Размещено на http://www.allbest.ru/

61

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Наделение органов местного самоуправления в Российской Федерации государственными полномочиями: проблемы теории и практики

Оглавление

Введение

Глава 1. Основные принципы работы органов местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

• 1.2 Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления
• Глава 2 особенности наделения органов местного самоуправления в Российской Федерации отдельными государственными полномочиями
• 2.1 Формы передачи органам местного самоуправления государственных полномочий
• 2.2 Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и государственный контроль за их осуществлением
• 2.3 Реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния на примере муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области
• Заключение
• Список литературы
• Приложение

Введение

Актуальность темы. Для России тематика наделения органов местного самоуправления в Российской Федерации государственными полномочиями, изучение проблем теории и практики и осмысление в связи с этим понятийных категорий, вытекающих из разработки данной темы понятийных категорий, является одной из актуальных правовых проблем. Более того, исследования в данной области, на наш взгляд, представляются политически и социально целесообразными даже исходя из необходимости урегулирования споров о компетенции, достаточно часто возникающих между органами местного самоуправления и различными государственными органами в процессе их деятельности. И что особенно печально, данные споры несут негативные последствия, в первую очередь, для населения, а также снижают престиж органов власти различного уровня в целом.

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и, в этом качестве, составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти. В текущий период российское местное самоуправление находится на важном этапе своего развития. Замысел масштабных преобразований был подчинен главному - максимальному приближению местной власти к населению, упорядочению работы всей системы, как органов государственной власти, так и местного самоуправления, более четкому разграничению полномочий (и компетенции в целом) между различными уровнями публичной власти.

Теперь уже ни у рядового обывателя, ни у чиновника самого высшего уровня в политической иерархии не вызывает сомнений тот факт, что местное самоуправление является важнейшим звеном единой системы публичной власти, оно дополняет и укрепляет государственную власть, а реформа местного самоуправления направлена на повышение качества жизни всех жителей страны.

В настоящее время совершенствование основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти - одна из первоочередных задач государственного строительства. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, во многом обеспечивающим устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому недостатки и проблемы в формировании и работе органов местного самоуправления могут негативным образом отразиться на состоянии всего общества.

В своем выступлении на II Общероссийском гражданском форуме 22 января 2008 года Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления как одну из приоритетных задач государства, подчеркнув, что «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху». В ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года Президент Российской Федерации также уточнил, что «работа по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении будет продолжаться» Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05.11.2008 «Послание Президента РФ Федеральному Собранию» // «Российская газета», № 230, 06.11.2008, «Парламентская газета», № 69, 7-13.11.2008.. В Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 30.11.2010 Дмитрий Медведев заявил, что «Местное самоуправление является важнейшим элементом любого демократического государства» Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.11.2010 «Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации»// «Российская газета», № 271, 01.12.2010, «Российская газета», № 273, 02-08.12.2010, «Парламентская газета», № 63, 03-09.12.2010..

Принципиально новый подход к государственному устройству России поставил перед руководством страны и регионов и значительное число новых вопросов. Недостаточное урегулирование взаимоотношений органов государственной власти различного уровня и местного самоуправления, их должностных лиц относится к числу наиболее острых проблем формирования государственного устройства Российской Федерации, соответствующего требованиям действующей Конституции РФ Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных поправок от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ с внесенными в нее поправками от 30.12.2008). Официальный текст опубликован в изданиях: «Российская газета», № 7, 21.01.2009, «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4..

