Законодательный процесс в Российской Федерации

Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации.¹

Статья 106 Конституции РФ гарантирует субъектам Федерации обязательное участие через своих представителей в Совете Федерации в рассмотрении принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам ведения Российской Федерации, установленным в п. "ж", "з", "и", "к" ст. 71 Конституции. В случае если эти вопросы затрагиваются федеральными законами по предметам совместного ведения, то у Совета Федерации появляется возможность принимать их к рассмотрению на неопределенный срок. Такая ситуация возникла с новой редакцией Водного кодекса в мае 2006 г., когда Совет Федерации в течение месяца переносил сроки его рассмотрения, пока не была достигнута договоренность, что законодательная инициатива Совета Федерации о внесении изменений в новый Водный кодекс в части межбюджетных отношений будет поддержана Правительством РФ и Государственной Думой и вступит в действие одновременно со всем Кодексом, если Совет Федерации одобрит его в кратчайшие сроки. Однако процедура согласования с субъектами Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по предметам совместного ведения, затрагивающих межбюджетные отношения, законодательно не урегулирована.

Наряду с процедурой согласования с субъектами Федерации проектов федеральных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения требуется законодательно урегулировать процедуру согласования с органами государственной власти субъектов Федерации проектов законодательных актов по предметам ведения Российской Федерации, в значительной степени затрагивающих интересы субъектов Федерации.²

Таким образом, вопросы ведения Российской Федерации, требующие согласования субъектов РФ, можно разделить на три группы:

- согласование кадровых назначений, в частности руководителей федеральных территориальных органов в субъектах Федерации;

- согласование проектов нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы субъекта РФ;

согласование проектов нормативных правовых актов федеральных исполнительных органов по вопросам, исполнение которых возложено на исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

14.2 Процедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе

Что касается предметов совместного ведения, то здесь действует общее правило, устанавливающее, что если в течение 14 дней федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то он считается одобренным. Это положение ч. 4 ст. 105 Конституции РФ характеризует верхнюю палату как институт участия субъектов РФ в осуществлении правового регулирования прежде всего предметов ведения Российской Федерации, поскольку позволяет Совету Федерации вообще не рассматривать законы по предметам совместного ведения, что во взаимосвязи с вышеперечисленными конституционными нормами, а также с положением ч. 3 ст. 11 Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий исключительно Конституцией и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, ставит под сомнение легитимность принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, реализующих такое разграничение полномочий без участия самих органов государственной власти субъектов Федерации.

Из анализа форм федерального регулирования предметов совместного ведения следует, что федеральные законы по предметам совместного ведения могут содержать:

- исчерпывающее регулирование предметов совместного ведения;

- регулирование исключительно общих вопросов или общих принципов или аспектов координации части предметов совместного ведения;

- новеллы федеральных законов, содержание которых уже урегулировано соответствующими законами субъекта Федерации в опережающем порядке;

- принципы установления компетенции субъектов Федерации;

- обязательные для реализации субъектами Федерации вопросы совместного ведения за счет финансирования из региональных бюджетов;

- формы обязательного участия исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения за счет федеральных субвенций;

- права субъектов Федерации по дополнительному участию (софинансированию) в реализации отдельных вопросов совместного ведения.

Для всех перечисленных вариантов федерального регулирования предметов совместного ведения ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ установлен единый порядок участия органов государственной власти субъектов Федерации в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.

Указанный порядок обязывает Государственную Думу направлять в субъекты Федерации для согласования все законопроекты по предметам совместного ведения после их внесения в нижнюю палату парламента. ¹

Законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти обязаны в течение 30 дней направить свои отзывы на данные законопроекты в профильный комитет Государственной Думы. Отзыв законодательного органа оформляется его постановлением, а отзыв на законопроект исполнительного органа подписывается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа) субъекта Федерации. В случае если законодательный и исполнительный органы субъекта Федерации заняли противоположные позиции по законопроекту, мнение субъекта Федерации считается невыраженным. В случае если законопроект получил отрицательные отзывы более чем одной трети субъектов Федерации, по решению Государственной Думы должна быть создана согласительная комиссия с их участием для преодоления возникших разногласий. Важно отметить, что указанное требование Закона N 184-ФЗ о создании согласительной комиссии не нашло отражения в действующей редакции Регламента Государственной Думы и соответственно не может быть реализовано ввиду отсутствия необходимой регламентной процедуры.

Как показывает практика применения ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ, несмотря на то, что свои заключения на законопроекты по предметам совместного ведения в Государственную Думу направляет подавляющее большинство субъектов РФ, при окончательном подсчете позиций, как правило, выясняется, что свои отзывы прислала лишь незначительная часть субъектов Федерации. Остальные заключения субъектов Федерации при подведении итогов не учитываются по различным формальным основаниям (подписаны вице-губернатором, приняты президиумом законодательного органа, истекли сроки подачи отзывов и т.п.).

Например, по данным Комитета по природным ресурсам Государственной Думы, свои заключения на законопроект "О недрах" своевременно с соблюдением всех требований к оформлению такого рода документов прислали лишь пять субъектов РФ (три - против, два - за). В то же время по информации Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Совета Федерации, обобщившего мнения всех субъектов РФ без соблюдения формальных требований к их оформлению, против законопроекта "О недрах" высказалось более трети субъектов Федерации.

В отношении нормативных правовых актов Правительства РФ по вопросам совместного ведения мнение законодательного органа субъекта РФ в настоящее время не выясняется, хотя участие региональных законодательных органов в предварительном обсуждении таких проектов принесло бы определенную пользу для совершенствования разграничения полномочий по нормативному правовому регулированию предметов совместного ведения.

Согласно п. 4 ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления поправок к указанным законопроектам в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Императивность указанной законодательной нормы фактически отменяется положением п. 5 ст. 119 Регламента Государственной Думы, предусматривающим, что в случае принятия или одобрения законопроекта в первом чтении срок представления поправок к законопроекту, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Изложенные регламентные нормы несомненно должны быть приведены в соответствие с положениями ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ.

Регламентом Государственной Думы (п. 3 ст. 122) установлено, что законопроект, подготовленный ко второму чтению, рассылается Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении. Нетрудно заметить, что в этом перечне отсутствуют как авторы поправок, так и в отношении законопроектов по предметам совместного ведения - законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. Такая процедура подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении, во-первых, ставит другие субъекты права законодательной инициативы в неравные условия, во-вторых, игнорирует большинство авторов поправок ко второму чтению, в-третьих, является причиной принятия во втором и третьем чтениях законов по предметам совместного ведения в существенно измененной по сравнению с первоначальной и, следовательно, несогласованной с субъектами Федерации редакции, что сводит на нет процедуры предварительного согласования и информирования субъектов Федерации о законопроектах по предметам совместного ведения во внесенной редакции и редакции первого чтения. Следовательно, законопроекты по предметам совместного ведения, подготовленные для рассмотрения ко второму чтению, должны заранее рассылаться всем авторам поправок, а также в субъекты Федерации для принятия ими решения о необходимости участия их представителей в обсуждении законопроекта во втором чтении.

14.3 Пути совершенствования процедур участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе

Поскольку в России действует модель двухпалатного парламента, в котором изменять законопроекты и принимать законы может только Государственная Дума, а Совет Федерации обладает лишь правом отклонять принятые нижней палатой законы, представляется целесообразным применять процедуру рассмотрения в Совете Федерации федеральных законов по предметам совместного ведения, разделив их на две группы: законы, требующие обязательного одобрения субъектов РФ (или Совета Федерации), и законы, которые в случае недостижения консенсуса в результате согласительных процедур, могут приниматься Государственной Думой без учета мнения регионов (Совета Федерации). Объективно возникает вопрос о критериях отнесения законов к каждой из названных групп.

Здесь может помочь опыт Германии, где закон квалифицируется как требующий обязательного одобрения субъектов Федерации (бундесрата), когда в нем в значительной мере затронуты интересы федеральных земель (к таким актам относится почти половина всех принимаемых законов). Споры бундестага и бундесрата о соответствующей квалификации законов разрешаются Конституционным Судом.

Проблема введения более жесткой процедуры согласования принятия федеральных законов с субъектами Федерации в законодательном процессе заключается в том, что изменение законодательных процедур рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой законов по предметам совместного ведения возможно лишь поправками в Конституцию РФ, что в ближайшей перспективе не представляется возможным, хотя уже накопилось достаточно противоречий и пробелов в действующей Конституции РФ, тормозящих дальнейшее развитие федеративных отношений.

В частности, такие поправки, устанавливающие для Совета Федерации право жесткого вето по законам, предусматривающим дополнительные расходы из региональных бюджетов, которое Государственная Дума была бы не вправе преодолеть, способствовали бы большей устойчивости и прозрачности межбюджетных отношений в Российской Федерации.

На взгляд Нечаевой Т.В., специальная законодательная процедура с участием субъектов РФ может быть предусмотрена и для рассмотрения изменений и дополнений Закона N 184-ФЗ, что связано с особыми последствиями для региональных бюджетов дополнений п. 2 ст. 26.3 указанного Закона.

Закон N 184-ФЗ, регламенты Государственной Думы и Правительства Российской Федерации целесообразно дополнить положениями, устанавливающими последствия несоблюдения процедур предварительного рассмотрения и согласования позиций субъектов Федерации по проектам нормативных правовых актов Правительства РФ и законопроектам по предметам совместного ведения.

Если в отношении процедуры согласования с субъектами Федерации предметов ведения Российской Федерации действует лишь уведомительный порядок, когда субъект РФ вправе лишь информировать о своей отрицательной позиции согласующий федеральный орган власти, то и санкции в случае несоблюдения процедур согласования указанных вопросов должны состоять в праве субъектов Федерации информировать о ее нарушении вышестоящий для согласующего орган власти и федеральный орган власти, установивший своим нормативным актом указанную процедуру согласования.

Что касается предметов совместного ведения, то в настоящее время ни в одном законе, предусматривающем процедуру совместных решений федеральных и региональных органов власти или процедуру согласования с субъектами Федерации решений федеральных органов власти, не установлены санкции за их нарушения.

Введение двухсторонних санкций за несоблюдение процедур согласования позволило бы оптимизировать согласительные процедуры на стадии выработки решений по предметам совместного ведения, а также не только значительно улучшить качество и повысить эффективность нормативных актов, но и избежать возможных конфликтов при их исполнении благодаря легитимизации согласованных решений для заинтересованных сторон и широкой общественности.¹

Таким образом, дальнейшее совершенствование процедур участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе предполагает:

- оптимизацию установленного в ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ порядка предварительного согласования с субъектами Федерации проектов федеральных законов с целью обеспечения максимального учета федеральным законодателем позиций регионов на всех стадиях законодательного процесса;

- дополнение Регламента Государственной Думы положениями, регулирующими порядок осуществления согласительных процедур при возникновении разногласий по проектам федеральных законов в сфере совместного ведения;

- обеспечение равенства прав всех субъектов универсального <*> права законодательной инициативы, включая региональные законодательные органы государственной власти, при рассмотрении законопроектов во втором и третьем чтениях;

- расширение установленных законом прав субъектов Федерации по обжалованию в судебном порядке нарушений порядка их участия в федеральном законодательном процессе;

- введение двусторонних санкций за несоблюдение установленных законодательством процедур предварительного согласования проектов нормативных правовых актов с участием субъектов Федерации;

- законодательно установленные дифференцированные процедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе исходя из предметов ведения, а также интересов субъектов Федерации, а в отношении сферы совместного ведения с учетом особенностей федерального регулирования отдельных ее элементов. ¹

Заключение

Резюмируя изложенное выше можно сделать следующие выводы:

1. В Российской Федерации Конституция устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг его субъектов. Субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также в некоторых случаях граждане и их объединения.

2. Как любой юридический процесс и как процедура законодательный процесс имеет свои стадии. Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его стадий, регламентируются нормами Конституции. Детально весь законодательный процесс определяется в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.

3. Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов РФ, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, поправок к законопроектам.

Правом законодательной инициативы обладают: Президент России; Совет Федерации; члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы; Правительство; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации; Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения.

4. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Аппарате палаты.

Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в депутатские объединения и в соответствующий комитет Государственной Думы, который в течение 14 дней определяет соответствие законопроекта предъявляемым требованиям и представляет его на рассмотрение Совета палаты. Одновременно законопроект направляется Президенту и Правительству России, в Совет Федерации, а также в Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

5. Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение. Стадия обсуждения состоит из нескольких промежуточных этапов - чтений законопроекта.

6. Совет Федерации вправе отклонить закон, о чём выносится постановление, в котором может содержаться перечень разделов, глав, статей, по которым необходимо преодолеть разногласия с Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

7. Важная роль в законодательном процессе принадлежит Президенту РФ. Специфику форм его участия в законодательном процессе предопределяет особенность конституционного статуса Президента РФ как главы государства.

