закон" Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ и постановил:

"Под "принятым федеральным законом" по смыслу части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации понимаются:

законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации;

законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации; законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации".

Известный русский ученый Е. Н. Трубецкой еще в начале XX века писал, что во всех государствах, независимо от того, "какое где существует государственное устройство и какая форма правления", каждый закон, "прежде, чем получить окончательную форму и обязательную силу", должен пройти через четыре стадии: 1) законодательная инициатива; 2) обсуждение закона; 3) утверждение закона; 4) обнародование закона. Ибо для возникновения закона нужно, чтобы кто-нибудь указал на жизненную потребность, которая вызывает тот или иной законопроект. Далее, прежде чем принять закон, необходимо подвергнуть его всестороннему обсуждению в "законодательном учреждении, которому присвоено право обсуждать законы". Чтобы закон получил обязательную силу, "он должен быть утвержден верховной властью". Наконец, для того, чтобы он действовал, необходимо обнародовать его, довести до сведения всех граждан. Весь вопрос заключается лишь в том, какие лица и учреждения играют деятельную роль на каждой из этих стадий; он разрешается различно в различных странах.

Законодательный процесс в Российской Федерации состоит из совокупности нескольких стадий:

1) законодательная инициатива;

2) предварительное рассмотрение законопроекта;

3) рассмотрение законопроекта Государственной Думой и принятие (одобрение) закона;

4) прохождение закона в Совете Федерации и его одобрение;

4a) повторное рассмотрение Государственной Думой закона, отклоненного Советом Федерации;

5) подписание закона Президентом Российской Федерации (далее - Президент РФ) и его обнародование;

5а) повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации закона, отклоненного Президентом РФ.

При этом стадии 4а и 5а являются только возможными в отличие от остальных, которые являются обязательными.

Стадии законодательного процесса представляют собой совокупность процедур, которые образуют относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу.



2. ОСНОВНЫЕ СТАДИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ

2.1 Законодательная инициатива

Право законодательной инициативы представляет собой право уполномоченного субъекта внести в парламент проект законодательного акта, что порождает обязанность парламента рассмотреть его в соответствии с принятой процедурой и выразить к нему свое отношение.

Законопроекты согласно Конституции РФ вносятся в нижнюю палату парламента - Государственную Думу. В Италии, США, Франции и некоторых других странах с двухпалатным парламентом законодательный процесс может начаться в любой из палат.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) определяет 705 субъектов права законодательной инициативы. Таковыми являются: Президент РФ (1), Совет Федерации (1), члены Совета Федерации (166), депутаты Государственной Думы (450), Правительство Российской Федерации (1) (далее - Правительство РФ), законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации (83), а также Конституционный Суд РФ (1), Верховный Суд Российской Федерации (1) (далее - Верховный Суд РФ) и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (1) (далее - Высший Арбитражный Суд РФ) по вопросам их ведения.

Наделение Конституционного Суда правом законодательной инициативы в мировой практике встречается нечасто. Конституционный Суд РФ лишь однажды, в начале 1994 г., представил законопроект. Это был проект федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Самоограничение Конституционного Суда РФ в праве законодательной инициативы объясняется тем, что если законопроект Конституционного Суда РФ впоследствии, уже в качестве действующего закона, станет предметом его рассмотрения, то это может поставить под сомнение объективность Конституционного Суда РФ.

На практике Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ довольно широко интерпретируют формулировку "по вопросам их ведения", распространяя ее, в частности, на вопросы судоустройство, финансирования и деятельности судов, судопроизводства по уголовным, гражданским и административным делам, статуса судей. В.Д. Зорькин и Л.В. Лазарев отмечают, что понятие "вопросы ведения" может и должно интерпретироваться в системном единстве с положениями Конституции РФ, определяющими статус, цели и задачи, полномочия органов правосудия.

В отношении внесения некоторых законопроектов установлены исключительные полномочия определенных субъектов права законодательной инициативы. Например, в п. 1 ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", что Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.

Ч.3 ст. 104 Конституции РФ устанавливает, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Правительство РФ не вправе отказаться от исполнения возложенной на него Конституцией обязанности давать заключения на соответствующие законопроекты. Как правило, заключение дается в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство РФ. Отрицательная оценка не является препятствием для внесения законопроекта в Государственную Думу.

Право законодательной инициативы является субъективным правом, поэтому передача этого права другому лицу или органу невозможна. Другие государственные органы, общественные объединения, физические лица, не обладающие правом законодательной инициативы, могут вносить инициативные законопроекты только через субъектов законодательной инициативы, указанных в Конституции РФ.

