Законодательный процесс в Европейском Союзе

Вторую группу составили так называемые управленческие комитеты. Они действуют главным образом в сфере общей сельскохозяйственной политики. Заключения, даваемые этими комитетами, являются обязательными для Комиссии и должны быть положены в основу подготавливаемых проектов нормативно-правовых актов. В большинстве случаев такие комитеты являются узкоспециализированными, их деятельность охватывает не сельское хозяйство в целом, а какую-либо из его конкретных областей [4].

Третью группу образуют регламентарные комитеты, которые по своему статусу и характеру принимаемых ими рекомендаций в значительной мере напоминают управленческие комитеты. Главное их отличие состоит в том, что они действуют в иных, нежели сельское хозяйство, областях. В частности, такого рода комитеты распространяют свою деятельность на общие таможенные тарифы, на контроль за качеством пищевых продуктов, на сферу экологии [4].

Четвертую группу составили так называемые специальные консультативные комитеты, распространяющие свою деятельность на такую сферу, как торговая политика. Их положительное заключение дает возможность Комиссии принять решение, подлежащее незамедлительному исполнению. В случае принятия Комиссией такого рода решения любое заинтересованное государство может в течение определенного срока направить свои возражения в Совет, который уполномочен как подтвердить решение Комиссии, так и вынести отрицательное постановление [4].

По завершении технической работы и получении заключения со стороны специализированных комитетов предварительный проект направляется Генеральному секретарю Комиссии, который рассылает полученные досье членам Комиссии. Руководители комитетов на своих еженедельных заседаниях проводят последнее перед обсуждением в Комиссии рассмотрение представленных документов, разрешают спорные вопросы, если таковые все еще имеются, и принимают решение о включении подготовленного проекта в повестку дня заседания Комиссии.

Следующий этап ? рассмотрение и утверждение решений Советом. Это сложный и трудоемкий процесс, который состоит из большого числа подготовительных и согласительных процедур. Непосредственно рассмотрению в Совете предшествует целая серия консультаций и обсуждений. При этом следует различать консультации, проводимые Комиссией (как по ее собственной инициативе, так и в силу действующих правовых предписаний), и консультации, обсуждения и голосования, проводимые в рамках процедур непосредственно самого Совета [5].

Должным образом оформленное предложение Комиссии, сопровождаемое необходимым досье, содержащим подготовительные документы, направляется Генеральному секретарю Совета. С этого момента включаются в работу все внутренние подразделения, находящиеся в ведении Совета, и сам Совет. Предложение Комиссии, получившее одобрение в Совете, направляется в Европейский парламент. Его последующее прохождение зависит от характера применяемой процедуры. Наиболее сложный характер носит дальнейшее прохождение законопроектом процедур сотрудничества или совместного принятия решений.

Законодательный процесс в Парламенте является особой стадией, которая включает, как правило, несколько чтений. Прохождение каждого из них связано с работой множества руководящих и вспомогательных органов. Достаточно детально и подробно законодательный процесс регулируется Внутренним регламентом Парламента [5].

Проект нормативно-правового акта, рассматриваемый Советом и Европейским парламентом, подлежит рассмотрению не только институтами ЕС, но и национальными институтами государств-членов. Акт, окончательно одобренный Советом, скрепляется подписью его Председателя и обращается к исполнению.

2.3 Общие и специальные процедуры принятия решений

Поскольку процесс нормотворчества в рамках Евросоюза носит коллективный характер и проводится с учетом интересов всех членов организации, то важно выяснить механизм принятия решений в рамках ЕС. Дефиниция «решение» в этом смысле носит ярко выраженный собирательный характер. Она охватывает все виды актов и документов, принимаемых институтами и органами Европейского союза и Сообществ во исполнение их задач и компетенции. Это тем более важно, потому что в источниках права ЕС данному термину придается различное толкование.

«Решение» в широком смысле слова охватывает и политические решения, и программные документы, определяющие направление и этапы деятельности ЕС, заявления, заключения и рекомендации, промежуточные постановления, представляющие собой лишь тот или иной этап в общей процедуре принятия окончательных решений. Вполне естественно, что многообразие решений, принимаемых институтами и органами ЕС, требует их классификации как в соответствии с характером этих решений, так и с учетом той процедуры, которая применяется при их принятии. Поэтому особое внимание следует обратить на механизм выработки и принятия правовых актов, то есть решений, имеющих нормативно-правовой характер. Основным источником, регулирующим функционирование этого механизма, являются учредительные договоры, внутренние регламенты ведущих институтов, обычаи и обыкновения административной практики [6].