В рамках названных выше проблем в сфере местной власти и муниципального управления одним из самых серьезных и актуальных, на наш взгляд, является вопрос реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, которые, наряду с вопросами местного значения, и формируют компетенцию муниципальной власти в Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является одной из форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, и, надо заметить, одной из самых сложных, противоречивых и трудно реализуемых на практике. Поэтому и не вызывает удивление тот факт, что в ходе муниципальной реформы в Российской Федерации существенным изменениям была подвергнута та часть законодательства о местном самоуправлении, которая касается механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В 2009 году должен был завершиться заключительный этап муниципальной реформы. Однако изменения, внесенные в Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 20.03.2011, с изм. от 29.03.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003)// Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, № 40, ст. 3822, «Российская газета», № 202, 08.10.2003. Федеральным законом от 25 декабря 2008г. № 281-ФЗ Федеральный закон от 25.12.2008 № 281-ФЗ (ред. от 13.12.2010) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 17.12.2008) //Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: «Собрание законодательства РФ», 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6236, «Российская газета», № 266, 30.12.2008., продлили переходный период до 2012г. Это объясняется в числе прочего и тем, что практика реализации Федерального закона № 131-ФЗ выявила ряд нерешенных проблем, некоторые из которых затрагивают и исследуемую нами тему.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых (за счет соответствующего бюджета) средств в Российской Федерации закреплено на конституционном уровне (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Следует отметить, что подобная практика имеется и в ряде зарубежных государств. Так, Конституции Франции, Индии, Испании закрепляют возможность передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий на уровне закона. В Конституции Индии, например, устанавливается, что штаты на основе закона могут передавать муниципалитетам такую компетенцию и полномочия, какие им необходимы для исполнения функций как института самоуправления, и такой закон может содержать положения о передаче компетенции и ответственности муниципалитетам соответствующего уровня См.: Конституции зарубежных государств / Под ред. В.В. Маклакова. М., 2006. С. 522..

В отдельных зарубежных федеративных государствах на конституционном уровне закреплена также и возможность передачи ряда полномочий от местных органов власти на уровень субъектов федерации. Так, например, Конституция Мексиканских Соединенных Штатов от 31 января 1917г. закрепляет за муниципиями возможность заключать со штатами соглашения о передаче штатам некоторых функций, связанных с управлением налогами Конституции государств Америки: В 3 т. Т. 1. Северная и Центральная Америка / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 540.. В Российской Федерации подобная правовая регламентация отсутствует.

Возможность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в соответствии с национальным законодательством также закреплена и на международном уровне. Так, Европейская хартия местного самоуправления 1985г. устанавливает, что осуществление публичных полномочий должно возлагаться на органы, наиболее близкие к гражданам. При этом в документе подчеркивается, что передача определенных функций другому органу власти должна производиться не формально, а исключительно с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.. В отношении указанного вопроса нельзя не отметить также Рекомендацию Комитета министров Совета Европы государствам-членам о финансовых средствах местных и региональных властей, определившую, что делегированные задачи - это функции, конечная ответственность за выполнение которых возложена на вышестоящем органе власти, при этом их осуществление передано местному органу власти Рекомендация N R (2005) 1 Комитета министров Совета Европы «О финансовых средствах местных и региональных властей» принята 19 января 2005 г. на 912-м заседании представителей министров..

Теоретическая и практическая значимость работы

Теоретическая значимость данной дипломной работы состоит в углублении теоретических знаний в области современного российского законодательства, регулирующего наделение отечественных органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и (или) ее субъектов.

Практическая роль связана с тем, что данная дипломная работа, возможно, будет способствовать оказанию помощи студентам, обучающимся по специальностям «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление» и другим направлениям подготовки, а также практикующим юристами, и, безусловно, чиновниками органов власти различного уровня в освоении нового российского законодательства в сфере с системой правового регулирования в рассматриваемой области. Практическая значимость данной работы заключается также в возможности использования изложенных в работе подходов и выводов при разработке проектов новых нормативных правовых актов в области наделения муниципальной власти отдельными государственными полномочиями как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.

Представляется, что материалы данной дипломной работы могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области.

Объект исследований. Объектом исследования данной дипломной работы является общественные отношения, возникающие в процессе реализации норм российского законодательства, регулирующего наделение органов местного самоуправления в Российской Федерации отдельными государственными полномочиями.

Предмет исследования. Предметом исследования данной дипломной работы являются: нормативно-правовой материал (международные договоры, действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты государства - предшественника, правовые акты муниципальных властных структур, а также законодательные акты зарубежных государств), иные источники права (например, договоры о делегировании полномочий, заключаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления), конкретная практическая деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (в том числе реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния на примере муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области), иных субъектов данных правовых отношений, а также труды отечественных ученых - юристов.

Теоретической основой для исследования стали работы российских ученых в области муниципального права, а именно: О.Е. Кутафина, И.Г. Мачульской, А.А. Подсумковой, Н.В. Постового, Е.С. Шугриной и других авторов.

В настоящее время в разработку способов наиболее эффективного решения данной проблематики включаются все больше ученых, юристов-практиков, чиновников различного уровня и специалистов различных наук.

Цели и задачи. Целью данной дипломной работы является изучение действующей в Российской Федерации системы правового регулирования отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, выявление проблем теории и практики наделения органов местного самоуправления в Российской Федерации государственными полномочиями на федеральном или региональном уровне, различных изъянов и пробелов в их правовом регулировании, общественные отношения, возникающие в процессе реализации как норм правовых актов различного уровня, изданных с целью регулирования данной области, а также выработка практических рекомендаций по совершенствованию системы правового регулирования отношений в исследуемой сфере.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие исследовательские задачи:

- определение содержания основных понятий, составляющих предмет данного исследования;

- Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

- Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления;

- Особенности наделения органов местного самоуправления в РФ отдельными государственными полномочиями, в том числе:

а) формы передачи органам местного самоуправления государственных полномочий,

б) порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и государственный контроль за их осуществлением,

в) определение видов отдельных государственных полномочий, которыми наделены, могут или не могут быть наделены органы местного самоуправления;

- Предложение путей разрешения проблем связанных с отдельными государственными полномочиями, которыми наделены, или не могут быть наделены органы местного самоуправления, и полномочиями по решению вопросов местного самоуправления;

- Формулирование выводов и предложений по совершенствованию законодательства в области осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий.

Также исследованию подлежит примеры реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния в органах местного самоуправления муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области.

Методологическая база. Методологической основой данного исследования составляют принятые в отечественной науке способы и формы научного познания. В качестве научно-познавательных инструментов и приемов использованы общенаучные методы, такие, как системный, логический, исторический, сравнительный, прогностический, а также, методы анализа и синтеза и другие. Также был использован общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частные научные методы: сравнительного правоведения, системно-структурный, историко-юридический.

Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, их целостности и всесторонности.

Структура данной дипломной работы определена целями и задачами исследования.

Глава 1. Основные принципы работы органов местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, независимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы.

Термин «местное самоуправление» впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» См.: Закон СССР от 9 апреля 1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // ВСНД СССР. 1990. № 16. Ст. 267., который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан.

Согласно данному Закону местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц, а в качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

Затем понятие «местное самоуправление» было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 года Декларация СНД РСФСР от 12.06.1990 № 22-1// «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 1990, № 2, ст. 22.. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создания на местах новой власти - местного самоуправления.

В Конституцию РСФСР Конституция РСФСР 1978г.//Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407. термин «местное самоуправление» был включен в 1991 году. Законом РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» Закон РСФСР от 6 июля 1991г. «О местном самоуправлении в РСФСР»// ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010. местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов - местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти.

До Конституции РФ 1993 года органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства, как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

Местное самоуправление в современной России - сложное многоаспектное социальное явление. Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводит следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Это определение местного самоуправления несколько отличается от прежнего. Согласно ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 12.08.1995). Документ утратил силу с 1 января 2009 года в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.// Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: «Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, № 35, ст. 3506, «Российская газета», № 170, 01.09.1995. местное самоуправление рассматривалось как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Новый Федеральный закон определяет местного самоуправления не через «деятельность населения», а через «форму осуществления народом своей власти». Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ст. 3 Конституции Российской Федерации.

Определение местного самоуправления по Федеральному закону несколько отличается от используемого в Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которой под местным самоуправлением понимается правомочие и способность органов местной власти регламентировать значительную часть публичных дел и осуществлять управление ею, действуя в рамках закона, но в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения «Европейская хартия местного самоуправления» (совершено в Страсбурге 15.10.1985). Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ. Вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года.// «Собрание законодательства РФ» 07.09.1998, № 36, ст. 4466, «Российская юстиция», 1996, № 9, С. 2 - 5, «Бюллетень международных договоров», № 11, 1998..