Согласно Регламенту Государственной Думы от 22 января 1998 года, действующему в редакции от 25 января 2013 года, право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов (далее - законопроект);

б) законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены различные документы и материалы, в частности:

а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет и концепцию предлагаемого законопроекта;

б) текст законопроекта; перечень законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона;

в) финансово-экономическое обоснование (если реализация законопроекта, потребует материальных затрат);

г) заключение Правительства РФ (по законопроектам, предусмотренным ч. 3 ст. 104 Конституции);

д) документы и материалы, предусмотренные соответствующими статьями Бюджетного кодекса - 192, 212 и 264¹⁰ (по законопроектам о федеральном бюджете и его исполнении);

е) официальные отзывы Правительства РФ и Верховного Суда РФ (по законопроекту о внесении изменений в УК) и др.

В случае внесения законопроекта субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом (Советом Федерации, Правительством РФ, законодательным органом субъекта Российской Федерации, высшими судами) должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Регламент Совета Федерации от 30 января 2002 года (ст. 140, 141² и др.), действующий в редакции от 6 февраля 2013 года, устанавливает возможность внесения законопроекта в Государственную Думу Советом Федерации совместно с законодательным органом субъекта Российской Федерации (законодательными органами субъектов).

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные ст. 105 Регламента Государственной Думы, направляются субъектом (субъектами) права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы.

Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта и присваивается регистрационный номер на весь период рассмотрения и прохождения законопроекта.



2.2 Предварительное рассмотрение законопроекта

Стадия предварительного рассмотрения законопроекта регулируется Регламентом Государственной Думы.

Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный законопроект и материалы к нему в профильный комитет, который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы, то есть осуществляется "входной контроль" качества законопроекта.

Если законопроект не соответствует этим требованиям, то Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта субъекту (субъектам) права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу. При этом за субъектом (субъектами) права законодательной инициативы сохраняется возможность вновь внести законопроект после выполнения необходимых требований.

Если в материалах к зарегистрированному законопроекту отсутствует заключение Правительства РФ, то необходимость получения по нему такого заключения комитет проверяет с учетом мнения Правового управления. В результате такой проверки часто обнаруживается необходимость получения заключения Правительства РФ на законопроект в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ.

Если профильный комитет полагает, что законопроект соответствует требованиям Конституции РФ и Регламента Государственной Думы, то Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета назначает один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту, а в случае, если вопросы, регулируемые законопроектом, относятся к ведению и другого комитета Государственной Думы, назначает данный комитет соисполнителем.

Совет Государственной Думы включает законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию и направляет законопроект и материалы к нему в комитеты, комиссии и во фракции, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, Общественную палату, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.

По предложению профильного комитета Совет Государственной Думы устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, а также срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет.

Ответственный комитет самостоятельно определяет порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту, если иное не предусмотрено решением Совета Государственной Думы.

Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы - членов данного комитета. В состав рабочей группы также могут входить депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.

Ответственный комитет, получив текст законопроекта (тексты законопроектов по одному и тому же вопросу), назначает докладчика из состава членов ответственного комитета. Докладчик координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы должно проходить открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению провести лингвистическую экспертизу законопроекта. Правовое управление на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту, а также заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта (если таковое имеется) рассматриваются на заседании ответственного комитета.

До принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право:

а) по предложению ответственного комитета, оформленному решением ответственного комитета, изменить текст законопроекта и направить его на имя Председателя Государственной Думы;

б) отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя Председателя Государственной Думы или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы - коллегиального органа.

Основным результатом подготовки законопроекта к рассмотрению в первом чтении в ответственном комитете и комитетах-соисполнителях является заключение с мотивированным обоснованием необходимости принятия (одобрения) или отклонения законопроекта, принимаемое голосованием на заседании комитета. Выводы комитета служат ориентиром в осуществлении парламентом тех или иных процедурных действий.

Подготовленный к рассмотрению в первом чтении законопроект и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 14 дней до его внесения на рассмотрение Государственной Думы.

2.3 Рассмотрение законопроекта и принятие (одобрение) закона Государственной Думой

Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом Государственной Думы.

Например, проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации рассматривается, как правило, в одном.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.

Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета. Может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов Государственной Думы по существу. Затем по законопроекту вправе выступить представители фракций, другие депутаты Государственной Думы, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе, представители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, другие лица, приглашенные для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может:

1) принять (одобрить) законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;

2) принять (одобрить) закон, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

3) отклонить законопроект.

После окончания обсуждения законопроекта вопрос о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении выносится на "час голосования".

