Законодательный процесс

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Законодательный процесс



ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

1.1 Законотворческий процесс и законодательный процесс - соотношение понятий

1.2 Стадии законодательного процесса

ГЛАВА II. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ РАЗЛИЧНЫХ ВЕТВЕЙ ВЛАСТИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

2.1 Роль Государственной Думы в законодательном процессе

2.2 Роль Совета Федерации в законодательном процессе

2.3 Роль Президента РФ в законодательном процессе

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы выпускной квалификационной работы. На протяжении последних двадцати лет российская государственность находится в стадии реформирования. Трансформация различных социальных, экономических, политических, конфессиональных, культурных связей и отношений для ее легитимации, отвечающей принципу построения правового государства, требует опосредования законом. В связи с этим не вызывает никакого сомнения то, что сейчас, как никогда, после проведения административной реформы, приоритетными являются процессы создания закона, процедуры подготовки его концепции, разработки и обсуждения законопроекта (будущего закона), отвечающего интересам демократического большинства. При подготовке законопроекта необходимо принимать во внимание способность законопроекта правовой адаптации законодательной системе современного российского государства. Имеющаяся в науке теории права точка зрения о том, что процесс создания любых правовых норм начинается с возникновения объективных закономерностей различного характера, детерминирующих необходимость принятия нормативного правового акта, является, на наш взгляд, аксиомой всей правотворческой деятельности.

Резкие изменения, произошедшие в 90-е гг. XX в., наложили свой отпечаток на различные стороны федерального законотворчества: преобразовался субъектный состав, усложнилась процедура законодательного процесса, возросла значимость нормативного регулирования правовых отношений, в том числе в связи с возникновением новых институтов права и необходимостью модернизации многих отраслей российского законодательства. При этом сам механизм федерального законотворчества также нуждается в совершенствовании, прежде всего, в части восполнения пробела в правовом регулировании данной процедуры с учетом интеграции его самостоятельных стадий.

В современной отечественной конституционной доктрине, посвященной проблемам федерального законотворчества, имеются явные исследовательские пробелы, опосредованные недостатком фундаментальных работ, касающихся многочисленных дискуссионных проблем российского законодательного процесса на федеральном уровне. Конституционная наука ставит новые задачи, в том числе по уточнению сущности, правовой природы и содержания федерального законодательного процесса, систематизации существующих подходов к конституционно-правовому пониманию федерального законотворчества, исследованию видовой дифференциации федерального законодательного процесса, выработке рекомендаций по созданию модели и функционированию конституционно-правового механизма обеспечения исполнения федеральных законодательных актов.

Автором предпринята попытка осмысления имеющейся проблематики современного российского законодательного процесса. Таким образом, все вышеизложенное свидетельствует о высокой степени актуальности темы настоящего диссертационного исследования и содержащихся в нем научно-практических выводов.

Состояние научной разработанности темы исследования.

В современной отечественной науке конституционного права различным аспектам федерального законодательного процесса России посвящено немало различных по форме исследований. Особенностям функционирования федеральных органов законодательной власти посвящены публикации П.А. Астафичева, С.Н. Бабурина, О.Н. Булакова, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, Б.И. Курашвили, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, A.B. Мицкевича, A.C. Пиголкина, C.B. Полениной, Б.А. Страшуна, М.С. Студеникиной, Б.Н. Топорнина, проблемам законодательно-инициативной деятельности - исследования А.И. Абрамовой, Н.Е. Андрианова, C.B. Бошно, Д.А. Ковачева, Н.П. Колдаевой, Е.В. Крестьянинова, М.В. Прохорова, H.A. Тузова, проблемам, связанным с рассмотрением законопроектов Федеральным Собранием Российской Федерации - труды JI.C Адарчевой, Е.Е. Бобраковой, В.И. Чехариной, исследованию вето Президента РФ -- работы И.Л. Волошенко, Ю.Г. Звягина, A.A. Котенкова, Л.А. Окунькова, В.А. Рощина, проблематике стадии опубликования и обнародования федеральных актов - исследования Л.И. Антоновой, А.Н. Кокотова, Ю.А. Королева, Н.Я. Соколова. Иные проблемы федерального законодательного процесса исследованы также в трудах И.А. Дубова, H.A. Калининой, Н.П. Колдаевой, A.A. Котенкова, М.В. Кострицкой, Р.К. Надеева, В.М. Платонова, P.O. Халориной, А.Н. Шохина.

Отдавая должное вкладу российских ученых в исследование различных сторон избранной автором темы, следует отметить, что в условиях современного реформирования публично-властной системы России проблемы правового регулирования федерального законодательного процесса России нуждаются в дальнейших научных разработках.