Сложность задач, решаемых Европейским союзом, поэтапный характер развития европейской интеграции, многообразие институтов и органов ЕС неизбежно порождают множественность формализованных процедур, неформальных методов и механизмов, играющих существенную роль в процессе выработки, принятия и реализации решений.

Учредительные договоры сравнительно четко и строго определяют систему институтов и органов Европейского союза, наделенных правом принятия решений. Они устанавливают принципы их взаимоотношений и, что особенно важно, объем осуществляемых ими полномочий. Каждый из институтов ЕС действует в границах и в пределах тех полномочий, которые возложены на него учредительным актом [6].

Необходимо иметь в виду, что процедура принятия решений, применяемая одними и теми же институтами, может быть неодинаковой. Она зависит в наибольшей степени от уровня и значимости решения, сферы его применения и содержания, в конечном счете, от того, решаются вопросы технического характера или проблемы, жизненно важные для функционирования Европейского союза.

Из всех решений, принимаемых институтами Европейского союза, наиболее значимыми являются те, которые относятся к категории политических решений. Они принимаются в первую очередь Европейским советом или совместно ведущими институтами. Такие решения определяют основные направления деятельности Европейского союза. Кроме того, нужно помнить, что один и тот же институт может принимать различные по своему статусу решения. Согласно учредительным договорам правом принятия обязательных решений, прежде всего в форме нормативно-правовых актов, наделены такие институты Европейского союза, как Совет, Парламент, Комиссия [4].

За годы существования Европейского союза сложилась довольно сложная и далеко не единообразная практика принятия решений. Причем по мере развития ЕС структура принимаемых решений, порядок их принятия, процедура обращения их к исполнению претерпевали существенные изменения. Все это привело к созданию довольно запутанной системы.

Порядок принятия решений, особенно нормативно-правовых актов, в решающей степени зависит от их значимости и юридической силы, а также от того, каков объект принимаемых решений.

Первооснову правовой системы ЕС образуют учредительные договоры, а также связанные с ними документы. Они разрабатываются и принимаются государствами-членами на основе процедур, свойственных разработке и введению в действие международно-правовых актов. Главное отличие учредительных актов Сообществ и Европейского союза состоит в том, что они готовятся в рамках институциональных структур, носят закрытый характер, а содержание такого рода актов, их правовой режим и значимость обеспечивают им верховенство и определяющую роль в системе [6].

По общему правилу для разработки основных учредительных договоров созывается специальная Межправительственная конференция, которая нередко действует на основе полномочий, предусмотренных предшествующим учредительным актом. Новый учредительный акт прямо предусматривает необходимость разработки дополнений и изменений в договорах, определяющих структуру ЕС, систему и порядок деятельности его институтов.

Дополнения и изменения, вносимые в учредительные документы, рассматриваются и обсуждаются также на сессиях Европейского совета, выполняющего в известной мере функцию арбитра при рассмотрении спорных вопросов, которые не удалось разрешить на предварительной стадии. В то же время, он обеспечивает достижение консенсуса, необходимого для подписания разработанного проекта учредительного акта. Должным образом разработанный и подписанный представителями государств-членов Европейского союза учредительный договор подлежит ратификации всеми его участниками. Ратификация осуществляется на основе национальных процедур, предусмотренных конституционным законодательством соответствующих стран [6].

Обязательное условие вступления учредительного договора в силу ? единогласная ратификация учредительного договора всеми государствами-участниками. Договор вступает в силу в начале второго месяца, следующего за сдачей ратификационной грамоты последним из участников ратификационного процесса. Все другие нормативно-правовые акты и любые другие решения институтов Европейского союза должны соответствовать положениям учредительных актов и служить реализации тех задач, целей и принципов, которые закреплены в актах конституционного значения.

Вторую важнейшую группу нормативно-правовых актов образуют регламенты, директивы и решения. В рамках Европейских сообществ основными институтами, принимающими акты такого рода, являются Совет и Европейская комиссия. Все более активным участником законодательного процесса становится Европейский парламент. Учредительные документы Европейского союза содержат особенности нескольких процедур принятия решений: консультативной процедуры, процедуры сотрудничества, процедуры совместного принятия решений и др.

При консультативной процедуре проект соответствующего решения подготавливается и вносится на рассмотрение Совета Комиссией. Одновременно запрашивается мнение Европейского парламента, который может высказать свои пожелания и замечания по предлагаемому проекту. В целях их возможного учета могут быть проведены необходимые консультации между Советом и Парламентом. Консультативная процедура, которая сравнительно широко применялась на начальных этапах становления и развития Европейских сообществ, в настоящее время играет менее заметную роль в рамках этих образований. Следует отметить, что в настоящее время она является основной в рамках второй и третьей опор Европейского союза [4].

