Таким образом, двухпалатная структура Федерального Собрания Российской Федерации призвана обеспечить лучшее качество законодательного процесса, а также связана с федеративным характером государственного устройства России.

Швейцария - федеративная парламентская республика. Состоит из 26 кантонов, каждый из которых имеет свою конституцию, парламент и правительство.

Национальный совет избирается по пропорциональной системе, Совет кантонов - по мажоритарной системе (кроме кантона Юра): от кантонов Базель-городcкой, Базель-сельский, Нидвальден, Обвальден, Аппенцель-внешний и Аппенцель-внутренний - по одному депутату, от остальных - по два.

Коллективным главой государства и высшим органом исполнительной власти (правительством) является Федеральный совет в составе семи федеральных советников (министров), избираемых парламентом на 4 года. Согласно Конституции, все федеральные советники равны в правах, они принимают решения строго на коллегиальной основе. В ходе официальных визитов за рубеж федеральные советники представляют правительство в целом.

Федеральные департаменты (министерства) в своей структуре имеют подразделения - Государственные секретариаты, которые технически организуют работу по соответствующим направлениям. Например, за экономические вопросы отвечает Государственный секретариат по экономике Швейцарии, входящий в Федеральный департамент (Министерство) экономики.

Глава государства и правительства - Президент Швейцарской Конфедерации, избираемый парламентом из числа членов Федерального совета на один год. В порядке ротации, Президент председательствует на заседаниях Федерального совета и выполняет в основном представительские функции.

2.3 Стадии законодательного процесса

Законодательный процесс как любой юридический процесс имеет свои стадии. Ими являются: внесение законопроекта или законопредложения (законоинициатива); обсуждение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях); принятие закона; санкционирование, промульгация и опубликование закона.

Законотворческий процесс представляет собой совокупность стадий от создания до принятия нормативных правовых актов.

Законотворческий процесс включает в себя четыре основных этапа:

1. законодательная инициатива;

2. процесс обсуждения нового законопроекта;

3. принятие нового закона;

4. его обнародование.

Понятие "законодательная инициатива" подразумевает право компетентных органов, граждан или общественных организаций возбуждения перед инстанцией, издающей законы, вопрос об издании, внесении изменений или отмене какого-либо закона или акта, причем такой запрос обязательно рассматривается парламентом, если предложение имеет необходимые обоснования.

Право законодательной инициативы имеют: Президент страны, Совет Федерации, Правительство, депутаты Госдумы, Верховный суд, представительные органы всех субъектов РФ. Законопроекты должны рассматриваться Госдумой. Причем, законопроекты об отмене или введении налогов, о выпуске госзайма, об освобождении от налогов, об изменении государством своих финансовых обязательств, другие законопроекты, которыми предусматриваются расходы, покрываемые федеральным бюджетом, вносятся исключительно при условии, что есть заключение Правительства России.

Обсуждение законопроекта происходит на заседаниях Госдумы, где в него можно вносить изменения, поправки, дополнять законопроект новыми положениями или исключать ненужные.

Федеральный законодательный процесс в Германии может включать в себя любой из следующих органов: Бундестаг (немецкий парламент) в качестве избранного представительным органом народа, Бундесрат в качестве представительного органа в землях, федеральное правительство и парламентские комитеты. Законодательная инициатива может исходить от правительства, членов парламента (фракции, Партии или другой группы) или Бундесрат. Есть законодательство, которое требует одобрения со стороны Бундесрата, например, законодательство о внесении поправок в Конституцию или затрагивая основ Федерации, и есть простое законодательство, которое не требует одобрения Бундесрата. Как только законопроект будет принят, то за подписью министра Правительства и Федерального канцлера, выполненный Федеральным Президентом и опубликован в Bundesgesetzblatt (правительственном Бюллетене Федерального закона). Если иное не оговорено, он вступает в силу на 14-й день после публикации в Бюллетене Федеральных законов. Распоряжения передаются исполнительным, т. е. федерального правительства или федеральных министров. Одобрение бундесрата необходимо, если они затрагивают интересы земель. В законодательном процессе на федеральном уровне подробно описана на веб-сайте германского Бундестага.

Согласно ст. 76 Основного закона в Германии , законопроекты вносятся в Бундестаг через Федерального правительство, из среды самого Бундестага или через Бундесрат .

Бундестаг должен обсудить законопроекты в соразмерный срок и принять решение.

Законопроект, согласно регламенту Бундестага, может быть внесен партийной фракцией или группой депутатов, составляющий не менее 5 % общего их числа .

Законодательный процесс в Швейцарии традиционно характеризуется медлительностью. В рамках своего исследования А.-В. Пойтри рассчитал среднюю продолжительность процесса принятия законов в Союзном собрании за 1971- 1976 гг. И по его расчетам, законодательный процесс занимал около пяти лет с момента инициативы и до окончательного голосования в парламенте. При этом, как отмечает профессор П. Скиарини, существенных изменений с 1970 г. не произошло. Такая продолжительность объясняется не столько сложностью достижения консенсуса, сколько временем, необходимым Администрации для выполнения своей части работы. П. Скиарини показывает, что продолжительность процесса во многом зависит и от того, соблюдается или нет формальная процедура консультаций. Следует иметь в виду, что такая "нерасторопность" законодательного процесса является одним из факторов, замедляющих проведение реформ в Швейцарии.

Прежде чем перейти к рассмотрению стадий законодательного процесса, следует отдельно оговориться о том, что в данном параграфе речь идет о законодательном процессе в рамках деятельности Союзного собрания. Тем не менее, мы не можем не упомянуть о той роли, которую играет институт непосредственной демократии в Швейцарии.