Цель выпускной квалификационной работы состоит в комплексном научном исследовании проблем конституционно-правового регулирования федерального законодательного процесса России.

Заявленная цель может быть достигнута путем решения следующих задач:

- определить соотношение понятий «законотворческий процесс» и «законодательный процесс»;

- рассмотреть стадии законодательного процесса;

- проанализировать особенности процедуры рассмотрения законопроекта палатами Федерального Собрания Российской Федерации;

- определить роль Президента Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.

Объект выпускного квалификационного исследования составил комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе федерального законотворчества России.

Предметом выпускного квалификационного исследования явилась совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих федеральный законодательный процесс России.

Правовая основа исследования сформирована, исходя из положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации»,«О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и др.), «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и др.), Указов Президента Российской Федерации, актов палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации и иных органов государственной власти. Проанализированы также итоговые решения Конституционного, Пленума Верховного судов Российской Федерации.

Эмпирическую базу исследования составили информационно-аналитические, статистические и социологические данные, в том числе приведенные в материалах научно-практических конференций, научных исследованиях и периодических изданиях. Рассмотрены также проекты ряда федеральных конституционных и федеральных законов.

Помимо этого уделено внимание актам Конституционного и Верховного судов Российской Федерации в части, касающейся исследуемой проблематики.

Методологическая основа исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть общие направления, характерные для процесса федерального законотворчества России, во взаимосвязи и взаимозависимости, но и оценить эффективность реализации правовых норм, функционирования субъектов федерального законодательного процесса.

В выпускной квалификационной работе применен ряд общенаучных (системный, анализ и синтез, логический и др.) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.

Научная новизна работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что ВКР представляет собой одну из работ, выполненную в рамках конституционно-отраслевой юридической науки, посвященную концептуальному исследованию конституционно-правового регулирования современного законодательного процесса России.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Исследование научных и правовых источников дало возможность представить авторскую трактовку понятия «федеральный законодательный процесс». Он представляет собой совокупность действий уполномоченных органов, направленных на создание, изменение, отмену федеральных законодательных актов, конечной целью которых является введение в российскую правовую систему законов, обеспеченных правореализационным механизмом.

2. Автором определен статус законоподготовительной стадии в рамках федерального законодательного процесса. Она определяется как система последовательных действий, направленных на планирование, разработку и предварительную экспертизу текста федерального законопроекта.

Самостоятельными элементами законоподготовительной стадии выступают: планирование федеральной законопроектной деятельности; непосредственная подготовка (выработка) текста федерального законопроекта; экспертиза выработанного текста федерального законопроекта.

3. Основываясь на теоретических и конституционно-отраслевых разработках юридической науки, сделан вывод, что стадия рассмотрения законодательного акта Советом Федерации является комплексной и состоит из следующих самостоятельных этапов: принятие федерального законодательного акта к рассмотрению Советом Федерации; рассмотрение федерального законодательного акта комитетом, комиссией Совета Федерации; рассмотрение федерального законодательного акта на заседании Совета Федерации.

4. В целях адекватного функционирования конституционно-правового механизма обеспечения исполнения федеральных законодательных актов, считаем необходимым осуществление комплекса следующих мероприятий: введение института авторства закона; предварительная апробация действия законодательного акта на определенной территории; четкое указание в тексте законопроекта на комплекс дополнительных мер, необходимых для реализации норм принятого правового акта (в частности, разработка и принятие нормативных документов, направленных на конкретизацию положений принимаемого федерального законодательного акта); разработка мер ответственности для соответствующих исполнителей за нарушение порядка реализации положений федерального законодательного акта.

Сделан вывод, что содержание механизма обеспечения исполнения законодательного акта состоит в создании необходимых условий для претворения норм принимаемого закона в жизнь, реализация которых должна быть направлена на надлежащее исполнение заложенных в тексте законодательного акта предписаний и обусловлена всесторонним анализом (экспертизой) положений принимаемого закона.

Структура ВКР. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

ГЛАВА I. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

1.1 Законотворческий процесс и законодательный процесс - соотношение понятий

Существенное значение в обеспечении качества и объективности законотворческого процесса имеет определение самого понятия законотворческого процесса, выявление его содержания и основных этапов.

В этой связи требует своего определения соотношение понятий «законотворческий процесс» и «законодательный процесс».

