Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществляется в трех чтениях, если палатой применительно к конкретному законопроекту не принимается другое решение. В первом чтении обсуждаются ос-новные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклад" инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета палаты. Рас-смотрение законопроекта, внесенного Президентом РФ, Пра-вительством РФ, субъектом РФ, начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта и закан-чивается их заключительным словом с анализом высказан-ных в ходе обсуждения законопроекта предложений и заме-чаний. В ходе рассмотрения заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, полномочного пред-ставителя Президента РФ, представителей Правительства РФ, субъектов РФ и других лиц, приглашенных для учас-тия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом выс-казанных предложений и замечаний, отклонить законопро-ект или принять закон. В случае принятия законопроекта Дума может установить сроки подачи поправок к законопро-екту и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсуждении законопроек-та, принятого в первом чтении.

Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Это решение оформляется постановлением Государ-ственной Думы.

Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, поступают в соответствующий комитет Государственной Думы. Такие поправки вправе вносить Президент РФ, Совет Феде-рации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представитель-ные) органы субъектов РФ. Конституционный Суд РФ, Вер-ховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ могут вно-сить поправки к законопроекту по вопросам их ведения.

Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. Комитет вправе проводить независимую экспертизу попра-вок на предмет их соответствия Конституции РФ и феде-ральным конституционным законам. Лица, внесшие поправ-ки, вправе уточнять их в ходе обсуждения в комитете. Пос-ле рассмотрения на заседании комитета доработанный зако-нопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении. Вместе с законопроектом комитетом пред-ставляется таблица поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, и таблица одобренных комитетом поправок. Таблицы направляются также Президенту РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный за-конопроект, и Правительству РФ.

В начале второго чтения законопроекта с докладом вы-ступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комите-те, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ, представители инициатора законопроекта, Правитель-ства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли воз-ражения фракций и депутатских групп или депутатов про-тив поправок, включенных ответственным комитетом в за-конопроект при его доработке. Если такие возражения име-ются, то предоставляется слово для их краткого обоснова-ния. Докладчик отвечает на возражения, после чего прово-дится голосование об одобрении или отклонении поправки.

При рассмотрении возражений против поправок, вклю-ченных ответственным комитетом в законопроект при его доработке, проводится голосование о принятии проекта за основу. Решение считается принятым, если за него проголо-совало большинство от общего числа депутатов. В случае принятия законопроекта за основу председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекоменда-ции комитета по отклонению соответствующих поправок. При утверждении данной рекомендации на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.

Если же законопроект за основу не принят, то на голо-сование ставится вопрос о продолжении обсуждения или его отклонении. Если принято решение о дальнейшем обсужде-нии, Дума переходит к рассмотрению поправок, отклонен-ных ответственным комитетом. После принятия решения по отклоненным поправкам проводится голосование о приня-тии законопроекта во втором чтении. В результате голосо-вания Государственная Дума принимает законопроект во втором чтении либо отклоняет его.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Право-вого управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения тек ста законопроекта при втором чтении. По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.

При третьем чтении не допускаются внесение в законо-проект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Только в ис-ключительных случаях по требованию депутатских объеди-нений, представляющих большинство депутатов, возможно возвращение к процедуре второго чтения законопроекта.

Федеральный закон принимается Государственной Ду-мой большинством голосов от общего числа депутатов пала-ты. Федеральный конституционный закон считается приня-тым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Приня-тый закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Решение об этом оформляется постанов-лением Государственной Думы.

Конституционные формулировки "большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы" вызвали различные толкования. Поскольку "число фактически избран-ных депутатов" может быть меньше установленного состава палаты (как оно и было в Думе первого созыва), то и боль-шинство от этих разных чисел тоже будет отличаться. В свя-зи с обнаружившейся неопределенностью Государственная Дума обратилась с запросом о толковании соответствующих статей Конституции РФ в Конституционный Суд РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 1995 г. разъяснил, что цель установления в Конституции Российской Федерации числа мандатов в Совете Федерации и Государствен-ной Думе -- обеспечение представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации. Отсюда следу-ет, что принятие предложенной Государственной Думой интер-претации понятия "общее число депутатов" как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования пре-кращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ве-дения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантное значительной части депутатс-ких мандатов. Такие законы и иные акты как нарушающие ст. 94 Конституции Российской Федерации окажутся нелегитимными. Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Кон-ституция РФ не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномо-чия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием поня-тия "общее число депутатов" как конституционного их числа -- 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федера-ции). При определении порядка принятия законов и постановле-ний палатами Федерального Собрания Конституция РФ исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большин-ством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не мо-жет сказаться на итогах голосования.