Немецкий термин «Referendumsdrohung» («угроза проведения референдума») часто используется швейцарскими политиками, СМИ, в парламентских дебатах, когда речь заходит о непосредственной демократии. Очевидно, и Союзный совет, и Администрация, и Союзное собрание принимают во внимание «угрозу референдума», поскольку зачастую, прежде чем законопроект будет направлен на рассмотрение в парламент, проводятся опросы общественного мнения по вопросу, который намереваются включить в законопроект. В Швейцарии это принято называть «Vernehmlassungsverfahren» («процесс консультаций»).

Следует отметить, что механизмы непосредственной демократии на федеральном уровне включают в себя две категории - это народная инициатива и референдум (обязательный, факультативный). Каждая из этих категорий может использоваться для достижения различных результатов и имеет свои структурные особенности.

Обязательный референдум - это референдум, который проводится по вопросам, предусмотренным ч. 1 ст. 140 Конституции. Так, на голосование народа и кантонов выносятся вопросы относительно изменений Союзной конституции, вступления и членства в различных международных организациях. На голосование народа выносятся: народные инициативы по полному пересмотру конституции, народные инициативы по частичному пересмотру Конституции в форме общего предложения, отвергнутого парламентом, а также вопрос о том, следует ли проводить полное изменение Конституции, если обе палаты Союзного собрания не согласны с этим.

Факультативный референдум может быть проведен по вопросам принятия новых или изменения действующих союзных законов, равно как и международных соглашений, а также в отношении союзных законов и срочных союзных законов, вступивших в силу и действующих не более года. Факультативные референдумы проводятся в том случае, если в течение 100 дней будет собрано 50 000 подписей в поддержку референдума или если 8 кантонов требуют проведения референдума.

В соответствии со ст. 142 Конституции проекты, выносимые на голосование народа, принимаются, если за это высказывается большинство голосующих, а проекты, выносимые на голосование народа и кантонов, принимаются, если за это высказываются большинство голосующих и большинство кантонов.

Что касается инициатив, то каждый раз, когда инициатива проходит рассмотрение, необходимо собрать определенное количество подписей зарегистрированных избирателей для того, чтобы Союзный совет или Союзное собрание провели референдум. Конституция Швейцарии предусматривает два различных механизма инициатив:

Народная инициатива по частичному изменению Конституции дает избирателям возможность предложить вариант пересмотра части федеральной Конституции (ст. 139 Конституции). Народная инициатива частичного пересмотра Союзной конституции может иметь форму общего предложения или разработанного проекта. Народная инициатива по полному пересмотру конституции, так же как и народная инициатива по частичному изменению Конституции, требует в качестве поддержки 100 000 подписей избирателей (ст. 138 Конституции). В обоих случаях подписи необходимо собрать в течение 18 месяцев после регистрации инициативы.

Следует подчеркнуть, что на кантональном уровне прямая демократия распространена еще более широко. Однако интенсивность обращения к механизмам прямой демократии в различных кантонах неодинакова: с 1970 до 2003 года в Цюрихе было проведено 457 референдумов, в то время как в Тичино - 53 референдума (в кантоне Юра было проведено всего 45 референдумов, хотя сам кантон был создан в результате референдума в 1979 году).

Швейцарские избиратели имеют возможность участвовать в федеральных референдумах в среднем четыре раза в год. Обычно при проведении федерального референдума избирателей привлекают также к решению ряда местных вопросов, связанных с кантоном или общиной. За вторую половину двадцатого столетия явка на федеральные референдумы снизилась с 50-70% в среднем до 40%. Подобный спад наблюдается и на федеральных выборах, где явка упала с 80% до 45%. Согласно одним предположениям, такая относительно низкая явка избирателей объясняется тем, что количество выборов превышает возможности швейцарцев принять в них участие. Однако многие также утверждают, что среди населения Швейцарии намного больше политически активных граждан, чем это явствует из приводимых 40 процентов, поскольку не всегда эта процентная величина составляет один и тот же круг избирателей на разных выборах и референдумах.

А теперь подробнее остановимся на стадиях законодательного процесса в рамках деятельности Союзного собрания.

Правом законодательной инициативы обладают партии, ассоциации, Союзный совет, кантоны, Союзная администрация, фракции и отдельные парламентарии (ст. 160 СК, ст. 6, 107 Закона о Союзном собрании). Инициатива по созданию нового, по отмене или изменению уже существующего закона подразделяется на: народную инициативу, кантональную инициативу, правительственное предложение (Verwaltungstдtigkeit), парламентскую инициативу. Также следует отметить, что инициатива может быть внесена как в виде разработанного законопроекта, так и в форме предложения. Инициативы и предложения парламентариев рассматриваются в компетентных комиссиях парламента. Комиссия, в которую подавалась инициатива, решает давать ли ход инициативе. (ч. 2 ст. 109 Закона о Союзном собрании). Для того, чтобы инициатива получила ход, она передается на рассмотрение в ответственную комиссию другого Совета, которая приглашает представителей первой комиссии, ранее рассматривавшей законопроект, для представления своего заключения. В том случае если второй совет не соглашается с инициативой, она считается отклоненной (ч. 3 ст. 109 Закона о Союзном собрании). Согласно ч. 2 ст. 110 Закона о Союзном собрании, инициатива в любом случае подлежит рассмотрению в Союзном собрании, если: она направлена на изменение парламентского права; Союзный совет не приступил в установленный срок к подготовке законопроекта, разработка которого ему была поручена посредством предложения (Motion) Союзного собрания; путем внесения инициативы результат будет достигнут быстрее, чем посредством предложения.

Автор инициативы, если он не является членом ответственной комиссии, имеет право принять участие в заседании комиссии с правом совещательного голоса (ч. 4 ст. 109 Закона о Союзном собрании, ст. 25,26 Регламента Национального собрания, ст. 21, 22 Регламента Совета кантонов).