Следовательно, можно сделать вывод о том, в Европейской хартии местного самоуправления, под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления в решении государственных дел, в то время как Федеральный закон подчеркивает именно участие населения в решении вопросов местного значения.

Обращают на себя внимание ряд важных отличий. Если в определении Европейской хартии речь идет только о праве на местное самоуправление (то есть оно может и не использоваться), то, исходя из смысла федерального закона, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией. Кроме того, Европейская хартия трактует о регламентировании органами местного самоуправления государственных дел, в то время как в российском законодательстве ряд вопросов отнесены именно к вопросам местного значения, то есть уже как бы не являются государственными.

Можно выделить и еще одно достаточно принципиальное отличие. Исходя из смысла Хартии местное самоуправление в европейских странах осуществляется только органами местного самоуправления (что, кстати, не совпадает с истинным положением дел), в то время как в Российской Федерации непосредственно населением.

Несколько иное толкование местного самоуправления дается в Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках СНГ Декларация «О принципах местного самоуправления в государствах - участниках СНГ». М., 1994. 29 окт.. Под местным самоуправлением, согласно Декларации, понимается исключительно система организации деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Основное различие между Декларацией и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заключается в том, что в Законе речь идет о деятельности населения, а в Декларации - о системе организации такой деятельности. Представляется, что формула, использованная в федеральном законе, более полно и точно описывает всю широту данного понятия.

Так как местное самоуправление является одним из способов реализации публичной власти в Российской Федерации, оно функционирует на основе определенных конституционных принципов, характерных только для системы местного самоуправления, позволяющие говорить о ее единстве и уникальности: самостоятельности и ответственности органов и должностных лиц органов местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством и юридическими лицами. Подсумкова А.А., Чанов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». - М.: 2007. Под самостоятельностью в российском законодательстве понимается, во-первых, организационная самостоятельность органов местного самоуправления. Данное положение закреплено в конституционном требовании, которое предусматривает, что органы местного самоуправления в России не входят в систему органов государственной власти. Во-вторых, население любого муниципального образования самостоятельно в определении структуры собственных органов местного самоуправления. В-третьих, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В-четвертых, понятие самостоятельности предполагает экономическую самостоятельность. Она обеспечивается, прежде всего, наличием муниципальной собственности. Финансовую самостоятельность местного самоуправления обусловливает наличие местного бюджета, внебюджетных фондов, местные налоги и сборы, право органов местного самоуправления на участие в кредитных отношениях. Ответственность - неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм. Выделяют ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

В процессе реализации органами государственной власти и органами местного самоуправления своих полномочий между ними неизбежно происходит взаимодействие. Взаимодействие между органами данных видов власти, как правило, определяют как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных задач.

Вопросы местного значения выражаются в конкретных функциях органов местного самоуправления. Функции (от лат. functio - исполнение, осуществление) - это основные направления деятельности органов или должностных лиц местного самоуправления по осуществлению конкретных целей и задач; это комплекс однородных работ, направленный на достижение цели органа или его структурного подразделения Большой юридический словарь / Под ред. Л.А. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1998.. Функции местного самоуправления определяют его основные, наиболее важные направления деятельности, носят комплексный, собирательный характер. Содержание каждой функции местного самоуправления складывается из совокупности однородных направлений деятельности, объединяясь в одну функцию, исходя из специфики тех общественных отношений, на которые они воздействуют.

Функции местного самоуправления обусловлены его природой, задачами и целями, стоящими перед местными сообществами на конкретном этапе их исторического развития. Функции местного самоуправления представляют собой единство содержания компетенции, полномочий, основных направлений, форм и методов осуществления муниципальной деятельности. Функции первичны по отношению к компетенции и полномочиям органов. Компетенция органов местной власти, а особенно их отдельные полномочия подвержены более частным изменениям. Функции же более стабильны по сравнению с компетенцией, т.к. отражают исторически обусловленную природу местного самоуправления Муниципальное право / Под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Изд-во «Эксмо», 2005. С. 120..

