Законодательный процесс в Европейском Союзе

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Учреждение образования Федерации профсоюзов Беларуси

«Международный университет «МИТСО»

КУРСОВАЯ РАБОТА

На тему: «Законодательный процесс в Европейском Союзе»

По дисциплине: «Европейское право»

Минск 2013

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1 Законодательная деятельность как проявление одной из функций основных институтов ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

1.1 Понятие законодательного процесса

1.2 Субъекты законодательного процесса

1.3 Значение законодательного процесса для формирования и развития права ЕС

ГЛАВА 2 Процедуры принятия решений в Европейском союзе

2.1 Характеристика законодательных и консультативно-законодательных органов ЕС

2.2 Общая характеристика стадий законодательного процесса в ЕС

2.3 Общие и специальные процедуры принятия решений

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

законодательный европейский союз право

Право ? феномен мировой цивилизации, в рамках которого сформировалось и действует множество современных правовых и политических систем. Чтобы понять правовое развитие в целом, как составную часть прогресса мировой культуры, необходимо такое философское понимание права, позволяющий соотнести правовую систему с конкретным историческим временем и регионом, национальной, религиозной спецификой той или иной цивилизации, с культурой общества.

Юридическая сущность права Европейского союза является достаточно сложной. Она определяет его место в системе юридических норм и институтов. Юридическая сущность права ЕС менялась на разных этапах европейской интеграции, но зародилось это право и функционировало на первых этапах как международно-правовой феномен. Постепенно о нем стали говорить не как о разновидности права международных организаций, а как об отдельной отрасли международного публичного права. Уже в начале 1960-х годов появились первые заявления об особом статусе права ЕС. В 1963 году Суд Европейских сообществ указал, что в рамках ЕЭС действует новый правопорядок международного права, в пользу которого государства-члены ограничили свои суверенные права.

Законодательный процесс является формально-юридическим вы-ражением законотворческой функции государства. Он представляет собой технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон ? нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества. Законотворческая деятельность претерпела исторически серьезные изменения, однако принятие законов продолжает оставаться главной функцией высших представительных органов власти.

Актуальность выбранной темы для юриспруденции видится в том, что стабильная нормативная регламентация процесса создания закона обеспечивает: качественный уровень подготовки формы и содержания нормативного акта; привлечение широкого спектра мнений различного рода политических сил с целью максимальное обеспечения интересов различных социальных групп; эффективные механизмы контроля деятельности высших органов государственной власти в процессе законотворчества. законодательный процесс имеет значение и только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и является стабилизирующим факте ром правовой системы общества.

Соответственно, объектом изучения курсовой работы выступает законодательный процесс, а предметом - понятие, субъекты, значение, а также механизм законодательного процесса на примере Европейского союза.

Цель курсовой работы: на основе анализа нормативно-правовой базы Европейского союза изучить содержание и механизм законодательного процесса региона.

На основе поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

изучить понятие и субъекты законодательного процесса;

определить значение законодательного процесса для формирования и развития права ЕС;

дать характеристику законодательных и консультативно-законодательных органов ЕС;

выделить стадии законодательного процесса в ЕС;

рассмотреть общие и специальные процедуры принятия решений.

При написании курсовой работы были применены следующие методы: системный метод, метод исторического анализа, позитивного и нормативного анализа, сравнительного анализа, статистического анализа, группировки, дифференциации материала по группам, обобщения, структурного анализа.

Также следует указать на проработанность изученной темы в источниках разных типов. Так, были использованы материалы нормативно-правовой базы Европейского союза. Теоретической и методологической основой исследования являются труды известных специалистов в области изучения европейского права, среди них: Четверикова А.В., Кашкина С.Ю., Энтина Л.М.

Курсовая работа состоит из введения, двух разделов, заключения, списка использованной литературы. В первом разделе отражены понятие, субъекты и значение законодательного процесса. Во втором разделе дана характеристика законодательных и консультативно-законодательных органов Европейского Союза, рассмотрена процедура законотворчества изучаемого региона.

Глава 1. Законодательная деятельность как проявление одной из функций основных институтов ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

1.1 Понятие законодательного процесса

Правотворческая деятельность представляет собой сложный и многогранный процесс, складывающийся из необходимых, последовательно осуществляемых организационных действий, которые в теории принято называть стадиями. Следует иметь в виду, что в юридической литературе наряду с понятием «правотворческий процесс» употребляется понятие «законодательный процесс». Понятие «правотворческий процесс» является более широким и относится к процедуре создания всех видов нормативных правовых актов, тогда как «законодательный процесс» ? понятие, относящееся к процедуре принятия только актов, имеющих наиболее высокую юридическую силу в той или иной стране или регионе.

Поскольку закон - это один из наиболее важных нормативных правовых актов, на базе которого принимаются все иные нормативные акты, процедура его принятия строго регламентирована, более того, актом уровня конституции, и должна последовательно соблюдаться.

Процесс принятия других нормативных правовых актов не так строго и подробно регламентирован. Стадии процесса принятия подзаконных актов выделяются исходя из традиционно сложившейся логической последовательности осуществления этой деятельности. В обобщенном виде можно выделить следующие основные стадии правотворчества [16, c. 337]:

принятие решения о подготовке проекта акта (она может включать и планирование);

подготовка (разработка) проекта;

обсуждение и принятие нормативного акта;

опубликование акта (или доведение его содержания до сведения адресатов иным способом, если он не публикуется) и введение его в действие.

Подготовка и принятие любого нормативного правового акта осуществляется в рамках этих стадий. Содержание каждой иp них в значительной степени определяется особенностями нормативного акта, его видом, объемом, сложностью, характером регулируемых отношений и т.д.

Законотворчество является составной частью правотворчества и в значительной степени обладает всеми признаками, характерными для этого процесса. Вместе с тем, разработка и принятие законов имеет отличительные особенности, обусловленные их местом и ролью в обществе. В силу большой общественной значимости законов установлена особая процедура их принятия. Оно, как отмечено ниже, регулируется нормами конституции и других законов.

Законодательная деятельность осуществляется на базе основополагающих принципов, выражающих руководящие идеи и организационные начала, которые определяют существо и общие направления этой деятельности. В теории права выделяются следующие наиболее важные принципы законотворчества в современных цивилизованных государствах и, в частности, в Европейском союзе:

? демократизм, который заключается в установлении и обеспечении свободного демократического порядка разработки, обсуждения и принятия законов. Законы должны приниматься легитимным высшим законодательным органом, представляющим все население страны (региона). Исключается также возможность наделения законодательными функциями исполнительной власти. Принцип демократизма предполагает широкое участие народа в обсуждении проектов наиболее важных актов, заслуживающих внимания предложений населения по вынесенным на обсуждение законопроектам. Важным аспектом является также недопустимость придания закону обратной силы, если он ужесточает ответственность либо ухудшает правовое положение субъектов [16, c. 332];

? гласность, поскольку процедуры обсуждения и принятия законов должны быть гласными, а тексты принятых актов в полной мере доступными для восприятия и понимания населением и широко доводиться до всеобщего сведения. В первую очередь это относится к актам, затрагивающим права, свободы и обязанности граждан. Проекты законов могут выноситься на публичное обсуждение [16, c. 333];

? законность. В соответствии с этим принципом законы должны приниматься строго в рамках полномочий, предоставленных законодательному органу. Принцип законности предполагает прежде всего обеспечение верховенства конституции в процессе законодательства. Поэтому в правовых демократических государствах существует специальный механизм проверки соответствия конституции иных нормативных актов независимыми органами конституционного контроля. В свою очередь, текущие законы обладают высшей юридической силой по сравнению с подзаконными нормативными правовыми актами. Важно, кроме того, чтобы каждый вновь принятый закон не вступал в противоречие с действующим законом, если он не вносит в него прямые изменения [16,c. 333];

? научная обоснованность, что предполагает глубокую научную проработку соответствия принимаемого закона назревшим потребностям развития общества, то есть необходимости и целесообразности урегулирования правом определенных общественных связей. В этих целях следует проводить научные исследования с привлечением квалифицированных, опытных ученых и специалистов-практиков, работающих в соответствующей сфере, социологические опросы, социально-правовые эксперименты, изучать правоприменительную практику. Важное значение также имеет профессионализм законодателей, знание ими основ законодательной техники и сложившейся системы права [16, c. 334];

? всесторонний учет и обеспечение прав и свобод личности, что, как правило, объявляется высшей целью демократических социальных правовых государств. В законах не должны присутствовать нормы, в той или иной форме нарушающие права и свободы граждан, закрепленные в конституции и других законах. В принимаемых законах не должны присутствовать нормы, устанавливающие какие-либо преимущества или ограничения по признаку пола, расы, национальности, вероисповедания и др. [16, c. 334];

? учет интересов всех социальных групп и слоев общества. Государственное регулирование отношений между социальными, национальными и другими общностями должно осуществляться на основе равенства перед законом, уважения их прав и интересов [16, c. 335];

? сочетание общегосударственных и региональных интересов. Этот принцип крайне актуален для Европейского союза. Он заключается в том, что правотворческие решения центральных властей должны учитывать интересы регионального характера и местные особенности. В том случае, когда законы, принимаемые центральными органами власти, ущемляют интересы населения определенной местности, они вызывают негативное отношение, их эффективность снижается [16, c. 336].

Как правило, стадии законодательного процесса аналогичны стадиям правотворчества и включают:

законодательную инициативу;

обсуждение законопроекта;

принятие закона;

опубликование закона и введение его в действие [16, c. 338].

Суть законодательной инициативы в осуществлении определенными субъектами (органами власти, должностными лицами, группами граждан) предоставленного им права официально вносить в законодательный орган на его рассмотрение проекты законов. Право законодательной инициативы предполагает обязанность законодательного органа рассмотреть предложенный законопроект. Субъекты законодательной инициативы определяются в конституции.

Стадия законодательной инициативы достаточно своеобразна и сложна. Она состоит не в разовом акте внесения субъектом законодательной инициативы проекта закона в законодательный орган. Факт представления законопроекта является завершающим этапом осуществления инициативы, актом ее реализации. Однако этому предшествует серьезная работа по подготовке законопроекта, которой, в свою очередь, предшествует инициативное, аргументированное предложение о необходимости и целесообразности принятия соответствующего законодательного решения.

В тех случаях, когда инициативное предложение принимается, законодательный орган включает его в план законопроектных работ и организует совместно с инициатором подготовку законопроекта.