Как отмечает А.-В. Пойтри, еще тридцать лет назад Союзное собрание было основным источником законодательных инициатив. Сегодня можно смело утверждать, что парламент утратил значительную часть своих преференций по инициированию, которые перешли Союзному совету и Союзной администрации. Если в начале 1970-х гг. Союзное собрание инициировало 46 % законопроектов, то в конце 1990-х гг. эта цифра уменьшилась до 26 %. И наоборот, доля участия Союзного совета увеличилась с 26 % до 41 %. На сегодняшний день этот разрыв сохраняется. По нашему мнению, этот результат соответствует сложившейся мировой тенденции увеличения влияния исполнительной власти.

Разработка законопроектов может быть возложена как на Союзный совет, так и на парламентские комиссии. Чаще всего предварительные законопроекты разрабатываются в Союзном совете. Тем не менее нередки случаи, когда законопроекты разрабатываются в комиссиях Союзного собрания. При этом, в первом случае, проект вносится в парламент Союзным советом (ст. 181 СК), а в другом - компетентной парламентской комиссией. Однако в обеих ситуациях большое значение имеет процесс консультаций.

1) Разработка через Союзный совет

Предварительный текст законопроекта Союзный совет поручает разработать Союзной администрации. В помощь администрации зачастую создаются экспертные комиссии, состоящие из специалистов, обладающих необходимой компетенцией. Также при разработке важных законопроектов проводятся опросы, в которых принимают участие представители кантонов, партий и заинтересованных организаций. На основе критики и поступивших предложений в предварительный текст вносятся изменения.

2) Разработка через парламентскую комиссию

При инициировании законодательного процесса парламентом или кантонами разработка законопроекта возлагается на ответственную комиссию (ст. 111 и 117 Закона о Союзном собрании). Для получения необходимой информации комиссия может привлекать компетентные департаменты (ч. 1 ст. 112 Закона о Союзном собрании). В ходе консультаций комиссия направляет предварительный текст законопроекта в комплекте с пояснительным письмом в соответствии с Законом о процессе консультаций. Одновременно с передачей подготовленного текста законопроекта и отчета, составленного по инициативе, в соответствующую палату парламента комиссия также направляет их копии Союзному совету для дачи оценки названным документам. Если Союзный совет ходатайствует о внесении изменений, то ответственная комиссия обязана принять решение по этим изменениям до передачи проекта закона на первое обсуждение (ч. 4 ст. 112 Закона о Союзном собрании). Кроме того, комиссия направляет законопроект в партийные фракции для выработки ими своей позиции по нему до его вынесения на пленарное обсуждение. Предварительный текст также становится предметом консультаций (in die Vernehmlassung), целью которых служит формирование и учет мнения кантонов, политических партий и других заинтересованных сторон относительно поднятого вопроса.

Следует учитывать, что в том случае, если инициативе дается ход, ответственная комиссия совета, в который подавалась инициатива, в течение двух лет обязана разработать законопроект (ч. 1 ст. 111 Закона о Союзном собрании). Если комиссия не подготовит проект в течение двух лет, то совет решает по предложению комиссии или Бюро палаты, продлевать ли срок или списывать инициативу (ч. 1 ст. 113 Закона о Союзном собрании).

Достигнув парламентской стадии, законопроект рассматривается в каждой из палат. В системе симметричного бикамерализма способность парламента принимать решения зависит прежде всего от способности обеих палат достигать компромисса. Учитывая расхождения в составе двух палат, способность приходить к компромиссным решениям на удивление остается традиционно высокой: до 1980-х. гг. не менее 90 % законопроектов были приняты максимум после двух обсуждений в каждой палате. Результаты последних исследований показывают еще большее сближение между палатами.

Регламенты палат предусматривают рассмотрение законопроектов в трех чтениях. В первом чтении происходит оценка законопроекта, смысла его принятия. Во втором чтении происходит детальное постатейное обсуждение и голосование. В третьем чтении обсуждаются принципиальные вопросы и поправки, после чего происходит заключительное голосование.

После подготовки проекта Союзным советом он направляется в Союзное собрание. При этом Союзный совет вырабатывает по составленному тексту проекта специальное послание (Botschaft), которое направляется Союзному собранию. В этом послании разъясняется необходимость принятия проекта закона, его целесообразность (ст. 141 Закона о Союзном собрании).

Сначала законопроект обсуждается в соответствующих комиссиях Национального совета и Совета кантонов. Результатом такого обсуждения становится доклад Союзному собранию, в котором комиссии ходатайствуют о принятии или непринятии проекта к рассмотрению. Если члены комиссии не сходятся во мнениях, достоин ли проект обсуждения, то обе стороны, большинство и меньшинство, защищают свою точку зрения перед Советом.

Если первый Совет решает не рассматривать законопроект, то он передается во второй Совет. Если и последний принимает аналогичное решение, то вопрос снимается с повестки дня. Если принимается решение о принятии законопроекта к рассмотрению, то начинается его постатейное обсуждение.

В случае принятия в первом чтении законопроекта, с которым не согласна одна из палат, он направляется в другую палату для обсуждения возникших разногласий. Процесс согласования продолжается до тех пор, пока советы не придут к единому мнению по законопроекту (ст. 84, 86, 89 Закона о Союзном собрании). После первого совещания в каждом Совете следующее обсуждение ограничивается исключительно вопросами, по которым не было достигнуто консенсуса.

В том случае, если после трех обсуждений советами не был достигнут консенсус, применяется процедура конференции по согласованию (Einigungskonferenz) (ч. 1 ст. 91 Закона о Союзном собрании). В состав конференции входят члены соответствующих комиссий обоих советов, рассматривавших законопроект - по 13 членов от каждого из советов. В том случае, если одна из комиссий численно меньше, то она дополняется до необходимого численного состава. Работой конференции руководит председатель ответственной комиссии Совета, в котором законопроект рассматривался изначально.

