Конституционно-правовой статус Думы Ставропольского края

Съезды Советов избирали свои исполнительные органы - исполнительные комитеты, которые были ответственны перед избравшими их Съездами. Съезды Советов были непостоянно действующими представительными органами, и в перерывах между съездами высшей властью на соответствующей территории являлись исполнительные комитеты, число членов которых в губернии не могло превышать 25. Фактически они в значительной степени подменяли Советы. Съезды Советов созывались исполнительными комитетами по их усмотрению или по требованию Советов местностей, насчитывающих не менее одной трети всего населения данного района, но не реже двух раз в год по области, одного раза в три месяца по губернии.

В компетенцию губернских Съездов советов входило проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти; принятие всех мер к поднятию своей территории в культурном и хозяйственном отношениях; разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное значение; объединение всей советской деятельности в пределах подведомственной территории. Губернским Съездам Советов и их исполнительным комитетам принадлежало право контроля над деятельностью всех местных Советов губернии, вплоть до отмены их решений. Тем не менее, губернским Советам не было предоставлено право осуществления законодательной деятельности.

1 января 1918 г. на Общегубернском народном собрании был принят Декрет об организации народной власти в г. Ставрополе и губернии в лице Советов крестьянских, рабочих, и солдатских депутатов ГАСК, ф. Р. 2567, оп 1, д.1, л.1.. Высшим законодательным органом губернии было объявлено Собрание губернских Советов крестьянских, рабочих и солдатских депутатов. В период между сессиями собрания функционировал особый, избранный всем составом губернского Совета исполнительный комитет. Для непосредственного управления губернией исполком выделял из своего состава Совет комиссаров. К председателю Совета комиссаров переходили функции губернского комиссара. Число членов Совета распределялось следующим образом: от Совета крестьянских депутатов 130, от Совета рабочих депутатов 20, от Совета солдатских депутатов 30 человек ГАРФ, ф. Р. 393, оп 2, д. 12б, л. 114. Такой расклад отражал социальную структуру и значимость тех или иных слоев в жизни губернии, а так же влияние партии эсеров Суханова Н.И. Формирование советской государственности на Северном Кавказе // Актуальные проблемы социогуманитарного знания. Сборник научных трудов кафедры философии МПГУ. М. 2002. Выпуск X. 4 IV. С. 347.

Советы воплощали в себе законодательную и исполнительную власть, они же контролировали и судебную власть. Советы образовывали разветвленную систему представительных органов, которые функционировали и в центре, и на местах, во всех административно-территориальных единицах и на всех уровнях государственной организации» См.: Овсепян Ж.И. Становление парламентаризма в России. Учебное пособие. Ростов-на-Дону. Изд-во СКАГС. 2000. С. 30..

Среди выдающихся государственных деятелей Ставропольской губернии того времени история сохранила для нас имена Иосифа Родионовича Апанасенко - члена Ставропольского Губисполкома и Северо-Кавказского крайисполкома; Василия Ивановича Книги (входил в Ставропольский Губисполком и Окружной исполнительный комитет); Юрия Сократовича Мышкина (члена Губисполкома, известного тем, что как секретарь Замоскворецкого комитета партии лично вручил партбилет В.И. Ленину, а с 1921 по 1923 год возглавлял Ставропольский губернский комитет партии большевиков). Избирательное право и доступ в Советы всех уровней получает женщина-труженица. Одна из активисток женского движения - Полина Михайловна Ксензова, депутат сельского, районного, городского Советов, а также член Ставропольского окружного исполнительного комитета X созыва (1927 год).

Конституция РСФСР 1925 года установила, что Губернские Съезды Советов составляются, в соответствии с Конституцией (Основным Законом) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики 1918 года и постановлениями VII Всероссийского Съезда Советов, следующим образом - из представителей советов городов и городских поселений, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений, и уездных съездов советов, по расчету: от советов городов - один делегат на 2000 избирателей и от уездных съездов - один делегат на 10000 человек населения.

К ведению Губернских Съездов Советов Конституция отнесла составление и утверждение бюджетов данных территорий.

Декретом ВЦИК от 26.01.1925 «О введении в действие Положения о Северо-Кавказском крае» был образован Северо-Кавказский край из Донской области, Кубано-Черноморской, Терской и Ставропольской губерний, города Грозного и автономных областей Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской, Адыгейской (Черкесской) и Чеченской - Северо-Кавказский край с центром в городе Ростове-на-Дону Декрет ВЦИК от 26.01.1925 «О введении в действие Положения о Северо-Кавказском крае» // Электронный ресурс: http://bestpravo.ru/sssr/eh-dokumenty/t2p.htm.