В функциях местного самоуправления выражается его сущность, та роль, которую органы местного самоуправления играют при решении вопросов местного значения, удовлетворении потребностей населения и повышения качества его жизни, а также развитии муниципального образования. Применительно к органам публичной власти предметы ведения - это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Предметы ведения муниципального образования - сферы общественной жизни, в которых действуют органы местного самоуправления и в которых они юридически компетентны.

Необходимым условием создания и функционирования муниципальных властных органов является их наделение собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, т.е. компетенцией, которая представляет собой определенную совокупность юридически закрепленных полномочий, предоставленных органу или должностному лицу местного самоуправления для осуществления своих функций.

В свою очередь, под полномочиями органов местного самоуправления понимают закрепленный нормами муниципального права за органами и должностными лицами местного самоуправления определенный комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. С. 39..

Следовательно, можно утверждать, что полномочия являются составной частью понятия «компетенция», включающего также предметы ведения, т.е. сферы деятельности, в которых действует компетентный в них орган Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М.: Юрист, 2007. С. 351.. Полномочия органов местного самоуправления включают в себя два вида:

1) собственные полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

2) отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться дополнительно.

Юридический термин «полномочия» также тесно связано с понятием «вопросы местного значения».

Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относятся те вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения то или иного муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В функциях органов муниципального управления выражается их сущность, та роль, которую они играют в осуществлении местного самоуправления. В зависимости от характера основных функций органы местного самоуправления подразделяются на представительные, исполнительные, контрольные и избирательные комиссии. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юрист, 2003.

Функции органов местного самоуправления обозначают их определенные виды деятельности, связанные с выполнением поставленных перед ними целей и задач. Вместе с тем большинству органов муниципального управления присущи функции, имеющие универсальный характер, например прогнозирование, планирование, регулирование, координация, кадровое дело, финансирование, контроль, учет и т.п. Необходимо отметить, что перечень вопросов местного значения может устанавливаться и изменяться только федеральным законом об организации местного самоуправления в Российской Федерации, за исключением вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В данных субъектах РФ - это прерогатива региональных законодателей.

В ст.ст. 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельно закрепляет перечень вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований, кроме как уже отмечалось выше, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Особенностью данного Федерального закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, то есть вопросы местного значения городского и сельского поселения не тождественны вопросам местного значения муниципального района и городского округа.

Такое нововведение исправило существовавшую ранее ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение и поселение с числом жителей всего несколько сотен человек обладали одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических ресурсов и потенциалов. Голованов Г.Р. О конституционно-правовой природе института вопросов местного значения // Административное и муниципальное право. 2008. № 2.

Так, к компетенции поселений отнесено решение большей части вопросов местного значения, непосредственно затрагивающих повседневные жизненные интересы населения, а муниципальными районами в значительной мере реализуются отдельные государственные полномочия. В связи с введением, так называемой, «двухуровневой» системы местного самоуправления в Российской Федерации предусмотрено выделение в круге вопросов местного значения вопросов межпоселенческого характера, решение которых относится к ведению муниципальных районов.

Следует отметить, что в настоящее время данным Федеральным законом к ведению городских и сельских поселений отнесен круг вопросов, связанных с повседневным жизнеобеспечением населения. Разделение вопросов местного значения произведено по такому принципу: что в границах поселения, за то отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы - муниципальный район. Вопросы предоставления образования, оказания медицинской помощи, охраны общественного порядка, охраны окружающей среды, т.е. те вопросы, решение которых требует наличие развитой инфраструктуры и крупных финансовых затрат, отнесены исключительно на районный уровень. Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007г. / Под общ. ред. Д.Р. Хромова. М., 2007. Важной особенностью является то, что к вопросам местного значения городского округа отнесен комплекс вопросов местного значения поселения и муниципального района. Но, например, при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к данным вопросам местного значения в том случае, если они не являются компетенцией соседних муниципальных образований и других уровней власти.

Учитывая разные возможности муниципальных образований, Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставил органам местного самоуправления муниципального района и входящим в его состав поселениям, право заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий. Данная правовая норма позволила экономически слабому сельскому поселению передавать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению принять на себя ряд функций муниципального района Курочкин А.А. Правовые основы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 9..