Таким образом, предлагаемое в запросе Государственной Думы отождествление понятий "общее число депутатов" и "число фак-тически избранных депутатов" не отвечает требованиям Консти-туции РФ гарантировать народное представительство в Федераль-ном Собрании и может воспрепятствовать реализации конститу-ционных положений об организации палат Федерального Собра-ния и законодательном процессе.

Следовательно, при любой численности избранных де-путатов и при любом количестве депутатов, участвующих в заседании (а их по разным причинам обычно бывает на 100-- 150 чел. меньше), федеральный закон не может быть принят числом депутатов меньше, чем 226 чел. -- это и есть консти-туционное большинство от общего числа депутатов Госу-дарственной Думы.

В соответствии с ч. 3 ст. 105 Консти-туции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Если в документах и материалах, сопро-вождающих поступившие из Государственной Думы феде-ральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, другие федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, отсутствует заключение Правительства РФ, Совет Федерации вправе сразу же отклонить такие федеральные законы.

Комитет, ответственный за рассмотрение федерально-го закона, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации. Эти лица вправе также передать федеральный закон нескольким комитетам, определив при этом комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Чле-ны Совета Федерации организуют обсуждение федерально-го закона в субъектах РФ и при наличии замечаний по фе-деральному закону направляют их в комитет, ответствен-ный за рассмотрение федерального закона.

Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ четырнад-цатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы фе-деральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации (исключая нерабочие дни).

В соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательно-му рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных догово-ров Российской Федерации;

д) статуса и защиты Государственной границы Российс-кой Федерации;

е) войны и мира.

Однако на практике в связи с трудностями созыва Со-вета Федерации, вследствие чего он часто "не укладывал-ся" в 14-дневный срок, возник вопрос, распространяется ли четырнадцатидневный срок, установленный ч. 4 ст. 105 Кон-ституции РФ для рассмотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федерации, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в ст. 106 Конституции РФ. Соответствующий запрос был направлен Советом Федера-ции в Конституционный Суд РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 23 марта 1995 г. установил:

Рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, под-лежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязатель-ному рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно ч. 4ст. 105 Конституции РФ не позднее четырнадцати дней после его передачи в Совет Федерации.

Если Совет Федерации в течение четырнадцати дней не завер-шил рассмотрения принятого Государственной Думой федераль-ного закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот за-кон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения реше-ния о его одобрении либо отклонении.

Толкование, содержащееся в п. 1 и 2 настоящего постановления, не распространяется на федеральные законы, признаваемые са-мим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотре-нию в Совете Федерации, если они приняты Государственной Ду-мой по вопросам, не перечисленным в ст. 106 Конституции РФ. Следовательно, конституционный срок в четырнадцать

дней предусматривает не завершение рассмотрения зако-на Советом Федерации, а только его начало. Начав рас-смотрение закона в четырнадцатидневный срок, предус-мотренный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении закона. При этом истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязан-ности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечис-ленных в ст. 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения. Соответ-ственно, закон в этом случае не подлежит подписанию гла-вой государства. Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечислен-ным в ст. 106 Конституции РФ, не завершено в установленный ч. 4 ст. 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании Совета Федерации и завершено при-нятием решения.

Комитет (комитеты), ответственный за рассмотрение федерального закона, рассматривает принятый Государ-ственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Рассмотрение комитетом закона происходит от-крыто. Комитет может приглашать на свои заседания иници-атора законопроекта, ученых и специалистов в качестве эк-спертов, а также представителей средств массовой инфор-мации. Заключение принимается путем открытого голосова-ния большинством голосов от общего числа членов комитета. Комитет может одобрить закон и не вносить его на рассмот-рение палаты или рекомендовать Совету Федерации рас-смотреть закон на своем заседании.