В соответствии со ст. 34 Положения о Северо-Кавказском крае, краевой съезд советов составляется из представителей городских советов, советов поселков городского типа, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений, и окружных съездов по расчету: от окружных съездов - один депутат на двадцать пять тысяч жителей и от советов городов, поселков, фабрик и заводов по расчету - один депутат на пять тысяч избирателей. Съезды советов бывают очередные и чрезвычайные. Также установила следующие полномочия:

1) рассмотрение законодательных предположений, касающихся края, и внесение их на утверждение соответствующих органов РСФСР;

2) рассмотрение общей краевой сводки государственных доходов и расходов по сметам краевых учреждений, а также отчетов по исполнению общегосударственного бюджета в крае;

3) утверждение краевого местного бюджета и сводки местных бюджетов в краевом масштабе;

4) утверждение отчета по исполнению краевого (местного) бюджета и сводного отчета по исполнению местных бюджетов в крае;

5) утверждение в пределах, предусмотренных существующими узаконениями, предположений краевого исполнительного комитета о распределении доходов и расходов между бюджетами краевыми, окружными и городскими, а равно о предельных для края ставках местных налогов и сборов, не свыше общереспубликанских, установленных в законодательном порядке и т.д.

В 1936 году было объявлено, что в стране построены основы социализма. Делегатом VIII Чрезвычайного Всесоюзного съезда Советов 1936 года от нашего края был И. Р. Апанасенко. Конституция 1936 года предоставила всеобщее, равное и прямое избирательное право на основе тайного голосования и заложила основы новой формы представительной власти - единой системы Советов: от сельского до Верховного. 13 марта 1937 года Северо-Кавказский край был переименован в Орджоникидзевский край. 26 мая 1937 г. вышло правительственное постановление о перенесении центра Орджоникидзевского края из Пятигорска в Ворошиловск. Высшим краевым органом представительной власти стал краевой Совет депутатов трудящихся, избранный в декабре 1937 года, одновременно с выборами в Верховный Совет СССР.

Краевой Совет депутатов трудящихся избирался населением сроком на два года. Данный орган государственной власти имел право принимать лишь решения и распоряжения. Сессии краевого Совета депутатов трудящихся созывались исполнительным комитетом не реже четырех раз в год. Сессии Советов депутатов были главной формой их деятельности, поскольку на сессиях принимались решения Совета, формировались его органы, заслушивались отчеты исполнительного комитета и постоянных комиссий Совета. Советы депутатов трудящихся были довольно многочисленными представительными органами. В среднем на один краевой Совет приходился 281 депутат. Минимальный состав Совета был установлен в 100 депутатов. См.: Барабашев Г.В. Областной, краевой Совет депутатов трудящихся. М. Мысль. 1967. С. 9-10.

Краевой Совет из числа своих депутатов избирал постоянные комиссии и исполнительный комитет. В составе комиссий работало большое количество депутатов Совета (более 80%). Краевыми, областными Советами депутатов трудящихся создавалось, как правило, 12-14 постоянных комиссий на каждый Совет по 10-20 депутатов в комиссии. Типичными для краевых Советов являлись следующие постоянные комиссии: бюджетно-финансовые, сельского хозяйства, промышленности и строительства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания населения, коммунального хозяйства и благоустройства, жилищного строительства, народного образования, культуры, здравоохранения и социального обеспечения, дорожного строительства, социалистической законности Там же. С. 12.. Заседания комиссий проходили обычно 1-3 раза в квартал. Комиссии были подотчетны Советам и ответственны перед ними за свою деятельность.

12 января 1943 года Указом Президиума Верховного Совета СССР административный центр края город Ворошиловск был переименован в Ставрополь, а Орджоникидзевский край -- в Ставропольский край.

Весной 1970 года первым секретарем крайкома партии был избран Михаил Сергеевич Горбачев, пробывший в этой должности до 1978 года. Фактически руководящая роль крайкома КПСС трансформировалась в управленческую деятельность по решению текущих хозяйственных, социально-экономических, культурных и других вопросов.

В 1977 году была принята новая Конституция СССР. В статье 6 впервые законодательно закреплялась роль КПСС как «руководящей и направляющей силы», «ядра политической системы» Конституция СССР 1977 г. // СПС «КонсультантПлюс». В результате роль Советов как института народовластия оказалась подчиненной. Тем не менее, в краевой Совет народных депутатов продолжали избирать лучших работников и руководителей предприятий, колхозов и совхозов, партийных деятелей. В их числе можно назвать: Ивана Михайловича Нагорного, Николая Дмитриевича Терещенко, Виктора Ивановича Постникова, Виктора Владимировича Калягина.

Органами государственной власти в краях, как установила Конституция РСФСР 1978г. Конституция РСФР 1978 г. // СПС «ГАРАНТ» являлись соответствующие Советы народных депутатов, срок полномочий которых устанавливался в два с половиной года. Сессии краевых Советов созывались их исполнительными комитетами не реже четырех раз в год. Депутаты осуществляли свою деятельность на непрофессиональной основе, не порывали с производственной или иной служебной деятельностью. Депутат одного Совета мог быть избран одновременно членом другого Совета народных депутатов.

20 ноября 1980 года был принят Закон РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» Закон РСФСР от 20 ноября1980 «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» // СПС «КонсультантПлюс». Он закрепил основные принципы деятельности краевых Советов: коллективное, свободное, деловое обсуждение и решение вопросов, гласность, регулярная отчетность исполнительного комитета, других создаваемых Советом органов перед Советом и населением, широкое привлечение граждан к участию в работе Советов (ст.4). Краевой Совет народных депутатов решал все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводил в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководил деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвовал в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, вносил по ним свои предложения.