Подготовка проекта закона - сложный трудоемкий процесс. Естественно, официальный субъект законодательной инициативы может представить в законодательный орган вместе с предложением и готовый законопроект. Однако процесс подготовки законопроектов и их внесение на рассмотрение законодательного органа осуществляется, как правило, на плановой основе.

Таким образом, стадия законодательной инициативы завершается внесением в законодательный орган соответствующим органом власти, должностным лицом или определенной группой граждан проекта закона.

Далее подготовленный проект закона официально вносится на обсуждение законодательного органа от имени субъекта законодательной инициативы.

Обсуждение законопроекта осуществляется в соответствии с регламентом законодательного органа. В результате обсуждения проекта законодательный орган может одобрить его или мотивированно отклонить, отложить принятие на определенный срок или возвратить проект на доработку с указанием замечаний и предложений. После завершения обсуждения проекта ставится вопрос о принятии закона.

Закон принимается путем голосования. Порядок принятия законов предусматривается в деталях регламентом законодательного органа.

Обычно текущие закон принимаются простым большинством голосов, а для принятия конституционных и некоторых других (например, программных) законов устанавливаются усложненные процедуры голосования.

Опубликование (промульгация) - это доведение до всеобщего сведения путем помещения подлинного текста законодательного акта в определенных печатных изданиях, на которые можно официально ссылаться. Такие издания обычно определяются специальными актами государства. Официальное опубликование предполагает, таким образом, помещения в определенных изданиях подлинного, тщательно выверенного текста принятого акта, исключающего какие-либо ошибки или неточности.

1.2 Субъекты законодательного процесса

Законодательный процесс предполагает участие определенного круга субъектов, в полномочия которых входит разработка и издание законов. К таким субъектам, как правило, относятся в разных странах государственные органы (парламент, правительство, президент), должностные лица таких органов, граждане и их объединения (политические партии, организации).

Изначально следует указать на различие в понятиях «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Очевидно, что субъект законодательного процесса одновременно выступает и субъектом законотворчества. В свою очередь, коммерческие организации, осуществляющие мониторинг общественного мнения в части внесения новаций в законодательные акты, не могут выступать участниками самого законодательного процесса.

Роль, выполняемая субъектами законодательного процесса, определяется предоставленными им в соответствии с законодательством правами и обязанностями.

Так, статус субъектов законодательной инициативы определяется конституционными актами; последними таким субъектам предоставлено право возбуждать перед парламентом (иным законодательным органом) вопрос о необходимости издания правового акта. Стоит отметить, что, в отличие от иных участников законодательного процесса, субъекты законодательной инициативы по собственному усмотрению принимают решение о целесообразности, а также о времени реализации права.

Аналогичная ситуация складывается в случае референдума. Референдум - всенародное голосование, на котором гражданами, обладающими активным избирательным правом, принимаются решения государственного значения. Их проведение регулируется исключительно конституционными законодательными актами.

В том случае, если референдум проведен без нарушения норм конституционного законодательства, а решение принято в результате прямого и свободного волеизъявления, оно считается имеющим юридическую силу. Более того, предполагается, что такая юридическая сила выше силы парламентских законов. Например, Конституционный Совет Франции не считает возможным давать оценку решений, принятых на референдуме, указывая на то, что такие законы представляют собой волеизъявление суверенной нации [22, c. 47].

Интересен в этом смысле пример Швейцарии. В соответствии с принципами, заложенными в Конституции, граждане этой страны могут считаться субъектами законодательного процесса при принятии любого федерального закона, даже если институт народной демократии (референдум) не использовался. Согласно ч. 3 ст. 113 Конституции Швейцарии Федеральный суд обязан применять федеральные законы и постановления безоговорочно, поскольку они приняты Федеральным Собранием и имеют общеобязательную силу. Такие правовые акты по требованию части избирательного корпуса выносятся на всенародное голосование (референдум). Это норма служит основой для следующего правового мнения: каждый из федеральных законов принимается при непосредственном участии граждан или при их «молчаливом одобрении» , следовательно, такие акты не могут быть оспорены.

Данный принцип имеет историческое объяснение: ограничение конституционного контроля рамками лишь кантональных законов ранее явилось тем средством, которое препятствовало консервативным кантонам, потерпевшим военное поражение сначала в межкантональном конфликте 1847 г., а затем на выборах в 1874 г., затормозить процесс централизации.

В части, касающейся государственных органов, законодательная деятельность, как правило, является прямой обязанностью, возложенной на них уже действующим законодательством. Так, в соответствии со статьей 105 Конституции Российской Федерации, федеральные законы принимаются Государственной Думой. При этом статьей 106 предусмотрено, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Кроме того, поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136).

Проект новой Конституции Российской Федерации принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование (ст. 135 Конституции).

В качестве структурных элементов парламентов функционируют комиссии и комитеты, которые участвую в законодательном процессе в той мере, в какой это допускается их регламентами либо конституциями. конкретная комиссия разрабатывает законопроект исключительно в рамках сферы своей деятельности (контроля), то есть определенной группы общественных и государственных отношений. Однако возможны и исключения. Так, через Большую комиссию парламента Финляндии проходят все законопроекты, независимо от отрасли права [22, c. 49].

Федеральный закон от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» определяет статус Центральной комиссии референдума Российской Федерации, которая, в свою очередь, обеспечивает проведение всенародного голосования, тем самым выступая субъектом законодательного процесса. В то же время, в Испании Председатель Центрального избирательного совета является самостоятельным субъектом законодательного процесса, поскольку в его полномочия входит официальное объявление референдумов, подведение их итогов [19, c. 50].

С учетом того, что некоторые субъекты законодательного процесса являются коллективными, конституционные нормы задают требования численности лиц, принимающих решения. Например:

1) только если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание [ст. 135 Конституции Российской Федерации];

2) решение о проведении референдума принимается гражданами Российской Федерации в количестве не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального закона «О референдуме Российской Федерации»).

В то же время внесение законопроекта в рамках народной инициативы возможно при объединении крупных групп граждан в Италии (50 тысяч человек), Бразилии (от 1% избирателей из пяти и более штатов).

Таким образом, к субъектам законодательного процесса относятся граждане и их объединения, депутаты (лица, обладающие специальной правосубъектностью государственные органы, их структурные элементы, общественные организации, научные учреждения.

Субъектов можно классифицировать следующим образом:

1) участие в законодательном процессе которых входит в их компетенцию;

2) участие в законодательном процессе которых предполагается в силу специфики принимаемого законодательного акта [16, c. 340].

К первой группе Парламент (его депутаты), палаты парламента, комитеты и комиссии; глава государства; органы власти, непосредственно связанные с разработкой и доведением акта до общественности.

Обязательность участия в принятии законодательного акта представителей второй группы вызвана либо видом принимаемого акта (конституция и поправки к ней), спецификой общественных отношений, подлежащих регулированию (расходование средств бюджета), процедурой принятия акта (всенародное голосование).

1.3 Значение законодательного процесса для формирования и развития права ЕС

Значение законодательного процесса в первую очередь связано с его ролью в механизме законотворчества.

Всякое государство выполняет социальную функцию. Его возникновение и существование связаны с наличием социальной асимметрии в обществе, которую оно разрешает, совершая управленческие действия в отношении общества. Конкретные пропорции разграничения сфер влияния между государством и гражданским обществом зависят от уровня развития последнего, наличия у него надежных механизмов самоуправления. Однако в любом случае государство определяет правила (в том числе и в нормативной форме), в силу которых контакты различного рода сил должны заканчиваться социальным консенсусом.

Законотворчество государства ? одна из форм управления обществом. Нормы законов являются прямым результатом деятельности институтов власти и их исполнение зависит от того, насколько точно были оценены возможность и необходимость законодательного регулирования процессов, происходящих в различных сферах государственной и общественной жизни [4].

Создание нормативного акта напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития, поскольку в философско-правовом смысле целью законотворчества является согласование интересов различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права.

Право оказывает активное влияние на сознание общества в процессе взаимодействия с ним.

Введение в действие закона означает создание условий, позволяющих субъектам общества беспрепятственно и эффективно удовлетворять многообразные интересы и потребности. Это, в свою очередь, приводит к качественному и количественному изменению таких потребностей, что вызывает необходимость в установлении новых нормативных регуляторов (т.е. принятии новых законов для регулирования развивающихся отношений в обществе) [6].

Таким образом, закон ? это не только результат восприятия, познания и прогнозирования законодателем потребностей общества: в отношениях «нормативная среда ? правосознание общества» поступательное развитие одного элемента взаимосвязано и взаимообусловлено изменениями качественных и количественных характеристик другого.

С этой точки зрения, природа законотворчества заключается в выявлении, освоении существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения.

Законодательный процесс является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства. Он отвечает за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон ? нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества [16, c. 356].

Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности законодательных органов.

Стабильная нормативная регламентация процесса создания закона обеспечивает [16, c. 340]:

1) качественный уровень подготовки формы и содержания нормативного акта;

2) привлечение широкого спектра мнений различного рода политических сил с целью максимального обеспечения интересов различных социальных групп;

3) эффективные механизмы контроля деятельности высших органов власти в процессе законотворчества.

Таким образом, законодательный процесс ? это упорядоченный процесс принятия законов, состоящий из ряда последовательных логически завершённых этапов от разработки законопроекта до введения его в действие в качестве закона. Он может пониматься как процессуальный аспект законотворчества или, в широком толковании термина, совпадать с этим понятием, обозначая деятельность по подготовке и принятию законов.

Все субъекты законодательного процесса:

участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей), установленных, как правило, конституциями и принятыми в соответствии с ней иными законами;

совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридически значимые последствия;

действуют с целью создания закона.

Законодательный процесс имеет значение не только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и является стабилизирующим фактором правовой системы общества.

ГЛАВА 2. Процедуры принятия решений в Европейском союзе

2.1 Характеристика законодательных и консультативно-законодательных органов ЕС

Европейский союз (далее ? Евросоюз, ЕС) ? экономическое и политическое объединение 27 европейских государств. Нацеленный на региональную интеграцию, Союз был юридически закреплён Маастрихтским договором в 1992 году (вступившим в силу 1 ноября 1993 года) на принципах Европейских сообществ. С пятьюстами миллионами жителей доля ЕС как целого в мировом валовом внутреннем продукте составляла в 2012 году около 28 % (16,4 трлн. долл.) по номинальному значению и около 21 % (14,8 трлн. Долл.) ? по паритету покупательной способности [4].

С помощью стандартизированной системы законов, действующих во всех странах союза, был создан общий рынок, гарантирующий свободное движение людей, товаров, капитала и услуг, включая отмену паспортного контроля в пределах Шенгенской зоны, в которую входят как страны-члены, так и другие европейские государства. Союз принимает нормативные правовые акты (директивы, законодательные акты и постановления) в сфере правосудия и внутренних дел, а также вырабатывает общую политику в области торговли, сельского хозяйства, рыболовства и регионального развития. Семнадцать стран союза ввели в обращение единую валюту, евро, образовав еврозону.

Будучи субъектом международного публичного права, Союз имеет полномочия на участие в международных отношениях и заключение международных договоров. Сформирована общая внешняя политика и политика безопасности, предусматривающая проведение согласованной внешней и оборонной политики. По всему миру учреждены постоянные дипломатические миссии ЕС, действуют представительства в Организации Объединенных Наций, ВТО, Большой восьмёрке и Группе двадцати. Делегации ЕС возглавляются послами ЕС.

ЕС ? международное образование, сочетающее признаки международной организации (межгосударственность) и государства (надгосударственность), однако формально он не является ни тем, ни другим. В определённых областях решения принимаются независимыми наднациональными институтами, а в других ? осуществляются посредством переговоров между государствами-членами. Наиболее важными институтами ЕС являются Европейская комиссия, Совет Европейского союза, Европейский совет, Суд Европейского союза, Европейская счетная палата, Европейский центральный банк, Европейский парламент [4].

Особенностью Евросоюза, отличающей его от других международных организаций, является наличие собственного права, которое непосредственно регулирует отношения не только государств-членов, но и их граждан и юридических лиц.

Право ЕС состоит из так называемого первичного, вторичного и третичного (решения Суда Европейских Сообществ). Первичное право ? учредительные договоры ЕС; договоры, вносящие в них изменения (ревизионные договоры); договоры о вступлении новых государств-членов. Вторичное право ? акты, издаваемые органами ЕС. Решения Суда ЕС и других судебных органов Союза широко используются в качестве прецедентного права [5].

Право ЕС обладает прямым действием на территории стран ЕС и приоритетом по отношению к национальному законодательству государств.

Необходимо иметь в виду, что традиционное для государств разделение на законодательные, исполнительные и судебные органы для ЕС не характерно. Если Суд ЕС можно считать судебным органом, то законодательные функции принадлежат одновременно Совету ЕС, Европейской комиссии и Европарламенту, а исполнительные ? Комиссии и Совету.

В соответствии с первоначальными редакциями Договора об учреждении Европейского экономического сообщества и Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии, названными Римскими договорами, главный представительный орган (Европарламент) официально именовался «Ассамблея». Однако уже 21 марта 1958 Ассамблея на основании собственного решения переименовала себя в Европарламент, и с тех пор за ним закрепилось это название, которое начали использовать и в текстах официальных документов [23, c. 11].

Согласно п. 1 ст. 14 Договора о ЕС, Европарламент совместно с Советом осуществляет функции законодательной власти, а также обладает полномочиями по исполнению бюджета ЕС. Европарламент осуществляет политический контроль деятельности органов ЕС и обладает совещательным правом по любым вопросам. В компетенцию Европарламента входит также выбор Председателя Комиссии, кандидатуру которого представляет Европейский Совет. Председатель Комиссии сам отбирает кандидатов на должность комиссаров. Отобранная таким образом Комиссия должна быть вновь утверждена Европарламентом в полном составе.

В соответствии с п. 2 ст. 14 Договора о ЕС общее число депутатов Европарламента не должно превышать 750, максимальное количество представителей одной страны ? 96 депутатов (например, Германия), минимальное ? 6 (Мальта). Распределение количества депутатских мандатов по-прежнему регрессивно-пропорциональное, это означает, что чем меньше население страны, тем меньше количество избирателей на один депутатский мандат.

Депутаты Европарламента избираются на основе всеобщего прямого, свободного права при тайном голосовании (п. 3 ст. 14 Договора о ЕС). Для каждой страны ЕС действует свое избирательное право, на основе которого и избираются депутаты Европарламента. Например, в Германии действует Закон о выборах депутатов Европарламента (Europawahlgesetz), предусматривающий смешанную избирательную систему, где один голос избиратель отдает за конкретного кандидата, а второй ? за определенную политическую партию. Политические партии, преодолевшие 5-процентный барьер, распределяют места в Европарламенте между собой, кандидаты, набравшие более половины голосов в своем избирательном округе, получают депутатский мандат независимо от результатов партийного голосования. Основной проблемой европейских выборов является низкая активность избирателей. Число участвующих в них постоянно сокращается [23, с. 69].

Депутаты Европарламента, в свою очередь, независимы и не подотчетны своим национальным властям. В Европарламенте депутаты из дружественных партий образуют фракции. Всего образовано семь фракций по партийному признаку. Существует еще группа из 29 независимых депутатов, не принадлежащих ни к одной фракции. Крупнейшая фракция Европарламента ? Европейская народная партия (христианские демократы), которая насчитывает 285 депутатов. Председатель Европарламента и его Президиум избираются из числа депутатов большинством голосов [4].

Депутаты Европарламента избираются сроком на 5 лет. В работе Европарламента действует принцип континуитета, это означает, что прежний состав Европарламента продолжает свою работу, пока к работе не приступит вновь избранный депутатский корпус. В текстах договоров ЕС не предусмотрено право Европарламента на досрочное прекращение депутатских полномочий и самороспуск. В отличие от национальных парламентов Европарламент не обладает правом законодательной инициативы, оно по-прежнему принадлежит Комиссии. Единственное исключение представляет особый вид производства согласно части первой статьи 226 Договора о ЕС, когда Европарламент по собственной инициативе с согласия Совета и Комиссии вправе начать служебное расследование по факту нарушения норм права ЕС, образовать следственную комиссию и принимать необходимые для проведения расследования нормативные акты. Кроме того, Европарламент большинством голосов вправе потребовать от Комиссии внесения предложений по конкретному вопросу в соответствии со ст. 225 Договора о ЕС.

Европарламент принимает решения по общему правилу простым большинством голосов (ст. 231 Договора о функционировании ЕС). Лишь в строго определенных случаях требуется квалифицированное большинство голосов. Так, для выражения вотума недоверия Комиссии требуется большинство в 2/3 от числа участвовавших в голосовании и простое большинство от общего числа голосов в Европарламенте (двойное квалифицированное большинство голосов) (ст. 234 Договора о функционировании ЕС).

В сфере внешней политики Европарламент ратифицирует соглашения о принятии новых членов согласно ст. 49 Договора о ЕС. Его согласие требуется также при заключении отдельных видов соглашений с третьими странами и международными организациями согласно ст. 218 Договора о функционировании ЕС.

Европейский Совет функционирует с 1974 года. Изначально так назывались встречи глав европейских государств; это был политический форум, где обсуждались актуальные проблемы европейской интеграции. В официальных документах название «Европейский Совет» впервые было закреплено в Едином европейском акте (подписан в г. Люксембурге 17 февраля 1986 года и в г. Гааге 28 февраля 1986 года). С тех пор этот орган определяет общие направления европейской политики. Лиссабонский договор полностью интегрировал Европейский Совет в институциональную структуру ЕС. Согласно п. 1 ст. 15 Договора о ЕС Европейский Совет придает ЕС необходимые импульсы для дальнейшего развития, определяет цели и приоритеты ЕС. Европейский Совет не наделен полномочиями по принятию нормативных актов. В случае принятия актов нормативного характера на встречах Европейского Совета они будут иметь характер межгосударственного соглашения.

Договорами не определено месторасположение Европейского Совета, однако начиная с 2004 года все его заседания проходили в Брюсселе. Согласно п. 3 ст. 15 Договора о ЕС Европейский Совет собирается минимум дважды в течение полугода. Согласно п. 2 ст. 15 Договора о ЕС Европейский Совет состоит из глав государств и правительств. В Европейском Совете сохранен институт поочередного шестимесячного председательства отдельных стран ЕС. Однако короткий срок подобного председательства затруднял долгосрочное планирование. Поэтому Лиссабонский договор учредил новый пост Председателя Европейского Совета. Он избирается квалифицированным большинством голосов сроком на 2,5 года (п. 5 ст. 15 Договора о ЕС). Возможно его повторное избрание на тот же срок, но только один раз.

Таким образом, образован председательствующий тандем, где члену ЕС принадлежит право определения направлений развития ЕС, а Председатель Европейского Совета осуществляет координирующие функции и функции управления. В частности, он созывает Европейский Совет и проводит его заседания. В случае необходимости Председатель Европейского Совета вправе созвать внеочередное заседание. Члены Европейского Совета не находятся в иерархическом подчинении у Председателя Европейского Совета, который не может никоим образом повлиять на принятие ими решения. В работе Европейского Совета принимают участие также Председатель Комиссии и Верховный представитель по вопросам внешней политики и безопасности ЕС (Верховный представитель ЕС). Свои решения Европейский Совет принимает путем консенсуса, если не определен иной порядок принятия решения. Председатель Европейского Совета, Председатель Комиссии и Верховный представитель ЕС в голосовании не участвуют.

Комиссия ? это орган, представляющий интересы самого ЕС, а не интересы государств-членов. По своей сути это правительство ЕС. Порядок формирования и работы Комиссии урегулирован в ст. 17 Договора о ЕС, 244-250 Договора о функционировании ЕС. Согласно п. 3 ст. 17 Договора о ЕС члены Комиссии (комиссары) избираются из граждан ЕС, обладающих необходимыми качествами для занятия данного поста, преданных идее европейского единства и не вызывающих никаких сомнений в их независимости. Членам Комиссии запрещено заниматься какой-либо иной оплачиваемой деятельностью. В настоящий момент в состав Комиссии входит по одному комиссару от каждой страны ЕС, всего соответственно 27 комиссаров.

Возглавляет Комиссию Председатель Комиссии, избираемый Европарламентом большинством голосов из числа комиссаров. Кандидатуру на пост Председателя Комиссии квалифицированным большинством голосов утверждает Европейский Совет после соответствующих консультаций, где учитываются результаты выборов в Европарламент (п. 7 ст. 17 Договора о ЕС).

Особое место занимает Верховный представитель по вопросам внешней политики и политики безопасности ЕС (далее ? Верховный представитель), являющийся одновременно Вице-председателем Комиссии в силу занимаемой должности (п. 4 ст. 18 Договора о ЕС). Этот пост, как и пост Председателя Европейского Совета, впервые учредил Лиссабонский договор. Верховный представитель ЕС руководит внешней политикой ЕС от имени Совета и вносит соответствующие предложения. Он председательствует в составе Совета по вопросам внешней политики. С учреждением поста Верховного представителя ЕС формально добился единства при осуществлении своей внешней политики. На практике члены ЕС по наиболее принципиальным вопросам проводят самостоятельную внешнюю политику.

Работа Комиссии основана на принципе коллегиальности. Все члены Комиссии участвуют в принятии решений на равных и несут за них совместную политическую ответственность. Председатель Комиссии выступает в роли организатора и «первого среди равных». В текстах договоров ЕС термин «Комиссия» употребляется исключительно для обозначения коллегии комиссаров. В широком понимании, в частности в сообщениях средств массовой информации, под Комиссией понимают весь административный аппарат, куда кроме комиссаров входят и другие служащие ЕС, занятые в работе его структурных подразделений. Общее количество таких служащих более 30 000. Столь большое число обосновано необходимостью принятия в год около 20 000 актов или их проектов нормативного и ненормативного характера, осуществления согласованной политики (прежде всего в области функционирования общего рынка) и обеспечения свободной конкуренции.

Согласно п. 1 ст. 17 Договора о ЕС на Комиссию возложены следующие обязанности:

защита интересов ЕС;

забота о правильном применении договоров ЕС;

обеспечение соблюдения права ЕС под контролем Суда ЕС;

исполнение бюджета ЕС;

исполнение координирующих, исполнительных и административных функций;

внешнее представительство (за исключением сферы ОВПБ);

составление плана ежегодных программ ЕС.

Настолько широкий спектр задач Комиссии выходит за традиционные рамки, присущие исполнительным органам власти. Особое значение здесь приобретает так называемая монополия законодательной инициативы Комиссии, несмотря на то, что Лиссабонский договор несколько ее ограничил. Так, за исключением некоторых, специально оговоренных в текстах договоров случаев, законодательный акт ЕС может быть принят только по инициативе Комиссии (п. 2 ст. 17 Договора о ЕС). Европарламент и Совет могут, в свою очередь, потребовать от Комиссии внесения предложений по конкретному вопросу [9, ст. 225, 241]. Таким образом, Комиссия несет большую часть ответственности за осуществление процесса европейской интеграции.

Свои решения Комиссия по общему правилу принимает большинством голосов [9, ст. 250]. Подготовка проекта решения входит в обязанности гендирекции соответствующего профиля. Комиссар, в чьем подчинении находится гендирекция, осуществляет общее руководство подготовкой. Затем проект решения выносится на обсуждение во время заседания Комиссии [24, ст. 3-9] или применяется письменная процедура [24, ст. 10]. Существует также возможность делегирования полномочий одному из членов Комиссии [24, ст. 11].

Не менее важную роль играет Комиссия в процессе общего нормоконтроля права ЕС; она обеспечивает реализацию европейского права в национальных правовых системах. Для этой цели Комиссия наделена специальными полномочиями по возбуждению разбирательства в Суде ЕС, если придет к выводу, что нарушены положения договоров ЕС.

К числу консультативно-законодательных органов ЕС относятся Экономический и социальный комитет и Комитет регионов. Они призваны оказывать содействие и помощь Совету ЕС и Комиссии путем высказывания своего мнения и дачи заключений по вопросам, относящимся к их компетенции. Само название каждого из комитетов указывает на специфику их деятельности. В свою очередь, Совет ЕС и Европейская комиссия при принятии решений по проблемам экономического, социального или регионального развития обязаны запрашивать консультативное заключение соответствующего Комитета или обоих комитетов одновременно. В тех случаях, когда запрос консультативного заключения прямо предусмотрен учредительными актами, институт, принимающий нормативно-правовой акт, не вправе игнорировать это требование. Само заключение, принимаемое консультативным комитетом, не имеет обязательной силы. Совет ЕС или Комиссия не обязаны следовать рекомендациям, даваемым Комитетом. Вместе с тем при принятии нормативного правового акта Парламентом и Советом, Советом или Комиссией, предполагающего запрос заключения консультативного комитета, в преамбуле нормативно-правового акта обязательно должно быть указано, каково его содержание. Несогласие с этой рекомендацией не влияет на правомерность принимаемого акта. Однако в случае, если институты, обязанные запрашивать рекомендацию Комитета, проигнорировали данное требование, это рассматривается как существенное нарушение требований процедурного характера при принятии нормативного правового акта и является основанием для его аннулирования. Каждый из комитетов вправе также принимать заключения и рекомендации по собственной инициативе. Использование таких рекомендаций институтами ЕС является факультативным. Отказ от следования соответствующим рекомендациям основанием для признания нарушения процессуальных требований, допущенных при принятии нормативного правового акта, не является [4].

Экономический и социальный комитет формируется на основе корпоративного принципа. В нем должны быть представлены различные группы самодеятельного населения страны, вычленяемые в основном по профессиональному признаку. Члены Комитета рекомендуются государствами, входящими в ЕС. Назначение производится Советом ЕС, принимающим решение квалифицированным большинством голосов путем утверждения списка в целом. Общее число членов Экономического и социального комитета, согласно Ниццскому договору 2001 года, не должно превышать 350. Договором определяется и общее число мест, принадлежащих тому или иному государству в составе Комитета. В приложенной к Ниццскому договору Декларации о расширении Европейского Союза указываются все государства, признанные кандидатами на вступление, и закрепляемое за каждым из них число мест в составе Экономического и социального комитета. Члены Комитета не связаны императивным мандатом. Они должны быть полностью независимы в своих действиях и руководствоваться интересами ЕС [4].

Комитет принимает свой внутренний регламент, который определяет внутреннюю структуру, руководящие органы и порядок работы. Во главе Комитета стоит избираемый его членами председатель, возглавляющий бюро Комитета. Комитет избирается сроком на два с половиной года. В его составе могут создаваться также специализированные секции по основным направлениям деятельности, а в рамках секции ? образовываться подсекции. Эти последние являются рабочими подразделениями Комитета и самостоятельно давать заключения или рекомендации не могут. Заседания Комитета созываются председателем по просьбе Совета ЕС или Комиссии, или по собственной инициативе Комитета. Кроме того, запрашивать мнение Комитета может также Европейский парламент.

Второй важнейший консультативный орган ЕС ? Комитет регионов. В соответствии со ст. 263 Договора о ЕС в редакции Ниццского договора 2001ода. этот консультативный орган состоит из несущих политическую ответственность перед своими коллективами представителей региональных и местных властей. Новелла, введенная данной формулой, состоит, прежде всего, в указании на то, что члены Комитета несут политическую ответственность перед выдвинувшими их местными властями.

Состав Комитета определяется решением Совета. Решение принимается на основе единогласия по предложению каждого из государств-членов. Одновременно с членами Комитета назначается равное им число заместителей. Количество мест, принадлежащих каждому государству-члену, определяется непосредственно в учредительном акте. В приложенной к Ниццскому договору Декларации о расширении предусмотрено число мест, закрепляемых за каждым из государств-членов, как состоящих, так и принимаемых в ЕС. Общее число членов Комитета не должно превышать 350. Структура и порядок работы Комитета определяются его внутренним регламентом. Решения Комитета в форме заключений и рекомендаций принимаются на его заседаниях. Эти заседания собираются председателем по просьбе Парламента, Совета ЕС или Комиссии, а также по инициативе самого Комитета.

К компетенции Комитета регионов относится дача заключений и рекомендаций по всем вопросам, связанным с осуществлением региональной политики, предусмотренной учредительными актами. При этом важно иметь в виду, что региональная политика ЕС имеет целью выравнивание уровня экономического развития регионов и предусматривает оказание помощи и выделение дотаций наиболее отсталым регионам. Заключение Комитета регионов испрашивается также по вопросам, связанным с трансграничным сотрудничеством. Такого рода сотрудничество между пограничными или прибрежными регионами ? распространенное явление в рамках ЕС. Комитет регионов может также принимать рекомендации и заключения по собственной инициативе. Он консультирует Европейский парламент; это особенно важно в тех случаях, когда имеет место принятие нормативно-правовых актов Советом и Парламентом на основе процедуры совместного принятия решений. Правовой режим заключений и рекомендаций Комитета аналогичен тому, который применяется к актам Экономического и социального комитета [4].

2.2 Общая характеристика стадий законодательного процесса в ЕС

Можно условно выделить четыре этапа подготовки и принятия нормативно-правовых актов Европейского союза [5]:

внесение проекта в порядке осуществления законодательной инициативы;

обсуждение и проработка предлагаемого проекта решений;

принятие решения Советом Европейского союза;

обращение принятого решения к исполнению.

Согласно действующим учредительным договорам основным институтом, осуществляющим право законодательной инициативы, выступает Европейская комиссия.

Предложение, вносимое Комиссией, является отправной точкой, дающей начало самой процедуре принятия решений. Комиссия оказывает определенное воздействие и на все последующие этапы процесса выработки и одобрения решения, поскольку обладает правом в любой момент до одобрения решения Советом отозвать внесенные предложения или изменить предложенный проект. Комиссия может высказывать свое мнение и давать заключение в тех случаях, когда используется процедура сотрудничества или совместного принятия решений и необходимо устранение разногласий, возникающих между Советом и Европейским парламентом.

Предварительный проект нормативно-правового акта вносится по общему правилу одним из главных управлений, образующих администрацию Комиссии. Важный этап выработки предварительного проекта Комиссии составляет его обсуждение в специализированных комитетах, которые можно условно разделить на следующие группы.

Первую группу образуют консультативные комитеты, дающие заключение по предварительным проектам, представленным на их рассмотрение, мнение которых не связывает Комиссию при принятии окончательного решения. Такие комитеты позволяют Комиссии ориентироваться в подходах и оценках данного предварительного проекта со стороны представителей различных государств-членов. Использование данной системы консультативных комитетов было, в частности, предусмотрено Единым европейским актом, особенно в тех вопросах, которые касались перехода от общего рынка к единому внутреннему [4].