Следует отметить, что в теории права активно дискутируется вопрос о том, следует ли законотворческий процесс ограничивать исключительно деятельностью законодательных органов государственной власти или же его необходимо трактовать шире, включая в него подготовительную работу по подготовке законопроекта. Сергевнин С.Л. Субъект Федерации: статус и законодательная деятельность. - СПб., 2009. - С. 135. Так, Д.А. Ковачев полагает, что законодательный процесс сводится к совокупности действий и отношений, которые реализуются в деятельности высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть. Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. - М., 1966. - С. 15 - 16. Это же мнение разделяет и Л.И. Антонова, считающая, что законотворческая деятельность - это совокупность организационных действий уполномоченных государственных органов по рассмотрению и принятию законопроектов. Аргументирует она свой вывод утверждением, что именно здесь происходит качественный скачок в правообразовании, приводящий к появлению правового акта как такового. Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. - 1966. - N 1. - С. 4.

Авторы научно-практического и учебного пособия «Законотворчество в Российской Федерации» определяют законотворчество как деятельность высшего законодательного органа государственной власти в лице народных представителей или непосредственно самого народа (референдум) по установлению, изменению или отмене правовых норм, внешне закрепляемых в форме закона, осуществляемую в особом процедурном порядке в соответствии с правом на законотворчество, закрепленным в Конституции. Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / под ред. А. С. Пиголкина. - М., 2010. - С. 26.

Однако есть и противники этой позиции, включающие в законотворческий процесс работу по подготовке законопроекта. Тихомиров Ю.А. Теория закона. - М., 1982. - С. 182. Ю.А. Тихомиров, например, поддерживая расширительное толкование законотворческого процесса, пишет, что «целью данного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции до ее воплощения в конкретном законе или серии законов. Этот процесс весьма сложен, и в современных условиях едва можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших органов власти». Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 182.

По мнению С.Л. Сергевнина, законотворческий процесс невозможен без предварительной разработки законопроекта. Это необходимый содержательный компонент законодательной деятельности. Но юридическим фактом, с которого, собственно, и начинается законотворческий процесс, является законодательная инициатива. Поэтому формально-юридически законодательная деятельность - это деятельность именно законом уполномоченных государственных органов; содержательно же ей предшествует разработка законопроекта, которая к формально-юридическим процедурам не относится.

Существует позиция, согласно которой под законодательным процессом понимается процесс разработки, принятия, издания и вступления в силу законов. Соответственно, к стадиям законодательного процесса относят разработку, принятие, издание и вступление в силу законов. Карпов Н.Н. Законодательный процесс в Российской Федерации. - М., 2008. - С. 6 - 7.

Г.П. Ивлиев и Г.А. Гаджимагомедов, понимая законодательный процесс в широком смысле, определяют его содержание как регламентированную деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов. Ивлиев Г.П., Гаджимагомедов Г.А. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. - М., 2013. - С. 14 - 21.

В научной литературе встречается понимание законодательного процесса и в узком значении, в частности как конституционно установленного ряда последовательно сменяющих друг друга этапов. Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. - М., 2003. - С. 195.

Законодательный процесс понимается также как определенный законодательством порядок осуществления законодательной деятельности, постоянно и последовательно повторяющийся во взаимной связи его элементов. Любимов А.П. Парламентское право России. - М., 2012. - С. 226.

В юридической науке, наряду с понятиями «законодательный процесс» и «законотворческий процесс», встречается также понятие «законопроектный процесс». Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. - М., 2007. - С. 18. Существует позиция, что "если принять за основу определения наименования всех отношений, составляющих содержание деятельности всех участников законопроизводящего процесса, предмет их усилий, каким является проект закона до тех пор, пока он наконец не получит статус собственно закона, то есть приобретет юридическую силу и начнет действовать, то единственно правильным наименованием можно признать только термин «законопроектный процесс». Югов А.А., Игишев К.А. Некоторые аспекты теоретико-правового обоснования понятия «законопроектный процесс» // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - N 3. - С. 9. При этом понятия «законодательный процесс» и «законопроектный процесс» не являются тождественными.

Вместе с тем спорной, на наш взгляд, является точка зрения, что законодательный процесс «следует рассматривать только как процесс реализации уже принятого и вступившего в силу закона, то есть как форму правоприменительной практики, так же как процесс изготовления полуфабриката соотносится с процессом потребления уже готового продукта. Главным критерием, который позволяет отличить и разграничить эти правовые явления, является предмет того и другого процесса. Предметом законопроектного процесса является не закон в его строго юридическом понимании, а только проект закона, в то время как о законодательном процессе можно говорить лишь в том случае, если мы осуществляем какие-либо действия с собственно законом как непосредственно действующим правовым актом». Югов А.А., Игишев К.А. Некоторые аспекты теоретико-правового обоснования понятия "законопроектный процесс" // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - N 3. - С. 9.