В постановлении о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении Государственная Дума устанавливает срок представления поправок к законопроекту, который, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам права законодательной инициативы, при этом в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ - по вопросам их ведения, а в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

В случае принятия (одобрения) законопроекта в первом чтении, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии или об одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, отражающего результаты правовой, юридико-технической и лингвистической экспертиз. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии или об одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, данное предложение ответственного комитета выносится на "час голосования".

Если решение о принятии федерального закона или об одобрении федерального конституционного закона без процедур второго и третьего чтения не принято, то работа над законопроектом продолжается в установленном Регламентом порядке.

Смысл второго чтения заключается в рассмотрении Государственной Думой поправок к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении.

Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вправе вносить только субъекты права законодательной инициативы. Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Сгруппированные по статьям законопроекта либо в ином установленном Регламентом порядке поправки подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета. Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, ответственный комитет представляет таблицу поправок, рекомендуемых им к принятию и включенных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых им к отклонению, таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений, в отдельную таблицу могут быть выделены поправки, изменяющие, по мнению ответственного комитета, концепцию законопроекта, и рекомендуемые им к отклонению.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы проект постановления Государственной Думы по законопроекту, таблицы поправок (рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, по которым не было принято решений, рекомендуемых им к отклонению, изменяющих, по их мнению, концепцию законопроекта и рекомендуемых к отклонению), текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию, заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект, заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта (если такое имеется).

Ответственный комитет направляет также в Совет Государственной Думы проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы и докладчика по законопроекту.

Совет Государственной Думы принимает решения о дате рассмотрения Государственной Думой законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного комитета. Одновременно законопроект вместе с материалами к нему, рассылается Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 7 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.

Обсуждение законопроекта во втором чтении начинается с доклада представителя ответственного комитета. Затем слово для выступления предоставляется полномочному представителю Президента РФ в Государственной Думе, полномочному представителю Правительства РФ в Государственной Думе, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, или его представителю.

Затем председательствующий выясняет, имеются ли у фракций, депутатов Государственной Думы или приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы возражения против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию. Если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого, до трех минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего в Государственной Думе проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. После этого на голосование ставится предложение об отклонении всех поправок, включенных в таблицу, изменяющих, по мнению ответственного комитета, концепцию законопроекта, принятого Государственной Думой в первом чтении, и рекомендуемых им к отклонению. Затем председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений.

Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Решение о принятии поправок к проекту федерального конституционного закона принимается не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если при голосовании поправки к законопроекту не набрали необходимого числа голосов депутатов Государственной Думы, они считаются отклоненными.

По окончании голосования по поправкам вопрос о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении выносится на "час голосования". Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта вопрос о принятии или об одобрении доработанного законопроекта во втором чтении выносится на "час голосования". Если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.

Законопроект, не принятый или не одобренный во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения Совета Государственной Думы. В этом случае Государственная Дума принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта.

Голосование по вопросу о принятии или об одобрении закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены.

Подготовка к третьему чтению заключается в устранении возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. Подготовка законопроекта осуществляется ответственным комитетом с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы.

По завершении этой работы законопроект вместе с заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. В исключительных случаях по требованию фракций, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Если законопроект не принят или не одобрен Государственной Думой в третьем чтении, он считается отклоненным.

Согласно ч. 2 ст.105 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, федеральный закон принимается большинством от общего числа депутатов Государственной Думы, федеральный конституционный закон считается одобренным, если за него проголосовало большинство не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 12 апреля 1995 г. № 2-П разъяснил, что под "общим числом" депутатов Государственной Думы следует понимать не "число фактически избранных депутатов", а их конституционное число - 450 депутатов.

Указанные решения оформляются соответствующими постановлениями Государственной Думы.

Одобренные Государственной Думой федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства РФ и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение 5 дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.



3. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ СТАДИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ

3.1 Повторное рассмотрение закона, отклоненного Советом Федерации

В случае отклонения Советом Федерации, принятого или одобренного Государственной Думой закона, Регламентом Государственной Думы предусмотрена дополнительная стадия законодательного процесса - повторное рассмотрение Государственной Думой закона, отклоненного Советом Федерации.

Если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета.

По итогам рассмотрения федерального закона ответственный комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы проект постановления Государственной Думы, в котором может предложить Государственной Думе одно из следующих решений:

а) снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отклонением его Советом Федерации;

б) создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных началах для преодоления возникших между Государственной Думой и Советом Федерации разногласий;

в) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции.

На практике чаще всего применяется вариант, заключающийся в создании согласительной комиссии.