По федеральным законам, которые в соответствии со ст. 106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмот-рению Советом Федерации, комитет, ответственный за рас-смотрение федерального закона, вправе рекомендовать Со-вету Федерации одобрить его или отклонить. В отношении законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Со-ветом Федерации, которые комитет предлагает одобрить и не вносить на рассмотрение палаты, Председатель Совета Федерации может согласиться с решением комитета и не вносить закон на рассмотрение Совета Федерации или от-клонить решение комитета и включить закон в повестку дня заседания Совета Федерации. Председатель палаты не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания Совета Федерации рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Феде-рации, если Президент РФ, Правительство РФ или не ме-нее двух членов Совета Федерации, представляющих один субъект РФ, настаивают на рассмотрении федерального за-кона Советом Федерации и если не истек установленный Конституцией РФ четырнадцатидневный срок рассмотрения закона Советом Федерации.

Рассмотрение закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета и проекта постановления, внесенного комитетом. Затем палата боль-шинством голосов от общего числа членов принимает реше-ние одобрить или отклонить закон без обсуждения либо об-судить его на заседании палаты. Началом рассмотрения за-кона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается принятие палатой решения о вклю-чении вопроса о рассмотрении данного закона в повестку дня заседания Совета Федерации.

По результатам обсуждения закона Совет Федерации может одобрить или отклонить его. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты.

По результатам рассмотрения закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, предсе-дательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовлен-ности вопроса Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Ука-занное решение принимается большинством голосов от чис-ла членов Совета Федерации, присутствующих на заседа-нии. Если указанное решение не принято, председатель-ствующий обязан поставить на голосование вопрос об одоб-рении федерального закона.

В случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении зако-на, подлежащего обязательному рассмотрению, его рассмот-рение должно быть завершено на очередном заседании Со-вета Федерации принятием решения об одобрении или откло-нении данного федерального закона. Решение об одобрении или отклонении закона, внесенного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения четырнадцатидневного срока, исчисляемого в соответствии с Регламентом.

Если закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение че-тырнадцатидневного срока, он направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении закона оформляется постановлением палаты. В постановлении об отклонении закона может содержаться пе-речень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов ста-тей данного закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии. Голосование по проектам федеральных конституционных законов, а также по федеральным за конам, одобренным Государственной Думой в ранее принятой редакции, может проводиться путем опроса членов Сове-та Федерации с закреплением их мнения в подписном листе Постановление Совета Федерации об отклонении закона в пятидневный срок направляется в Государственную Думу

Одобренный Советом Федерации закон вместе с текстом по-становления в пятидневный срок направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Закон, не подлежа-щий обязательному рассмотрению в Совете Федерации и не рассмотренный палатой в четырнадцатидневный срок, на пят-надцатый день со дня поступления его из Государственной Думы направляется Президенту РФ для подписания и обна-родования, о чем направляется уведомление в Государствен-ную Думу.

Если при повторном рассмотрении Государственной Ду-мой федерального закона, отклоненного Советом Федера-ции, Государственная Дума принимает его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет Совета Федерации подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении закона без обсуждения. Если при повторном рассмотрении закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума приняла его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Феде-рации либо содержащей изъятия или новые положения по отношению к ранее принятой редакции, закон рассматрива-ется Советом Федерации как вновь принятый.

5. Рассмотрение законов в согласительной комиссии.

6. Президент РФ в законодательном процессе

Реализация Президентом РФ своего права отлагательного вето породила практику, неоднозначно оцениваемую в юридической литературе.

Согласно ч.1 и 2 ст.107 Конституции РФ федеральный закон, который был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации (ст.104-106 Конституции РФ), в течение пяти дней направляется Президенту РФ. Президент в течение 14-ти дней должен либо подписать федеральный закон и затем обнародовать его, либо отклонить его, то есть наложить вето. Палаты Федерального Собрания могут преодолеть вето Президента РФ (ч.3 ст.107 Конституции РФ) посредством одобрения федерального закона в ранее принятой редакции большинством, составляющим не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В последнем случае Президент обязан в течение семи дней подписать соответствующий федеральный закон и обнародовать его.

Положения ст.107 Конституции РФ были предметом толкования Конституционного Суда РФ См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года N 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст.2253.. Конституционный Суд пришел к выводу, что в отношении федерального закона, направленного Президенту РФ на подпись, в соответствии с ч.1 ст.107 он вправе помимо подписания или отклонения применить особую процедуру возвращения федерального закона. В случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если это нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе возвратить закон в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения процедуры его принятия.