В некоторых случаях консультации обязательны, так как этого требует правовое основание, и предложение не может стать правовым актом без оценки Европейского парламента. В иных случаях консультация необязательна и Европейская комиссия только следит за согласованием совместных действий Совета ЕС и Европейского парламента.

Во всех случаях Европейский парламент может утвердить предложение Европейской комиссии, отклонить его или потребовать внести изменения. В случае, если Европейский парламент просит внести изменения, Европейской комиссии необходимо оценить все рекомендуемые изменения. В случае принятия каких-либо рекомендаций, Европейская комиссия высылает Совету ЕС изменённое предложение. Совет ЕС рассматривает изменённое предложение, принимает его в первоначальном виде или вносит дополнительные изменения. В этой процедуре, также как и во всех других процедурах, Совет ЕС может вносить изменения только путём принятия единогласного решения [4].

Процедура консультаций затрагивает следующие сферы деятельности:

сотрудничество полиции и судебных учреждений в криминальных делах;

изменения договоров ЕС;

дискриминация по половой, расовой или этнической принадлежности, по религиозным и политическим убеждениям, неработоспособности, по возрасту и сексуальной ориентации;

гражданство ЕС;

сельское хозяйство;

визы, политическое убежище, иммиграция и другие сферы, связанные со свободой перемещения лиц;

транспорт (если оказывает существенное влияние на регион);

правила конкуренции;

налоговый режим;

экономическая политика;

«усиленное сотрудничество», в том числе порядок, позволяющий группе государств работать вместе в определённой сфере, даже в том случае, когда другие страны-участницы не принимают в нем участия [6].

Следующая процедура принятия решений ? это процедура сотрудничества. Она открывает возможность более эффективного участия Европейского парламента в решении проблем развития ЕС и принятии нормативно-правовых актов. При применении этой процедуры право законодательной инициативы принадлежит, как правило, Комиссии. Она вносит проект нормативно-правового акта на рассмотрение Совета и Европейского парламента. На основе заключения Парламента и с учетом мнения Комиссии Совет вырабатывает общую позицию. Она доводится до сведения Парламента, который должен в течение трех месяцев в результате рассмотрения проекта во втором чтении дать свое заключение. В случае если Европейский парламент не выдвигает никаких возражений или не рассмотрит общую позицию в указанный срок, Совет принимает окончательное решение в соответствии с порядком голосования, который предусмотрен для решения данного вопроса, и в форме, предусмотренной в общей позиции [6].

Если Парламент предложил поправки при рассмотрении проекта во втором чтении, они направляются в Комиссию и Совет. Комиссия должна в течение месяца рассмотреть предложенные Парламентом поправки и направить свои предложения в Совет, который принимает пересмотренное Комиссией предложение квалифицированным большинством голосов.

При несогласии Совета с Комиссией применяется только принцип единогласия. Он применяется и в том случае, если Парламент отверг общую позицию в целом. При применении процедуры сотрудничества окончательное решение всегда принадлежит Совету. Однако преодоление отрицательного мнения Парламента или отклонение поправки Комиссии возможны только при условии единогласия всех членов Совета.

Процедура сотрудничества имеет отношение к следующим сферам:

специфические задачи Европейского центрального банка;

изменения системы/устава Европейского центрального банка;

структурные фонды и фонд сплочения;

процедура выборов в Европарламент;

определённые международные соглашения;

присоединение новых стран-участниц [6].

Третья процедура ? процедура совместного принятия решений. Она предоставляет максимально эффективную возможность участия в принятии законодательного решения представительному органу. Как и при других процедурах, инициирует ее начало Комиссия. Она вносит проект соответствующего нормативного акта. Проект передается на рассмотрение Совета и Парламента. В случае одобрения проекта нормативного акта в идентичной редакции Советом и Парламентом соответствующий проект решения облекается в форму нормативно-правового акта, который скрепляется подписями Председателя Совета и Председателя Европейского парламента. При данной процедуре нормативно-правовой акт является результатом совместного решения двух институтов ? Совета и Парламента.

Процедуру принятия общего решения применяют в следующих сферах:

предотвращение дискриминации прав жителей ЕС;

право свободного перемещения и проживания в государствах ЕС;

свободное перемещение работающих граждан ЕС за границей;

социальная защита работающих граждан ЕС за границей;

право занятия коммерческой деятельностью;

транспорт;

внутренний рынок;

проблемы занятости;

таможенное сотрудничество;

борьба с социальной несправедливостью;

равные возможности, равное отношение;

реализация решений в отношении Европейского социального фонда;

образование;

профессиональное обучение;

культура;

здоровье;

защита прав потребителей;

Европейские коммуникационные сети;

реализация решений в отношении фонда Европейского регионального развития;

научные исследования;

окружающая среда;

выявление и пресечение хищений;

статистика;

создание учреждения рекомендательного характера по вопросам защиты информации [6].

