Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ
• ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
• 1.1 Понятие, признаки и значение законодательного процесса
• 1.2 История становления и развития законодательного процесса в России, Германии и Швейцарии
• ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ГЕРМАНИИ И ШВЕЙЦАРИИ
• 2.1 Нормативная база
• 2.2 Структура парламента
• 2.3 Стадии законодательного процесса
• ГЛАВА 3. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ГЕРМАНИИ, ШВЕЙЦАРИИ И РОССИИ
• 3.1 Принятие и одобрение
• 3.2 Устранение разногласий между палатами парламента
• 3.3 Вступление в силу
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
• ПРИЛОЖЕНИЕ


ВВЕДЕНИЕ

Актуальность данного исследования заключается в том, что, законодательная деятельность -- сложный, многофакторный процесс, сочетающий политическое и законотворческое начала. На первый взгляд, ей уделяется достаточное внимание законодательных органов федерального и регионального уровней: политиков и юристов, специалистов различных областей знания и науки. Законодательная деятельность сегодня, как и 100 лет назад, когда зародился российский парламентаризм, остается в числе наиболее актуальных и важнейших. Тем не менее российская, международная политическая и законодательная практика свидетельствует о существующих здесь проблемах, обусловленных, с одной стороны, неустойчивым и теоретически недоработанным соотношением роли и места политики и права в этом самом процессе, с другой -- его качеством, которое во многом зависит от доминантности в данный исторический момент отношений между политикой и правом.

Термин «законодательная деятельность» уже вошел в политический и юридический лексикон, но его содержание и понимание пока не вполне ясны. В нашем изложении наиболее полное и точное его толкование может быть связано с представлениями о том, что этот термин охватывает по содержанию совокупность основных направлений деятельности в соответствии со строгой регламентацией не только парламента, но и президента, правительства, политических партий, депутатов, их фракций и групп, комитетов и комиссий, групп давления и т.д. Другими словами, законодательная деятельность существенно расширяет круг возможных участников, субъектов инициации и представления проблемы в виде проекта, а потом и закона. Разумеется, сюда включены традиционные для парламента виды деятельности -- законодательная, представительная, контрольная, избирательная, а также самоорганизация и самосовершенствование.

Следует подчеркнуть, что законодательная деятельность на всех стадиях имеет техническую (преимущественно юридическую) и политическую составляющие. Конечно, эти ее виды должны находиться в органичной взаимосвязи, обеспечивая и дополняя друг друга, обладая определенной структурной пропорциональностью и «взвешенностью» в общей системе разделения властей. От этого во многом зависят возможности нормальной деятельности всех субъектов законодательного процесса. Употребление здесь слова «нормальной» должно пониматься в смысле «качественной», ибо в этом суть проблемы законодательной деятельности. Разумеется, никто не стремится к некачественному законотворчеству. Однако вопрос о качестве законов почти всегда сводится к положительной или негативной оценке деятельности парламента и депутатов, которые считаются ответственными за национальное и региональное законодательство.

Парламенты действительно, в фундаментальном и формальном смысле, ответственны за принятые законы. В то же время и подотчетны обществу, особенно в период выборных кампаний. Вместе с тем опрометчиво предполагать, что они, как институты законодательной власти, «пишут» законы. Парламенты функционально рассматривают и принимают законопроекты, вводят законодательство в действие. Особенная их роль состоит в определении того, кто формирует правительство, которое вносит законопроекты.

Более того, роль парламентов все более возрастает и в такой функции, как охрана и защита избирателей от чрезмерного вмешательства правительства, государственного чиновничества и неэффективного правления.

В связи с актуальностью данной проблемы можно сформулировать цель исследования: изучить основы законодательного процесса в европейских государствах (Германия, Швейцария, Россия).

Объект исследования: законодательные процессы в европейских государствах (Германия, Швейцария, Россия).

Предмет исследования: конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в европейских государствах (Германия, Швейцария, Россия).

Задачи исследования:

- выделить понятие, признаки и значение законодательного процесса;

- проанализировать историю становления и развития законодательного процесса в России, Германии и Швейцарии;

- охарактеризовать законодательный процесс в Германии и Швейцарии; определить нормативную базу, структуру парламента и стадии законодательного процесса;

- провести сравнительный анализ законодательного процесса в Германии, Швейцарии и России;

- выделить принятие и одобрение, устранение разногласий между палатами парламента и вступление в силу.

Методы исследования: решение указанных задач предопределяет широкое использование таких научных методов, как диалектический и юридико-логический, необходимых при изложении и анализе правовых норм. Теоретическую основу исследования составили научные труды таких авторов, как С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, И.П. Ильинского, Ю.И. Лейбо, В.В. Маклакова, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина и др.

Нормативную основу исследования составили действующие в настоящее время федеральная конституция и законодательные акты Германии. Структура работы Поставленная в работе цель позволила сформировать следующую структуру работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Во введении сформулирована основная цель и поставлены задачи работы, доказана актуальность выбранной темы, проведен краткий анализ изученности проблемы.

В первой главе «ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА» определены понятие, признаки и значение законодательного процесса и история становления и развития законодательного процесса.