Государственной Дума принимает постановление о создании согласительной комиссии, об избрании в ее состав депутатов Государственной Думы и сопредседателя согласительной комиссии от Государственной Думы большинством голосов от общего числа депутатов.

Согласительная комиссия состоит из депутации от Государственной Думы и депутации от Совета Федерации. Допускается приглашение для участия в согласительных процедурах представителей Президента РФ и Правительства РФ. Депутаты Государственной Думы, не входящие в состав согласительной комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях и участвовать в обсуждении федерального закона с правом совещательного голоса.

Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым возникли разногласия между палатами, стремясь выработать единый согласованный текст закона. Решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутации Государственной Думы и депутации Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой депутации.

Федеральный закон в редакции согласительной комиссии, завизированный сопредседателями согласительной комиссии от Государственной Думы и от Совета Федерации, а также заключительные протокол, сопоставительная таблица и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы вносятся на повторное рассмотрение Государственной Думы сопредседателем согласительной комиссии от Государственной Думы.

При рассмотрении федерального закона Государственной Думой в редакции согласительной комиссии с докладом выступает сопредседатель согласительной комиссии от Государственной Думы. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла предложений согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции.

В этом случае федеральный закон считается принятым, если за его принятие проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Повторно принятый Государственной Думой федеральный закон Председатель Государственной Думы в течение 5 дней направляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования (это единственный случай, когда принятый федеральный закон поступает Президенту РФ не из Совета Федерации).

В случае, если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в ранее принятой Государственной Думой редакции при голосовании не набрало необходимого для принятия числа голосов, то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит.

При отклонении Советом Федерации федерального конституционного закона он также может быть повторно рассмотрен Государственной Думой. Однако в отношении федерального конституционного закона Государственная Дума не может преодолеть возражения Совета Федерации повторным голосованием.

Совет Федерации принял 11 постановлений об отклонении федеральных конституционных законов (9 - в 90-x гг., и по одному - в 2001 г. и 2006 г.). Только в одном из этих случаев постановление не содержало предложения о создании согласительной комиссии.

Что касается отклонения Советом Федерации федеральных законов, то в 90-е оно было весьма распространено, а затем стало заметно снижаться. Например, за время работы Государственной Думы второго созыва (16 января 1996 г. - 17 января 2000 г.) Совет Федерации отклонял федеральные законы 271 раз, а за время работы четвертого созыва (29 декабря 2003 г. - 23 декабря 2007 г.) - 29, пятого - 16. Отклоняя эти 16 федеральных законов, Совет Федерации всегда предлагал создать согласительную комиссию; 14 законов впоследствии были приняты Государственной Думой в редакции согласительной комиссии. В одном из этих случаев, хотя комиссия и была создана, Государственная Дума преодолела возражения Совета Федерации путем принятия закона в прежней редакции.

3.2 Повторное рассмотрение закона, отклоненного Президентом Российской Федерации

В случае вето главы государства, законодательный процесс дополняется еще одной стадией - повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации закона, отклоненного Президентом РФ.

В Конституции РФ устанавливается так называемое вето Президента РФ, которое является не абсолютным, а относительным (отлагательным). Согласно ч. 3 ст. 107, Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона вправе отклонить его, однако Государственная Дума и Совет Федерации могут преодолеть вето.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации" пришел к выводу, что мотивы принятого Президентом Российской Федерации решения об отклонении федерального закона должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Президент РФ, возвращая закон, должен обосновывать в своем письме причины такого решения, называть мотивы отклонения закона.

Так, основаниями отклонения законов Президентом РФ в 1996-1997 гг. было следующее: несоответствие закона Конституции РФ, несогласие с принятым законом или одним из его положений, нарушение правил юридической техники, несоответствие закона Гражданскому кодексу РФ, противоречие закона Федеральному закону "О федеральном бюджете", отсутствие заключения Правительства РФ, несоответствие закона нормам международного права или международным обязательствам РФ и иные замечания.

Помимо отклонения федерального закона Президент РФ может возвратить федеральный закон без рассмотрения. Об этом прямо не говорится в Конституции РФ, а выведено Конституционным Судом РФ путем ее толкования. Как отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П, если нарушения установленного Конституционного порядка ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, то Президент РФ вправе вернуть федеральный закон в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований; при этом такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.

Президент РФ не может использовать право вето в отношении федеральных конституционных законов. В соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, если Президент РФ отклонит федеральный закон, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон; если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение 7 дней и обнародованию.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 12 апреля 1995 г. № 2-П разъяснил, что положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной статьей 95 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.