Представляется также небесспорной отмечающаяся в научной литературе констатация, что наиболее широким понятием, включающим в себя деятельность всех возможных участников как законотворческого, так и законодательного процессов, осуществляемую в особой процессуальной форме, направленную на достижение определенного результата - вступления в силу нового законодательного акта, является понятие «законодательная деятельность». Разбаш О.Н. Федеральные законотворческий и законодательный процессы в современном российском конституционализме: единство и эволюция принципов // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - N 18. - С. 13 - 20.

Исходя из изложенного следует, что в науке еще не выработаны общепринятые понятия законотворческого процесса и законодательного процесса. Они довольно часто подменяются одно другим. В результате одним термином обозначаются разные правовые явления и в то же время, наоборот, одно и то же правовое явление обозначается разными терминами.

В этой связи, на наш взгляд, необходимо четко определиться с содержанием указанных терминов, при этом различать понятия «законодательный процесс» и «законотворческий процесс». Законотворческий процесс в нашем представлении охватывает всю работу, предваряющую принятие закона, начиная с правового мониторинга, анализа существующего состояния регулирования общественных отношений и выявления проблем, подлежащих разрешению законодательными средствами, и заканчивая тем же правовым мониторингом. Соответственно, в нашем представлении законотворческий процесс не заканчивается с принятием либо вступлением в силу закона. Вообще говорить о начальном и о конечном этапе законотворческого процесса можно лишь с очень большой долей условности. Как и всякий творческий процесс, он непрерывен и, по сути, бесконечен; скорее речь можно вести о переходе из одного качественного состояния в другое.

Что касается законодательного процесса, представляется целесообразным определять его как нормативно урегулированную деятельность по реализации права законодательной инициативы, рассмотрению, принятию, промульгации и вступлению в силу закона.

Законотворческий процесс - разновидность правотворческого процесса, представляющая собой мыслительную деятельность, направленную на законодательное урегулирование затрагиваемых вопросов. Законодательный же процесс - особая разновидность правоподготовительной деятельности, представляющая собой систему (совокупность) последовательных юридически значимых действий, направленных на принятие и вступление в силу соответствующего закона.

Отличия понятий «законотворческий процесс» и «законодательный процесс», в том числе особенности законотворческого процесса, наглядно проявляются при исследовании содержания последнего. Оно может быть охарактеризовано, в частности, посредством следующих имеющихся признаков.

Во-первых, законотворческий процесс заключается в интеллектуальной, мыслительной деятельности. Это исключительно творческий и не формализованный, в отличие от законодательного, процесс.

Во-вторых, законотворческий процесс имеет, как правило, строго научную основу и служит отчасти формой выражения научной деятельности и закрепления результатов науки, в том числе правовой.

В-третьих, он характеризуется сочетанием конкретного представления о результате законотворческого процесса - законодательном продукте, как правило, с неконкретным (абстрактным) представлением конечной редакции закона, тогда как для законодательного процесса характерно конкретное представление о конечной редакции закона.

В-четвертых, законотворческий процесс начинается с анализа состояния вопроса (регулируемых общественных отношений); начальным же этапом законодательного процесса является внесение законопроекта.

В-пятых, субъект законотворческого процесса не всегда совпадает с субъектом законодательного процесса. Субъектом законотворческого процесса всегда является непосредственный автор идеи (концепта) будущего закона. Это может быть научное учреждение, группа экспертов и специалистов в соответствующей сфере знаний, специализированный центр законотворчества. Часто законопроекты разрабатываются в недрах отраслевых министерств и других исполнительных органов государственной власти. Круг участников законодательного процесса, их прав, обязанностей и способов выражения своего мнения, а также порядок обязательного учета этих мнений нормативно определен. Лихачев С.А. О понятиях "законотворческий процесс", "законодательная процедура", "законодательный процесс" // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. - М., 2013. - С. 71. Законотворческий же процесс может осуществляться неограниченным кругом лиц (в том числе субъектами права законодательной инициативы, различными элементами гражданского общества, отдельными гражданами и пр.) и охватывает "деятельность различных органов и лиц в ходе подготовительных работ, а также в дальнейшем - на различных стадиях законодательного процесса". Конституционное право. Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. - М., 2010. - С. 219.

При осуществлении исследования технологии законотворческого процесса, определении ее соотношения с технологией законодательного процесса представляется необходимым проанализировать основные стадии и этапы законотворческого процесса.

Стадии законотворческого процесса, как и стадии законодательного процесса, представляют собой основные, последовательно следующие одна за другой его структурные составляющие.

Вопросу о стадиях законотворческого процесса в правовой науке уделяется гораздо меньшее внимание по сравнению с вопросом о стадиях законодательного процесса. Отчасти это обусловлено существующей позицией о синонимичности понятий "законотворческий процесс" и "законодательный процесс". Между тем исходя из предлагаемого нами подхода к определению и, соответственно, разграничению этих понятий стадии законотворческого процесса представляются заслуживающими своего отдельного внимания и изучения.

Можно, на наш взгляд, выделить следующие стадии законотворческого процесса:

1) анализ состояния правового регулирования вопроса на основе правового мониторинга;

2) разработка концепции законопроекта;

3) непосредственное изготовление текста законопроекта;

4) внесение законопроекта в законодательный орган;

5) рассмотрение законопроекта в законодательном органе государственной власти и принятие закона;

6) промульгация (подписание и обнародование) закона;

7) вступление в силу закона;

8) мониторинг действия закона, в том числе его реализации и эффективности, - правовой мониторинг.

Что касается стадий законодательного процесса, то они достаточно широко исследованы и разработаны в правовой науке. Выделяются различные стадии законодательного процесса. Вместе с тем их можно свести, на наш взгляд, к следующим основным:

1) внесение законопроекта в законодательный орган;

2) рассмотрение законопроекта в Парламенте КБР и принятие закона;

3) промульгация (подписание и обнародование) закона;

4) вступление в силу закона.

Как видно из сравнительного анализа приведенных стадий законотворческого процесса и стадий законодательного процесса, последний является неотъемлемой, формализованной частью законотворческого процесса, который, в свою очередь, является более широким по своему содержанию. Сами же стадии законодательного процесса выступают одновременно и стадиями законотворческого процесса.

Исходя из изложенного, на наш взгляд, можно сделать вывод, что понятие законодательного процесса по своему объему уже понятия законотворческого процесса и должно соотноситься с ним как часть и целое.

1.2 Стадии законодательного процесса

законотворческий процесс законодательный дума

В современной российской юридической литературе сложилось устойчивое определение понятия законодательного процесса. Приведем одну из таких достаточно исчерпывающих формулировок: "Законодательный процесс - регламентированный Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов". Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. - Смоленск, 2015. - С. 56.

Конституция РФ характеризует Федеральное Собрание как законодательный орган (ст. 94), в соответствии с чем законотворчество является основной функцией российского парламента. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права принимать федеральные и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Конституционное положение о том, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, обусловливает активную роль парламента в политическом и законодательном процессе.

Однако роль палат в законотворческом процессе не одинакова. В Конституции РФ (ч. 1 ст. 105) говорится, что федеральные законы принимаются Государственной Думой РФ. Такой подход соответствует мировой практике: в двухпалатных парламентах основная законотворческая деятельность возлагается на палату, образуемую путем всеобщих прямых выборов.

В мировой практике известны два способа принятия законов - законодательным органом или путем референдума. Наибольшую научную разработку получило понятие законодательного процесса, в котором в роли законодателя выступает законодательный орган.

Таким образом, в широком смысле законодательный процесс рассматривается именно как порядок деятельности Федерального Собрания РФ по принятию законов - федеральных и федеральных конституционных. В более узком смысле, с точки зрения конституционного права, законодательный процесс можно представить как конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов. В первом случае усиливается роль парламента и одновременно от законодательного процесса отсекаются действия тех, кто подготовил и внес законопроект в парламент, а также тех, кто подписал и обнародовал закон. Такое понимание законодательного процесса представляется уязвимым, поскольку в нем исключаются из законодательной процедуры те шаги, без которых появление закона и его вступление в действие немыслимы.

Как любой юридический процесс и как процедура законодательный процесс имеет свои стадии, когда законопроекты рассматриваются на заседаниях палат, которые называются чтениями. Другие стадии связаны с работой комитетов и комиссий палат и поэтому часто называются комитетскими.

Можно выделить следующие стадии данного процесса:

- внесение законопроекта в Государственную Думу лицом или органом, обладающим правом законодательной инициативы;

- рассмотрение законопроекта в Государственной Думе;

- одобрение закона (федерального закона) или рассмотрение законопроекта (федерального конституционного закона) в Совете Федерации;

- подписание и обнародование закона Президентом России.

В справочной литературе встречается еще одна стадия, предшествующая первой, - предзаконодательный процесс, включающий в себя следующие этапы: появление идеи, обоснование предложений о необходимости разработки нового закона и подготовку самого законопроекта. Большой юридический словарь. - М., 2009. - С. 215. Количество стадий может меняться в зависимости от позиции того или иного участника законодательного процесса к принимаемому закону. С появлением вето Совета Федерации или вето Президента увеличивается и число стадий. Наоборот, если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (ст. 106 Конституции) или не был рассмотрен верхней палатой в течение 14 дней и имеет место так называемое молчаливое одобрение закона, то третьей стадии может вообще не быть.

Таким образом, законодательный процесс на федеральном уровне может состоять из пяти или семи стадий (причем некоторые из них могут быть разбиты на подстадии) и даже лишь из четырех. Как бы то ни было, его нельзя ограничить рамками Федерального Собрания, хотя основные стадии законодательного процесса приходятся именно на этот орган. Его активным участником является Президент РФ. В определенной мере на появление и прохождение законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса.

В Российской Федерации Конституция устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг субъектов. Детально весь законодательный процесс определяется в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации. Но особенно важным представляется уяснение различий в процедуре принятия разных видов законов.

Федеральные законы принимаются большинством голосов депутатов Государственной Думы. На стадии рассмотрения в Совете Федерации они подлежат одобрению или неодобрению (вето Совета Федерации). Неодобрение верхней палаты (для принятия в прежней редакции) преодолевается двумя третями голосов депутатов Государственной Думы. Далее Президент может подписать либо отклонить данный закон (вето Президента). Отклонение преодолевается (для принятия в прежней редакции) двумя третями голосов в обеих палатах.

Федеральные конституционные законы не могут быть приняты одной палатой. Они принимаются последовательно двумя третями голосов в Государственной Думе и тремя четвертями голосов в Совете Федерации. При отсутствии необходимого числа голосов (вето Совета Федерации) закон считается непринятым. Вето Президента на данный вид законов не распространяется.

Законы о поправках к Конституции Российской Федерации. Большинство авторов, Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. - М., 2014 - С. 30, 382 ранее писавших на тему законотворчества и законодательной техники, вполне обоснованно (т.к. это определено конституционно) говорили о существовании на федеральном уровне двух видов законов - федеральных и федеральных конституционных. Но после разъяснения ст. 136 Конституции, данного Конституционным Судом (Постановление от 31 октября 1995 г.) Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 N 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1995. - N 45. - Ст. 4408., можно вести речь о законе третьего вида - законе Российской Федерации о поправке к Конституции страны.

Конституция РФ, регламентируя порядок внесения поправок в Основной Закон, определяет в ст. 136, что поправки к гл. 3 - 8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) правках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) //Собрание законодательства РФ. - 2009. - N 4. - Ст. 445

Порядок принятия федерального конституционного закона установлен ст. 108 (ч. 2) Конституции, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством, не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней должен быть подписан Президентом и обнародован.

Вместе с тем следует отметить, что процедура принятия поправок к гл. 3 - 8 существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона. Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ, установленный ст. 134 Конституции, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104 Конституции. Во-вторых, согласно ст. 136, для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Согласно ст. 76 (ч. 1) Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, т.к., в силу прямого указания ст. 136 и 108 Конституции РФ, для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент страны наделен правом отклонять его, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции РФ на процедуру принятия поправок.

В то же время поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, т.к. ст. 108 (ч. 1) Конституции прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Основным Законом. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3 - 8 поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок, федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции, не может изменять ее положений и не может стать ее составной частью.

Глава 9, в том числе ст. 136, Конституции РФ предусматривает специальное регулирование вопроса о поправках, дополняющее установленные в ст. 76 (ч. 1) Конституции формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) правках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) //Собрание законодательства РФ. - 2009. - N 4. - Ст. 445

Конституционный Суд пришел к заключению (см. Постановление от 31 октября 1995 г.), что положения ст. 136 Конституции могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус, отличающийся как от федерального, так и от федерального конституционного закона.

Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции страны подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Такая позиция нашла свое дальнейшее развитие в принятом Государственной Думой 6 февраля 1998 г. Федеральном законе "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации". Федеральный закон от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1998. - N 4. - Ст. 1435.

Принятие закона в парламенте связано с осуществлением права законодательной инициативы. Это начальная парламентская процедура, означающая официальное внесение законопроекта в компетентный орган парламента управомоченным субъектом. Однако парламент не обязан принимать закон и может принять его в ином виде, чем предлагалось. В зависимости от круга субъектов права законодательной инициативы можно выделить парламенты, где этот круг довольно узок, и те, где существует широкий перечень лиц и организаций, которым предоставлено право вносить законопроект. Есть государства, где право вносить законопроекты имеют только члены парламента (США, Великобритания). Многие страны значительно расширяют круг субъектов законодательной инициативы (Австрия, Бразилия). Некоторые демократические страны предоставляют право законодательной инициативы большим группам избирателей, при этом законопроекты могут вноситься в порядке народной инициативы (Австрия, Италия).