Во второй главе «ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ГЕРМАНИИ И ШВЕЙЦАРИИ» проведен анализ нормативного регулирования и содержания законодательного процесса.

В третьей главе «СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ГЕРМАНИИ, ШВЕЙЦАРИИ И РОССИИ» выделены этапы принятия и вступления в силу законов.

В заключении подведены основные итоги исследования.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

1.1 Понятие, признаки и значение законодательного процесса

В настоящее время все, что связано с понятиями «закон», «законодательство», «законодательный процесс», «законодательная деятельность», «законотворчество» и т.п., считается прерогативой юридической науки и лишь в незначительной степени находится в поле зрения науки политической. Однако даже в таких традиционных отраслях юридической науки, как общая теория права и теория конституционного (государственного) права, большинство понятий этого ряда не имеют однозначных определений. Поэтому следует принять за базовые те из существующих, которые в наибольшей степени соответствуют целям и задачам данной работы.

Понятие «законодательство» в юридической науке, как правило, рассматривается в двух аспектах. В широком смысле как совокупность законов и принятых в соответствии с ними подзаконных и других нормативных правовых актов, в том числе указов главы государства, постановлений и распоряжений правительства, а в узком -- совокупность законов по указанному определению. Далее понятие «законодательство» будет использоваться в узком смысле, как система взаимосвязанных нормативных правовых актов высшей юридической силы, включающих Конституцию, конституционные законы и законы.

Законотворческий процесс - это создание и принятие закона или прочего нормативного акта при соблюдении определенной последовательности. При рассмотрении названной деятельности следует указать, что осуществляют ее компетентные органы: глава государства или парламент. Отдельные случаи предусматривают осуществление законотворческого процесса при участии правительства. В редких случаях проводится референдум. Законотворческий процесс требует для осуществления определенных знаний.

В мировой юридической практике они имеют название законодательной техники. Представляет она (техника) собой определенную структуру, включающую требования, которые необходимо соблюдать при формировании законов, нормативных и подзаконных актов, а также при их систематизации. Законотворческий процесс начинается с принятия решения о подготовке проекта закона. Вместе с этим определяется не только тема, но и направленность будущего акта. На этом этапе большое значение имеет основная идея и метод ее преподнесения, соответствие законопроекта в целом потребностям общественности в настоящее время. Как правило, вместе с предлагаемым к разработке актом составляется предварительно и концепция, в содержание которой включен общий смысл и план, характеристика и основные направления и идеи.

Следующие стадии законотворческого процесса включают такие действия, как: - внесение законопроекта в компетентный орган (проявление законодательной инициативы); - рассмотрение; - принятие; - санкционирование, промульгацию и опубликование. Внесение предлагаемого акта возможно субъектом, наделенным законодательной инициативой. Компетентный орган обязан согласиться на предложение о принятии того или иного закона. Однако это не означает обязанность издать закон. Кроме того, компетентный принимающий орган может принять проект в совершенно ином виде, нежели было предложено. При этом следует отметить определенное различие между законопроектом и законопредложением. Так, второе понятие характеризует лишь идею, концепцию предполагаемого нормативного акта. В то время как законопроект являет собой весь текст закона, со всеми прилагающимися атрибутами (параграфами, преамбулой, статьями и прочими элементами). Рассмотрение нормативного акта подразумевает его обсуждение, работу над ним и в комиссиях (комитетах) и на пленарных заседаниях. Специалисты определяют этот этап, как наиболее объемный из всех, входящих в законотворческий процесс. Обсуждение в ходе пленарных заседаний часто называют чтением. Обычно принятие закона осуществляется в трех чтениях. Этап принятия закона в однопалатных парламентах завершает единственное или последнее чтение и являет собой голосование, которое разделяется на поименное или обычное. Крайне редко применяется тайное голосование. Этап санкционирования закона осуществляет глава государства, подписывая его официальный текст. Сегодня указанное понятие применяется достаточно редко. Чаще всего конституции содержат такие определения, как «промульгация» или «подписание». Промульгацией называют официальное провозглашение принятого парламентом закона. Это определение также значит, что закон был санкционирован в установленный Конституцией срок главой государства и опубликован в официальном вестнике. Опубликованием называют напечатание текста в соответствующем установленном издании (официальном). В нем осуществляется воспроизведение полного аутентичного текста принятого нормативного акта. Вместе с этим устанавливаются сроки вступления (введения в действие) закона в силу.

В каждой стране законодательная процедура имеет свои особенности. Но везде она закрепляется в конституциях, текущих законах, а также в специальных положениях и регламентах, устанавливающих порядок правотворческой деятельности государственных органов.

Законодательный процесс или, как его еще называют, законодательная процедура - разновидность юридической процедуры: закрепленный в Конституции, законодательстве и (или) в регламенте законодательного органа порядок внесения, обсуждения и голосования законодательной инициативы.

Законодательная процедура в государстве складывается исторически под воздействием ряда факторов, прежде всего позитивного и негативного опыта законотворческой деятельности в предшествующий период (применительно к Федеральному Собранию это опыт деятельности Съезда и Верховного Совета Российской Федерации). Некоторые элементы такого опыта обязательно сохраняются, воспроизводятся в законодательстве и регламенте законодательного органа на новом этапе его развития, другие элементы, наоборот, активно отрицаются или игнорируются.