При этом в Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П сказано, что вето Президента РФ не может быть преодолено Советом Федерации по умолчанию, что если Совет Федерации с целью преодоления вето начал повторное рассмотрение закона в пределах четырнадцатидневного срока, то на процедуру такого рассмотрения распространяется постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 года по делу о толковании части 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ, что исключается возможность преодоления неодобрения закона Советом Федерации путем повторного голосования в Государственной Думе, а также создание согласительной комиссии, поскольку закон должен быть одобрен в единой редакции, ранее принятой обеими палатами.

Порядок повторного рассмотрения Государственной Думой федерального закона отклоненного Президентом РФ установлен в Регламенте Государственной Думы.

Федеральный закон, отклоненный Президентом РФ, передается Советом Государственной Думы в ответственный комитет, который в течение 10 дней рассматривает мотивы решения Президента РФ об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой.

По итогам рассмотрения ответственный комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы проект постановления Государственной Думы, в котором может предложить Государственной Думе одно из следующих решений:

а) согласиться с решением Президента РФ об отклонении федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

б) принять федеральный закон в редакции Президента РФ;

в) создать по предложению либо с предварительного согласия Президента РФ специальную комиссию для выработки согласованного текста федерального закона с учетом предложений Президента РФ;

г) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Совет Государственной Думы после получения от ответственного комитета одного из проектов постановления Государственной Думы, включает во внеочередном порядке вопрос в проект порядка работы Государственной Думы на очередное заседание.

Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом РФ, начинается с выступления полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе, затем выступает представитель ответственного комитета и по предложению ответственного комитета принимается одно из перечисленных решений.

Если палата принимает решение о проведении обсуждения перед голосованием, то в обсуждении участвуют представители фракций. Заключительное слово предоставляется представителю ответственного комитета. По окончании обсуждения проект постановления ставится на голосование.

Постановление Государственной Думы о согласии с решением Президента РФ об отклонении федерального закона и снятии его с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой или решение о принятии федерального закона в редакции Президента РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае, если Государственная Дума не согласилась с решением, то председательствующим на заседании Государственной Думы на голосование палаты ставится вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции.

Если Государственная Дума согласилась с предложением ответственного комитета о создании специальной комиссии, палата большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы принимает постановление Государственной Думы о создании специальной комиссии, об избрании в ее состав депутатов Государственной Думы и сопредседателя специальной комиссии от Государственной Думы. Указанное постановление направляется Президенту РФ и в Совет Федерации.

При принятии решения специальная комиссия действует по принципу "одна сторона - один голос", при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов от их общего числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента РФ стороны пришли к единому мнению, Если сторонами не преодолено разногласие хотя бы по одному предложению Президента РФ, специальная комиссия принимает решение о прекращении дальнейшей работы.

Если согласованный текст федерального закона выработан, то он вносится на рассмотрение палаты. Федеральный закон в редакции специальной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае отклонения федерального закона в редакции специальной комиссии председательствующим на заседании Государственной Думы на голосование палаты ставится вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции.

Если Президент РФ не предложил Государственной Думе создать специальную комиссию и не дал предварительного согласия на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты одно из следующих решений: согласиться с решением Президента РФ об отклонении федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения или одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Решение об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный в ранее принятой Государственной Думой редакции федеральный закон в течение 5 дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации. Если предложение не набрало необходимого для его принятия числа голосов, то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит.

За время действия Конституции РФ масштабы применения Президентом РФ права вето кардинально изменились. Так, если за время работы Государственной Думы второго созыва Президент отклонил около 300 федеральных законов, то количество отклоненных законов, приходящиеся на четвертый и пятый созыв, меньше в десятки раз (в четвертом - 10 законов, в пятом - 4).

В 6 из 14 случаев Государственная Дума сняла закон с дальнейшего рассмотрения, в остальных - федеральный закон был принят в редакции специальной комиссии (7) и в редакции Президента (1), впоследствии одобрен Советом Федерации и подписан Президентом.

С 2000 года вето Президента РФ не преодолевалось. Последний случай, когда Государственная Дума и Совет Федерации одобрили отклоненный федеральный закон в ранее принятой редакции, имел место в ноябре - декабре 1999 года.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Законодательный процесс - это совокупность последовательных действий по созданию закона. В узком понимании законодательный процесс представляет собой совокупность действий по созданию закона, посредством которых парламент осуществляет свою законодательную деятельность; в широком смысле законодательный процесс - это совокупность действий по созданию закона, начиная от внесения законопроекта и заканчивая обнародованием принятого закона.