Участие Президента в законодательном процессе заключается в следующих действиях:

а) внесение законопроекта о праве законодательной инициативы;

б) возможность постоянного участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или в согласительных комиссиях;

в) подписание и обнародование закона в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции России;

г) отклонение федерального закона (президентское вето) в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции.

8. Практика наложения президентского вето позволяет определить следующие правовые дефекты: слабая юридическая проработка федеральных законов; противоречия нового закона действующему законодательству; ненормативность положений закона; несоответствие федерального закона основным правилам законодательной техники; отсылочный характер положений федерального закона; нарушение процедуры рассмотрения закона в последующих чтениях.

9. Законодательный процесс в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу.

Конституция РФ закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Федерации, а также круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов. Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерации являются федеральные конституционные и федеральные законы.

10. Последовательная реализация идеи о законопроектной деятельности как едином и однородном юридическом процессе, цель которого - создание управомоченными субъектами совместного продукта сопряженной интеллектуальной деятельности - закона, должна служить повышению качества законотворчества и повышению эффективности функционирования законодательной системы в целом. Организационно-правовой формой решения этой проблемы могла бы стать разработка и принятие кодекса законопроектной деятельности в Российской Федерации.

Укрепление правовых основ взаимодействия палат Федерального Собрания РФ в процессе обсуждения законопроекта побуждает к поиску новых подходов при формировании механизма такого взаимодействия. Так, немаловажное значение имеет повышение эффективности процедур превентивного характера, т.е. процедур, предупреждающих возникновение юридических коллизий и способствующих сближению позиций палат в отношении рассматриваемого проекта.

В рамках исследуемой проблемы весьма актуальным представляется вопрос о порядке взаимодействия палат при принятии федеральных конституционных законов. То важное место, которое законам такого вида отведено в системе национального законодательства, определяет особую процедуру их принятия.

Список использованных источников

1. О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 № 5-ФКЗ (в ред. от 24 апреля 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 27. ст. 2710.

2. О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации: Федеральный закон от 4 марта 1998 № 33-ФЗ // Собрание законодательства РФ.1998. N 10. ст. 1146.

3. О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания: Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ (в ред. от 22 октября 1999 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. N 8. ст. 801.

4. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 17 декабря 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. ст. 5005.

5. По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда от 6 апреля 1998 г. № 11-П // Собрание законодательства РФ. 1998. N 16. ст. 1879.

6. По делу о толковании отдельных положений ст.107 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 № 10-П // Собрание законодательства РФ. 1996. N 18. ст. 2253.

7. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебн. курс: В 2 т. М.: Юристъ, 2006. Т. 2. 719 с.

8. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М.: Российский юридический издательский дом, 1999. 432 с.

9. Гранкин И.В. Парламент России. М.: Издательство гуманитарной литературы, 2001. 367 с.

10. Конституция РФ: Энциклопедический словарь / Сост. В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин М.: Юристъ, 1997. 320 с.

11. Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. 2-е изд., испр. и доп. М.: Статус, 2009. 184 с.

12. Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето Президента. Научно-практическое пособие. М.: Городец, Формула права, 1999. 256 с.

13. Сивопляс А.В. Конституционное право РФ. Схемы и процессуальные документы. Екатеринбург: Изд-во Ур ГЮА, 2003. 472 с.

14. Гузинов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск: Траст-Инком, 1995. 56 стр.

15. Чиркин В.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2008. 444 с.

16. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Издательство «Зерцало», 2004. 356 с.

17. Абрамова А.И. Взаимодействие палат российского парламента в современном законодательном процессе // Журнал российского права. 2008. № 7. с.19-45.

18. Абрамова А.И. Современный законодательный процесс РФ: стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. 2007. № 2. с.24-с.29.

19. Анциферова О.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. с.39-с.41.

20. Колесников Е.В. Пажетных Д.В. Участие Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10. с.18-21.

21. Нечаева Т.В. Совершенствование процедур участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе // Журнал российского права. 2006. № 10. с.17-22.

22. Окуньков Л.А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. N 2. с.22-23.

23. Путятина А.Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействия различных ветвей власти // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 17. с.43-49.

24. Шумаков А.И. Взаимообусловленность законотворческого и законодательного процесса в контексте современного российского правотворчества // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4. с.9-11.

25. Югов А.А. Игишев К.А. Грани соотношения понятий «законодательный процесс» и «законопроектный процесс» в РФ // Адвокатская практика. 2007. № 2. с.21-26.