Близка по своей сути и итоговым результатам к рассмотренной выше процедура совпадающего положительного заключения. Отсутствие такового со стороны Парламента делает принятие решения Советом невозможным. Особенности процедуры заключаются в отсутствии многократных чтений. Парламент не вправе вносить поправки. Он может либо принять предлагаемое решение, либо отвергнуть его абсолютным большинством голосов. Процедура применяется, в частности, при приеме новых членов. Обсуждение в Парламенте и высказывание пожеланий последним могут иметь место лишь до подписания соглашения о присоединении. Такой же порядок применим при принятии решения о начале переговоров в целях пересмотра действующего или заключения нового международного договора.

Процедура принятия решений является сложной и многоступенчатой (особенно это касается выработки и принятия нормативно-правовых актов) и нередко растягивается на многие месяцы, а порой и на долгие годы. Практика функционирования институтов ЕС показывает, что в среднем от момента предложения до принятия и введения в действие регламента или директивы проходит от трех до четырех лет.

В завершение раздела следует сказать о том, что в процессе принятия решений на уровне ЕС участвуют несколько институций. Ни одно учреждение ЕС не может самостоятельно принимать законодательные акты, институции должны сотрудничать друг с другом. В процесс принятия решений вовлечены Европейская комиссия, Европейский парламент и Совет ЕС. В большинстве случаев Европейская комиссия предлагает новые правовые акты, но принимаются они Советом ЕС совместно с Европейским парламентом. Другим учреждениям и структурам также отведена определенная роль в этом процессе. Правила и процедуры принятия решений в ЕС оговорены в Договорах ЕС. Каждый правовой акт опирается на конкретный пункт Договора, который называется правовым основанием акта.

Правовые акты принимаются при помощи одной из трёх главных процедур: совместным решением, на основании консультаций или процедуры согласия. Главным отличием между ними является вид сотрудничества Европейского парламента и Совета ЕС. В процессе консультаций Европейский парламент даёт только оценку, а во время процедуры принятия общего решения Европейский парламент разделяет полномочия с Советом ЕС. Выдвигая новый правовой акт, Европейская комиссия должна определить процедуру принятия решения. В большинстве случаев выбор зависит от правового основания предложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Законодательный процесс ? это упорядоченный процесс принятия законов, состоящий из ряда последовательных логически завершённых этапов от разработки законопроекта до введения его в действие в качестве закона. Он может пониматься как процессуальный аспект законотворчества или, в широком толковании термина, совпадать с этим понятием, обозначая деятельность по подготовке и принятию законов.

Все субъекты законодательного процесса:

участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей), установленных, как правило, конституциями и принятыми в соответствии с ней иными законами;

совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридически значимые последствия;

действуют с целью создания закона.

Законодательный процесс имеет значение не только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и является стабилизирующим фактором правовой системы общества.

В процессе принятия решений на уровне ЕС участвуют несколько институций. Ни одно учреждение ЕС не может самостоятельно принимать законодательные акты, институции должны сотрудничать друг с другом. В процесс принятия решений вовлечены Европейская комиссия, Европейский парламент и Совет ЕС. В большинстве случаев Европейская комиссия предлагает новые правовые акты, но принимаются они Советом ЕС совместно с Европейским парламентом. Другим учреждениям и структурам также отведена определенная роль в этом процессе. Правила и процедуры принятия решений в ЕС оговорены в Договорах ЕС. Каждый правовой акт опирается на конкретный пункт Договора, который называется правовым основанием акта.

Правовые акты принимаются при помощи одной из трёх главных процедур: совместным решением, на основании консультаций или процедуры согласия. Главным отличием между ними является вид сотрудничества Европейского парламента и Совета ЕС. В процессе консультаций Европейский парламент даёт только оценку, а во время процедуры принятия общего решения Европейский парламент разделяет полномочия с Советом ЕС. Выдвигая новый правовой акт, Европейская комиссия должна определить процедуру принятия решения. В большинстве случаев выбор зависит от правового основания предложения.

В данной работе изложены актуальные вопросы законодательного процесса как одного из ведущих направлений деятельности представительных органов Европейского союза.