Правотворчество всегда находится под сильным влиянием политической ситуации, политических интересов представленных в палатах парламента фракций, которые, используя регламентные механизмы, пытаются обеспечить себе преимущества, а иногда и прямой контроль над законодательным процессом, тем более это характерно для столь динамичного последнего двадцатилетия развития российской государственности.

Наконец, на законодательный процесс влияет развитие юридической техники, современных информационных технологий и процедур, которые во многом предопределяют технологии государственного управления, в том числе и технологии работы с законодательной информацией.

Новая Конституция Российской Федерации сохранила двухпалатную структуру законодательного органа - Федерального Собрания Российской Федерации, но компетенция палат, их взаимодействие в законодательном процессе стали совершенно иными. В Верховном Совете РСФСР палаты (Совет Республики и Совет Национальностей) были равноправны, каждая из них могла рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета Российской Федерации, однако при этом в Совете Республики рассматривались прежде всего вопросы государственного строительства и социально-экономического развития, имеющие общее для всей республики значение, а также рассматривались акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации.

У палат Федерального Собрания появилась собственная компетенция, закрепленная в статьях 102 и 103 Конституции Российской Федерации. Статья 104 Конституции Российской Федерации установила, что законопроекты вносятся в Государственную Думу. Принятые (одобренные) Государственной Думой законы передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Несколько упрощая ситуацию, можно сказать, что Конституция Российской Федерации отказалась от схемы параллельного включения палат в законодательный процесс и перешла к схеме их последовательного включения.

Последовательное включение палат в законодательный процесс соответствует природе профессионального постоянно действующего парламента, где каждая из палат имеет собственную правотворческую компетенцию. Государственная Дума занимается активным законотворчеством, направление ее политической деятельности определяют фракции, которые представляют в парламенте политические партии; Совет Федерации, напротив, играет роль консервативного противовеса, рассматривает законопроекты с более широких позиций, обеспечивает баланс интересов федерального центра и субъектов Российской Федерации.

Законодатель отказался от утверждения регламентов палат федеральным законом: и в Совете Федерации, и в Государственной Думе регламенты были утверждены постановлениями палат. Такое решение соответствует части 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации, согласно которой «каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности». Однако простое и очевидное на первый взгляд решение не исключает возникновения ряда правовых проблем.

В соответствии с предметом регулирования регламент палаты может распространяться только на членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы и регулировать исключительно внутренние отношения соответствующей палаты. Но в реальном законотворчестве участвует значительно более широкий круг субъектов - Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, органы государственной власти и управления, их должностные лица, общественные объединения, граждане. Регламенты палат устанавливают для них процедурные обязанности и ограничения, хотя они - внешние по отношению к палатам субъекты.

Так, например, статья 104 действующего Регламента Государственной Думы устанавливает формы осуществления права законодательной инициативы, статья 105 определяет перечень документов, которые должны быть внесены одновременно с законопроектом, статья 118 - порядок выступлений участников процедуры рассмотрения законопроектов в первом чтении и так далее. Таким образом, получается, что регламенты палат регулируют отношения, которые хотя и связаны с законотворческой деятельностью, но далеко выходят за эти рамки.

В Регламенте Государственной Думы, принятом 22 января 1998 года, регулируются формы осуществления права законодательной инициативы. Статья 104 Регламента Государственной Думы устанавливает: «Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее - законопроект) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; в) поправок к законопроектам».

Из законодательной практики исчезла такая форма реализации права законодательной инициативы, как внесение законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов.

В соответствии с новым статусом российского парламента была поднята и планка требований к законодательным инициативам. Субъекты права законодательной инициативы (прежде всего, конечно, депутаты) должны не просто генерировать законодательные идеи, предлагая кому-то их реализовать, а вносить свои предложения сразу в форме готового законопроекта или поправки к закону.

В 2000 году в Государственной Думе введены регистрационные номера для законопроектов - по существу, законопроектам присваивается цифровое имя. Данная мера, на первый взгляд сугубо техническая, позволила упорядочить работу с законопроектами со сходными или похожими наименованиями, наладить систему электронного контроля за прохождением законопроектов, существенно улучшила работу информационно-поисковых систем.

В Государственной Думе шестого созыва активно внедряются технологии «электронного парламента», облегчающие работу как для депутатов, так и для граждан, интересующихся законодательным процессом.

Кроме того, внедряются новые коммуникационные возможности в рамках Совета законодателей Российской Федерации - в целях повышения качества взаимодействия федеральных и региональных парламентариев.

1.2 История становления и развития законодательного процесса в России, Германии и Швейцарии

С начала 90-х годов для обозначения науки законотворчества или, точнее, о законодательной деятельности, в рамках которой российские и зарубежные ученые - юристы занимаются разработкой методологических и процедурных проблем подготовки законопроектов, научных основ законодательной техники, используется термин «законоведение». Впервые он введен во французском языке профессором Л. Витгенсом.

В изучении истории становления законодательного процесса имеется практическое и теоретическое значение, поскольку позволяет выявить причины возникновения этого явления, определить исторические вехи его зарождения и трансформации. Являясь необходимой базой для четкого осмысленияния современных общественных и политических реалий законотворческого процесса, исторический анализ дает возможность ответить на многие принципиальные и сложные вопросы. Достижение существующего уровня развития демократии, неотъемлемым элементом которой является право на законотворчество, не всегда осуществлялось мирными средствами.

В рассматриваемых нами государствах Европы становление законодательного процесса было очень длительным и неоднозначным. Россия и Германия долгое время являясь абсолютными монархиями, а также Швейцарии, при этом никогда и не являвшаяся монархической державой, характеризовались серьезной децентрализованностью управления государством.

Датой основания швейцарской государственности с точки зрения истории считается Федеративная хартия 1291 года - грамота создания Швейцарии. Однако, до середины девятнадцатого века не было ни федерального законодательного процесса вообще как такового, ни действенных органов управления федерацией. Относительно высокая степень развития непосредственной демократии в Швейцарии сыграл свою роль в этом. В связи с этим очень интересным представляется факт, что по нынешнее время сход граждан остается высшим законодательным органом власти в кантоне Аппенцелль - Иннероден (ст. 20 Конституции кантона). Сход собирается каждый год в последнее воскресенье апреля. Необходимость, В 1847 году семь католических кантонов пожелали выйти из конфедерации, но на тот момент существовала необходимость централизации государства и это, в конечном итоге, привело к гражданской войне.

Поражение кантонов привело к принятию первой Конституции 1848 года, закрепившей большинство прав и свобод и к созданию Единого Федеративного государства (хотя официально Швейцария до сих пор называется конфедерацией), к созданию высшего законодательного органа - Федерального Собрания. Конституция также юридически зафиксировала практику проведения референдумов по вопросам, связанным с принятием новой федеральной Конституции и внесением поправок в действующую. В условиях нараставшей централизации государства на референдуме в 1874 году была принята новая Конституция, это была уже вторая попытка ее пересмотра (первая в 1872 году провалилась). Федеральному Собранию передавался весь объем федеральной законодательной компетенции по Конституции 1874 года Федеральное Собрание состояло из двух палат: В ХХ веке Конституция 1874 года уже не смогла соответствовать реалиям, при этом она была одной из самых прогрессивных и действенных для своего времени. Новая Федеральная Конституция была принята на референдуме в Швейцарии 18.04.1999 года, и вступила в действие 01.01.2000 году. Процесс законотворчества с принятием новой Конституции не сильно изменился, так как она закрепила большинство действовавших ранее правовых норм, регулирующих законодательную деятельность. Положения Конституции, касающиеся законодательного процесса, были конкретизированы принятым в 2002 году федеральным законом «О Федеральном Собрании».

Сходные политические процессы, начиная со второй половины XIX в. Происходили в России и Германии.

Вследствие поражение Германии в Первой мировой войне и провозглашения ее республикой в 1919 году была принята новая Конституция - Веймарская, которая, хотя и отводила ведущую роль Рейхстагу, как высшему представительному органу, вводила возможность достаточно серьезного ограничения его полномочий в законодательной сфере Рейхсратом и Президентом империи. По Конституции 1949 года, Рейхсрат, также как и Бундесрат официально не являлся верхней палатой парламента, а создавался «для представительства германских областей в законодательстве и управлении империи». Хотя, Рейхсрату, несмотря на то, не наделялся правом законодательной инициативы, которым обладали только депутаты Рейхстага и имперское правительство (ст. 68 Конституции), предоставлялось право отлагательного вето в отношении законов, принятых Рейхстагом. В результате повторного одобрения квалифицированным большинством голосов (ст. 74 Конституции) это вето могло быть преодолено последним. За Президентом империи закреплялось право подписания и обнародования законов, а также право принятия решения о вынесении любого закона на референдум. Референдуму важную роль в законодательном процессе отводила Веймарская конституция, составители которой, в основном из левых партий, придерживались мнения, что референдум должен был послужить своеобразным ограничителем для партийного большинства в Рейхстаге, как форма непосредственной демократии. Только в нескольких случаях мог быть объявлен референдум. В случае протеста против принятого закона, подписанного не менее чем одной третью депутатов Рейхстага, предусматривалась достаточно сложная процедура, согласно которой Президент приостанавливал опубликование закона. При этом закон мог быть вынесен на всенародное обсуждение по требованию одной двенадцатой обладающих избирательным правом граждан. Референдум только по решению Президента (п. 4 ст. 73 Конституции) мог проводиться даже по бюджетным и налоговым вопросам.

Для собственного времени Веймарская конституция и была лидирующей среди демократичных буржуазных конституций. При этом она содержала внутри себя и несколько возможностей для узурпации власти в государстве. Наделяя Президента, как гаранта демократии, большими возможностями, парламентарии просмотрели вероятность падения Рейхстага, возможности, что президентская власть окажется в руках человека, который использует ее никак не в народных интересах. Президент Гинденбург 30.01.1933 года назначил на пост канцлера Германии А. Гитлера. Гитлер в 1934 году после смерти Гинденбурга в своих интересах добивается права на совмещение постов рейхсканцлера и президента на референдуме. В Германии с приходом к власти нацистов происходит процесс уничтожения парламентской демократии. Для этого в течение 1933 - 1934 годов был принят определенный ряд законов. Важнейшими среди этих принятых законов являлись Закон в целях устранения бедствий народа и государства от 24.03.1933 года, которым закреплялось за правительством право на принятие законов без участия парламента, Закон о ликвидации Рейхсрата от 14.02.1934 года, Закон против образования новых партий от 14.07.1933 года, Закон о Верховном главе Германской империи от 01.08.1934 года и другие.

В настоящее время Конституция во всем остальном содержит в себе много сходных черт с Веймарской конституцией.

В начале XX века представительная власть в России создавалась в ослабленной, протопарламентской форме. Государственная Дума задумывалась как законосовещательное учреждение, и лишь в ходе начавшейся конституционной реформы под давлением оппозиционных сил ей были приданы ограниченные законодательные полномочия.

Возрождение парламентаризма в России/СССР произошло в условиях нарастающего кризиса советской экономической и политической системы, послужившего стартом эволюционных процессов, обозначенных в то время коротким термином «перестройка». Одним из элементов перестройки было воссоздание профессионального, постоянно действующего парламента.

Выборы народных депутатов СССР (1989 г.) и народных депутатов РСФСР (1990 г.) проходили в основном на альтернативной и конкурентной основе и стали важным шагом в развитии народного представительства.

Первый Съезд народных депутатов РСФСР, собравшийся 16 мая 1990 года, провозгласил разделение законодательной, исполнительной и судебной властей «важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства» и принял новую редакцию статьи 6 Конституции РСФСР, исключив из нее положение о руководящей роли коммунистической партии. После избрания Президента РСФСР, состоявшегося 12 июня 1991 года, шестой Съезд народных депутатов 21 апреля 1992 года закрепил в Конституции Российской Федерации разделение властей как основополагающий принцип организации государственной власти. Возникла ситуация «двоевластия», при которой, с одной стороны, сохранялся полновластный Съезд народных депутатов, с другой - существовали Президент, двухпалатный парламент, Конституционный, Верховный и Арбитражный суды. Двоевластие обострилось в результате противостояния между Президентом и Верховным Советом и Съездом народных депутатов, разгоревшегося на фоне экономического кризиса, вызванного последствиями радикальных экономических реформ.

Итогом нараставших противоречий стал острый политический кризис сентября - октября 1993 года, завершившийся вынесением на всенародное голосование и принятием 12 декабря 1993 года ныне действующей Конституции Российской Федерации, в тексте которой одним из основных моментов стала последовательная реализация принципа разделения властей. Однако обстоятельства принятия новой Конституции Российской Федерации обусловили ряд особенностей его конституционного воплощения: подчеркнутый приоритет президентской власти, ограничение контрольных полномочий парламента, облегченный механизм роспуска Думы, подчинение исполнительной власти Президенту и ее значительную независимость от парламента .

Конституция заложила правовые основы общественной и государственной жизни, стала фундаментом действующего законодательства. Вновь избранной Государственной Думе и Совету Федерации предстояло осуществить работу по наполнению конституционного «каркаса» нормами законодательства. Сегодня можно с определенностью утверждать, что за прошедшие 20 лет в Российской Федерации правовая система полностью сформирована.

ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ГЕРМАНИИ И ШВЕЙЦАРИИ

2.1 Нормативная база

С формально-юридической точки зрения регламент представляет собой постановление палаты, принятое либо по обычной, либо по усложненной процедуре, и не подлежащее промульгированию.

С содержательной точки зрения регламент определяет порядок образования, органов и назначения должностных лиц законодательного органа, созыва и проведения его сессий, процедуру принятия законов и иных нормативных правовых актов, а также решения других вопросов деятельности законодательного органа, его органов и должностных лиц, а также органов и должностных лиц, имеющих право участвовать в деятельности законодательного органа на основе предписаний конституции или законов.

Регламент как нормативно-правовой акт имеет следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент - акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъектов, внешних по отношению к парламенту.

Выбор той или иной концепции структуры регламента законодательного органа влияет на его содержание. Структурой акта определяется степень конкретизации отдельной парламентской процедуры, а, следовательно, ее роль в работе парламента. Структуру регламента необходимо связывать с основной задачей парламента в государстве.

Следующий аспект изучения регламентов представительных органов связан с проблемой лоббирования. Именно регламент определяет простоту или сложность вмешательства в работу парламента заинтересованных в том или ином законе субъектов. Регламенты палат должны включать в себя отдельную главу, посвященную вопросам деятельности лоббистов. Основой процедурного регулирования может стать принцип открытого лоббизма (если та или иная группа лоббирует ту или иную редакцию законопроекта, это должно быть отмечено в сопроводительных документах). Одновременно признанный лоббизм не может и не должен нарушать принципа свободного обсуждения.

Следует сказать о соотношении понятий регламента и парламентской процедуры. Процедура - это юридически закрепленный способ функционирования парламента. Регламент является основным способом юридического закрепления процедуры. Регламент как нормативно-правовой акт не является необходимым условием для существования парламентской процедуры, поскольку каждый парламент пользуется несколькими источниками парламентской процедуры. Однако для целей эффективности парламентской деятельности необходимо стремиться к наиболее полному отражению процедуры именно в регламенте. Это обусловлено его свойствами как акта саморегуляции законодательного (представительного) органа, конкретности и доступности (в отличие от парламентских обычаев и прецедентов). Следовательно, регламент, хотя и не является необходимым условием существования процедуры, признается необходимым условием успешного применения процессуальных норм функционирования парламента.

Таким образом, нормативное регулирование законодательного процесса осуществляется содержащимися в конституции государства общими основополагающими нормами, и регламентом парламента, который как нормативно-правовой акт имеет следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент - акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъектов, внешних по отношению к парламенту.

Принятие законов субъектов РФ есть исключительная прерогатива законодательных органов субъектов Российской Федерации. Именно они должны выражать потенциал представительного правления и отражать в разрабатываемых законах интересы населения региона, вести учет особенностей субъекта РФ.

Законодательная компетенция Российской Федерации осуществляется палатами Федерального Собрания Российской Федерации совместно с другими федеральными органами власти, а также посредством института всероссийского референдума. Названная компетенция очерчивается прежде всего в ст. 71, 72, 76, 104 и 105 Конституции. К законодательной компетенции Государственной Думы, как федерального законодательного органа, относятся все вопросы, перечисленные в ст. 71 и 72 Конституции. В Конституции не содержится статей о: полновластии представительных органов власти; праве направлять деятельность нижестоящих органов власти; праве парламента толковать принимаемые им законы; контрольных полномочиях законодательной и представительной власти. Не отражены в компетенции палат парламента или отражены менее полно, нежели в прежней Конституции, ряд вопросов внутренней и внешней политики (принятие бюджета, ратификация международных договоров). Определение основных направлений внутренней и внешней политики государства передано в компетенцию Президента, хотя и с оговоркой «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». По сравнению с прежней Конституцией компетенция законодательного и представительного органа Российской Федерации существенно сузилась.

Правовое регулирование законодательного процесса осуществляется в значительной степени регламентами палат Федерального Собрания.

Представляются обоснованными предложения о принятии регламентов палат в форме федерального закона либо специального федерального закона, регламентирующего взаимодействие участников законодательного процесса. Таким законом может быть, например, Законодательный кодекс как система норм, устанавливающих требования к законопроектам, предельные сроки рассмотрения законодательных инициатив, определяющих порядок взаимодействия и ответственность всех участников законодательного процесса.

Под правовым регулированием законодательного процесса в субъектах Российской Федерации понимается правовое регулирование парламентского законодательного процесса, а именно процесса по принятию законов субъекта Российской Федерации. Характеризуя правовое регулирование законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, целесообразно выделить группы источников. Таковыми являются: источники, принятые на федеральном уровне, принятые на уровне субъекта Российской Федерации.

Среди группы федеральных источников основополагающее значение имеет Конституция Российской Федерации. Конституция не может и не должна производить детальное регулирование всех общественных отношений, в том числе и отношений, складывающихся при осуществлении законодательного процесса в субъектах федерации; она содержит принципы деятельности и некоторые инструменты для разрешения возможных конфликтов. Поэтому нормы, относящиеся к изучаемому явлению, возможно поделить на несколько групп: нормы-принципы, в том числе общеправовые, нормы-инструменты.

К первой группе относятся нормы 1 главы. Основы конституционного строя - это концентрированно выраженные основные начала, составляющие идейную и нормативно-правовую базу для всей системы конституционного строя. Вторая глава Конституции является также глобальным принципом для регионального законодательства. Более концентрированное регулирующее воздействие осуществляют нормы второй группы, к которой можно отнести главу 3 Основного закона РФ, в частности статью 66, предполагающую наличие высших нормативных актов субъектов, закладывающую механизмы отношений между областями и автономными округами. Блок статей 71-72-73, разграничивающих предметы ведения РФ и субъектов, тем самым определяющих круг вопросов, по которым законодательствует субъект Российской Федерации. Статья 76 очерчивает круг видов нормативно-правовых актов, принимаемых в рамках законодательного процесса, закладывает при этом механизм соответствия законов различных уровней . Резюмируя положения Конституции, необходимо отметить некую относительность и фрагментарность регулирования законодательного процесса в субъектах РФ, которые все же обусловлены самой природой нормативного акта высшей юридической силы. Поэтому различные мнения по поводу изменения конституционного текста, обвинения его в излишней поверхностности регулирования, на наш взгляд, несостоятельны.

Развитием положений Конституции РФ является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. В его преамбуле подтверждается, что система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом . Статья 5 ФЗ-184 устанавливает основные полномочия законодательных (представительных) органов. Непосредственно действующими в сфере законодательного процесса являются также статьи 6, 7 и 8, детально регулирующие конкретные процедуры. Стоит заметить, что регулирование федеральным законодательством предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в настоящее время критически оценивается в юридической науке. Критике подвергается и исследуемый закон, прежде всего, за значительную детализацию правового регулирования субъектов РФ, в результате чего они испытывают затруднения в реальном использовании их конституционного права на самостоятельное установление собственной системы государственной власти. К регулятивным для организации законодательного процесса в субъектах РФ относятся также и другие федеральные конституционные законы, федеральные законы.

Имеются примеры подзаконных актов федерального уровня, являющихся источниками законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время федеральным законодателем создана солидная нормативно-правовая база, призванная ориентировать субъекты РФ в их законотворчестве. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации сыграли большую роль в становлении законодательного процесса в субъектах Российской Федерации как демократического правового института. Несмотря на то, что до сих пор в науке ведутся дискуссии о том, являются ли решения Суда источниками права в стране, правовая система которой традиционно относится к романо-германской правовой семье, тем не менее, правовая действительность выводит данный источник права в авангард отечественного права.

Следующим уровнем правового регулирования законодательного процесса в субъектах РФ являются нормативно-правовые акты субъектов федерации. Наибольший объем правового регулирования приходится именно на данный уровень. В структуре уровня можно выделить акты, имеющие высшую юридическую силу в правовых системах субъектов, законы субъектов и подзаконные акты. В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции РФ, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов принимаются законодательным (представительным) органом соответствующих субъектов. Порядок принятия конституций республик в составе России в данной конституционной норме специально не оговорен. В связи с этим данные национально-государственные образования имеют свободу в выборе процедур создания своих конституций.

Как источники правового регулирования законодательного процесса в своих субъектах федерации все 83 устава (конституции) очень похожи. Во всех из них воспроизведены нормы закона об общих принципах организации законодательных, исполнительных органов государственной власти субъектов, о полномочиях законодательных органов. Все уставы (конституции) закрепляют круг субъектов законодательной инициативы в региональном парламенте, а также общий порядок принятия и обнародования законов субъектов. В классификации источников по юридической силе следующую строчку занимают законы субъектов. В этой группе источников в практике регионального правового регулирования законодательного процесса выработано два основных подхода. Первый вариант представляет собой схему, аналогичную федеральному подходу к регулированию законодательного процесса, то есть наличие норм Конституции и детальное регламентное регулирование, что выражается в практике субъекта в нормах в конституции или устава и наличии регламента законодательного органа субъекта. Второй вариант предполагает закрепление статуса регионального законодательного (представительного) органа в форме закона. Так, например, в Дальневосточном федеральном округе в семи субъектах приняты специальные законы, посвященные статусу законодательного (представительного) органа, в двух специальных законов нет - действует федеральная модель регулирования статуса парламента, то есть регламент. Исследователи разделились во мнениях о необходимости закона об органе. Одни предполагают, что законодательное закрепление правового статуса органа больше следует идее парламентаризма, другие предполагают, что подобный закон лишь дублирует нормы федерального закона об общих принципах организации органов, уставов или конституций субъекта, поэтому принятие этого закона излишне.

Большой группой источников являются так называемые «законы о законах». В отличие от Федерации, в которой вопрос о законе, о нормативных актах до сих пор не решен, более выгодную позицию в данном отношении занимают субъекты Российской Федерации, принявшие законы субъекта о региональных нормативных актах. Среди подзаконных актов - источников правового регулирования нужно отметить группу интенсивно принимающихся нормативных актов по поводу проведения экспертиз законопроектов нормативных актов и действующего законодательства. Регламенты как источники регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации без преувеличения являются ключевыми практически во всех регионах России. Между тем не все так однозначно в практике регламентного регулирования. Федеральный закон № 184 в пункте 4 части 4 статьи 4, конституции и уставы субъектов предусматривают право законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. При этом неясными остаются вопросы о соотношении регламентов и актов статутного законодательства, а также законов субъектов Российской Федерации, о пределах нормативного регулирования деятельности региональных парламентов и иных участников законодательного процесса. И. В. Гранкин выделяет две основные функции регламентов палат Федерального Собрания РФ: регулятивную и защитную, которая проявляется в том, что регламенты гарантируют самостоятельное осуществление палатами своих полномочий, не допускают вмешательства в их деятельность каких-либо государственных органов, навязывание ими своих актов в качестве регулятора деятельности парламента. Эти же функции в полном объеме присущи и регламентам региональных парламентов. При определении регламента как акта подзаконного, распространяющего действие на конкретный орган власти, возникает вопрос о пределах его регулирования, которые, на наш взгляд, часто нарушаются. Так, например, Федеральный закон № 184 не содержит списка документов, вносимых совместно; не содержит такого перечня и Устав Вологодской области, закон области «О нормативных правовых актах Вологодской области» от 05.07.2012 также; данный перечень приведен лишь в Регламенте Законодательного Собрания Вологодской области в статье 137. Таким образом, складывается ситуация, при которой регулирующее воздействие оказывается регламентом не только на парламентских участников законодательного процесса, но и на внепарламентских субъектов законодательной инициативы. Таким образом, круг источников правового регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации представляет собой конгломерат нормативных правовых актов. С одной стороны, нормативно-правовую базу субъектов РФ, регулирующих вопросы деятельности законодательных (представительных) органов, можно признать сравнительно унифицированной, но, с другой стороны, в ней присутствуют достаточно серьезные отличия.

2.2 Структура парламента

Двухпалатную структуру парламента выбрали фактически все федеративные страны. Проявление в организации парламента основ федерализма принято соотносить с двухпалатной структурой, где верхняя палата считается органом представительства субъектов, а нижняя -- органом общенационального представительства. Но эта направленность неоднозначна.

В истории федераций есть и однопалатные парламенты (Пакистан, Камерун, РСФСР (до 1990 года)). Помимо всего этого, двухпалатная структура парламента появилась еще до оформления федеративных государств. Она присуща унитарным странам и обширно употребляется в последнее время.

В прошедшем в отдельных унитарных странах, к примеру в Англии, роль верхней палаты сводилась к представительству интересов наследной знати с трансформацией в контрольную, «сдерживающую» палату. В большинстве иных унитарных государств верхняя палата может давать больше возможностей законодательному процессу.

Вмести с этим перед передовыми федеративными странами выбор между одной либо 2-мя палатами фактически не стоит. Истории известны образцы однопалатных федеральных парламентов, хотя это быстрее исключение. Правилом можно считать внедрение двухпалатной, бикамеральной структуры. Она успешно отображает федеративные начала посредством представительства субъектов в верхней палате и сразу разрешает более полно и квалифицированно организовывать парламент страны вообще и реализовывать его функции в системе высочайших органов власти страны.

Конституционно-правовой институт бикамерализма в последствии явного упадка с 1970-х годов получил единое признание. Это обязательный показатель развитой демократии и мощнейший импульс к предстоящему ее распространению. За прошедшие 30 лет количество двухпалатных парламентов во всем мире возросло в 1,5 раза и на сегодня достигло 67, при этом данная система принята фактически всеми государствами мира.

Верхняя палата, обычно, играет роль органа представительства интересов субъектов федерации. Тут сначала необходимо учитывать то, как реализуются федеративные начала в формировании состава верхней палаты. Фактически во всех передовых федерациях верхняя палата складывается из представителей субъектов федерации. Это, к примеру, Сенат Соединенных Штатов, бундесрат (ФРГ), Совет Федерации РФ. Парламенты называют «представительными учреждениями», и в федеральном парламенте верхняя палата представляет субъекты федерации, а так же их интересы.

Когда член парламента -- представитель народа, он обязан избираться населением (по данной логике это депутаты нижней и члены верхней палаты). Есть только одна специфика: члены верхней палаты, представляя весь народ в общем, сразу представляют и соответственный субъект федерации. Потому они избираются теми жителями, которые проживают на территории этого субъекта.

В случае если член верхней палаты не избирается, а назначается или получает мандат в следствие должности, то может идти речь о иной природе мандата. Это уже представитель не народа, а субъекта как государственного образования или органа субъекта, направившего этого представителя в верхнюю палату. В Германии вопрос решен иначе: орган, состоящий из представителей субъектов федерации (территорий), в общем не считается верхней палатой парламента. Правда, данное не неоспоримый тезис, потому что почти все функции бундесрата соответствуют роли верхней палаты парламента в иных странах.

Федеративные начала в организации и работы парламента проявляются в формировании депутатского корпуса в основном верхних палат.

Все подходы к комплектованию верхней палаты в федеративных странах возможно свести к 2 главным: составление на базе равного представительства субъектов федерации (Россия, Соединенные Штаты) и составление пропорционально количеству народонаселения субъекта федерации (ФРГ, Австрия, Индия).

Традиционным образцом равного представительства считаются Соединенные Штаты, где в сенат конгресса избираются на 6 лет по 2 сенатора от любого штата на базе мажоритарной системы относительного большинства. Тот же принцип воспринят почти всеми государствами, к примеру Мексикой.

В ряде европейских федераций представительство субъектов в верхней палате неравное и зависит преимущественно от численности населения в субъектах. Германия имеет федеральную систему правительства, основанного на демократических принципах, которая состоит из 16 земель (субъектов Федерации). Это государство-член Европейского Союза, ассоциации ряда европейских государств. Согласно Конституции Федеративной Республики Германии, которая известна как основной закон (Grundgesetz) и лежит в основе всех других законов, высшие законодательные органы являются Бундестаг и Бундесрат в качестве двух палат парламента. Федеральный Конституционный Суд является высшим органом судебной власти, и Федеральный Президент и федеральное правительство являются высшими органами государственной исполнительной власти. Эта структура отражается и на уровне земель с государственными парламентами, государство конституционные суды, и губернаторы Штатов и правительства. Немецкий закон имеет, сходство правовых систем в Соединенных Штатах или Австралии. Однако есть и отличия. Так, в ФРГ бундесрат складывается из членов правительств земель на основании количества народонаселения. Минимум представителей -- 3, наиболее крупные территории получают 4 и 5 голосов. Все члены бундесрата от определенной земли наделяются надлежащими инструкциями и могут быть отозваны правительствами земель. Федеральный совет парламента Австрии складывается пропорционально количеству народонаселения территорий. За базу взята исключительно большая территория -- 12 мест в верхней палате парламента, другие обладают числом мест по количеству народонаселения, но более 3-х. Численность представителей от любой территории устанавливается президентом державы в последствии всеобщей переписи народонаселения.

Регламенты палат Федерального Собрания, провозглашая многие общие конституционные принципы, существенно отличаются в области вопросов внутренней организации палат, полномочий структурных подразделений, законодательного процесса, что во многом обусловлено разным объемом полномочий и задач.