Конференция по согласованию правомочна, если на ней присутствует большинство членов каждой из обеих делегаций палат. Решения принимаются большинством ее членов. Председатель принимает участие в голосовании. При равенстве голосов он обладает правом решающего голоса.

Решение конференции передается в первый Совет, и если он одобряет его, оно следует в другой Совет.

Процедура конференций по согласованию чаще всего применялась в легислатуру 1995-1999 гг. За указанные четыре года было проведено 15 конференций, столько же, сколько за период с 1905 по 1989 гг. В целом степень достижения консенсуса в конечном голосовании в парламенте остается очень высокой. П. Скиарини и А. Трехсел подробно рассмотрели процесс достижения консенсуса по законопроектам, голосование по которым проходило с 1947 по 1995 гг. Среди результатов их исследования обращает на себя внимание тот факт, что для законопроектов, которые в дальнейшем рассматривались на референдуме, уровень поддержки на окончательном голосовании никогда не был ниже, чем 90-80 %.

В ходе окончательного голосования оба Совета раздельно принимают или отклоняют закон в целом. Текст одобренного закона публикуется в "Союзном вестнике" (Bundesblatt) (ст.13 Закона о Собрании союзного права и Союзном вестнике). С момента официального опубликования в течение 100 дней 50 000 имеющих право голоса граждан или 8 кантонов могут потребовать, чтобы проект закона был вынесен на референдум (ч. 1 ст. 141 СК, ст. 59а Закона о политических правах). В том случае, если на референдуме закон терпит неудачу, он считается отвергнутым окончательно. Если закон принимается народным голосованием или если прибегать к референдуму не пришлось, Союзный совет объявляет о вступлении закона в силу.

В Швейцарии по сравнению с предпарламентской стадией законодательный процесс в парламенте традиционно считается менее важным. Интересно, что члены политической элиты, опрошенные Кризи в рамках его исследования, согласились, что рассматриваемые вопросы на предпарламентской стадии, как правило, являются более приоритетными и острыми, чем вопросы, обсуждаемые в парламенте. Более того, подвергая анализу законодательную деятельность Союзного собрания в начале 1970-х гг., К. Риклин и Е. Цендер показали, что парламент по большей части вносил лишь незначительные изменения в правительственные законопроекты, существенные же изменения встречались довольно редко.

Из вышесказанного, однако, можно сделать ошибочный вывод о низкой степени политического влияния парламента при обсуждении и разработке законопроектов. Здесь необходимо учитывать, что участие парламента (пусть и опосредованное, т.е. через консультации с политическими партиями) имеет огромное значение для достижения компромисса на ранних стадиях обсуждения, что в будущем, как правило, приводит к снижению остроты парламентских дискуссий. Таким образом, центр тяжести в процессе принятия решений смещается в сторону предпарламентской стадии обсуждения.

законодательный нормативный парламент палата

ГЛАВА 3. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ГЕРМАНИИ, ШВЕЙЦАРИИ И РОССИИ

3.1 Принятие и одобрение

В России Федеральные законы принимает Госдума РФ - за его принятие должно отдать свой голос большинство депутатов. В течение пяти дней Закон должен быть передан Совету Федерации. Закон считается одобренным, если за него проголосовало большинство членов Совета Федерации.

В случае отклонения Федерального закона палаты создают согласительную комиссию, после чего закон снова рассматривает Госдума РФ.

В случае несогласия Госдумы РФ с решением, которое было принято Советом Федерации, В России федеральный закон будет считаться принятым, когда на повторном голосовании его одобрят две трети от численности депутатов Госдумы РФ.

Определенные законы, принимаемые Государственной Думой РФ, обязательно рассматриваются Советом Федерации. К ним относятся законы, связанные: с бюджетом РФ; федеральными сборами, налогами; финансовым и таможенным регулированием; кредитным и валютным правом; денежной эмиссией; защитой и статусом границы государства; объявлением войны и заключением мира; ратифицирующие и денонсирующие международные договора.

В 5-ти дневный срок закон обязан быть направлен Президенту РФ на подписание и следующее обнародование в четырнадцатидневный срок. В случае если Президент РФ за данный срок отвергнет поступивший документ, его снова оценивают Госдума РФ и Совет Федерации. В случае если закон при повторном его рассмотрении получает согласие 2-ух третей депутатов Госдумы РФ и членов Совета Федерации, Президент РФ обязан в семидневный срок его подписать и обнародовать. При этом, положения глав 1-ой, 2-ой и 9-ой Конституции РФ не могут быть отданы на обсуждение Федерального Собрания. В случае если данное предложение поддержат три пятых его членов и депутатов Госдумы РФ, созывается Конституционное Собрание, которым либо подтверждается неизменность положений Конституции РФ, либо разрабатывается новейший ее проект, который считается принятым при одобрении 2-мя третями голосов от численности членов Конституционного Собрания либо рассматривается на референдуме. Конституция РФ будет считаться принятой при согласии на это более чем половины участвовавших в голосовании избирателей, и в случае если голосовало больше половины избирателей в стране.

Каждый федеральный закон обязан быть официально опубликован в течение недели после подписания Президентом РФ.

Принципиальным этапом законодательного процесса считается принятие и утверждение закона. В специальной литературе этот этап порой делят на 2-е условно самостоятельные стадии. 1-ая из них связана с принятием, 2-ая -- с утверждением закона. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе страны. Его подписание осуществляется главой страны.

В Германии федеральные законы, согласно ст. 77, постановляются Бундестагом и сразу после принятия направляются его президентом в Бундесрат.

В случае, когда для принятия закона требуется согласие Бундесрата, он должен принять своё решение в течение определенного срока, если же требование о созыве Комитета не было заявлено либо если согласительная процедура завершилась без внесения предложения изменить постановление о законе.

Если же для принятия закона согласия Бундесрата не требуется, он сможет по окончании согласительной процедуры в течение 2-ух недель, при получении нового постановления Бундестага о законе его опротестовать. Если же согласительный комитет поправок к закону не предложит, двухнедельный срок исчисляется со дня получения от Председателя комитета уведомление об окончании согласительной процедуры в комитете.

В Швейцарии инициатива по созданию нового, по отмене либо изменению уже существующего закона исходит от:

- народа: путем конституционной инициативы,

- кантона: путем кантональной инициативы,

- Федерального совета: посредством правительственного предложения,

- парламента: путем внесения предложения или инициативы отдельным членом парламента.

Внесение предложений и инициатива отдельного члена парламента становится обязывающей лишь тогда, когда эти предложения либо инициативу одобрит большинство Национального совета либо Совета кантонов.

Федеральный совет поручает администрации (соответствующему департаменту Федерального совета) разработать предварительный проект. Во многих случаях образуется экспертная комиссия, часто состоящая из непарламентских специалистов. В зависимости от области, к которой относится закон, к разработке могут быть привлечены также и заинтересованные организации.

При разработке проектов важных законов проводятся опросы. Кантоны, партии, заинтересованные организации и союзы выражают свою точку зрения на предварительный проект. На основе поступивших поправок вносятся изменения в текст проекта.

Администрация вырабатывает по правленому тексту проекта специальное послание и адресует парламенту. В этом послании проект закона разъясняется и обосновывается.

Обсуждение и голосование

Проект закона обсуждается сначала в соответствующих комиссиях Национального совета и Совета кантонов. Эти комиссии докладывают парламенту о своей работе и выступают с ходатайством о принятии либо непринятии проекта к рассмотрению.

3.2 Устранение разногласий между палатами парламента

В случае расхождений между палатами конституции часто предусматривается обязательная или факультативная согласительная процедура. Как отмечалось, при слабых верхних палатах нижние палаты могут настоять на своей редакции закона. Допустимы четыре способа разрешения проблемы, связанной с невозможностью урегулировать разногласия между палатами:

- палаты в законодательном процессе равноправны, закон не принимается,

- нижняя палата сильнее, то закон в конце концов принимается в ее редакции,

- бывают редкие случаи, при которых закон принимается исключительно верхней палатой,

- закон принимается в Совместном заседании .

Рассмотрим пути и способы преодоления разногласий в различных парламентах.

Интересно, что немецкий способ разрешения конфликтов лежит в совершенно иной плоскости, нежели англичан, французов и испанцев. Если предыдущие государства решают уже возникшие проблемы несогласованности мнений и выработали процедуры принятия решений в пользу той или иной стороны, то немецкая практика направлена на то, чтобы таких рассогласований не допустить в принципе.

Для того чтобы сократить время на дебаты и обсуждение создаются специальные комитеты бундестага для изучения и подготовки материалов по отдельным вопросам (например, специальный комитет по реформе уголовного права просуществовал три легислатуры (обычно- 1)

Чрезвычайно важную работу в смысле согласования действий выполняет не предусмотренная Регламентом, но действующая с 1991 года (в связи с объединением Германии) объединенная конституционная комиссия из 64 членов, поровну представляющая бундестаг и бундесрат. Ее основные задачи - выработка решений по совершенствованию Конституции ФРГ и возможного расширения объема прав и свобод граждан. Регламентом предусмотрена деятельность исследовательских комиссии для подготовки проектов решений по предполагаемым законопроектам в области молодежной политики, внешней политике, иммиграционной и т.д.

Законы Бундестагом принимаются на основе трех чтений. Первое чтение строится на основе дебатов - законопроект изменяется, дополняется и т.п. Во время второго чтения продолжается работа над законопроектом. Третье чтение может быть проведено сразу за вторым, если законопроект не подвергся изменениям. Третье чтение, как правило, проходит без дебатов, и внесение изменений в этот текст затруднено.

Своеобразно выстроены и отношения бундестага с бундесратом, которая хоть и не является (в общепринятом смысле, хотя есть разные точки зрения на этот счет) второй палатой парламента, но, тем не менее, оказывает большое, иногда решающее значение на законодательный процесс.

Члены бундесрата одновременно связаны и с исполнительной властью (в землях) и участвуют в создании федеральных законов, т.е. выступают, как законодательная власть. Помимо этого существует еще и партийная дисциплина, которая связывает членов бундестага и бундесрата. Бундесрату также принадлежит право законодательной инициативы, как и бундестагу. Все законопроекты правительства направляются в бундесрат, а более половины всех законов, принимаемых бундестагом, нуждаются в одобрении бундесрата. Бундестаг вынужден практически постоянно корректировать свою работу с оглядкой на правящую бюрократию, из которой формируется бундесрат. По законам, не требующим согласия бундесрата, он может, в случае недостижения соглашения, наложить вето на закон, принятый бундестагом. Для этого бундесрат в течение двух недель после решения бундестага по итогам согласительной процедуры может заявить протест против закона. Этот протест преодолевается решением простого большинства депутатов бундестага или квалифицированного большинства в 2/3 голосов, если протест бундесрата был принят таким большинством.

3.3 Вступление в силу

Заключительная стадия законодательного процесса -- санкционирование, промульгация и опубликование (обнародование) принятого закона. Назначение этой стадии состоит в доведении до сведения населения информации о содержании принятого закона.

В парламентарных федеративных государствах Западной Европы является промульгация и опубликование закона как конституционно-правовые категории не однородны по содержанию. Одни авторы включают в понятие промульгации официальное провозглашение закона, принятого парламентом, его санкционирование и опубликование, другие (Б. С. Крылов) употребляют его в значении «провозглашение закона», третьи (М. Амеллер) - в значении «придание законопроекту силы закона», четвертые отождествляют с опубликованием (М. А. Могунова) или обнародованием (Л. М. Энтин). В. А. Рыжов понимает опубликование закона как напечатание текста закона в установленном официальном периодическом или продолжающемся издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст закона. В. В. Маклаков под опубликованием закона понимает доведение до сведения населения обычно путем опубликования в официальном органе государства или в каком-либо официальном сборнике, а также путем передачи по каналам средств массовой информации содержания закона, а промульгация определяется им как заключительная стадия законодательной процедуры, состоящая в подписании принятого парламентом акта главой государства. Исходя из конституционно-правового регулирования этой стадии законодательного процесса в парламентарных республиках, условимся понимать ее содержание как совокупность действий по удостоверению закона, его подписанию и опубликованию.

Законодательная деятельность как вид государственной деятельности и процесс издания законов как таковой в силу конституционных положений в указанных странах является прерогативой представительного органа. Между тем завершающий этап этой процедуры выведен за рамки компетенции этого органа и предоставлен федеральным государственным органам исполнительной власти. Как отмечает А. С. Автономов, «опубликование... представляет собой самостоятельную стадию законодательного процесса, хотя парламент обычно не принимает в этом активного участия». Сходную точку зрения высказывают и немецкие государствоведы: так, профессор Гутенбергского университета Й. Люке, характеризуя стадию промульгации и опубликования закона отмечает, что «за парламентским этапом принятия закона следует этап исполнительных действий (актов) как последняя стадия федерального законодательного процесса».

В силу чч. 1, 2 ст. 82 Основного закона ФРГ законы, принятые на основании его предписаний, после их контрассигнации готовятся Федеральным президентом к официальной публикации в «Федеральном вестнике законов» (Bundesgesetzb- latt). Таким образом, в ФРГ момент вступления закона в силу, т. е. момент приобретения им свойств общеобязательности и возможности принудительного исполнения, конституционно связывается с механизмом контрассигнации и реализацией Федеральным президентом своих полномочий по оформлению и изданию закона в официальном источнике - «Федеральном вестнике законов».

Конституционно-правовой статус Федерального президента формально основывается на принципе нейтралитета, т. е. беспристрастного исполнения своих конституционных обязанностей и независимости от обязательств перед другими органами государственной власти. Однако Регламент Федерального правительства ФРГ (ч. 1 § 29) предписывает, что «законы, подлежащие передаче Федеральному президенту для осуществления им своих полномочий, сначала контрассигнуются Федеральным канцлером и компетентным федеральным министром. Если содержание закона связано с компетенцией других федеральных министров, то они также контрассигнуют этот закон». Таким образом, завершающая стадия законодательного процесса в ФРГ реализуется посредством деятельности высшего органа исполнительной власти - Федерального правительства. Процедура контрассигнации как визирования предписаний и распоряжений президента со стороны Федерального канцлера (главы исполнительной власти ФРГ) или компетентного федерального министра говорит о политической зависимости президента от правительства, поскольку лишает президента возможности проводить самостоятельную политико-управленческую линию вопреки воле правительства. Следует согласиться с мнением немецких авторов о том, что «контрассигнация ставит Федерального президента в зависимость от правительства, так как он не может ни распустить его, ни заставить быть послушным под угрозой роспуска. Необходимость такой подписи должна ограничивать полномочия Федерального президента именно в тех случаях, когда он имеет возможность самостоятельно принимать решения, но как раз в этих случаях он лишается самостоятельности».

В связи с определяющим участием органов исполнительной власти возникает вопрос, являются ли действия, составляющие процедуру промульгации и опубликования, содержанием стадии законодательного процесса. Оценивая ведущую роль исполнительной ветви власти, М. Амеллер, например, вообще выводит эту процедуру за рамки законодательного процесса, указывая, что «принятие законопроекта обеими палатами парламента представляет собой обычно завершающую стадию законодательного процесса». Другой точки зрения придерживался Д. Л. Златопольский, отмечая, что «опубликование закона - это последняя стадия законодательного процесса, и это естественно, так как законодательный процесс завершается: закон принят и подлежит публикации». Сходной точки зрения придерживаются немецкие и австрийские авторы, включая стадию промульгации и опубликования закона в структуру законодательного процесса. Так, Й. Люке пишет: «Официальное опубликование и предшествующие ему действия по промульгации - это конституционно-правовая обязательная составная часть законодательного процесса».

Исходя из того, что смыслом и правовым результатом законодательного процесса является нормативный правовой акт - закон, который не существует как правовая реалия до вступления его в силу, т. е. до того момента, пока не будет проведена процедура, с которой конституционные нормы связывают возникновение «правила поведения общеобязательного характера, гарантированного государством», следует согласиться с тем, что стадия промульгации и опубликования входит в структуру законодательного процесса парламентарных государств Западной Европы. Однако нужно указать, что содержание этой стадии составляет внепарламентская деятельность, так как субъектом, ее осуществляющим, выступает не парламент, а прежде всего высшие органы исполнительной ветви власти, что определяет особое положение законодательного процесса в системе разделения властей. Как отмечал Д. Л. Златопольский, «здесь речь идет об особом явлении, связанном с одобрением закона вне парламента, с фактическим вмешательством в деятельность единственного законодательного органа в государстве».

Участие исполнительной власти в издании законов, проявляющееся в конституционно закрепленном требовании по санкционированию результата ее деятельности, дает основания для выводов о существующем в парламентарных государствах распределении законодательного процесса как деятельности по изданию правовых норм между органами двух ветвей власти: законодательной и исполнительной - и отходе от традиционного провозглашения законодательной функции как исключительно парламентской прерогативы.

В ФРГ полномочия по опубликованию законодательного акта предоставлены главе государства. В силу ч. 1 ст. 82 Основного закона ФРГ закон, принятый на основании его предписаний, после контрассигнации со стороны исполнительной власти в лице Федерального канцлера, а в ряде случаев и компетентного федерального министра, готовится Федеральным президентом к официальной публикации в «Федеральном вестнике законов».

Полный текст законопроектов, в комплекте с рассуждением, и поправками, публикуются в Bundestags-Drucksache или Bundesrats-Drucksache (печатные издания Бундестага и Бундесрата), серийное издание Бундестага и Бундесрата, соответственно. Обсуждение законопроектов в Бундестаге и Бундесрате заносятся в протоколы пленарных заседаний (Stenographische Berichte ДЕЗ немецкой Bundestages и Stenographische Berichte ДЕЗ немецкой Bundesrates, также называемый Plenarprotokolle). Эти источники индексируются в Реестр цу ден Verhandlungen де немецкой Bundestags унд дес Bundesrats (Индекс на заседаниях германского Бундестага и Бундесрата), которое было опубликовано на немецком парламенте (отдел документации) с 1949 года и появляется в виде сброшюрованного комплекта (и в микрофишах Формат) в конце каждого парламентского созыва. Информация доступна через стенд дер Gesetzgebung дес Бундес (состояние федерального законодательства), а looseleaf сервис опубликовано Номос издательствами; материалы предыдущих парламентских условия (начиная с 1972) публикуются в связанные наборы того же издателя.

Значительная часть этой информации теперь доступен в Интернете через погружение (сокращенно Dokumentations - Informationssystem унд фюр Parlamentarische Vorgдnge - документации и информационной системы Парламентской деятельности) [http://dip.bundestag.de/], шлюз к парламентской информации, инициированной германского Бундестага.

Деятельность главы государства на данном этапе состоит в засвидетельствовании подлинности текста законодательного акта или его аутентичности с подлинником. Значение таких государственно-нотариальных действий Федерального президента, как отмечают немецкие авторы, заключается в том, что «оформление законов является символическим выражением придания общеобязательной силы принимаемым решениям, поскольку подготовленный таким образом и опубликованный затем в „Федеральном вестнике законов“ закон является актом парламента, а не просто решением парламентского большинства».

Впрочем, на этот счет имеется и иная точка зрения: некоторые немецкие государствоведы полагают, что подобные полномочия - это «рудимент монархической формы правления, сосредоточивавшей в свое время в руках монарха законодательную власть. На сегодня же в условиях предоставления всей полноты законодательной власти парламенту подобная сфера полномочий Федерального президента выступает как чужеродный элемент, нуждающийся в реформировании». В качестве альтернативы реформы полномочий Федерального президента по промульгации законов они предлагают модель процедуры, закрепленной в конституциях земель Берлина и Бранденбурга, где полномочия по промульгации принятых ландтагами законодательных актов осуществляются председателем парламента. Так, согласно ст. 81 Конституции земли Бранденбург после принятия закона ландтагом президент ландтага немедленно готовит его к опубликованию.

Как следует оценивать подобные полномочия Федерального президента с точки зрения его свободы и зависимости при их реализации? Изменилась ли в настоящее время ситуация, охарактеризованная как формальность М. В. Кечеджи- Шаповаловым, считавшим, что «поскольку глава государства по конституции не пользуется даже задерживающим вето, то это право является простой обязанностью исполнительной власти»?

Основной закон ФРГ (ч. 1 ст. 82) вменяет в обязанность Федеральному президенту готовить к официальной публикации в «Федеральном вестнике законов» только те законы, которые приняты на основании предписаний настоящего Основного закона. Исходя из этого Т. Маунц считает, что, «пока президент не констатирует возникновение закона в соответствии с конституцией (например, если он считает, что не получено установленное большинство голосов), он не только вправе, но и обязан не предпринимать оформления и опубликования закона, пока не будут устранены выявленные им недостатки».

Поскольку Основной закон ФРГ не содержит срока, в течение которого президент обязан выполнить действия по удостоверению действительности законодательного акта, Б. С. Крылов, развивая мысль Т. Маунца, приходит к выводу о том, что этот «пробел в законе (может быть, даже умышленный) может превратиться в абсолютное вето». Сходную точку зрения высказывают и другие авторы, обращая внимание на право Федерального президента проверять закон на предмет его конституционности и законности в процессе подготовки его к официальной публикации. Так, комментируя ст. 82 Основного закона ФРГ, Д. Хессельберг пишет, что «согласно преобладающему в науке государственного права мнению Федеральный президент ФРГ наделен правом проверять, принят ли закон с соблюдением формальных конституционных требований и соответствует ли он содержательно положениям Основного закона. В исключительных случаях он может приостановить подготовку закона к официальной публикации до вынесения решения Федерального конституционного суда по толкованию Основного закона ФРГ в связи с возникшим спором об объеме прав и обязанностей высшего федерального органа или других сторон, наделенных собственными правами Основным законом ФРГ или Регламентом высшего федерального органа».

Признавая за Федеральным президентом «право контроля при подготовке законов» на заключительной стадии законодательного процесса, немецкие авторы разграничивают право формального контроля и право материального контроля. Они пишут, что прямо предусмотренным ч. 1 ст. 82 Основного закона ФРГ правом Федерального президента является его право формального контроля, т. е. возможность при оформлении законов проверить, соответствует ли данный закон процедурным требованиям Основного закона. Что касается права материального контроля (возможности проверить, соответствует ли данный закон другим статьям Конституции), то прямо такое полномочие Федеральному президенту Основным законом не предоставлено, однако оно вытекает из его права формального контроля, поскольку только материальный контроль может показать, достаточно ли было простого большинства в парламенте или же была необходима процедура голосования с большинством в две трети. Таким образом, ряд немецких авторов приходит к выводу о том, что «Федеральный президент не может отклонить уже вступивший в силу закон, но способен предотвратить его действие».

Между тем в немецкой науке государственного права высказываются и иные точки зрения. Так, Й. Люке считает, что формулировки ч. 1 ст. 82 Основного закона ФРГ недостаточно для признания за Федеральным президентом права контроля за конституционностью принимаемых Бундестагом законов. По его мнению, указанная норма распространяется только на те случаи, когда нужно установить, принят ли закон Бундестагом или нет (например, при возникновении ситуаций, предусмотренных ст. 78, ч. 2 ст. 81, ст. 115d Основного закона ФРГ). Так, исходя из содержания ст. 78 Основного закона ФРГ президент может (и должен) проконтролировать, был ли представленный ему для промульгации материал вообще принят Бундестагом как закон, было ли необходимо согласие Бундесрата и было ли оно получено, но не проверять, были ли соблюдены организационные предписания, регулирующие эти процессы. Цель промульгации как стадии законодательного процесса ФРГ Й. Люке видит в установлении соответствия подлежащего официальному опубликованию правового содержания принятому парламентом закону, а не соответствия принятого парламентом закона формальным и материальным требованиям к его созданию.

Политическая практика показывает, что только в случае весомых сомнений, очевидных и грубых ошибок, явного нарушения Основного закона Федеральный президент может отказаться оформлять закон. В иных спорных случаях в действие вступает Федеральный конституционный суд ФРГ, поэтому необходимости реализовывать право контроля путем отказа оформлять закон у Федерального президента обычно не возникает. Кроме этого, как справедливо отмечает К. Хессе, «если на основании этого контроля он... откажется, то можно обратиться в Федеральный конституционный суд, так что решение президента не является окончательным. Вот почему вопрос о его полномочиях правового контроля не имеет, как правило, большого практического значения».

Таким образом, как справедливо отмечает Е. И. Колюшин, сравнивая регламентацию полномочий в законодательном процессе глав государств, «Президент ФРГ, в отличие от Президента России, не имеет права вето, а его отказ оформить закон подлежит обязательной проверке Федеральным конституционным судом. В России Конституционный Суд такого рода дела не рассматривает». Тем не менее введение в структуру законодательного процесса Германии фигуры Федерального президента с предоставлением ему потенциальной возможности определить итог законодательной деятельности помимо формального выражения придания законодательному акту общеобязательной силы означает обеспечение государственного механизма дополнительной гарантией предотвращения и пресечения антиконституционных действий со стороны других государственных органов и должностных лиц.

Такая степень и форма участия органов исполнительной власти в законодательном процессе характерна для государств с парламентарной формой правления, где спорные политические проблемы поднимаются и разрешаются на стадии обсуждения и принятия законопроектов, а не на стадии промульгации и опубликования законов. В отличие от этого, например, глава государства с президентской формой правления активно использует свое право на возвращение закона со своими возражениями в парламент для повторного рассмотрения, отстаивая даже на завершающей стадии законодательного процесса интересы исполнительной власти в законодательной деятельности и блокируя при необходимости принятые парламентом законы.

Заключительная стадия федерального законодательного процесса Бельгии и Швейцарии характеризуется рядом особенностей: основным содержанием ее является опубликование законодательного акта, осуществляемое с учетом лингвистических особенностей состава населения и его конституционных прав на референдум по законодательному акту, при этом основная деятельность на этом этапе также осуществляется органами исполнительной власти.

Своеобразная модель осуществления заключительной стадии законодательного процесса действует в Швейцарии. Во-первых, Конституция Швейцарии не содержит указаний о необходимости промульгации (в традиционном понимании австрийской и немецкой конституций), поэтому содержание заключительной стадии швейцарского законодательного процесса представлено, прежде всего, официальным опубликованием принятого Федеральным собранием Швейцарии законодательного акта и введением его в действие. Во-вторых, на осуществление заключительной стадии законодательного процесса оказывает влияние предусмотренное ст. 141 Конституции Швейцарии право народа от имени 50 000 избирателей, имеющих право голоса, или восьми канонов потребовать передать на референдум принятые федеральные законы и федеральные постановления, в отношении которых в соответствии с Конституцией или законом предусматривается такое голосование, а также ряд международных договоров.

Следовательно, с одной стороны, принятые Федеральным собранием законодательные акты должны быть доведены до сведения народа, чтобы он смог принять решение о реализации права, предоставленного ст. 141 Конституции Швейцарии, на факультативный референдум по принятому закону, а с другой - в течение времени, предоставленного народу на проявление инициативы по реализации этого права, принятый Федеральным собранием законодательный акт не должен иметь общеобязательной силы, т. е. не должен выступать в качестве закона как такового, поскольку в случае отрицательного результата голосования по принятому законодательному акту его применение исключается.

В «Федеральном вестнике» публикуется широкий круг парламентских и правительственных материалов: послания и проекты законодательных актов Федерального совета, доклады парламентских комиссий, высказанные Федеральным советом и комиссиями мнения по обсуждаемому законопроекту, федеральные законы и федеральные постановления, в отношении которых в соответствии с Конституцией или законом предусматривается народное голосование, простые федеральные постановления, заключения должностных лиц и организаций публичного и частного права, которым было поручено выполнение определенных управленческих функций, другие материалы (ст. 14 Федерального закона «О публикации»). После утверждения федерального закона, подлежащего передаче на обязательный референдум (ст. 140 Конституции Швейцарии), либо после истечения срока, предусмотренного на выдвижение требования о проведении референдума по принятому законодательному акту, следует его опубликование в «Официальном собрании федеральных законов и постановлений» и «Систематизированном собрании федеральных законов и постановлений». В «Официальном собрании федеральных законов и постановлений» публикуются федеральные законы, ордонансы Федерального собрания, ордонансы Федерального совета, федеральные постановления, в отношении которых в соответствии с Конституцией или законом предусматривается народное голосование, простые федеральные постановления, международно-правовые договоры, договоры между федерацией и кантонами, а также прочие акты федеральных ведомств и учреждений, содержащие правовые нормы.