Таким образом, можно сделать вывод о том, что вопросы местного значения можно сгруппировать следующим образом:

1. Вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления Конституцией РФ.

2. Вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления федеральными и региональными законами как вопросы местного значения.

3. Отдельные вопросы государственного значения, переданные органам местного самоуправления в установленном порядке.

4. Вопросы, решение которых передано органам местного самоуправления соглашениями с органами местного самоуправления другого уровня.

5. Вопросы, принятые органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с действующим законодательством Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во «Проспек», 2007. С. 349..

Следовательно, кроме того, все вопросы местного значения также можно разбить на две большие группы:

1) вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций. Данные вопросы местного значения являются общими для всех типов муниципальных образований;

2) вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением муниципальных образований и оказанием муниципальных услуг населению. Именно эти вопросы местного значения разграничены по типам муниципальных образований Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. СПб.: Питер, 2008. С. 41..

Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования должен закрепляться в его уставе. При решении вопросов местного значения субъекты, их реализующие, наделены правом принимать правовые акты как нормативного, так и правоприменительного (индивидуального) характера Мирошников С. Новые полномочия - это хорошо забытые предметы совместного ведения. //Муниципальная власть. - 2005. - № 6..

1.2 Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления

Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления неразрывно связано с правовыми основами местного самоуправления, под которыми понимается совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории России, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 88..

Правовую основу местного самоуправления составляют следующие нормативно-правовые акты:

1) международно-правовые документы;

2) федеральные нормативные правовые акты (т.н. «национальное законодательство»);

3) нормативные акты субъектов РФ;

4) муниципальные нормативные правовые акты.

Таким образом, правовая база местного самоуправления включает четыре группы.

Первую группу составляют международно-правовые документы. Это положение соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая гласит о том, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных поправок от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ с внесенными в нее поправками от 30.12.2008). Официальный текст опубликован в изданиях: «Российская газета», № 7, 21.01.2009, «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4. На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в Российской Федерации в первую очередь стали:

а) Декларация о принципах местного самоуправления (принята в 1994 году Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ);

б) решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия;

в) Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985г.).

Особое место среди международных правовых документов занимает Европейская хартия местного самоуправления, которая была подписана Российской Федерацией 28 февраля 1996г. и ратифицирована 5 мая 1998г.

Европейская хартия закрепила понятие местного самоуправления, основные принципы, лежащие в основе организации местного самоуправления, раскрыла сферы компетенции местного самоуправления, порядок реализации полномочий, основные направления формирования муниципальных финансовых ресурсов, гарантии самостоятельности местного самоуправления, защиты его прав Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / Под ред. С.Ю. Наумова. Саратов: Изд-во ПАГС, 2001..

Немаловажным значением в системе источников муниципального права обладают международные договоры и соглашения. Так, например, на основании международных договоров иностранцы, имеющие разрешение ПМЖ, могут принимать участие в муниципальных выборах и местных референдумах.

Ко второй группе относятся федеральные нормативные акты. Основным правовым актом в данной группе является Конституция РФ, в которой более 20 статей посвящено наиболее важным положениям, раскрывающим сущность местного самоуправления.

Конституция РФ содержит такие концептуальные установления, как гарантированность местного самоуправления со стороны государства (ст. ст. 12, 133); самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. ст. 12, 130-132); осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей (ст. ст. 3, 32, 131) Голованов Г.Р. О конституционно-правовой природе института вопросов местного значения // Административное и муниципальное право. 2008. № 2.. Кроме того, Конституция РФ закрепляет следующий комплекс муниципальных институтов: институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (ст. ст. 3, 12); институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной власти (ст. ст. 130 - 133); институт муниципальной собственности (ст. ст. 8, 132) и т.п. Комментарии к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009. Статьи Конституции РФ являются нормами прямого действия и подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.