Сессия краевого Совета считалась правомочной при наличии не менее двух третей общего числа депутатов краевого Совета. Вопросы на рассмотрение сессии вносились исполнительным комитетом, постоянными комиссиями и депутатами Совета. Предложения к повестке дня могли представляться краевыми органами общественных организаций, а также районными, городскими Советами народных депутатов.

В постоянные комиссии краевого Совета не могли быть избраны депутаты, входившие в состав исполнительного комитета Совета, краевого комитета народного контроля, краевого суда, а также прокурор края. Депутат был обязан присутствовать на каждой сессии краевого Совета народных депутатов и активно участвовать в работе сессии и тех органов Совета, в которые он был избран. Также депутаты краевого Совета не реже двух раз в год обязаны были отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат, не оправдавший доверия избирателей или совершивший действия, недостойные высокого звания депутата, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законе порядке.

В марте 1985 года Генеральным секретарем ЦК КПСС стал М.С. Горбачев, Председателем Совета Министров СССР - Н.И. Рыжков. Начался новый и последний этап в истории СССР, получивший название «перестройки». Начало перестройке положил апрельский (1985 года) Пленум ЦК КПСС, провозгласивший курс на ускорение социально-экономического развития страны, глубокие перемены в жизни общества через совершенствование социализма Фроянов И. Россия. Погружение в бездну. М. Эксмо: Алгоритм. 2009. С. 114. В конце 1985 года краевую партийную организацию возглавил Иван Сергеевич Болдырев. Ему суждена была роль последнего первого секретаря краевого комитета КПСС.

В конце 1987 - середине 1988 года в стране стали возникать народные фронты, союзы в поддержку перестройки. Это были ассоциации «неформальных групп» и клубов, ставивших своей целью формирование массового общественного движения для оказания содействия усилиям высшего политического руководства страны по углублению процесса перестройки. От Казачьей общины до Думы Ставропольского края. Сайт Думы Ставропольского края http://www.dumask.ru/inform/history/all/1029/

В октябре 1988 года на Ставрополье была образована инициативная группа под названием «Народный фронт в поддержку перестройки», впоследствии, в феврале 1989 года, преобразованная в организацию «За народный фронт Ставрополья». Одним из лидеров этой организации стал В.А. Красуля. 19 августа 1991 года «Народный фронт» активно выступил против ГКЧП, в то время как официальное руководство края заняло выжидательную позицию.

После разгрома ГКЧП и последовавшего за ним запрета деятельности КПСС была создана Администрация Ставропольского края, в руках которой была сконцентрирована вся власть. С октября 1991 г. Главой Администрации края указом Президента был назначен Евгений Семенович Кузнецов. Его первыми заместителями стали А.А. Шиянов, а затем и П.П. Марченко. Ряд управлений и отделов Администрации Ставропольского края возглавили активные члены и сторонники "Народного фронта" или люди, рекомендованные представителями этого движения.

5 марта 1992 года был принят еще один основополагающий законодательный акт в сфере конституционно-правового статуса представительных органов государственной власти краев и областей - Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете Народных Депутатов и краевой, областной администрации» Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете Народных Депутатов и краевой, областной администрации» // Электронный ресурс: http://ecology.gpntb.ru/usefullinks/oficialdoc/zakonrf/zakons_ federalzak/zakons_220/. Данный закон официально закрепил, что краевой, областной Совет народных депутатов является представительным органом государственной власти края, области (ч.1 ст.1).

Законом устанавливалась самостоятельность органов государственной власти краев и областей в осуществлении принадлежащих им полномочий, гарантии невмешательства федеральных органов в компетенцию краевых, областных Советов. Вместе с тем впервые произошло разделение органов власти на государственные органы и органы местного самоуправления, разграничивалась их компетенция.

Срок полномочий краевого, областного Совета народных депутатов устанавливался в пять лет. Численный состав Совета определялся самим Советом в пределах, установленных законами Российской Федерации о выборах. Очередные сессии Совета проводились не реже одного раза в полугодие. Внеочередные сессии могли созываться по инициативе не менее одной трети от установленного для данного Совета числа депутатов, а также председателя Совета или главы краевой, областной администрации не позднее чем в течение двух недель. Провозглашался принцип гласности, открытости в работе сессии краевого, областного Совета. Закон закрепил право присутствия на сессии представителей средств массовой информации, трудовых коллективов, общественных объединений, граждан.

Закон признавал подотчетность краевой, областной администрации соответствующему Совету народных депутатов в пределах его компетенции. Краевой, областной Совет мог отменять акты краевой, областной администрации, противоречащие Конституции РСФСР, законам Российской Федерации, актам, принимаемым Президентом и Правительством РФ, решениям краевого, областного Совета, принимаемым в пределах их полномочий.

После подписания субъектами РФ Федеративного договора от 31 марта 1992г. в Конституцию РФ были включены положения об исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации и совместной компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти республик, автономной области, автономных округов, краев, областей и городов федерального значения. Края и области принимали свои уставы, однако им так и не было предоставлено право принимать собственные законы.

3. Этап формирования современной парламентской системы (1993 г. по настоящее время).

Противостояние Президента РФ с одной стороны и Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ - с другой в 1993г. привело к расформированию системы представительных органов власти в государстве (системы советов) указом Президента РФ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» (с изменениями от 1, 11 октября, 24 декабря 1993 г., 10 января 2003 г.) // СПС «ГАРАНТ». Вскоре Президент РФ издал еще один указ под номером № 1617 от 9 октября 1993г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 16 августа 1996 г.) // СПС «ГАРАНТ», который установил новую систему региональных представительных органов государственной власти в России. Указ предписал создать в краях, областях органы представительной власти (собрания, думы и т.п.), которые должны были избираться населением в составе 15-50 депутатов и работать на постоянной основе.

22 октября 1993г. последовал очередной указ Президента РФ № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» Указ Президента РФ от 22.10.1993 № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс». Он предписал краям, областям провести выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти в период с декабря 1993г. по март 1994г., и рекомендовал республикам в составе Российской Федерации осуществить реформу органов государственной власти с учетом положений данного Указа. Указ утвердил Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти в субъектах Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

В соответствии с этим Положением представительные органы государственной власти края, области по вопросам ведения данных субъектов РФ, а также по вопросам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий получили право осуществлять законодательное регулирование. Они впервые стали законодательными органами субъектов РФ.

Положение установило, что представительный орган государственной власти субъекта РФ (собрание, дума и т.п.) должен избираться населением на основе всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании в составе не более 50 депутатов (представителей) и осуществлять свою деятельность на постоянной основе.

Наименование органа представительной власти и количество его депутатов (представителей), включая работающих на штатной оплачиваемой основе, должно было определяться органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно с учетом исторических, национальных и других условий и традиций. Срок полномочий представительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливался в два года. Были закреплены полномочие парламента субъекта РФ рассматривать и утверждать бюджет по представлению администрации (правительства) данного субъекта РФ, контрольные полномочия парламентов субъектов РФ в отношении исполнения принятых ими правовых (законодательных) актов, исполнения бюджета и распоряжения (отчуждения) имущества, относящегося к собственности данных субъектов РФ.

22 декабря 1993г. в Положение было внесено дополнение, согласно которому количество депутатов (представителей), работающих на штатной оплачиваемой основе, не могло превышать двух пятых от общего состава представительного органа государственной власти субъекта РФ.

Таким образом, Положение установило основы, в соответствии с которыми начала строится современная система законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Данный процесс был продолжен после принятия Конституции РФ на референдуме 12 декабря 1993 года. Конституция России закрепила основополагающие принципы и правила организации и деятельности региональных законодательных органов. Более подробную регламентацию эти принципы получили в Федеральном законе №184-ФЗ от 6 октября 1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако до его принятия субъекты РФ прошли долгий и сложный путь становления и развития своих региональных парламентов, конституционно-правовой статус, которых в основном регулировался региональным законодательством.

Так, после роспуска Верховного Совета РСФСР и Съезда народных депутатов в марте 1994 года, Ставропольский краевой Совет народных депутатов назначил выборы в новый законодательный и представительный орган - Государственную Думу Ставропольского края. Впервые они состоялись 27 марта 1994 года. Государственная Дума Ставропольского края первого созыва просуществовала до 1997 г. В отличие от краевого Совета народных депутатов Государственная Дума обладает законодательными полномочиями. Из 111 кандидатов ставропольцы избрали 25 депутатов Думы, в то время как краевой Совет народных депутатов насчитывал 300-350 членов. Из общего числа избранных десять депутатов краевой Думы стали работать на постоянной основе.

Председателем ГДСК первого созыва был избран Валерий Георгиевич Зеренков, а заместителем Гонтарь Юрий Афанасьевич. Государственная Дума Ставропольского края первого созыва состоял из 4 комитетов, а именно: Комитет по законодательству и правам человека, под председательством Хлопоня Виктора Павловича; Комитет по социальным вопросам, под председательством Габитовой Татьяны Дмитриевны; Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам, под председательством Васильева Юрия Викторовича; Комитет по экономической политике, под председательством Гаркуша Владимира Федоровича. Также структурным подразделением Государственной Думы Ставропольского края являлись Контрольно-Счетная Палата под председательством Черепанова Виктора Алексеевича и Мандатная комиссия под председательством Афанасова Владимира Ивановича.

За отчетный период проведено 44 заседания Думы, принято 759 постановлений, в том числе 187 нормативно-правовых актов, из них 119 законов.

Среди принятых Думой законов края как наиболее важный можно назвать Устав (Основной Закон) Ставропольского края принятый Постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 29 сентября 1994 г. № 117-8 ГДСК, который определяет смысл и содержание деятельности органов государственной власти края по обеспечению конституционных прав и свобод жителей края - граждан РФ, защите их интересов.

Выборы в Государственную Думу Ставропольского края II созыва состоялись 14 декабря 1997 года. Они проводились по мажоритарной системе по 25 одномандатным избирательным округам. Для подготовки и проведения этих выборов было сформировано 25 окружных и 1220 участковых избирательных комиссий. На день выборов было 134 кандидата в депутаты Государственной Думы Ставропольского края. Из них 24 кандидата в депутаты были выдвинуты избирательным объединением «Ставропольская краевая организация КПРФ», 8 кандидатов - другими избирательными объединениями: «Ставропольское краевое отделение общественно-политического движения «Женщины России», «Ставропольская краевая организация партии гражданской альтернативы «Яблоко», «Ставропольский краевой союз офицеров запаса», «Ставропольское казачье войско», «Общественно-политическое движение» Духовное наследие», 6 человек выдвинулись по собственной инициативе, а остальные 96 кандидатов в депутаты были выдвинуты инициативными группами избирателей. В Государственную Думу Ставропольского края II созыва были избраны 25 депутатов.

В соответствии с Постановлением от 15 января 1998 г. № 9-II ГДСК «О структуре Государственной Думы Ставропольского края» была утверждена следующая структура законодательного органа Ставропольского края:

1) председатель Государственной Думы Ставропольского края;

2) заместитель председателя Государственной Думы Ставропольского края;

3) мандатная комиссия Государственной Думы Ставропольского края;

4) комитет Государственной Думы Ставропольского края по вопросам законодательства и местного самоуправления;

5) комитет Государственной Думы Ставропольского края по экономической политике;

6) подкомитет по вопросам агропромышленного комплекса комитета Государственной Думы Ставропольского края по экономической политике;

7) комитет Государственной Думы Ставропольского края по бюджету, налогам и финансам;

8) комитет Государственной Думы Ставропольского края по социальным вопросам;

9) контрольно-счетная палата Государственной Думы Ставропольского края.

Председателем Думы Ставропольского края был избран Шиянов Александр Акимович, заместителем - Гонтарь Юрий Афанасьевич. Депутаты Государственной Думы Ставропольского края второго созыва работали над созданием правовых условий, обеспечивающих вывод края из кризиса, реализацию политических, социальных, экономических прав жителей края. За годы деятельности Государственной Думы Ставропольского края второго созыва состоялось 49 заседаний, на которых было принято 215 законов и более восьмисот постановлений по различным направлениям. Созданы правовые условия для наращивания объёмов промышленного и сельскохозяйственного производства, улучшения жизни населения края.

Выборы в Государственную Думу III созыва состоялись 16 декабря 2001 г. Председателем был избран Гонтарь Юрий Афанасьевич. В Государственной Думе Ставропольского края было 5 комитетов и 2 подкомитета: 1) Комитет по бюджету, экономической политике, налогам, собственности и инвестициям, Подкомитет по собственности и инвестициям; 2) Комитет по социальной политике, науке, курортам, работе с общественными организациями и казачеством, 3) Комитет по аграрным вопросам, земле, продовольствию и природопользованию, Подкомитет по природопользованию и землепользованию; 4) Комитет по промышленности, энергетике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, 5) Комитет по государственному строительству, местному самоуправлению, правопорядку. В течение III созыва проведено 64 заседания Думы, на которых принято 418 законов Ставропольского края, из них 184 - базовые. Принято 1973 постановления. Принят Закон СК «О Государственной Думе Ставропольского края» и еще 14 законов, связанных с деятельностью Думы.

Государственная Дума Ставропольского края четвертого созыва была избрана 11 марта 2007 года. Впервые выборы в Государственную Думу проводились по смешанной системе: 25 депутатов были избраны по одномандатным округам и 25 - по спискам партий («Справедливая Россия», «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Союз правых сил»). Председателем Государственной Думы IV созыва был избран Коваленко Виталий Андреевич.

Государственная Дума сформировала новый орган - Совет Думы, оптимизировала структуру аппарата Думы, а также 12 комитетов: Комитет по экономическому развитию, торговле, инвестициям и собственности; Комитет по бюджету, налогам и финансово-кредитной политике; Комитет по законодательству, государственному строительству и местному самоуправлению; Комитет по социальной политике; Комитет по безопасности, межпарламентским связям, ветеранским организациям и казачеству; Комитет по аграрным вопросам и продовольствию; Комитет по промышленности, энергетике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству; Комитет по физической культуре, спорту и делам молодёжи; Комитет по земельным отношениям и землеустройству; Комитет по природопользованию, экологии, курортно-туристической деятельности; Комитет по массовым коммуникациям, информационным технологиям и средствам связи; Комитет по образованию, науке и культуре.

Законом Ставропольского края от 12.10.2010 № 78-кз «О поправках к Уставу (Основному Закону) Ставропольского края» Закон Ставропольского края от 12.10.2010 № 78-кз «О поправках к Уставу (Основному Закону) Ставропольского края» // СПС «КонсультантПлюс», законодательный (представительный) орган государственной власти Ставропольского края - Государственная Дума Ставропольского края был переименован в Думу Ставропольского края.

Выборы в Думу Ставропольского края пятого созыва состоялись 4 декабря 2011 г. Председателем был избран Белый Юрий Васильевич. Дума Ставропольского края пятого созыва сформировала 10 комитетов.

У регионального парламентаризма постепенно складывается своя история Автономов А.С., Захаров А.А., Орлова Е.М. Региональные парламенты в современной России. М. МОНФ. 2000. становления и развития. В итоге можно резюмировать, что история становления Думы Ставропольского края включает в себя три довольно специфических этапа формирования указанного политико-правового института в рамках трех чрезвычайно различных политических и правовых систем российского государства. Так, первый этап становления Думы Ставропольского края представляет собой дореволюционную эпоху c начала XVIII по 1917 г. Второй этап следует отнести период существования Советов с 1917 по 1991 г. И, наконец, третий этап становления Думы Ставропольского края, который продолжается и в настоящее время, основывается на том, что в Российской Федерации в 1993 г. была принята новая Конституция, которая провозгласила принцип разделения властей.

Глава II. Система и структура конституционно-правового статуса Думы Ставропольского края

2.1 Понятие и основы конституционно-правового статуса органа законодательной власти Российской Федерации

Термин «статус» происходит от латинского слова «status» - состояние, положение. Юридическая энциклопедия под редакцией М.Ю. Тихомирова определяет «статус» как правовое положение - совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия М. 1998. С.426.. Наиболее полное отражение категория статуса в конституционном праве нашла в трудах Н.А. Богдановой.

По ее мнению конституционно-правовой статус выступает в двух формах правового выражения: нормативном и фактическом. Нормативный конституционно-правовой статус закрепляет на соответствующем уровне законодательства правовое положение субъектов (участников) конституционно-правовых отношений. Под фактическим статусом понимается реальное положение субъекта конституционно-правовых отношений в связи с применением норм конституционного права в конкретных социально-политических условиях. Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник МГУ. Серия 2. Право. 1998. № 3. С. 5-7.

Н.А. Богданова также разработала понятие доктринального конституционно-правового статуса, который она определяет как теоретическую конструкцию, соединяющую нормативные характеристики, теоретические представления и реальную практику реализации правовых установлений Там же. С. 6..

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Законодательная (представительная) власть -- это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля над аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере.

Как видно из определения, законодательные органы формируются путем избрания их населением страны, действуют от его имени и ответственны перед ним.

Законодательная власть, исходя из принципа разделения властей, является наиболее важной, и ее органы занимают главенствующее положение в механизме государства. Она устанавливает общеобязательные требования, которые исполнительная власть должна проводить в жизнь и которые служат законодательной основой для деятельности судебной власти.

Общегосударственный представительный орган может иметь различные названия, (в России -- Федеральное Собрание, в Испании -- Кортесы, в Польше - Сейм, в Дании _ Фолькетинг, Альтинг -- в Исландии, Конгресс -- в США, в Швеции -- Риксдаг и так далее), но за ним утвердилось обобщенное название “парламент” (фр. parler -- «говорить»).

Особенности федеративного устройства России, многочисленность субъектов РФ порождают определенные сложности в изучении проблем правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Наличие фундаментальной правовой основы, обеспечивающей единый правовой статус органов государственной власти, не исключает и существования особенностей в организации и деятельности этих органов. Проводимая в последнее время реформа политической системы затронула и правовой статус органов государственной власти субъектов в целом и правовой статус законодательного (представительного) органа субъекта в частности.

Как известно, федеративная природа Российского государства в соответствии с ч. 2 ст. 11 Конституции РФ выражается в двухуровневой системе органов государственной власти. Таким образом, наряду с федеральным парламентом -- законодательным органом Российской Федерации, органами государственной власти в субъекте РФ выступают органы законодательной (представительной) власти.

Правовой статус законодательных органов государственной власти субъектов РФ активно изучается. В научных исследованиях уделяется внимание таким аспектам правового статуса, как парламентский контроль, вопросы деятельности депутатских объединений в законодательном органе субъекта, правовой статус депутатов законодательных органов, проблемы законодательного процесса, взаимодействие законодательного органа, иных федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления См.: Измайлова Е.А. К вопросу создания и прекращения деятельности депутатского объединения (фракции) в законодательном органе субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5; Стародубцева И.А. Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 12; Анисимова Н.И. Регулирование парламентских выборов субъектов РФ в региональном избирательном законодательстве // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 2; Липатов Э.Г. Законы субъектов РФ как способы осуществления нормотворческих полномочий субъектов Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 5..

Сложность изучения статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ обусловлена рядом причин. Во-первых, речь идет об органах, олицетворяющих отдельную ветвь власти и, следовательно, выполняющих самостоятельную важнейшую функцию -- законодательную. Во-вторых, законодательные органы по своей природе являются представительными, что порождает самостоятельный блок исследований и дискуссий по проблемам формирования этих органов и обеспечения их представительности. В-третьих, законодательный (представительный) орган создается в каждом из 83 субъектов РФ, и эти органы, безусловно, не могут не обладать определенными особенностями.

В науке конституционного права нет единого мнения по вопросу о структуре конституционно-правового статуса государственного органа. Обзор различных точек зрения по этой проблеме приводится в статье Н.А. Богдановой «Категория статуса в конституционном праве». Так, сторонники узкого подхода (Н.В. Витрук) относят к структуре статуса лишь компетенцию, полномочия. Другие ученые (Ю.А. Дмитриев) вкладывают в содержание статуса государственного органа функции и полномочия (права и обязанности). Б.Н. Габричидзе построил следующую конструкцию конституционного статуса государственных органов, выделив в ней такие элементы: 1) политическую и государственно-правовую характеристики органов государства; 2) место различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциацию систем, подсистем и видов органов, их соотношение; 3) основы взаимоотношений органов между собой; 4) важнейшие принципы организации и деятельности государственных органов; 5) основы компетенции; 6) виды правовых актов государственных органов.

Сама Н.А. Богданова выделяет в структуре конституционно-правового статуса государственного органа четыре элемента: 1) роль государственного органа в выполнении функций государства, его место и назначение в государственном организме; 2) правосубъектность государственного органа, которая проявляется в его юридической легитимации, означающей учреждение того или иного государственного органа, определение его статуса в нормативном акте, его формирование, а при определенных условиях смену состава (например, перевыборы, назначение нового персонального состава) или упразднение, осуществляемые в установленном правом порядке; 3) компетенция, которая выступает в качестве сложного образования, соединяя в себе предметы ведения, полномочия и ответственность; 4) гарантии устойчивости и реальности правового положения государственных органов Богданова Н.А. Указ. соч. С. 14-19..

По мнению Ф.Ф. Кокошкина, «…при изучении каждого отдельного государственного органа его приходится рассматривать со следующих различных сторон. Прежде всего, нужно выяснить, какие физические лица входят в состав данного органа, на каких снованиях и каким порядком они призываются к участию в образовании государства и какие юридические отношения устанавливаются по этому поводу между ними и государством. Это -- учение о составе органа или учреждения. Далее, если орган не единоличный, а коллегиальный, то нужно рассмотреть, в каких взаимных отношениях находятся образующие его лица, какая организация объединяет их в одно целое. Это -- учение об устройстве органа (например, об устройстве парламента). Затем, так как каждый орган выражает волю государства лишь в известной сфере отношений, в известном круге дел, то необходимо определить этот круг, иначе говоря, компетенцию, или предметы ведомства, органа. Наконец, воля физических лиц, составляющих государственный орган, признается в праве волей государства только тогда, когда она выражена в известных формах. Поэтому при изучении каждого учреждения к рассмотрению его состава, устройства и компетенции присоединяется еще рассмотрение его форм деятельности» Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву / под ред. В.А. Томсинова. М. 2004. С. 183..

Правовая основа организации и деятельности законодательного (представительного) органа субъекта РФ включает в себя систему правовых актов, которую возглавляет Конституция РФ. Определяющими выступают конституционные нормы, закрепляющие демократический характер конституционного строя России, формы народовластия, систему органов государственной власти, предметы ведения Федерации и ее субъектов по вопросу правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Конкретизация конституционных норм о системе органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в Федеральном законе «Об общих принципах…», который в ст. 2 устанавливает следующую систему органов государственной власти субъекта РФ: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005; 2009. № 51, ст. 6163..

Определяющим моментом в правовом статусе законодательного (представительного) органа является его характеристика как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта РФ.

Эти черты правового статуса находят отражение в соответствующих нормах конституций и уставов субъектов РФ. Так в соответствии со ст. 24 Устава Ставропольского края: «Законодательный (представительный) орган государственной власти Ставропольского края - Дума Ставропольского края является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Ставропольского края».

Субъекты РФ -- республики, в наименовании высшего органа законодательной власти используют термин «парламент». Например, в соответствии со ст. 59 Конституции Республики Дагестан Народное Собрание - парламент Республики Дагестан - является постоянно действующим законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Дагестан Конституция Республики Дагестан от 26 июля 1994 г. с посл. изм. от 10 июля 2003 г. // Доступ из справочной правовой системы «ГАРАНТ».

Анализ конституций и уставов субъектов РФ позволяет сделать вывод о том, что субъекты проявляют единодушие в вопросе определения природы законодательного органа как постоянно действующего, единственного, высшего, законодательного, представительного, что согласуется с положениями базового Федерального закона «Об общих принципах…».

Особенности правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ проявляются и в его наименовании и структуре, которые в соответствии с ч. 2 ст. 4 указанного Закона устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

Как отмечают И.П. Окулич и П.В. Павлов, «…обращает на себя внимание разнообразие наименований законодательных (представительных) органов государственной власти в различных субъектах РФ, что не только свидетельствует о нюансах стилевых предпочтений региональных законодателей, но и прямо отражает специфику их подходов к пониманию сущности и предназначения региональных парламентских институтов государственной власти, законодатели продемонстрировали свою ориентированность на отечественные традиции развития представительных форм народовластия, а сама опора на эти традиции наименования органов власти призвана повысить их авторитет в глазах населения, заполняя тот насильственный перерыв в развитии институтов парламентаризма, который был обусловлен событиями новейшей советской истории» Окулич И.П., Павлов П.В. Проблемы эффективности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск. 2004. С. 20-21..

По мнению Гаркина И.В.: «Законодательные органы, будучи сформированы путем избрания населением определенного количества депутатов, одновременно являются и представительными органами. Это дает им право выступать от имени народа, выражать волю народа в законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь. Такая двойственность природы законодательных органов отразилась на наименовании этих властных структур» Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М. Манускрипт. 1998. С.3..

В региональной практике вопросы структуры нередко вызывают бурные политические дебаты, так как касаются ряда важных вопросов. В частности, какой орган парламента формирует повестку сессии, какой орган в обязательном порядке обсуждает проект регионального бюджета, на каких принципах формируются постоянные комиссии (комитеты), могут ли создаваться временные рабочие органы и т.д. По нашему мнению, удачно и оптимально выбранная структура законодательного органа обеспечивает эффективное осуществление полномочий законодательным органом.

Современный парламент - это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль над деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц.

Парламент, как правило, включает в себя две палаты: верхнюю и нижнюю. Однако существуют и однопалатные парламенты, которые в большинстве своем образованы в государствах с однородным национальным составом населения или небольших по территории.

Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридической позиции это понятие гораздо сложнее.

Структура законодательного (представительного) органа может иметь различные уровни: в двухпалатном парламенте мы говорим о структуре как парламента или законодательного органа в целом, так и о структуре его палат, а в однопалатном, соответственно -- о структуре всего органа в целом. Если обратиться к литературе по конституционному праву зарубежных стран, то мы увидим следующий подход в исследовании вопроса о структуре парламента: в разделе «Структура парламента» парламент характеризуется с точки зрения количества палат и их соотношения. Внутреннее же строение палат раскрывается через понятие «внутренняя организация парламента и его палат» Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М. 2007. С. 258-259, 269. Структура законодательных (представительных) органов определяется конституциями (уставами) субъектов РФ, а также законами субъектов РФ, регламентами законодательных органов.

Подавляющее большинство законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ имеют однопалатную структуру. Что касается структуры самой палаты законодательного органа, то субъекты определяют ее по-разному. Единого подхода в определении перечня структурных элементов законодательного органа нет.

Руководит парламентом председатель, который представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, руководит прениями, голосованием, координирует работу внутри парламентских органов и т.д.

Двухпалатная структура парламента позволяет предотвратить принятие поспешных решений нижней палатой. Как правило, срок полномочий верхней палаты более длителен, чем нижней, ее депутаты имеют более высокий возрастной ценз, она реже обновляется и формируется на основе косвенных (непрямых) выборов. В большинстве стран досрочному роспуску подлежат только нижние палаты.

Палаты парламента имеют разные названия, поэтому для обобщения их принято называть верхней и нижней. При этом нижняя палата состоит из депутатов, избранных населением, а верхняя -- из представителей субъектов федерации Верхняя, как правило, обладает меньшими полномочиями, чем нижняя. Она может быть либо «слабой», когда она не в состоянии воспрепятствовать ему, а только лишь отсрочить принятие решения нижней палатой парламента, поскольку ее вето может быть преодолено последней, либо «сильной», когда без ее решения закон не может быть принят.

При парламентах и каждой палате образуются и действуют постоянные, временные и смешанные комитеты и комиссии, которые осуществляют свою деятельность по различным направлениям: бюджетно-финансовая политика, международные дела, здравоохранение, социальная политика, борьба с преступностью, оборона страны и др. Они могут обладать правом законодательной инициативы, контроля над правительством и аппаратом государственного управления.

Порядок работы парламента, как и других высших государственных органов, определяется его регламентом, в котором также закрепляются основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в комиссиях, принятие, утверждение и опубликование.

«Термин «законодательный» применительно к характеристике органа государственной власти дает возможность показать его функциональное назначение. Что же касается термина «представительный», то он характеризует прежде всего его природу и источник образования. Выборный орган создан для выполнения основной функции - принятия закона или законодательства. В принимаемых актах он должен отражать потребности избирателей области, края, быть представителем их интересов при решении наиболее важных вопросов жизни региона. Термин «представительный» означает лишь то, что этот орган избран народом и осуществляет представительские функции, является проводником интересов населения области» Малый А.Ф. О статусе законодательных органов краев и областей // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 54..

По нашему мнению, одновременное использование в определении органа государственной власти субъекта РФ в качестве синонимов терминов «законодательный» и «представительный» в определенной степени является некорректным. Законодательный орган не является единственным представительным органом государственной власти в субъекте РФ. Помимо него на территории субъекта РФ могут иметь место представительные органы государственной власти административно-территориальных единиц (районов и городов) данного субъекта РФ Постановление Конституционного Суда РФ № 1-П от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» (п.4).. В субъекте РФ также имеются представительные органы местного самоуправления, которые хотя и не являются органами государственной власти, но тем не менее осуществляют публичные представительские функции.

Главный признак, отличающий законодательный орган субъекта РФ от других выборных представительных органов власти субъекта РФ - осуществление законодательной функции. Федеральный законодатель совершенно справедливо определяет статус регионального парламента как единственного органа законодательной власти субъекта РФ. Никакие другие представительные органы власти в субъекте РФ не имеют права осуществлять законодательную деятельность, т.е. принимать законы. Так по мнению А.Ф. Малого «при определении названия выборного органа субъекта РФ необходимо отдать предпочтение термину «законодательный»... Термин «представительный» должен использоваться для дополнительной характеристики выборного органа» Малый А.Ф. Указ. соч. С. 55..