Объектом изучения курсовой работы выступил законодательный процесс, а предметом - понятие, субъекты, значение, а также механизм законодательного процесса на примере Европейского союза.

Была достигнута ранее поставленная цель - на основе анализа нормативно-правовой базы Европейского союза изучить содержание и механизм законодательного процесса региона.

В полном объеме были решены задачи данной курсовой работы:

изучены понятие и субъекты законодательного процесса;

определены значение законодательного процесса для формирования и развития права ЕС;

дана характеристику законодательных и консультативно-законодательных органов ЕС;

выделены стадии законодательного процесса в ЕС;

рассмотрены общие и специальные процедуры принятия решений.

Данные задачи, в свою очередь, решались путем таких методов, как: системный метод, метод исторического анализа, позитивного и нормативного анализа, сравнительного анализа, статистического анализа, группировки, дифференциации материала по группам, обобщения, структурного анализа.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Акт об избрании представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием 1976 г. [Электронный ресурс]. ? Режим доступа: http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/instit_organs/act_voting.htm. ? Дата доступа: 28.03.2013.

Бирюков М.М. Европейское право до и после Лиссабонского договора. М.: Научная книга, 2009. - 240 с.

Витвицкая О., Горниг Г. Право Европейского Союза. - Спб.: Питер, 2005. - 340 с.

Гурин А.В. Особенности институциональной структуры Европейского союза: статья // ИБ "КонсультантПлюс: Беларусь" [Электронный ресурс]. ? Минск, 2013.

Гурин А.В. Особенности системы источников и принципов права Европейского союза: статья // ИБ "КонсультантПлюс: Беларусь" [Электронный ресурс]. ? Минск, 2013.

Гурин А.В. Право Еврпейского союза как модель наднационального права: статья // ИБ "КонсультантПлюс: Беларусь" [Электронный ресурс]. ? Минск, 2013.

Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. [Электронный ресурс]. ? Режим доступа: http://eulaw.ru/content/2001. ? Дата доступа: 28.03.2013.

Договор о Европейском Союзе 1992 г. («Маастрихтский договор») [Электронный ресурс]. ? Режим доступа: http://eulaw.ru/content/2001. ? Дата доступа: 28.03.2013.

Договор о функционировании Европейского Союза 1957 г. («Римский договор») [Электронный ресурс]. ? Режим доступа: http://eulaw.ru/treaties/tfeu. ? Дата доступа: 28.03.2013.

Дэйвис Г. Право Европейского Союза. - Киев: «Знання», 2005. - 304 с.

Ильин Н.Ю. Основы права Европейского Союза. М.: Норма, 2009. - 224 с.

Кашкин С.Ю. Конституция Европейского Союза с комментарием: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы/ Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Инфра-М, 2005. - 230 с.

Кашкин С.Ю., Четвериков А.О., Калиниченко П.А. и др. Право Европейского Союза: учебное пособие (отв. ред. С.Ю. Кашкин). ? 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2011 г. - 274 с.

Кашкин С.Ю. Право Европейского Союза. Учебник / Под ред. С.Ю. Кашкина. - М.: Юрайт, 2010. - 198 с.

Колосов Ю.М., Кривчикова Э.С., Саваськов П.В. Европейское международное право: Учебник. М.: Международные отношения, 2009. - 408 с.

Кучинский В.А., Вишневский А.Ф., Горбаток Н.А. Общая теория государства и права: учебник / под общ. ред. Кучинского В.А. - Минск, 2009. - 688 с.

Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопросы истории и теории. Учебное пособие. - М.: Проспект, 2010. - 430 с.

Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г. [Электронный ресурс]. ? Режим доступа: http://eulaw.ru/treaties/charter. ? Дата доступа: 28.03.2013.

Четвериков А.В. Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с переводом и комментариями А.О. Четверикова // ИБ "КонсультантПлюс: Беларусь" [Электронный ресурс]. ? Минск, 2013.

Шемятенков, В.Г. Европейская интеграция: учебное пособие / В.Г. Шемятенков. ? Москва: Международные отношения, 2003. ? 400 с.

Энтин Л.М. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. Л.М. Энтин.? 2-e изд., пересмотр. и доп. ? М.: Норма 2007. ? 960 с.

Berry, E.; Hargreaves, S. European Union law (2nd ed.). ? Oxford University Press, 2007.

Thiele, A. Europarecht. ? 7 Auflage. - November 2010. ? Niederle Media.

Rules of Procedure of the Commission [Электронный ресурс]. ? Режим доступа: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri
=CELEX:32000Q3614:EN:NOT. - Дата доступа: 29.03.2013.

Размещено на Allbest.ru