В развитие конституционных принципов местного самоуправления был принят Федеральный закон от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в настоящее время уже не действует, однако, именно он закрепил существовавшую достаточно длительное время систему местной власти. Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в свое время стал базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации. Данный закон назывался «об общих принципах», т.к. он закреплял лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами Федерации. В Федеральном законе № 154-ФЗ были даны определения основных понятий местного самоуправления, таких как: муниципальное образование, вопросы местного значения, должностное лицо местного самоуправления и т.д. Закон закреплял право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулировал финансовые, территориальные основы местного самоуправления, а также регулировал другие вопросы.

В дальнейшем были приняты Федеральный закон от 26 ноября 1996г. «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (ред. от 12.07.2006). Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: «Собрание законодательства РФ», 02.12.1996, № 49, ст. 5497; «Российская газета», № 232, 04.12.1996., Федеральный закон от 25 сентября 1997г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ (ред. от 28.12.2004) «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: «Собрание законодательства РФ», 29.09.1997, № 39, ст. 4464, «Российская газета», № 189, 30.09.1997. Документ утратил силу с 1 января 2009 года в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. и другие.

Применение положений Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволило сформировать относительно жизнеспособную систему местного самоуправления на большей части территории страны. Вместе с тем многие специалисты в области муниципального права, юристы-практики, а также чиновники разного уровня часто акцентировали внимание общественности, что Федеральный закон № 154-ФЗ не был совершенен и концепция местного самоуправления не была до конца продумана. Далеко не все нормы, содержащиеся в законе, реализовывались на практике. В Закон неоднократно вносились изменения и дополнения Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2007. С. 65.. Все это привело к необходимости разработать новый базовый Федеральный закон о местном самоуправлении, который был принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года и подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 года. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно меняет концепцию местного самоуправления. Пожалуй, в наибольшей степени изменениям подвергаются территориальные основы местного самоуправления.

В соответствии с прежним Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России существовала одноуровневая модель местного самоуправления (лишь в некоторых субъектах допускалось существование муниципальных образований различных уровней). Кроме того, ранее действующее законодательство за некоторыми исключениями не предусматривает различий между муниципальными образованиями. Новый Федеральный закон предусмотрел необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения (см. Приложение № 1 к настоящей дипломной работе «Схема 1. Двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления» Солдатов А.П., Лесных А.В. Реформа местного самоуправления (в схемах и вариантах). М., 2005. С. 5.). В результате проведенной реформы вместо 11436 муниципальных образований, существующих в Российской Федерации в соответствии с Законом 1995 года, было образовано свыше 24000 муниципальных образований.

Особенностью нового Закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения. Такое нововведение, на наш взгляд, можно только приветствовать. Мы полагаем, что оно, безусловно, призвано исправить существовавшую ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей всего несколько сотен человек обладали одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

Важным является также то, что различные муниципальные образования будут иметь различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей. Это полностью соответствует часто повторяемому в последнее время одному из принципов административной реформы: «Деньги следуют за полномочиями». Закон о местном самоуправлении 2003 года урегулировал целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве, что, безусловно, является положительным моментом. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. На практике одним из наиболее сложных вопросов в этой сфере является вопрос о государственной или муниципальной природе отдельных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. В новом Законе делается попытка решить данный вопрос, устанавливаются обязательные требования к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данной сфере Нанба С.Б. Правовое регулирование наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 36 - 42.. Нормы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, содержатся и в федеральных кодификационных законах - кодексах. Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, можно разделить на две группы:

а) законы, регулирующие только отдельные вопросы муниципального управления;

б) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Данные законы не относятся к специальным правовым актам о местном самоуправлении и составляют законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивают вопросы местного самоуправления. Как правило, в отраслевых законах присутствуют разделы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в конкретных отраслях и сферах, что во многом дополняет Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ, которые регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления в порядке, установленном комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 6 Закона). Особое место среди них занимают уставы (конституции) субъектов РФ, в которых, как правило, правовое регулирование местного самоуправления осуществляется отдельной главой. Затем идут законы субъектов РФ о местном самоуправлении. Законы о местном самоуправлении приняты в основном во всех субъектах РФ.

В большинстве субъектов РФ также приняты законы о референдумах; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления; о правовых актах органов местного самоуправления; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ; о муниципальной службе; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности, и другие. Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении формировалось одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых субъектах даже с некоторым опережением.