Конституционный Суд обосновал право Президента РФ возвращать федеральные законы со ссылкой на ч.2 ст.80 Конституции РФ См.: пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года N 10-П..

Таким образом, Конституционный Суд разграничил процедуры возвращения и отклонения федеральных законов. Процедура отклонения возможна лишь в отношении принятых федеральных законов и порождает юридические последствия, предусмотренные ч.3 ст.107 Конституции РФ (возможность преодоления вето Президента посредством повторного рассмотрения закона в палатах Федерального Собрания). Если же при принятии федерального закона были нарушены необходимые процедуры, он не может считаться принятым в смысле ч.1 ст.107 Конституции РФ, и в отношении его применяется процедура возвращения, не порождающая юридических последствий, указанных в ч.3 ст.107 Конституции РФ.

В дальнейшем эта же конституционная проблема возникла при рассмотрении Конституционным Судом спора между палатами Федерального Собрания и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" См.: Пocтaнoвлeниe Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1879.. 5 февраля 1997 года Государственная Дума приняла Федеральный закон "О культурных ценностях: ", а 5 марта 1997 года он был одобрен Советом Федерации. Президент РФ отклонил данный федеральный закон и направил его в Государственную Думу. Палаты Федерального Собрания преодолели вето Президента РФ и согласно ч.3 ст.107 Конституции РФ приняли Федеральный закон "О культурных ценностях..." соответственно 4 апреля и 14 мая 1997 года. Президент РФ 21 мая 1997 года вновь возвращает этот федеральный закон, ссылаясь в своем решении на Постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года N 10-П, поскольку палатами Федерального Собрания был нарушен порядок повторного рассмотрения федерального закона: голосование в Совете Федерации проходило с использованием опросных листов, а в Государственной Думе - методом передачи депутатами друг другу электронных карточек для голосования. Государственная Дума и Совет Федерации настаивают на подписании Президентом указанного федерального закона и соответственно 10 и 14 июня 1997 года принимают постановления о повторном направлении его Президенту.

Тем не менее Президент 24 июня 1997 года опять возвращает Федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения. В результате, как констатирует Конституционный Суд, законодательный процесс оказался заблокированным См.: пункты 1, 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 6 апреля 1998 года N 11-П.. Тогда Государственная Дума и Совет Федерации обращаются в Конституционный Суд с тем, чтобы он обязал Президента подписать и обнародовать Федеральный закон "О культурных ценностях...". Конституционный Суд в своем Постановлении от 6 апреля 1998 года подтверждает эту обязанность Президента РФ, тем самым отрицая в данном конкретном случае его право возвратить федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения.

Таким образом, в настоящее время существует два действующих постановления Конституционного Суда, которые имеют равную юридическую силу, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу.

Круг проблем, связанных с отклонением и возвращением федеральных законов Президентом РФ, рассматривался в ходе дискуссии, развернувшейся на страницах "Журнала российского права" в связи с принятием Постановления Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года. Однако рядом авторов означенная проблема была затронута в связи с другим вопросом, касающимся порядка голосования депутатов Государственной Думы РФ и членов Совета Федерации, а также методов подсчета количества депутатов, присутствующих на заседании Государственной Думы. Подобная постановка вопроса определила характер полемики между представителями сторон в заседании Конституционного Суда РФ С. М. Шахраем и В. Б. Исаковым См.: Звягин Ю. Г. Право безотлагательного вето Президента - на весах конституционного правосудия. Заметки с заседания Суда // Журнал российского права. 1998. N 6. С.48-50., а в дальнейшем нашла свое отражение в ряде статей в "Журнале российского права" См., например: Жаров С. И. Почему голосование стало предметом спора? // Журнал российского права. 1998. N 7. С. 58-60; Котков А. С. Почему решают за депутата // Журнал российского права. 1998. N 10/11. С. 120-124; Крылов Б. C. Мнение ученого // Журнал российского права. 1998. N 10/11. С.124-127; Котенков А. А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в законодательном процессе // Государство и право. 1998. N 10. С.15-17.. Однако представляется, что подобное смещение акцентов не способствует разрешению проблемы о праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы.