Законодательный процесс в Российской Федерации

3

Федеральное агентство по образованию

Уральская академия государственной службы

Курганский институт государственной и муниципальной службы (филиал) УрАГС

Кафедра государственного права

Курсовая работа

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 030501.65

«Юриспруденция»

Руководитель:

кандидат юридических наук

доцент

Курган

2009

Оглавление

Введение 4

Глава 1. Понятие законодательного процесса 6

Глава 2. Общие принципы взаимодействия палат Российского парламента 9

Глава 3. Субъекты законодательного процесса 11

Глава 4. Стадии законодательного процесса 14

Глава 5. Внесение законопроекта в Государственную Думу лицом или органом, обладающим правом законодательной инициативы 16

5.1 Стадия законодательной инициативы 16

5.2 Законодательная инициатива Президента России 20

5.3 Законодательная инициатива Совета Федерации 21

5.4 Законодательная инициатива членов Совета Федерации 22

5.5 Законодательная инициатива депутатов Государственной Думы 22

5.6 Законодательная инициатива Правительства Российской Федерации 23

5.7 Законодательная инициатива законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации 24

5.8 Законодательная инициатива Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации 25

Глава 6. Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе 27

6.1 Подготовка законопроекта к рассмотрению 27

6.2 Стадия обсуждения законопроекта в Государственной Думе 29

6.3 Рассмотрение законопроекта в первом чтении 30

6.4 Рассмотрение законопроекта во втором чтении 32

6.5 Рассмотрение законопроекта в третьем чтении 34

6.6 Особенности рассмотрения предложений о поправках к Конституции 34

Глава 7. Рассмотрение закона в Совете Федерации 37

Глава 8. Разрешение разногласий по рассматриваемым законопроектам, создание согласительных комиссий 45

Глава 9. Особенности принятия федеральных конституционных законов 48

Глава 10. Роль Президента Российской Федерации в законодательном процессе, промульгация закона 49

Глава 11. Повторное рассмотрение законов, отклоненных Президентом 53

Глава 12. Роль Конституционного суда в законодательном процессе 57

Глава 13. Процедура обнародования законов 60

Глава 14. Участие субъектов РФ в федеральном законодательном процессе 62

14.1 Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации 62

14.2 Процедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе 65

14.3 Пути совершенствования процедур участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе 69

Заключение 73

Список использованных источников 77

Введение

Вопросы процедур законодательного процесса в Российской Федерации на сегодняшний день являются одними из самых дискуссионных в конституционном праве.

Законодательный процесс в Российской Федерации - деятельность по созданию закона и совершенствованию его в процессе реализации путем внесения изменений в ходе работы с законопроектом. Законодательному процессу характерны следующие признаки: состоит из структурных компонентов организационно-процессуальной деятельности, последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с иными нормативными актами; осуществляется специальными субъектами; результатом является создание акта высшей юридической силы - закона.

Таким образом, цель законодательного процесса - создание управомоченными субъектами совместного продукта сопряженной интеллектуальной деятельности - закона.

В российской научной литературе проблемы законодательного процесса в Российской Федерации рассматриваются в монографиях, диссертациях, статьях, учебниках. За последние три года опубликовано большое количество статей, посвященных порядку взаимодействия палат Российского Парламента, процедурам участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе, вопросам разрешения разногласий по рассматриваемым законопроектам.

Цель данной работы - изучение концепции законодательного процесса в Российской Федерации, его структурных компонентов организационно-процессуальной деятельности, установление субъектов законодательного процесса, изучение процедур взаимодействия палат Российского Парламента, выделение основных проблем механизма такого взаимодействия, изучение процедур участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе, выделение проблем разрешения разногласий по рассматриваемым законопроектам, установление путей решения проблем механизма принятия законов, предлагаемых современными учеными и практиками.

Предмет исследования - конституционно-правовая концепция законодательного процесса в Российской Федерации.

Объект исследования - нормы конституционно-правового характера, научная литература, посвященная вопросам взаимодействия палат Российского Парламента, процедурам участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе.

В настоящей работе исследован порядок осуществления стадий законодательного процесса в Российской Федерации, принципы взаимодействия палат Российского Парламента в механизме принятия законов, особенности принятия федеральных конституционных законов, особенности рассмотрения предложений о поправках к Конституции РФ, установлены роль Президента РФ в законодательном процессе и роль Конституционного суда в законодательном процессе, определены процедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе.

Глава 1. Понятие законодательного процесса

В демократическом правовом государстве каждая из ветвей власти выполняет свои функции, обладая в очерченном для нее конституционно-правовом пространстве собственными предметами ведения и конкретным объемом полномочий. Это, однако, не исключает существования пересекающихся сфер общественных отношений, где все три ветви власти, действуя на основе универсального по своему значению конституционного принципа разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), в то же время тесно взаимодействуют в рамках строго отведенных им полномочий для достижения единых конституционно значимых целей. Одной из таких сфер является законотворчество.

Законотворчество - юридическая форма государственно-властной деятельности посредством выявления, формирования и утверждения воли народа в виде общеобязательных (законодательных) правил. Необходимость адекватного и полного выражения воли народа в законе, обеспечение в нем должного баланса интересов различных социальных групп, публично-территориальных образований, учет всех возможных положительных и отрицательных последствий введения законодательного регулирования, формирование уже на стадии принятия законодательного решения условий для как можно более полного достижения его целей в последующей правоприменительной практике, защита от принятия произвольных (несправедливых, несоразмерных, непропорциональных) законов настоятельно требуют сотрудничества всех органов государственной власти в законодательном процессе при их подчиненности общим конституционным целям. Путятина А.Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействия различных ветвей власти // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 17. с.45

В мировой практике известны два способа принятия законов - законодательным органом или путем референдума. Наибольшую научную разработку получило понятие законодательного процесса, в котором в роли законодателя выступает законодательный орган.

Конституция РФ характеризует Федеральное Собрание как законодательный орган (ст. 94), в соответствии с чем законотворчество является основной функцией российского парламента. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права принимать федеральные и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Конституционное положение о том, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, обусловливает активную роль парламента в политическом и законодательном процессе.

В современной российской юридической литературе сложилось устойчивое определение понятия законодательного процесса. Приведем одну из таких достаточно исчерпывающих формулировок: "Законодательный процесс - регламентированный Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов" Гузинов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск: Траст-Инком, 1995. С. 56.

В широком смысле законодательный процесс рассматривается как порядок деятельности Федерального Собрания РФ по принятию законов - федеральных и федеральных конституционных. В более узком смысле, с точки зрения конституционного права, законодательный процесс можно представить как конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов. В первом случае усиливается роль парламента и одновременно от законодательного процесса отсекаются действия тех, кто подготовил и внес законопроект в парламент, а также тех, кто подписал и обнародовал закон. Такое понимание законодательного процесса представляется уязвимым, поскольку в нем исключаются из законодательной процедуры те шаги, без которых появление закона и его вступление в действие немыслимы.

Основными логико-хронологическими структурными компонентами организационно-процессуальной деятельности в ходе разработки законопроекта и продвижения его от замысла до того качественного состояния, которое позволяет считать проект закона собственно законом, вступившим в силу, являются этапы, стадии и процедуры.

Этап - совокупность логически связанных мероприятий, которые составляют содержание деятельности, позволяющей решать стратегически значимые задачи законопроизводства.

Стадия - составная часть этапа; образующие ее содержание мероприятия имеют характер тактических действий и решений, формирующих качества будущего закона.

Процедура - элементарное процессуальное действие, представляющее собой конкретные оперативные приемы и средства, которые обеспечивают выполнение тех задач, которые необходимо решать для достижения целей на соответствующих стадиях и этапах.

Таким образом, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса: состоит из структурных компонентов организационно-процессуальной деятельности, последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с иными нормативными актами; осуществляется специальными субъектами; результатом является создание акта высшей юридической силы - закона.

Глава 2. Общие принципы взаимодействия палат Российского парламента

Современная российская законотворческая практика складывается таким образом, что основная составляющая законодательной работы в ее содержательном плане выполняется Государственной Думой Федерального собрания РФ, соответственно ей принадлежит ключевая роль в законотворческой деятельности. Объясняется это тем, что Конституция РФ именно к компетенции этой палаты относит первоначальное рассмотрение законопроекта и принятие по нему законодательного решения, обеспечивая в то же время участие в законодательном процессе и верхней палаты. Обязательным признается: передача Совету Федерации принятого Государственной Думой закона, от рассмотрения которого Совет Федерации не вправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятие закона; преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето. По существу, заимствован мировой опыт практики законотворчества, в соответствии с которым в двухпалатном парламенте законодательный процесс сосредоточивается преимущественно в палате, формируемой путем прямых выборов и непосредственно представляющей все население страны, его интересы.

Примечательно, что концепция двухпалатности, предполагающая существование двух независимых палат парламента, получила также воплощение в практике законотворческой деятельности ряда субъектов РФ (Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская область). При всей спорности вопроса о целесообразности учреждения субъектами двухпалатной структуры парламента надо признать, что принципы, заложенные ими сегодня в основу построения такой структуры, вполне согласуются с современными стандартами парламентской практики. Вторая палата является органом регионального (территориального) представительства и в этом смысле служит полезным дополнением нижней выборной палаты. Она способна исправлять ее ошибки и позволяет более углубленно обсуждать вопросы законодательства. Очевидна общая тенденция Федерации и ее субъектов: наделить вторую палату парламента ролью органа, с одной стороны, обеспечивающего участие территориальных образований в государственном управлении, а с другой - способствующего принятию более взвешенных законодательных решений. Вторая палата действует сообразно своей специализации, имеет собственный руководящий орган и подчиняется при осуществлении законотворческих полномочий собственному регламенту.

При некотором разнообразии в правилах, определяющих принципы взаимоотношений палат парламентов регионального уровня, общим является то, что, по существу, эти парламенты, как и Федеральное Собрание РФ, принадлежат к парламентам с неравным статусом палат. Законопроект может быть внесен только в нижнюю палату, она и принимает закон. Функции верхней палаты состоят в рассмотрении принятых нижней палатой законов, их одобрении или отклонении. Однако любое несогласие верхней палаты с принятым нижней палатой законом нижняя палата вправе преодолеть, приняв закон повторно.

В такой ситуации возможности влияния верхней палаты на содержание принимаемого закона весьма ограничены. Фактически ее роль сводится к одобрению или неодобрению уже готового законодательного решения.

С целью оптимизации взаимодействия палат в процессе принятия федеральных законов Регламент нижней палаты федерального парламента несколько расширил полномочия верхней палаты, установив процедуры согласования с ней законопроектов на этапе их обсуждения Государственной Думой. Регламентом предусмотрено направление в Совет Федерации законопроекта, подготовленного к рассмотрению в первом, а затем во втором чтении. Этим обеспечена возможность верхней палаты вносить текстуальные изменения непосредственно в законопроект.

Глава 3. Субъекты законодательного процесса

В Российской Федерации Конституция устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг субъектов законодательного процесса.

К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Все субъекты законодательного процесса можно разделить на следующие группы:

- в обязательном порядке участвующие в законодательном процессе;

- участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся те субъекты, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства, - это депутаты парламента, палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования. Данные органы и лица всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовывать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.¹

Вторую группу составляют те субъекты, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса.

Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправка к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию, процедурой принятия закона, особенностями сферы деятельности государства и общества.

При этом все субъекты законодательной инициативы:

1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий, установленных, как правило, конституцией и принятыми в соответствии с ней иными законами;

2) совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, т.е. действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают юридически значимые последствия;

4) действуют с целью создания закона.

Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формирует решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право.¹

Государственные органы и должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции РФ (ст. 108) Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции РФ. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции РФ.

Принятие поправок к гл. 3 - 8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее двух третей субъектов РФ. Разработка проекта новой Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное Собрание. Комитеты, комиссии парламентов принимают участие в законодательном процессе согласно конституциям или регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права либо через них проходят все законопроекты.¹

Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям, относящимся к их численности: предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ должно быть поддержано при голосовании группой численностью не менее трех пятых от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; граждане России могут приобрести статус субъектов законодательного процесса - инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации ").²

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также в некоторых случаях граждане и их объединения.

Глава 4. Стадии законодательного процесса

Как любой юридический процесс и как процедура законодательный процесс имеет свои стадии, когда законопроекты рассматриваются на заседаниях палат, которые называются чтениями. Другие стадии связаны с работой комитетов и комиссий палат и поэтому часто называются комитетскими. Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его стадий, регламентируются нормами Конституции. Детально весь законодательный процесс определяется в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью. ¹

Как правило, в работах концептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяют четыре основные стадии законодательного процесса:

- внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);

- обсуждение законопроекта в Государственной Думе;

- принятие (или отклонение) закона Государственной Думой;

- рассмотрение закона в Совете Федерации, его одобрение или отклонение;

- промульгация (подписание, санкционирование и обнародование закона Президентом РФ) или отклонение закона главой государства.

Количество стадий может меняться в зависимости от позиции того или иного участника законодательного процесса к принимаемому закону.

Так, если Совет Федерации не одобрит закон, возможны две дополнительные стадии:

создание и работа согласительной комиссии палат;

повторное принятие закона Государственной Думой либо простым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации)

Наоборот, если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (ст. 106 Конституции) или не был рассмотрен верхней палатой в течение 14 дней и имеет место так называемое молчаливое одобрение закона, то третьей стадии может вообще не быть.

Дополнительные две стадии возможны и при использовании Президентом РФ права вето:

принятие предложений Президента Думой и принятие закона в новой редакции Советом Федерации и Государственной Думой;

преодоление вето 2/3 голосов (от общего числа) в каждой палате и обязательная промульгация закона Президентом РФ.

Таким образом, законодательный процесс на федеральном уровне может состоять из пяти или семи стадий (причем некоторые из них могут быть разбиты на подстадии) и даже лишь из четырех. Как бы то ни было, его нельзя ограничить рамками Федерального Собрания, хотя основные стадии законодательного процесса приходятся именно на этот орган. Его активным участником является Президент РФ. В определенной мере на появление и прохождение законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса.

Глава 5. Внесение законопроекта в Государственную Думу лицом или органом, обладающим правом законодательной инициативы

5.1 Стадия законодательной инициативы

Стадия законодательной инициативы - это начальная парламентская процедура, означающая официальное внесение законопроекта в компетентный орган парламента управомоченным субъектом.

Согласно ст. 104 Конституции РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу. Правом законодательной инициативы обладают:

Президент России;

Совет Федерации;

члены Совета Федерации;

депутаты Государственной Думы;

Правительство;

законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации;

Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов РФ, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, поправок к законопроектам.

На субъекта законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении - возвратить законопроект инициатору.

К вносимому в Государственную Думу законопроекту предъявляются следующие требования. Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. Данная позиция закреплена в ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы.

При внесении законопроекта необходимы следующие документы:

а) пояснительная записка к законопроекту (изложение концепции предлагаемого законопроекта);

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы;

в) перечень актов федерального законодательства, которые должны быть признаны утратившими силу, приостановлены, изменены, дополнены или приняты в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ст. 104, ч. 3, Конституции).¹

В текст законопроекта должны быть включены положения:

а) о сроке и порядке вступления в силу вносимого закона или его положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона;

в) о приведении Президентом и Правительством России своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным законом.

Основная обязанность законодательного органа состоит в том, чтобы принять законопроект к рассмотрению, включив его в повестку дня своего заседания. Ей соответствуют правомочия инициатора: требовать постановки вопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта на голосование сессии законодательного органа, отстаивать положения законопроекта при его предварительном рассмотрении комитетом, отозвать законопроект до начала обсуждения на заседании парламента.

В литературе выработалось два подхода к вопросу о том, что считать фактическим началом стадии законодательной инициативы. Большинство юристов ограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно в рамках официального прохождения законопроекта в законодательном органе, считая началом законодательной инициативы внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа.

Наряду с этим существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержание законодательной инициативы, включая в него в качестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона. В обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, что возбуждение вопроса об издании закона, выявление потребности в его принятии, его научная, экспертная, организационная подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, - есть деятельность, связанная с проявлением законодательной инициативы. Более того, работа по подготовке законопроекта, "осуществляемая в условиях широкой гласности, с

участием многих лиц и коллективов", составляет наиболее существенную ее часть, так как именно на данном этапе закладываются основы будущего закона. Внесение же законопроекта в законодательный орган является завершающим действием в этой деятельности.

Трудно не согласиться с тем, что этап подготовки законопроекта образуют действия, непосредственно направленные на создание закона. От них во многом зависит его качество, эффективность применения, социальная значимость. Вместе с тем очевидно, что как по характеру, так и по функциональному назначению указанные действия существенно отличаются от действий, которые совершаются непосредственно при внесении законопроекта в законодательный орган. Подготовка законопроекта, в ходе которой "нарабатываются" материалы для последующих этапов законотворческой деятельности парламента, служит лишь основой для реализации субъектом своего права законодательной инициативы; она призвана содействовать осуществлению им данного права, создавая для этого необходимые предпосылки. Различие состоит и в том, что действия, обеспечивающие реализацию права законодательной инициативы и подготовку проекта закона, выполняются разным субъектным составом. Внести проект в парламент может только специально на то уполномоченное лицо (орган), тогда как круг субъектов, готовящих законопроект, не определен, он часто включает в себя также лиц, которые не обладают правом законодательной инициативы. И даже в том случае, когда разработка проекта проводится лицом, обладающим таким правом, внесение его на рассмотрение законодательного органа может быть "доверено" другому субъекту права законодательной инициативы, который вносит проект от своего имени. Следует к тому же иметь в виду, что, являясь одной из стадий законодательного процесса, законодательная инициатива должна осуществляться строго в рамках процессуально-правовых отношений, обязательным субъектом которых выступает законодательный орган. А это означает, что начало реализации законодательной инициативы сопряжено лишь с вступлением в отношения по осуществлению законотворческой деятельности законодательного органа, т.е. оно имеет место с того момента, когда проект уже представлен на его рассмотрение.

В юридической науке возникли разногласия по поводу продолжительности исследуемой стадии законодательного процесса. Высказывается суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения о направлении законопроекта на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа. Некоторые авторы относят предварительное рассмотрение законопроекта к самостоятельной стадии законодательного процесса, которая необходимо следует за официальным внесением законопроекта в законодательный орган. Думается, что в указанных случаях неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы. С точки зрения Абрамовой А.И., логическим завершением данной стадии следует считать включение законопроекта в повестку дня очередной сессии законодательного органа. ¹

5.2 Законодательная инициатива Президента России

Анализируя право законодательной инициативы Президента, можно согласиться с мнением профессора С.А. Авакьяна, который приводит следующие доводы.

Во-первых, Президент по Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ст. 80). И если он вносит законопроект от своего имени, то тем самым оказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантом понимания проблемы, ставшей предметом законодательной инициативы.

Во-вторых, он должен подписывать и обнародовать законы. На данном этапе они получают его оценку. Внося законопроект, он освобождает себя от последующего выполнения функции наложения вето.

В-третьих, Президент при желании может поручить Правительству осуществление права законодательной инициативы, поскольку по российской Конституции оно полностью зависит от Президента. Кстати, это позволит избежать возможной конфронтации Президента и Правительства, например, когда оно (Правительство) не согласно с президентским законопроектом или когда отказывается дать положительное заключение по финансово-экономическим аспектам законопроекта.¹

Так как законодательная инициатива Президента имеет особую значимость, процесс подготовки законопроектов, планируемых к внесению главой государства, определен специальным Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утв. Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 549. Разработкой таких законопроектов занимаются подразделения Администрации Президента.

5.3 Законодательная инициатива Совета Федерации

Решение выступить с законодательной инициативой принимается Советом Федерации на его заседании и обязательно должно получить поддержку большинства членов палаты (ст. 140 - 143 Регламента Совета Федерации). Этим повышается ответственность палаты за принимаемое решение.²

Сопровождение законодательных инициатив Совета Федерации при их

рассмотрении Думой обеспечивается участием его представителей в законодательном процессе. Возможными формами такого участия могут быть: разъяснение положений внесенного в порядке реализации законодательной инициативы законопроекта; обоснование необходимости принятия проекта в качестве закона; отстаивание позиций Совета Федерации по данному законопроекту и др.

Совет Федерации поручает разработку законопроекта одному или нескольким комитетам палаты, к ведению которых относится данный вопрос.

На рассмотрение Совета Федерации вместе с текстом законопроекта необходимо представить:

а) обоснование необходимости принятия закона с развернутой характеристикой законопроекта, его целей и основных положений, его места в системе действующего законодательства, финансово-экономическое обоснование (если требуются дополнительные затраты), а также прогноз социально-экономических и политических последствий его принятия. Законопроекты, предусматривающие расходы из федерального бюджета, вносятся на рассмотрение палаты только при наличии заключения Правительства РФ;

б) перечень законодательных актов, которые требуется отменить, изменить или дополнить при принятии данного закона, а также предложения о разработке нормативных актов, которые необходимы для реализации этого закона.¹

Подготовка названных документов ложится на соответствующий комитет Совета Федерации.

5.4 Законодательная инициатива членов Совета Федерации

Что касается членов Совета Федерации, то ст. 104 Конституции не исключает возможности внесения законопроектов по одному и тому же вопросу

различными органами и лицами (законодательный орган субъекта Федерации;

член палаты - представитель законодательного органа субъекта; член палаты - представитель исполнительного органа субъекта) одного и того же субъекта РФ, но с разными подходами, возможно, даже противоречащими друг другу.

5.5 Законодательная инициатива депутатов Государственной Думы

Согласно ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы также обладают депутаты Государственной Думы. Депутаты, несомненно, должны обладать этим правом, ввиду того что они как представители народа хорошо знакомы с проблемами общества (по крайней мере должны быть знакомы) и для их преодоления могли бы предложить пути их разрешения.

Поэтому нельзя согласиться с мнением о том, что депутаты не должны быть субъектами права законодательной инициативы, т.к. они должны иметь только право голосовать "за" или "против" законопроекта, подготовленного специалистами.¹

5.6 Законодательная инициатива Правительства Российской Федерации

1 февраля 2000 г. Правительство своим Постановлением N 93 образовало Комиссию по законопроектной деятельности для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания и совершенствования законопроектной деятельности Правительства.

Основные задачи данной Комиссии:

а) повышение качества законопроектной работы, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти;

б) формирование позиции Правительства РФ по законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания;

в) обеспечение взаимодействия в законодательном процессе Правительства РФ с другими субъектами права законодательной инициативы, а также согласование с ними планов и программ законопроектной деятельности;

г) обеспечение участия субъектов РФ в законопроектной деятельности Правительства.¹

Для решения указанных задач Комиссия:

а) предварительно рассматривает законопроекты, вносимые на заседания

Правительства РФ;

б) разрабатывает предложения о совершенствовании порядка осуществления Правительством права законодательной инициативы;

в) рассматривает перспективные и текущие планы законопроектной деятельности Правительства;

г) обеспечивает согласованные действия заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, связанные с формированием и реализацией планов и программ законопроектной деятельности Правительства;

д) вносит предложения о приоритетных направлениях законодательной деятельности Правительства РФ, прослеживает ход подготовки проектов законодательных актов, вносимых Правительством в Государственную Думу, а также предложения и рекомендации о совершенствовании процесса подготовки законопроектов;

е) заслушивает статс-секретарей - заместителей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти и других должностных лиц, ответственных за подготовку законопроектов, а также

официальных и специальных представителей Правительства РФ о деятельности по представлению в палатах Федерального Собрания согласованной позиции Правительства;

ж) рассматривает предложения Правительства о подписании федеральных законов, представляемых Президенту РФ. Решения, принимаемые Комиссией по вопросам ее ведения, обязательны для всех федеральных органов исполнительной власти. Организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение деятельности Комиссии осуществляет Аппарат Правительства РФ.

5.7 Законодательная инициатива законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Наделение субъектов Федерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею. Это имеет особое значение для тех случаев, когда вопросы, нуждающиеся в регламентации, находятся за пределами правового регулирования собственно субъекта Федерации и не могут быть нормативно разрешены непосредственно им. Ведь нормотворческая деятельность субъектов Федерации является гарантом оптимального государственного управления, так как именно государственные органы субъектов Федерации максимально близки к гражданам, наилучшим образом знают проблемы региона, что позволяет принять наиболее эффективное правотворческое решение.

К сожалению, в настоящее время субъект Российской Федерации не в полной мере реализует свое право на участие в федеральном правотворчестве. Ни в Конституции РФ, ни в регламентах палат Федерального Собрания РФ, не говоря уже о нормативных правовых актах субъектов РФ, нет четкой регламентации порядка участия субъектов РФ в осуществлении права законодательной инициативы на федеральном уровне. Как следствие - остаточно еще сохраняется тенденция децентрализации правового регулирования, когда субъект Федерации стремится в первую очередь издавать свои собственные законы и иные нормативные правовые акты

5.8 Законодательная инициатива Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации

Судебная ветвь власти также вовлечена в законодательный процесс и вступает в него уже на первой стадии - стадии законодательной инициативы. Так, согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ, с той, однако, принципиальной оговоркой, что с законодательной инициативой высшие суды правомочны выступать лишь по вопросам своего ведения.

К сожалению, высшие судебные органы не упоминаются в ст. 134 Конституции РФ, где речь идет о субъектах, обладающих правом вносить предложения об изменениях в действующую Конституцию.

С точки зрения Путятиной А.Г., данное положение нарушает принцип разделения властей и умаляет авторитет судебной власти. Представляется, что необходимо внести высшие федеральные суды в круг субъектов, имеющих это право, ограничив его вопросами их ведения.¹

Конституционный Суд РФ занимает важное место в законодательном процессе. Одновременно Конституционный Суд РФ наделен правом законодательной инициативы, а также "эксклюзивным" правом обращаться к Федеральному Собранию с посланием о состоянии конституционной законности в Российской Федерации, основываясь на результатах своей деятельности (аналогичным правом обладает только Президент РФ).

Глава 6. Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе

6.1 Подготовка законопроекта к рассмотрению

Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Аппарате палаты.

Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в депутатские объединения и в соответствующий комитет Государственной Думы, который в течение 14 дней определяет соответствие законопроекта предъявляемым требованиям и представляет его на рассмотрение Совета палаты. В свою очередь, Совет Государственной Думы назначает комитет, ответственный за законопроект. Комитеты играют ведущую роль в создании законопроектов, т.к. именно они решают, продолжит или прекратит свое существование тот или иной законопроект. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президенту и Правительству России, в Совет Федерации, а также в Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со ст. 109 Регламента Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения направляются Советом Государственной Думы в законодательные органы субъектов Федерации для подготовки предложений и замечаний.¹

При внесении в Государственную Думу до рассмотрения в первом чтении альтернативных законопроектов Совет палаты откладывает рассмотрение внесенного ранее законопроекта и поручает ответственному комитету подготовить к одновременному рассмотрению в первом чтении все альтернативные законопроекты.

При работе над законопроектом ответственный комитет может сформировать рабочую группу из членов ответственного комитета, депутатов Государственной Думы, представителей субъекта права законодательной инициативы, а также представителей органов государственной власти, различных организаций, экспертов и специалистов.

В соответствии со ст. 112 Регламента Государственной Думы Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета палаты или ответственного комитета проводит правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, после чего готовит заключение по следующим вопросам:

а) соответствует ли законопроект федеральному законодательству;

б) нет ли противоречий между статьями и частями законопроекта;

в) полностью ли приведен перечень актов, которые должны быть признаны утратившими силу, приостановлены, изменены или дополнены.

Подготовленный к рассмотрению в первом чтении законопроект и материалы к нему ответственный комитет возвращает в Совет Государственной Думы для дальнейшего внесения на рассмотрение палаты.

Дополнительно к указанным ранее материалам ответственный комитет в соответствии со ст. 114 Регламента Государственной Думы представляет:

а) проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении;

б) заключения комитета и комитета-соисполнителя с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения законопроекта;

в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы;

г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения на заседании палаты.¹

Аппарат Государственной Думы обязан ежеквартально информировать всех субъектов права законодательной инициативы о поступивших на рассмотрение законопроектах, результатах рассмотрения законов не только в Государственной Думе, но и в Совете Федерации, Президентом России, что способствует координации деятельности всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы.

6.2 Стадия обсуждения законопроекта в Государственной Думе

Сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта. Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.

Стадия обсуждения состоит из нескольких промежуточных этапов - чтений законопроекта. Федеральным законодательством предусмотрено рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательством не установлено иное либо если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение. Так, согласно ст.196 Бюджетного кодекса РФ проект закона о федеральном бюджете рассматривается в четырех чтениях.¹

Каждое чтение законопроекта наполнено определенным функциональным содержанием. Прохождение законопроекта через ряд чтений дает возможность более основательно организовать его рассмотрение в законодательном органе. Неоднократное голосование по проекту на разных заседаниях создает условия для его детального изучения и максимально полного учета высказанных по нему замечаний, предложений.

Обсуждение законопроекта в законодательном органе завершается принятием по нему официального решения. Законопроект получает одобрение большинства депутатов парламента (палаты) и превращается в обязательный для исполнения законодательный акт. Данный этап законодательного процесса обычно именуется стадией принятия закона.

6.3 Рассмотрение законопроекта в первом чтении

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и все материалы к нему Аппарат Государственной Думы направляет:

Президенту РФ;

в Совет Федерации;

депутатам Государственной Думы;

Правительству РФ;

субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, рассматриваются актуальность и практическая значимость.

Обсуждение начинается с доклада субъекта законодательной инициативы, внесшего законопроект, об обосновании необходимости принятия закона. При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, обязательно заслушивается заключение Правительства России.

Результатом обсуждения в первом чтении может быть одно из следующих решений:

а) принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;

б) отклонить законопроект;

в) принять закон.

При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования. В соответствии с Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. <1> рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательных количественных голосований по каждому вопросу, в которых может принять

участие каждый депутат. При этом предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражении по каждому голосованию производится только после окончания голосования по всем вопросам. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовали более половины общего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы.

При принятии законопроекта в первом чтении Государственная Дума устанавливает срок представления поправок, который, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - менее 30 дней.

В случае принятия законопроекта в первом чтении и при наличии правовой и лингвистической экспертиз председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений.

Все субъекты права законодательной инициативы вправе вносить поправки к законопроекту, принятому в первом чтении. Ответственный комитет изучает, обобщает эти поправки, проводит их независимую экспертизу. Автор поправок имеет право уточнять их при обсуждении в ответственном комитете.

При изменении названия законопроекта он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках.

Все поправки группируются по статьям законопроекта и рассматриваются на заседании ответственного комитета. При согласии последнего с поправками он может включить их в текст и рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и готовит заключение. Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка.

На основании ст. 122 Регламента Государственной Думы ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего рассмотрения в палате следующие документы:

а) проект постановления по законопроекту;

б) таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к принятию;

в) таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к отклонению;

г) таблицу поправок, по которым комитетом не было принято решений;

д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию;

е) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.

Далее законопроект вместе с указанными материалами до его рассмотрения во втором чтении рассылается Президенту и Правительству России, в Совет Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный законопроект, и депутатам Государственной Думы. Необходимо отметить, что ответственный комитет представляет законопроект на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении в течение четырех месяцев со дня принятия в первом чтении (если палата не установит иной срок).

6.4 Рассмотрение законопроекта во втором чтении

Статья 123 Регламента Государственной Думы определяет, что второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета об итогах рассмотрения законопроекта и о рассмотрении поступивших поправок. Затем выступают полномочный представитель Президента в Государственной Думе, представители субъекта, внесшего законопроект, и полномочный представитель Правительства в Государственной Думе. Если возражений против поправок, рекомендуемых для внесения в текст, не имеется, они принимаются в целом. Если при обсуждении в палате возникают возражения против каких-либо поправок, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, против которых нет возражений, а затем отдельно каждую поправку, по которым высказаны возражения.