Согласно ст. 104 Конституции РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу. Правом законодательной инициативы обладают: Президент России; Совет Федерации; члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы; Правительство; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации; Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов РФ, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, поправок к законопроектам.

Анализируя право законодательной инициативы Президента, можно согласиться с мнением профессора С.А. Авакьяна, который приводит следующие доводы.

Во-первых, Президент по Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ст. 80). И если он вносит законопроект от своего имени, то тем самым оказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантом понимания проблемы, ставшей предметом законодательной инициативы.

Во-вторых, он должен подписывать и обнародовать законы. На данном этапе они получают его оценку. Внося законопроект, он освобождает себя от последующего выполнения функции наложения вето.

В-третьих, Президент при желании может поручить Правительству осуществление права законодательной инициативы, поскольку по российской Конституции оно полностью зависит от Президента. Кстати, это позволит избежать возможной конфронтации Президента и Правительства, например, когда оно (Правительство) не согласно с президентским законопроектом или когда отказывается дать положительное заключение по финансово-экономическим аспектам законопроекта. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. - М., 2014. - С. 279.

Так как законодательная инициатива Президента имеет особую значимость, процесс подготовки законопроектов, планируемых к внесению главой государства, определен специальным Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утв. Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 549. Разработкой таких законопроектов занимаются подразделения Администрации Президента.

Совет Федерации поручает разработку законопроекта одному или нескольким комитетам палаты, к ведению которых относится данный вопрос.

На рассмотрение Совета Федерации вместе с текстом законопроекта необходимо представить:

а) обоснование необходимости принятия закона с развернутой характеристикой законопроекта, его целей и основных положений, его места в системе действующего законодательства, финансово-экономическое обоснование (если требуются дополнительные затраты), а также прогноз социально-экономических и политических последствий его принятия. Законопроекты, предусматривающие расходы из федерального бюджета, вносятся на рассмотрение палаты только при наличии заключения Правительства РФ;

б) перечень законодательных актов, которые требуется отменить, изменить или дополнить при принятии данного закона, а также предложения о разработке нормативных актов, которые необходимы для реализации этого закона.

Подготовка названных документов ложится на соответствующий комитет Совета Федерации.

Что касается членов Совета Федерации, то ст. 104 Конституции не исключает возможности внесения законопроектов по одному и тому же вопросу различными органами и лицами (законодательный орган субъекта Федерации; член палаты - представитель законодательного органа субъекта; член палаты - представитель исполнительного органа субъекта) одного и того же субъекта РФ, но с разными подходами, возможно, даже противоречащими друг другу.

Согласно ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы также обладают депутаты Государственной Думы. Депутаты, несомненно, должны обладать этим правом, ввиду того что они как представители народа хорошо знакомы с проблемами общества (по крайней мере должны быть знакомы) и для их преодоления могли бы предложить пути их разрешения.

Поэтому нельзя согласиться с мнением о том, что депутаты не должны быть субъектами права законодательной инициативы, т.к. они должны иметь только право голосовать "за" или "против" законопроекта, подготовленного специалистами. Гранкин И.В. Парламент России. - М., 2011. - С. 123.

1 февраля 2000 г. Правительство своим Постановлением N 93 образовало Комиссию по законопроектной деятельности для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания и совершенствования законопроектной деятельности Правительства.

Основные задачи данной Комиссии:

а) повышение качества законопроектной работы, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти;

б) формирование позиции Правительства РФ по законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания;

в) обеспечение взаимодействия в законодательном процессе Правительства РФ с другими субъектами права законодательной инициативы, а также согласование с ними планов и программ законопроектной деятельности;

г) обеспечение участия субъектов РФ в законопроектной деятельности Правительства.

Для решения указанных задач Комиссия:

а) предварительно рассматривает законопроекты, вносимые на заседания Правительства РФ;

б) разрабатывает предложения о совершенствовании порядка осуществления Правительством права законодательной инициативы;

в) рассматривает перспективные и текущие планы законопроектной деятельности Правительства;

г) обеспечивает согласованные действия заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, связанные с формированием и реализацией планов и программ законопроектной деятельности Правительства;

д) вносит предложения о приоритетных направлениях законодательной деятельности Правительства РФ, прослеживает ход подготовки проектов законодательных актов, вносимых Правительством в Государственную Думу, а также предложения и рекомендации о совершенствовании процесса подготовки законопроектов;

е) заслушивает статс-секретарей - заместителей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти и других должностных лиц, ответственных за подготовку законопроектов, а также официальных и специальных представителей Правительства РФ о деятельности по представлению в палатах Федерального Собрания согласованной позиции Правительства;

ж) рассматривает предложения Правительства о подписании федеральных законов, представляемых Президенту РФ. Решения, принимаемые Комиссией по вопросам ее ведения, обязательны для всех федеральных органов исполнительной власти.

Организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение деятельности Комиссии осуществляет Аппарат Правительства РФ.

К вносимому в Государственную Думу законопроекту предъявляются следующие требования. Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. Данная позиция закреплена в ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы.

При внесении законопроекта необходимы следующие документы:

а) пояснительная записка к законопроекту (изложение концепции предлагаемого законопроекта);

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы;

в) перечень актов федерального законодательства, которые должны быть признаны утратившими силу, приостановлены, изменены, дополнены или приняты в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ст. 104, ч. 3, Конституции).

В текст законопроекта должны быть включены положения:

а) о сроке и порядке вступления в силу вносимого закона или его положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона;

в) о приведении Президентом и Правительством России своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным законом.

Можно полагать, что предметом законопроектов субъектов могут стать: во-первых, узкорегиональные интересы, имеющие одновременно общефедеральное значение (например, проблемы озера Байкал, создание экономических зон на территории субъекта, сказавшиеся на нем неблагоприятные природные катаклизмы и др.); во-вторых, межрегиональный «групповой» интерес нескольких регионов (например, проблемы Севера, Волги, Северного Кавказа и т.п.); в-третьих, общефедеральные проблемы, которыми озабочены, в частности, в данном субъекте Российской Федерации. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. - М., 2014. - С. 285.

Конституция страны и Регламент Государственной Думы наделяют эти органы правом законодательной инициативы, но только "по вопросам его ведения", что представляется не совсем понятным.

Не совсем ясна позиция законодателя в том, что касается непредоставления права законодательной инициативы Генеральному прокурору страны, т.к. ст. 9 Закона РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 22.12.2014) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1995. - N 47. - Ст. 4472. фактически предоставляет ему это право. Кроме этого, непонятна позиция и с народной законодательной инициативой, т.к. если народ может принимать федеральные законы на референдуме, то почему бы ему не предоставить данное право? В аналогичной ситуации в настоящее время находится и Уполномоченный по правам человека.

Законодательная практика показала, что Президент и Правительство России широко пользуются правом законодательной инициативы. Регламент Государственной Думы говорит и о праве субъекта законодательной инициативы отозвать внесенный законопроект до принятия его в первом чтении на основании письменного заявления (ст. 112).

ГЛАВА II. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ РАЗЛИЧНЫХ ВЕТВЕЙ ВЛАСТИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

2.1 Роль Государственной Думы в законодательном процессе

Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Аппарате палаты.

Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в депутатские объединения и в соответствующий комитет Государственной Думы, который в течение 14 дней определяет соответствие законопроекта предъявляемым требованиям и представляет его на рассмотрение Совета палаты. В свою очередь, Совет Государственной Думы назначает комитет, ответственный за законопроект. Комитеты играют ведущую роль в создании законопроектов, т.к. именно они решают, продолжит или прекратит свое существование тот или иной законопроект. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президенту и Правительству России, в Совет Федерации, а также в Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со ст. 109 Регламента ГД не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения направляются Советом Государственной Думы в законодательные органы субъектов Федерации для подготовки предложений и замечаний. Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / под ред. А. С. Пиголкина. - М., 2010. - С. 22

При внесении в Государственную Думу до рассмотрения в первом чтении альтернативных законопроектов Совет палаты откладывает рассмотрение внесенного ранее законопроекта и поручает ответственному комитету подготовить к одновременному рассмотрению в первом чтении все альтернативные законопроекты.

При работе над законопроектом ответственный комитет может сформировать рабочую группу из членов ответственного комитета, депутатов Государственной Думы, представителей субъекта права законодательной инициативы, а также представителей органов государственной власти, различных организаций, экспертов и специалистов.

В соответствии со ст. 112 Регламента ГД Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета палаты или ответственного комитета проводит правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, после чего готовит заключение по следующим вопросам:

а) соответствует ли законопроект федеральному законодательству;

б) нет ли противоречий между статьями и частями законопроекта;

в) полностью ли приведен перечень актов, которые должны быть признаны утратившими силу, приостановлены, изменены или дополнены.

Подготовленный к рассмотрению в первом чтении законопроект и материалы к нему ответственный комитет возвращает в Совет Государственной Думы для дальнейшего внесения на рассмотрение палаты.

Дополнительно к указанным ранее материалам ответственный комитет в соответствии со ст. 114 Регламента Государственной Думы представляет: Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / под ред. А. С. Пиголкина. - М., 2010. - С. 22

а) проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении;