Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Право хозяйственного ведения

1.1 Понятие права хозяйственного ведения

1.2 Будущее государственных унитарных предприятий, основанных на праве ХВ

2. Право оперативного управления

2.1 Понятие права оперативного управления

2.2 Споры об изъятии имущества, находящегося в ОУ

3. Проблема ограничения прав ХВ и ОУ

4. Проблематика соотношения прав ХВ и ОУ

Заключение

Литература



Введение

Право собственности -- очень древнее право, возникшее ещё на заре цивилизации. Веками этот институт усовершенствовался, приспосабливался к условиям меняющегося мира. Постепенно возникли совершенно новые объекты и субъекты этого права, появились новые отношения, связанные с этой собственностью, характерной особенностью которых было расщепление прав владения и собственности между несколькими людьми. Поэтому возникла объективная необходимость в законодательном регулировании этих процессов. Так Гражданский кодекс Российской Федерации статья 216 говорит, что наряду с правом собственности вещными правами являются:

- право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 265);

- право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 268);

- сервитуты (ст. ст. 274, 277);

- право хозяйственного ведения имуществом (ст. 294) и право оперативного управления имуществом (ст. 296). Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.

При этом оговаривается, что вещные права на имущество могут принадлежать лицам, не являющимся собственниками этого имущества.

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления призваны оформить имущественную базу для самостоятельного участия в гражданских правоотношениях юридических лиц - несобственников, что невозможно в обычном, классическом имущественном обороте. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления являются производными, зависимыми от прав собственника и не могут существовать в отрыве от этого основного права. Данным обстоятельством определяется их юридическая специфика. Субъектами прав хозяйственного ведения и оперативного управления могут быть только юридические лица и притом не любые, а лишь существующие в специальных организационно-правовых формах - предприятия и учреждения.

Характер деятельности субъектов прав хозяйственного ведения и прав оперативного управления предопределяет и различия в содержании и объеме правомочий, которые их обладатели получают от собственника на закрепленное за ними имущество. Право хозяйственного ведения, принадлежащее предприятию как коммерческой организации, в силу этого является более широким, нежели право оперативного управления, которое может принадлежать либо некоммерческим по характеру деятельности учреждениям, либо казенным предприятиям. Подробнее об этом речь пойдет ниже.

Тема моей курсовой работы актуальна, на мой взгляд, в связи с несовершенствами и недочетами в законодательном регулировании данных вещных прав, которые далее будут освещены мной. Проблема, затронутая в курсовой работе, требует прояснений и дополнений. Поэтому целью данной курсовой работы является тщательное и подробное исследование особенностей права хозяйственного ведения и права оперативного управления имуществом, обзор несовершенств и недочетов законодательства в этой сфере, а также выявление сходств и различий этих понятий.

Для достижения поставленной цели я раскрою следующие вопросы: понятие и сущность данных ограниченных прав, особенности; а также отмечу ряд недостатков в законодательном регулировании данных институтов и предложу возможные варианты их устранения.

В работе я представлю множество мнений авторов, касающихся того или иного вопроса моей темы, а затем выражу свою собственную точку зрения.

При написании курсовой работы мной были использованы следующие методы научного исследования: сравнительный метод, изучение монографических публикаций и статей, аналитический и статистический метод, метод анализа действующего законодательства и судебной практики, а также синтеза.



1. Право хозяйственного ведения

1.1 Понятие права хозяйственного ведения

право оперативный управление собственность

Право хозяйственного ведения (далее: ХВ) - производное от права собственности вещное право юридических лиц -- несобственников по хозяйственному и иному использованию имущества собственника.

Право ХВ появилось в СССР в период перестройки, когда произошел поворот в сторону самостоятельности и хозяйственной независимости государственных предприятий.

В настоящее время в России право ХВ предусмотрено главой 19 ГК РФ. Право хозяйственного ведения значительно уже права собственности. Ограничение прав титульного владельца (обладателя права хозяйственного ведения) идет по линии ограничения правомочий распоряжения и пользования, поскольку правомочия владения реализуются предприятием достаточно полно -- оно закрепляет переданное имущество на своем самостоятельном балансе.

Субъектами права ХВ могут быть только государственные или муниципальные унитарные предприятия. Такие предприятия именуются унитарными, поскольку их имущество является неделимым и не может быть распределено по вкладам, паям, долям, акциям. Имущество, переданное предприятию на праве ХВ, выбывает из фактического обладания собственника-учредителя и зачисляется на баланс предприятия. Это имущество становится «распределенным», обособленным от имущества других лиц, в том числе и собственника, и служит базой самостоятельной имущественной ответственности предприятия.

Закрепляя имущество за предприятием, собственник передает ему часть своих полномочий. Вместе с тем в ст. 295 ГК определены права и самого собственника. Собственник имущества, т.е. государство в целом или муниципальное образование, имеет право создать предприятие, назначить его директора, определить предмет и цели деятельности предприятия, реорганизовать и ликвидировать предприятие, осуществлять контроль за исполнением по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, получать часть прибыли от использования имущества, находящегося в ХВ. В свою очередь государственное и муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника продавать недвижимое имущество, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить недвижимое имущество в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ и иным способом распоряжаться этим имуществом. Исходя из смысла ст. 295 ГК РФ и абз. 3 п. 5 совместного Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 29.04.2010 денежные средства и остальное имущество могут использоваться данными предприятиями по своему усмотрению; собственник, передав во владение унитарному предприятию имущество, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия такого предприятия Постановление Пленума ВС РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" // СПС «Консультант Плюс»..

Говоря о правомочии пользования, следует отметить, что оно осуществляется государственными и муниципальными предприятиями в соответствии с целями деятельности и назначением имущества. Однако необходимо помнить, что собственник не может изымать используемое не по назначению имущество в качестве санкций, т.к. он не наделен этим правом, а также правом передавать в аренду либо иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственного (муниципального) предприятия (п. 40 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ №6/8) Постановление Пленума ВС РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" // «Консультант Плюс»..

Определяя в ст. 294, 295 ГК правомочия унитарного предприятия по владению, пользованию и распоряжению государственным (муниципальным) имуществом, находящимся в хозяйственном ведении, законодатель не предусматривает обязательности заключения договоров между собственником соответствующего имущества и предприятием. Однако это не лишает стороны права такой договор заключить, конкретизировав в нем состав имущества, права, обязанности, ответственность сторон.

1.2 Будущее государственных унитарных предприятий, основанных на праве ХВ

Правительство РФ в целом не настроено на увеличение в будущем числа государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Напротив, значительную их часть планируется реорганизовать, ликвидировать или продать как имущественные комплексы, либо использовать для создания на базе закрепленного за ними имущества федеральных казенных предприятий. Причина такого отношения к носителям права хозяйственного ведения видится в том, что это вещное право, по мнению Правительства РФ, предоставляет предприятию слишком широкий круг правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника - государства. В связи с этим государству очень сложно осуществлять контроль за более чем десятью тысячами существующих сегодня унитарных предприятий, многие из которых отчаянно злоупотребляют своей самостоятельностью. Тем более что возможности вмешательства государственных органов в деятельность унитарных предприятий (их руководителей) ограничены.

Определенная логика в таком подходе, конечно, есть: «чем меньше детей, тем проще их наказывать». Но можно ли всерьез надеяться, что замена унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, казенными решит проблему управления (и сохранности) государственной собственности? Формально возможности государства по контролю за действиями руководителей казенных предприятий в этом случае действительно возрастут. Но одновременно в геометрической прогрессии увеличится и количество хозяйственных операций, которые придется контролировать. Поэтому реальный контроль, скорее всего, еще более ослабнет. Кроме того, рост числа казенных предприятий приведет к увеличению объема субсидиарной ответственности государства по их долгам. Таким образом, стратегическая линия, избранная Правительством РФ в отношении государственных предприятий, весьма спорна, на мой взгляд, хотя, несомненно, заслуживает внимания! В ней есть рациональное «зерно», о чем я поведу речь в разделе четвертом. А именно, так ли оправданно существование двух правовых институтов в сфере управления имуществом собственника-государства?



2. Право оперативного управления

2.1 Понятие права оперативного управления

Право оперативного управления (далее: ОУ) впервые получило законодательное закрепление в Основах гражданского законодательства СССР 1961 г.

Право ОУ в ст. 216 ГК РФ названо в качестве самостоятельного ограниченного вещного права, принадлежащего лицу, не являющемуся собственником имущества. Круг возможных обладателей права ОУ определен законодателем исчерпывающим образом. Таковыми являются казенные предприятия и учреждения. В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение). Государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным учреждением.

В содержание права ОУ согласно ст. 296 ГК РФ входит возможность его обладателя владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, но в пределах, установленных законом, и в соответствии с заданиями собственника, а также целевым назначением данного имущества. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения или казенного предприятия, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению.

Сущность права ОУ казенных предприятий и учреждений не одинакова. Казенным предприятиям предоставляется право распорядиться закрепленным за ними имуществом, но с согласия собственника, что предусмотрено ст. 297 ГК РФ и ст. 19 ФЗ от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Что касается учреждений, то согласно ст. 298 ГК РФ:

1. Частное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.

2. Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

3. Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

4. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества.

Таким образом, настоящее состояние в ГК РФ права ОУ (в части распоряжения имуществом) всех четырех типов учреждений свидетельствует об отсутствии единой модели данного ограниченного вещного права.

В настоящее время категория права ОУ находит свое отражение в научных исследованиях таких ученых как К.П. Кряжевских, Т.В. Королева, Д.В. Петрова, А.Я. Сугак. В их работах рассматривается вопрос о причинах и условиях зарождения права ОУ в России, выделяются этапы и перспективы его развития, исследуются различные проблемы имущественных отношений, основу которых составляет данное право.

Научный интерес, несомненно, вызывает позиция Д.В. Петрова по вопросу о необходимости объединения в группу права собственности, права ХВ, права ОУ и создания «в российской правовой системе единого производного права обособления собственного имущества» Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и оперативного управления в системе вещных прав. М., 2003. С. 141.. Но, тем не менее, предложенное Д.В. Петровым «право обособления собственного имущества» не было в дальнейшем воспринято законодателем и не получило научного развития.

Убедительным, на мой взгляд, является высказывание Т.В. Королевой о том, что «специфика права ОУ и права ХВ («ограниченных», вторичных по отношению к праву собственности вещных прав) по сравнению с правом собственности состоит в том, что указанные права являются правами на чужую вещь, принадлежащую на праве собственности другому лицу; они представляют правообладателям меньший объем правомочий по сравнению с правомочиями собственника…» Королева Т.В. Гражданско-правовой статус государственного вуза и его структурных подразделений. М., 2007. С. 80.. Такого же мнения придерживается и Д.В. Петров. С точки зрения Т.В. Королевой, «наиболее верным представляется определять право ОУ как способ осуществления права собственности» Королева Т.В. Там же. С. 78..

И.Ф. Сюбарева в своей статье пишет, что «ученые единодушны во мнении, что сочетание административных и гражданско-правовых начал в праве ОУ порождает его сложность и внутреннюю противоречивость» Сюбарева И.Ф. Понятие права оперативного управления и его законодательное развитие в науке и законодательстве // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2011. №9. С. 53., с чем я полностью согласна.

Стоит признать, что данное вещное право, несомненно, важно. Конструкция права ОУ позволяет сочетать самостоятельность деятельности хозяйствующих субъектов с непосредственным контролем за ней ее учредителя. Следует согласиться с мнением, что «данное свойство незаменимо для тех видов деятельности и сфер общественной жизни, в которых получение прибыли является лишь сопутствующей, не первоочередной целью» Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Спб., 2002. С. 222..

2.2 Споры об изъятии имущества, находящегося в ОУ

Еще один актуальный вопрос гражданского регулирования права ОУ - соотношение прав собственника имущества и учреждения, которому имущество предоставлено в ОУ.

Согласно ст. 305 ГК РФ обладатели ограниченных вещных прав наделены возможностью защиты собственных интересов в том же порядке, который предусмотрен для защиты права собственности в ст. 301 - 304 ГК РФ, в том числе ответчиком по спору может выступать собственник имущества.

Анализ судебно-арбитражной практики, пишет А.С. Феофилактов в своей статье, показывает, что нередко возникают сложности при определении компетенции органов гос. власти в связи с осуществлением полномочий собственника имущества, закрепленного за учреждениями различной отраслевой принадлежности Феофилактов А.С. Право оперативного управления государственных (муниципальных) учреждений: проблемы реализации и защиты // Арбитражная практика. 2007. №6. С. 14.. В качестве примера приведу сферу образования. Так, согласно положению о Федеральном агентстве по образованию, утвержденному Постановлением Правительством РФ от 17.06.2004 № 288 Положение о Федеральном агентстве по образованию, утвержденное постановлением Правительством РФ от 17.06.2004 №288 // СПС «Консультант Плюс»., названный орган исполнительной власти осуществляет в порядке и пределах, установленных законодательством, полномочия собственника в отношении федерального имущества, закрепленного за подведомственными ему федеральными государственными учреждениями. Вместе с тем полномочия собственника в отношении имущества федеральных образовательных учреждений в силу п. 5.3 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного Постановлением Правительством РФ от 27.11.2004 № 691, осуществляет и Росимущество Положение о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27.11.2004 №691 // СПС «Консультант Плюс».. Соотношение указанных аналогичных по своему содержанию функций двух самостоятельных органов исполнительной власти в законодательстве не установлено. В итоге осталась неопределенность в вопросе о том, какие конкретно действия вправе совершать каждый из названных властных органов и каковы последствия расхождения их интересов.

В судебно-арбитражной практике особое значение имеют дела об оспаривании законности изъятия у государственных учреждений объектов, закрепленных за ними на праве ОУ.

Арбитражным судом Воронежской области было рассмотрено дело по иску ГОУ «Воронежский учебный комбинат» к Территориальному управлению Минимущества России о признании недействительным его распоряжение от 06.09.2002 № 190-р об изъятии из ОУ учебного комбината нежилых помещений в здании. Основанием послужило неиспользование учебным комбинатом закрепленного за ним на праве ОУ объекта недвижимого имущества. Решением первой инстанции, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, требования учебного комбината были удовлетворены - оспариваемое распоряжение признано недействительным, ввиду недоказанности факта неиспользования истцом спорного нежилого помещения. Однако Президиум ВАС РФ пришел к выводу о необходимости отмены всех состоявшихся судебных актов в связи со следующим. Право собственника на изъятие имущества, отведенного учреждению, предусмотрено п. 2 ст. 296 ГК РФ. Актами проверок, составленными Теруправлением Минимущества России по Воронежской области, был выявлен факт неиспользования учебным комбинатом 3-го этажа спорного здания, а также нецелевое использование 1-го и 2-го этажей данного объекта, что могло послужить основанием для правомерного изъятия имущества, закрепленного за госучреждением. Таким образом, ВАС РФ признал за ФОИВ по управлению имущественными отношениями право производить оценку соответствия целевого использования учреждением предоставленного ему объекта, а также право принимать решения об изъятии объекта из оперативного управления в порядке ст. 296 ГК РФ Постановление Президиума ВАС РФ от 24.05.2005 № 225/04 по делу № А14-1234-03/39/1. // СПС «Консультант Плюс»..

Рассмотрение дел данной категории вызывает определенные сложности. Имеются противоречивые судебные акты, свидетельствующие об отсутствии единого подхода к решению вопросов о соответствии деятельности учреждения заданиям собственника и задачам, для выполнения которых организация создавалась.

Так, Арбитражный суд Нижегородской области рассмотрел дело по иску госучреждения «Нижегородский центр научно-технической информации» о признании недействительным распоряжения Комитета по управлению госимуществом Нижегородской области от 21.06.2001 № 601 об изъятии из ОУ учреждения излишних нежилых помещений. Одним из оснований послужило то, что учреждение не использовало часть помещений, а сдавало их в аренду. В итоге суд признал, что сдача в аренду части площадей учреждениями в случаях, когда заключение подобных сделок допускается законом, не может рассматриваться как доказательство неиспользования имущества, влекущее право собственника на изъятие данного объекта Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 29.01.2002 по делу № А43-5276/01-32-151 // СПС «Консультант Плюс».. Прямо противоположную позицию можно увидеть в постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 30.06.2005: суд признал сдачу в аренду площадей одним из доказательств их неиспользования учреждением, и что это может служить основанием для прекращения права ОУ Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 30.06.2005 по делу № А58-3264/04-Ф02-2863/05-С2 // СПС «Консультант Плюс»..

Подводя итоги, я считаю необходимым акцентировать внимание на следующих проблемах, возникающих в судебно-арбитражной практике:

- До настоящего времени нет ясности в вопросе о полномочиях федеральных государственных органов в части осуществления полномочий собственника в отношении имущества, закрепленного за учреждениями на праве ОУ. Некоторые суды признают в качестве таковых Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и его теруправления. Но в судебных актах нередко указывается на то, что от имени собственника - Российской Федерации в правоотношения по поводу имущества учреждений вступают ведомства, выполняющие функции учредителя соответствующих учреждений, поскольку данное право отражено в нормативных актах, определяющих статус этих ведомств. В итоге возникает неопределенность, влекущая ошибки и различные подходы в судебной практике. Поэтому я считаю необходимым окончательно закрепить в законодательстве право Росимущества осуществлять в полном объеме полномочия собственника имущества в отношении всех федеральных учреждений независимо от их ведомственной подчиненности, поскольку Росимущество имеет организованную систему территориальных структур, способных оперативно и эффективно выполнять указанные функции.

- Нуждается в конкретизации вопрос о том, что следует признать неиспользованием и нецелевым использованием имущества учреждения, дающими право собственнику изъять объект из ОУ учреждения. В частности, по мнению А.С. Феофилактова, нужно решить дилемму: является ли сдача в аренду имущества фактом его неиспользования или нет. По его мнению, с чем я полностью согласна, поскольку аренда объектов, переданных учреждением, предусмотрена законом, нельзя считать заключение подобных договоров доказательством того, что имущество является излишним и может быть изъято собственником Феофилактов А.С. Право оперативного управления государственных (муниципальных) учреждений: проблемы реализации и защиты // Арбитражная практика. 2007. №6. С. 21..

- Также я считаю необходимым законодательно установить запрет собственнику заключать договоры аренды имущества учреждений без их участия, ибо создается почва для одновременного закрепления прав владения и пользования за двумя и более субъектами.



3. Проблема ограничения прав ХВ и ОУ

Как известно, значительная часть сделок субъектов права ХВ и ОУ совершается с согласия собственников их имущества.

Так, применительно к автономным учреждениям требуют согласования сделки с недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение этого имущества Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 45. Ст. 4626..

Государственные (муниципальные) предприятия согласовывают с собственником сделки с принадлежащим им на праве на праве ХВ недвижимым имуществом, сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключением договоров простого товарищества Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 48. Ст. 4746. П. 2 ст. 18; Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301. П. 2 ст. 295.. Казенные предприятия любые сделки, за исключением сделок с готовой продукцией, совершают с согласия собственника Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 48. Ст. 4746. П. 1 ст. 19..

Движимым и недвижимым имуществом государственное (муниципальное) и казенное предприятие может распоряжаться только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такового предприятия. Если данное требование будет нарушено, то такие сделки будут признаны ничтожными.

Данные ограничения, безусловно, необходимы для обеспечения сохранности государственной (муниципальной) собственности. Однако, как считает И.Е. Бугаев, они порождают и целый ряд проблем, с чем я полностью согласна.

Во-первых, снижается оперативность принятия хозяйственных решений, а следовательно, и эффективность работы соответствующих предприятий и учреждений. Во-вторых, указанные ограничения создают определенные трудности для контрагентов субъектов вышеупомянутых вещных прав, поскольку любые их договоренности с предприятиями и учреждениями могут быть отвергнуты уполномоченными государственными (муниципальными) органами, а состоявшаяся сделка аннулирована в судебном порядке Бугаев И.Е. Отдельные вопросы совершенствования правового регулирования ограничений правомочий субъектов прав хозяйственного ведения и оперативного управления // Гражданское право. 2010. №4. С. 27. .

Поэтому очень важно, чтобы существующие ограничения прав ХВ и ОУ не были чрезмерными. Для этого необходимо, чтобы они не устанавливались на региональном и местном уровне, а на федеральном уровне вводились только на основе федеральных законов, а не подзаконных актов.

К сожалению, анализ действующих нормативных документов показывает, что данный принцип на практике игнорируется. Так, пункт 2 статьи 295 ГК РФ предусматривает, что движимым имуществом, принадлежащим государственному (муниципальному) предприятию на праве ХВ, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами. Пункт 1 статьи 297 ГК РФ также предусматривает, что казенное предприятие самостоятельно реализует производимую им продукцию, если иное не установлено не только законом, но и иными правовыми актами. Таким образом, гражданское законодательство допускает установление ограничений осуществления прав унитарных предприятий - субъектов ХВ и ОУ подзаконными актами - указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (п. 6 ст. 3 ГК РФ).

Кроме того, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований в нарушение пункта «о» статьи 71 Конституции РФ утверждаются нормы, которые регулируют правовое положение субъектов прав ХВ и ОУ, устанавливая дополнительные ограничения их гражданских прав. Так, Законом Рязанской области предусмотрено, что: Закон Рязанской области от 3 апреля 2001 г. № 20-ОЗ «О порядке сдачи в аренду государственного имущества Рязанской области» (в ред. от 06.10.2009 № 117-ОЗ).

1) сдача арендатором в субаренду государственного имущества может осуществляться, если это предусмотрено условиями договора, только с согласия Министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области (ст. 8 Закона);

2) государственные учреждения Рязанской области (бюджетные, автономные), казенные предприятия Рязанской области могут передавать в аренду государственное имущество, закрепленное за ними на праве ОУ, только с согласия Министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области (ст. 13 Закона);

3) договоры аренды государственного имущества, заключенные в нарушение установленного данным Законом порядка, признаются недействительными, а все средства, полученные по договорам, подлежат изъятию в областной бюджет (п. 1 ст. 19 Закона).

Таким образом, рассматриваемый законодательный акт субъекта РФ:

1. обязал всё закрепленное на праве ОУ государственное имущество Рязанской области сдавать в аренду только с согласия органа исполнительной власти области, хотя Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» разрешает автономным учреждениям распоряжаться закрепленным за ним имуществом на праве ОУ (за исключением особо ценного и недвижимого) самостоятельно, а ГК РФ допускает самостоятельное распоряжение казенными предприятиями готовой продукцией;

2. ввел согласование всех сделок субаренды государственного имущества Рязанской области, что также не предусмотрено федеральным законодательством;

3. предусмотрел изъятие всех средств по заключенным в нарушение закона области договорам в областной бюджет, нарушив требования п. 2 ст. 167 ГК РФ и вторгнувшись в сферу исключительного ведения РФ. Нельзя не указать на то, что несоответствие региональному законодательному акту не является основанием для признания сделки недействительной. И поэтому я считаю, что требование законодательного акта Рязанской области является некорректным.

Чтобы избежать подобного в нормотворческой деятельности местных властей, я предлагаю органам прокуратуры или другим контрольным органам усилить надзор за региональным нормотворчеством в сфере управления государственной собственностью. Также следует внести некоторые коррективы в гражданское законодательство. В частности, следует исключить упоминание об иных нормативных правовых актах из числа нормативных документов, которыми могут вводиться ограничения правомочий унитарных предприятий и учреждений из ГК РФ, Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Федерального закона «Об автономных учреждениях».

В этой связи нуждаются в корректировке пункт 2 статьи 295 ГК РФ, пункт 1 статьи 18, пункт 1 статьи 19 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в части исключения упоминания об иных нормативных правовых актов, которыми могут устанавливаться ограничения правомочия распоряжения унитарных и казенных предприятий.



4. Проблематика соотношения прав ХВ и ОУ

В настоящее время в Российской Федерации управление государственной собственностью осуществляется, как уже было сказано ранее, на основе двух видов ограниченных прав: права хозяйственного ведения и права оперативного управления.

Возникает вопрос: какова же цена вопроса, о каком количестве субъектов такого права идет речь? По состоянию на 1 мая 2009 г. в Российской Федерации зарегистрировано 14 с половиной тысяч унитарных предприятий. Общее количество учреждений по состоянию на 1 января 2009 г. составило 327 947 (без закрытых учреждений). Городецкая Е.А. К вопросу о дуализме права управления государственной собственностью // Гос. власть и местное самоуправление. 2011. №4. С. 20.

В настоящее время одним из полей для острых дискуссий является проблема правовой обоснованности и целесообразности существования таких двух самостоятельных видов прав на чужие вещи, как право хозяйственного ведения и право оперативного управления, - искусственно созданных и не известных ни иным правопорядкам, ни типичным цивилистическим воззрениям правовых конструкций, - как пишет в своей статье Е.А. Городецкая. Городецкая Е.А. Там же.

Насколько сейчас существенны различия между данными вещными правами? И что еще важнее, так ли оправданно существование двух правовых институтов в сфере управления имуществом собственника-государства? Ведь Гражданский кодекс всё-таки не та субстанция, главным достоинством которой должно быть разнообразие.

Как отмечал А.В. Венедиктов, «государственные юридические лица наделяются государством на передаваемое им имущество правом оперативного управления, т.е. определенными правомочиями по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом, осуществляемом не своей властью и не в своем интересе, но властью, предоставленной государством и в интересах государства» Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 10.. Нетрудно заметить, что данное определение универсально для обеих существующих моделей ограниченных вещных прав.

В глазах экономиста данная конструкция выглядит следующим образом: государство, обладая капитал-собственностью, отчуждает капитал-функцию хозяйствующим субъектам - создаваемым ими юридическим лицам Шевченко Л.И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. СПб., 2002. С. 123.. Наделение имуществом унитарных предприятий и учреждений на правах хозяйственного ведения и оперативного управления есть способ осуществления права собственности для публично-правовых образований, но никак не юридическая форма экономически необходимого участия одного лица в праве собственности другого (что выступает главной предпосылкой, по мнению Е.А. Городецкой, существования самой категории ограниченных вещных прав - права долгосрочного пользования, сервитута и т.д.). Т.е. импульс в данном случае - обратный.

Кроме того, изначально создание государством любых организаций обусловлено одной целью, производной от государственных функций. Как совершенно справедливо замечает М.А. Дрыга, «цели конкретного субъекта права хозяйственного ведения и оперативного управления - это всегда конкретная цель самого государства» Дрыга М.А. Административная правосубъектность государственных унитарных предприятий. Ростов-на-Дону, 2005. С. 8..

Итак, имущественная основа ГУПов, МУПов, ГУ и МОУ - государственная собственность, цели создания - исполнение государственных функций, предназначение - осуществление, за исключением некоторых изъятий, всех полномочий собственника в интересах государства и его властью, правоспособность - целевая. Это фундаментальные общие черты управления государственной собственностью в равной мере справедливы для обоих видов ограниченных вещных прав на государственное имущество.

Объектом и того и другого вещного права может быть имущество, предназначенное для ведения предпринимательской деятельности. И учреждения, и казенные предприятия не преследуют в качестве основной цели деятельности получение прибыли.

И.В. Ершова, проанализировав достаточно большое число уставов казенных предприятий, приходит к выводу, что основной целью их деятельности является не извлечение прибыли, а удовлетворение публичных интересов государства, обеспечение государственных нужд Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. М., 2001. С. 156., что подтверждается и строго ограниченным в ст. 8 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях перечнем целей создания казенных предприятий Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.. А.П. Фоков отмечает сходство казенных предприятий с некоммерческими организациями, а значит, и учреждениями, по признакам того, что для казенных предприятий, как и некоммерческих организаций, извлечение прибыли не является основной целью деятельности. Одновременно отмечу, что Гражданский кодекс предусматривает право учреждения осуществлять предпринимательскую деятельность, чем учреждения схожи с унитарными предприятиями. Также общие с унитарными предприятиями черты наблюдаются и в организационно-правовой форме автономного учреждения, которое, будучи некоммерческой организацией, прямо как унитарное предприятие вправе распоряжаться полученными доходами. Именно в данной организационно-правовой форме отмечается такое сходство с основанными на праве хозяйственного ведения предприятиями, как отсутствие субсидиарной ответственности собственника по долгам данного типа учреждения. Видимо, данной организационно-правовой форме суждено было стать переходной, пограничной моделью, объединяющей основанные на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления организации. На примере автономного учреждения наиболее ярко проступает условность деления унитарных предприятий и учреждений в зависимости от их коммерческой или некоммерческой сути.

Эфемерность отличий проявляется в том, что учреждение, будучи основанным на праве оперативного управления некоммерческой организацией, не обладает правом распоряжаться предоставленным собственником имуществом без его согласия. Однако это же учреждение вправе самостоятельно распоряжаться полученными доходами и приобретенными за счет этих доходов имуществом самостоятельно, обладая ими уже на праве хозяйственного ведения. Однако бюджетным законодательством предусмотрены ограничения данного права, причем противоречия между гражданским и бюджетным законодательством усиливаются. Для преодоления этих противоречий необходимо, по мнению российских исследователей, закрепить приоритет бюджетного законодательства в определении содержания права оперативного управления.

Таким образом, ранее разделяющие эти виды прав отличительные черты из Китайской стены превратились практически в Берлинскую в ее нынешнем состоянии. Сейчас даже осуществление деятельности по заданию собственника отличает право ОУ от права ХВ лишь формально. Ведь собственнику принадлежит право определять предмет и цели деятельности государственного и муниципального предприятия, а также назначать его директора (руководителя). Через назначение директора собственник de facto может обеспечить выполнение любых своих заданий. Концепция развития законодательства о вещном праве. Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Вестник ВАС РФ. 2009. № 4. С. 125. Кроме того, в силу ст. 295 ГК РФ, собственник имущества такого предприятия осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. К тому же вслед за судебной практикой законодатель допускает признание недействительными сделок с имуществом предприятия, которые лишают последнее возможности вести свою деятельность в соответствии с определенными собственником в уставе целями.

В пользу устранения из гражданского законодательства права хозяйственного ведения исследователями (в частности, Т.В. Закупень), выдвигаются и такие аргументы, что «юридическая конструкция права ХВ предоставляет субъекту такого права очень широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем унитарного предприятия». Тот факт, что взаимоотношения руководителя унитарного предприятия регулируются трудовым законодательством, не позволяет применить действенные меры ответственности к руководителю, чьими действиями государственному имуществу причинен значительный ущерб. Собственник, напротив, не наделен четко установленными правами определять критерии эффективности деятельности унитарного предприятия и спрашивать с руководителя за недостижение таковой.

Проанализировав проблематику соотношения права ОУ и права ХВ, я сделала вывод о том, что одним из перспективных направлений совершенствования законодательства в области вещных прав должна стать унификация прав управления имуществом собственника и закрепление только лишь права оперативного управления. Считаю целесообразным усилить акцент на решающую роль собственника в определении объема и порядка распоряжения плодами использования переданного имущества, т.е. доходами от его использования и приобретенным за их счет имуществом. Таким образом, предлагаю право ОУ определить как право владения, пользования и распоряжения имуществом собственника, а также полученными доходами от его использования в пределах и в соответствии с целями, определенными законодательством, заданиями собственника и назначением имущества.

Еще одним дискуссионным, на мой взгляд, вопросом является следующий. Министерства, иные органы государственной власти и органы местного самоуправления, будучи учреждениями по своей организационно-правовой форме, наделяются имуществом на праве оперативного управления. Однако от имени публично-правового образования создают государственные (муниципальные) унитарные предприятия и наделяют их государственным имуществом уже на праве хозяйственного ведения. Возможно, тем самым отрицается один из принципов римского права: никто не может передать больше прав, чем имеет сам. Субъект права ОУ не может создать субъекта права ХВ, и никто из них обоих не способен создать субъекта права собственности. Возможно, данная коллизия станет еще одним аргументом в пользу унификации прав управления государственной собственностью.

Я считаю, что решение данных вопросов позволило бы очистить данные правовые конструкции от противоречий и сузить поле для злоупотреблений, убрав почву для правоприменительных шатаний и прорех.



Заключение

Итак, подведем итоги. В данной работе я провела исследование таких ограниченных вещных прав, как право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Раскрыла их сущность, определила особенности, а также существенные несовершенства законодательства в данной сфере. Предложила варианты решения выделенных проблем, которые, на мой взгляд, способствовали бы устранению существующих противоречий, позволили бы сузить поле для злоупотреблений, повысив тем самым эффективность реализации прав государства как собственника, а также самих субъектов прав ХВ и ОУ.

Мои предложения по устранению противоречий:

1. Я считаю необходимым окончательно закрепить в законодательстве право Росимущества осуществлять в полном объеме полномочия собственника имущества в отношении всех федеральных учреждений независимо от их ведомственной подчиненности, поскольку Росимущество имеет организованную систему территориальных структур, способных оперативно и эффективно выполнять указанные функции.

2. Нуждается в конкретизации вопрос о том, что следует признать неиспользованием и нецелевым использованием имущества учреждения, дающими право собственнику изъять объект из ОУ учреждения. В частности, нужно решить дилемму: является ли сдача в аренду имущества фактом его неиспользования или нет.

3. Также я считаю необходимым законодательно установить запрет собственнику заключать договоры аренды имущества учреждений без их участия, ибо создается почва для одновременного закрепления прав владения и пользования за двумя и более субъектами.

4. Чтобы избежать злоупотреблений в нормотворческой деятельности местных властей, я предлагаю органам прокуратуры или другим контрольным органам усилить надзор за региональным нормотворчеством в сфере управления государственной собственностью. Также следует внести некоторые коррективы в гражданское законодательство. В частности, следует исключить упоминание об иных нормативных правовых актах из числа нормативных документов, которыми могут вводиться ограничения правомочий унитарных предприятий и учреждений из ГК РФ, Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Федерального закона «Об автономных учреждениях».

5. Одним из перспективных направлений совершенствования законодательства в области вещных прав должна стать унификация прав управления имуществом собственника и закрепление только лишь права оперативного управления. Считаю целесообразным усилить акцент на решающую роль собственника в определении объема и порядка распоряжения плодами использования переданного имущества, т.е. доходами от его использования и приобретенным за их счет имуществом. Таким образом, предлагаю право ОУ определить как право владения, пользования и распоряжения имуществом собственника, а также полученными доходами от его использования в пределах и в соответствии с целями, определенными законодательством, заданиями собственника и назначением имущества.

Утверждение Монтескье о том, что «собственность - вот дух законов», и сегодня ничуть не утратило своей актуальности. Качество и эффективность законов во многом определяется их актуальностью и соответствием экономической парадигме. Городецкая Е.А. К вопросу о дуализме права управления государственной собственностью // Гос. власть и местное самоуправление. 2011. №4. С. 19. Как совершенно справедливо отметил В.Ф. Яковлев, ГК должен быть не памятником начала рыночной экономики, а действующим, актуальным актом, эффективно реагирующим на все сложности экономической жизни.



Литература

1. Боровская М.А. Генезис муниципальной собственности и становление систем муниципального управления. -- Таганрог: ТРТУ, 2012. -- 116 с.

2. Капелюшников Р. Право собственности (очерк современной теории). -- Отечественные записки: № 6 (20), 2014.

3. Капелюшников Р., Демина Н. Влияние характеристик собственности на результаты экономической деятельности российских промышленных предприятий / Социально экономическая трансформация в странах СНГ: достижения и проблемы (материалы международной конференции). -- М.: Издательство Института экономики переходного периода, 2012. -- С. 598-621.

4. Корчагин Ю. Уходим в тень. -- Российская Бизнес-газета. -- №760 (27), 27.07.2010.

5. Курс экономической теории: Общие основы экономической теории. Микроэкономика. Макроэкономика. Основы национальной экономики: Учебное пособие / Под ред. д.э.н.. проф. A.B. Сидоровича: МГУ им. М.В. Ломоносова. -- 2-е изд., перераб. и доп. -- М: Издательство «Дело н Сервис», 2011. -- 832 с.

6. Макаров И.Н. Отношения собственности и государственно-частное партнерство: постановка проблемы. -- Вести высших учебных заведений Черноземья. -- №1(19), 2010. -- С. 101-104.

7. Моргунов Е.В., Калинин А.Д. О совершенствовании управления государственной собственностью в России. / В сб. «Теория и практика институциональных преобразований в России» /Под ред. Б.А. Ернзкяна. Вып. 9. -- М.: ЦЭМИ РАН, 2007. -- С. 129-137.

Размещено на Allbest.ru