Полномочия органов местного самоуправления по отдельным вопросам обеспечения права на жилище

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Контрольная работа

Полномочия органов местного самоуправления по отдельным вопросам обеспечения права на жилище



Полномочия органов местного самоуправления, то есть их права и обязанности, как самостоятельный элемент компетенции наряду с предметами ведения, являются предметом регулирования всех уровней публичной власти. Система правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, в том числе и полномочий в сфере жилищных отношений, включает четыре блока правовых норм.

Во-первых, речь идёт об общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации, которыми наряду с Конституцией РФ руководствуется законодатель, определяя правовой статус органов местного самоуправления, закрепляя их компетенцию и ответственность. Например, статья 4 Европейской хартии местного самоуправления содержит принципы, которыми следует руководствоваться при определении сферы компетенции местного самоуправления.

Во-вторых, это нормы федерального законодательства, определяющие единство основных полномочий органов местного самоуправления в сферах их ведения, в том числе, в жилищной сфере. Эти нормы содержатся, прежде всего, в Конституции Российской Федерации, в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, а также в нормативных правовых актах отраслевого законодательства: ЖК РФ, ГрК РФ, ЗК РФ, иных федеральных законах, указах Президента, актах федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, на федеральном уровне принимаются специальные программы, содержащие базовые положения, задающие актуальное направление для детального правового регулирования тех или иных вопросов (федеральная целевая программа «Жилище» на 2011-2015 годы).

Третий блок в системе правового регулирования полномочий местного самоуправления составляют нормы законодательных актов субъектов Российской Федерации. Так, защита прав и свобод человека и гражданина, жилищное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов, в силу этого многие субъекты Российской Федерации принимают законы об обеспечении прав граждан в жилищно-коммунальной сфере, региональные программы Закон Приморского края от 11 июня 2002 года № 241-КЗ «О защите прав граждан в жилищно-коммунальной сфере» // СПС Консультант Плюс.. С учётом положений Федерального закона от 27 мая года № 136-ФЗ роль субъектов Российской Федерации в правовом регулировании полномочий органов местного самоуправления резко возрастает.

В-четвёртых, в систему правового регулирования полномочий местного самоуправления входят нормы муниципальных правовых актов, в которых определяются полномочия создаваемых муниципальными образованиями органов местного самоуправления.

В юридической литературе предлагается систематизировать правовые акты, регулирующие полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере с учётом их значения в процессе правового определения компетенции органов местного самоуправления, на базово-определяющие, законодательно-закрепляющие, нормативно-конкретизирующие и про- граммно-обеспечительные См.: Нечай И. В. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Белгород, 2009. - С. 8-9.. Как и всякая классификация, данное разграничение правовых актов носит во многом условный характер, однако она в целом позволяет выделить, какую роль играют те или иные правовые акты, содержащиеся в них положения и нормы в системе правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере.

Приведённая классификация не учитывает, что в правовом механизме регулирования полномочий органов местного самоуправления следует выделять также нормы-рекомендации. Их роль весьма важна, во-первых, для единообразного понимания и применения законодательства в жилищной сфере, и, во-вторых, для оказания методической помощи муниципальным образованиям при разработке собственных муниципальных правовых актов. С учётом последних изменений в законодательстве о местном самоуправлении достаточно важное значение для правоприменительной практики имеют методические рекомендации по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разработанные Минрегионом России.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения права граждан на жилище можно также подразделить на собственные (муниципальные) полномочия, то есть полномочия, которые связаны с решением вопросов местного значения, и на делегированные полномочия, то есть отдельные государственные полномочия, которыми государство наделяет органы местного самоуправления в жилищной сфере.

Рассматривая полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения права граждан на жилище, можно выделить полномочия, которые прямо связаны с непосредственным решением жилищных вопросов (предоставление жилья из муниципального жилищного фонда и др.), и полномочия, которые имеют к обеспечению права на жилище косвенное (опосредованное) отношение (полномочия, связанные с выделением земельного участка под жилищное строительство и др.). Поэтому полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения права граждан на жилище, в силу комплексного характера возникающих в этой сфере отношений, охватывают не только собственно жилищные полномочия органов местного самоуправления, но и также полномочия, реализуемые в других сферах местной жизни, тесно связанных со сферой жилищных отношений.

Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в целом и в области жилищных отношений, в частности, сопряжено с рядом проблем, среди которых можно выделить следующие:

1. Обращает на себя внимание статья 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года - «Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления». Однако, по сути, в ней идёт речь о принципах предметов ведения и полномочий муниципальных образований, так как часть 1 статьи 18 федерального закона устанавливает принцип правового закрепления предметов ведения местного самоуправления. Она гласит: «Перечень вопросов местного значения не может быть изменён иначе как путём внесения и дополнений в настоящий Федеральный закон, за исключением случаев, когда субъект Российской Федерации вправе разграничивать вопросы местного значения между сельскими поселениями и муниципальными районами, определять вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов».

Второй принцип, содержащийся во второй части статьи 18 закона, закрепляет требования, касающиеся финансовых обязательств, возникающих в связи с решением вопросов местного значения. Он также имеет большее отношение к финансовому обеспечению муниципальной деятельности по вопросам местного значения (предметам ведения), чем к правовому регулированию полномочий органов местного самоуправления.

Третий принцип, содержащийся в данной статье Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года - «федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объём расходов за счёт средств местных бюджетов» - больше подходит к гарантиям финансовой самостоятельности местного самоуправления.

2. Единство основных функций местного самоуправления не означает ни единства предметов ведения муниципальных образований различного вида (требуется их дифференциация), ни единства полномочий органов данных муниципальных образований (при этом требуется дифференциация не только полномочий органов муниципальных образований различного вида, но и разграничение полномочий между органами самих муниципальных образований). Учитывая, что правовое регулирование осуществляется на всех уровнях публичной власти (федеральном, региональном и муниципальном), необходимо найти оптимальное решение вопроса о том, каким же образом осуществлять указанную дифференциацию компетенции муниципальных образований и их органов.

В советский период развития государства, как известно, каждое звено местных Советов имело свой закон, который закреплял компетенцию данного звена местных Советов. Первый российский закон РСФСР о местном самоуправлении 1991 года содержал отдельные главы, в которых определялась компетенция местных Советов и местной администрации разного территориального уровня (главы 6, 7 и 8 Закона). Закон РСФСР о местном самоуправлении 1991 года достаточно подробно определял полномочия каждого из этих органов.

В законе существовали отдельные статьи, в которых закреплялись полномочия местной администрации (поселковой, сельской, районной, городской) в разных сферах местной жизни. Например, статья 66 закона РСФСР о местном самоуправлении 1991 года закрепляла общие полномочия городского Совета (перечень состоял из 23 пунктов, и он не был исчерпывающим), а статья 73 Закона содержала перечень полномочий городской администрации в области жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания.

Закон об общих принципах местного самоуправления 1995 года не содержал специальных глав и статей, в которых бы регулировались полномочия органов местного самоуправления. В законе давался единый перечень вопросов местного значения для всех видов муниципальных образований; об отдельных полномочиях органов местного самоуправления говорилось достаточно скупо. Поэтому полномочия органов местного самоуправления в разных сферах местной жизни целиком и полностью закреплялись в отраслевом законодательстве (жилищном, земельном и т. д.).

Некоторые муниципальные образования, основываясь на положениях статьи 8 закона о том, что в уставе муниципального образования указываются полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, достаточно подробно определяли на основе действующего отраслевого законодательства конкретные полномочия органов местного самоуправления в разных сферах местной жизни. Однако такой путь конкретизации прав и обязанностей органов местного самоуправления применительно к определённому муниципальному образованию показал свою несостоятельность В книге А. А. Замотаева (Местное самоуправление: основные понятия и термины. - М., 1999) в качестве образца был приведён устав города Губкинский. Общий объём книги составил 396 страниц, при этом 200 страниц указанной книги были отведены данному уставу, который представлял собой, по сути, краткий конспект отраслевого законодательства. Понятно, что при таком подходе, любое изменение законодательства требовало внесения соответствующих изменений и в устав. Нынешняя редакция данного Устава уже не содержит прямого заимствования конкретных полномочий из отраслевого законодательства., так как устав муниципального образования не мог представлять собой документ, содержащий многочисленные положения из самых разных законодательных актов, в которые постоянно вносились изменения.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года закрепил перечни вопросов местного значения применительно к каждому виду муниципальных образований, общие полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (статья 17), а также принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления (статья 18). Вместе с тем принятие этого закона выявило проблему: что считать полномочиями, а что - предметами ведения. Не очень понятно, почему, например, закон относит формирование, утверждение, исполнение местного бюджета к вопросам местного значения, а принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования - к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения? Ведь и бюджет принимается и исполняется в целях решения вопросов местного значения.

Всё это касается вопроса о юридической технике: каким образом наиболее точно и оптимально закрепить в федеральном законе компетенцию муниципальных образований разного вида и их органов. Ведь это имеет большое значение как для более точного и полного закрепления компетенции муниципальных образований, так и для практической реализации положений закона органами и должностными лицами местного самоуправления, а также населением муниципальных образований.

Из вышеприведённого анализа положений законов о местном самоуправлении, можно сделать вывод, что практика закрепления компетенции органов местного самоуправления в первом российском законе РСФСР о местном самоуправлении 1991 года представляется интересной. Правильным представляется подход, при котором определяется компетенция (предметы ведения и полномочия) для каждого вида муниципальных образований. При этом предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления группируются по разным сферам местной жизни. Это даёт возможность чётко выделить все сферы местной жизни (предметы ведения) и определить одновременно круг полномочий органов местного самоуправления в этих сферах.

3. Проблема правового закрепления предметов ведения и полномочий местного самоуправления находит своё отражение и в отраслевом законодательстве, которое должно в рамках предметов ведения, определённых федеральным законом, устанавливать дифференцированный перечень полномочий органов муниципальных образований различного вида в той или иной сфере местной жизни.

Практика же часто свидетельствует об ином: полномочия органов местного самоуправления в той или иной сфере местной жизни определяются точно так же, как и предметы ведения в этой сфере, закрепляемые в федеральном законе Например, достаточно сравнить содержание статьи 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 10.07.1992 № 3266-1 и, например, статью 14 Закона

о местном самоуправлении (вопросы местного значения поселений), чтобы убедиться в идентичности соответствующих формулировок обоих законодательных актов.. Кроме того, многие отраслевые законодательные акты закрепляют полномочия органов местного самоуправления, не уточняя при этом, об органах каких видов муниципальных образований идёт речь.

Так, положение об учёте муниципального жилищного фонда формулируется в ЖК РФ как полномочие органов местного самоуправления. Это положение, как и ряд других, можно закрепить в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года. Это позволило бы уже в федеральном законе определить основные полномочия органов местного самоуправления в зависимости от видов муниципальных образований во всех сферах местной жизни. Вместе с тем не следует перегружать данный закон множеством конкретных полномочий, которые должны содержаться в отраслевом законодательстве.

К основным полномочиям органов местного самоуправления, подлежащим закреплению на федеральном уровне, следует относить те, которые конкретизируют вопросы местного значения и которые в силу этого не могут пересматриваться, как это может происходить с иными полномочиями органов местного самоуправления в сферах местной жизни.

Новеллой в правовом регулировании полномочий органов местного самоуправления является предоставленная федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ возможность перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Перераспределение осуществляется законами субъекта Российской Федерации. Корреспондирующие положения о перераспределении полномочий закрепляются и в отраслевом законодательстве: градостроительном, земельном, жилищном. Так, статья 14 ЖК РФ устанавливает, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений, установленных ЖК РФ, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года.

Однако каким образом осуществляется перераспределение полномочий и что, собственно, под этим термином понимается, федеральный закон не раскрывает. Согласно разъяснениям, содержащимся в материалах заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 9 июля 2014 года, перераспределение возможно только «снизу-вверх», то есть от органа местного самоуправления к органу государственной власти. При этом речь должна идти исключительно «о временной передаче полномочий», а не о придании местным полномочиям характера государственных Материалы заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 9.07.2014. - Режим доступа: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/053049048124049052055055.html..

С учётом изложенного, такое нововведение при его позитивной направленности на уменьшение бюджетной нагрузки муниципальных образований требует чёткой законодательной регламентации, иначе оно может привести к нестабильности в вопросах полномочий органов местного самоуправления по тем или иным сферам местной жизни. На региональном уровне необходимо вырабатывать критерии такого перераспределения. Кроме того, в федеральном законе имеет смысл закрепить возможные варианты распределения полномочий, дать определение термину «перераспределение». Сегодня закон в одной статье использует различные формулировки: «перераспределение полномочий», «отнесение к полномочиям». Дополнительно имеет смысл проработать вопрос об участии органов местного самоуправления в перераспределении полномочий.

Обозначив некоторые проблемные вопросы законодательного закрепления полномочий органов местного самоуправления, определим, что основные полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения права граждан на жилище закрепляются в ЖК РФ, который разграничивает полномочия органов между органами государственной власти и органами местного самоуправления в области жилищных отношений (статьи 12, 13 и 14 ЖК РФ).

Статья 12 ЖК РФ к компетенции органов государственной власти Российской Федерации относит формирование правовой основы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в жилищной сфере. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, относится, например, определение порядка государственного учёта жилищных фондов; определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; определение порядка предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма, по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищного фондов; определение условий и порядка переустройства и перепланировки жилых помещений; определение оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений и др.

К полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений ЖК РФ (статья 14) относит:

- учёт муниципального жилищного фонда;

- установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; а также определение дохода граждан и постоянно проживающих совместно с ними членов их семей и стоимости подлежащего налогообложению их имущества в целях признания граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договорам найма в наёмных домах социального использования;

- установление максимального нормативного размера дохода граждан и постоянно проживающих совместно с ними членов их семей и стоимости подлежащего налогообложению их имущества в целях предоставления жилых помещений в наёмных домах социального использования;

- ведение в установленном порядке учёта граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, а также по договорам найма в наёмных домах социального использования;

- определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;

- предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

- принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения;

- согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;

- признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;

- осуществление муниципального жилищного контроля;

- определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений.

В случаях и в порядке, предусмотренном ЖК РФ, органы местного самоуправления, выступая в качестве наймодателя, могут выселять граждан из занимаемых жилых помещений с предоставлением другого жилого помещения либо в определённых законом случаях без предоставления жилого помещения (в частности, в случае систематического нарушения прав и законных интересов соседей) Основания и порядок выселения граждан предусмотрены, в частности, статьями 84, 85, 90, 91, 103 ЖК РФ.. При решении вопроса о выселении граждан в целях обеспечения жилищных прав надлежит руководствоваться, в том числе, постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 года № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2009. - № 9., в пункте 8 которого даны разъяснения: принцип недопустимости произвольного лишения жилища предполагает, что никто не может быть выселен из жилого помещения или ограничен в праве пользования им, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ЖК РФ, другими федеральными законами (часть 4 статьи 3 ЖК РФ). При этом следует учитывать, что положения части 4 статьи 3 ЖК РФ о недопустимости произвольного лишения жилища, под которым понимается лишение жилища во внесудебном порядке и по основаниям, не предусмотренным законом, действуют в отношении любых лиц, вселившихся в жилое помещение.

К полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся и иные вопросы, устанавливаемые ЖК РФ, другими федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации. Согласно ЖК РФ в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге, Севастополе указанные полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, если иное не предусмотрено законами данных субъектов Российской Федерации.

Для муниципальной деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления и направленной (прямо или опосредованно) на обеспечение права на жилище, помимо ЖК РФ важное значение имеет также целый ряд других федеральных законов. К ним, прежде всего, относятся:

Градостроительный кодекс Российской Федерации 2004 года Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 1 (ч. 1). - Ст. 16., который определяет полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности и делает это, в отличие от ЖК РФ, в зависимости от видов муниципальных образований, что является, безусловно, более предпочтительной практикой. Градостроительный кодекс Российской Федерации выделяет следующие направления деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения права на жилище: территориальное планирование (подготовка и утверждение документов территориального планирования, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, др.); участие в жилищном строительстве (утверждение правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, участие в развитии застроенных территорий (принятие решения о развитии застроенных территорий муниципального образования, заключение договора о развитии застроенной территории);

Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 44. - Ст. 4147., который определяет условия и порядок предоставления органами местного самоуправления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в том числе для индивидуального жилищного строительства;

Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», который устанавливает порядок распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;

Закон Российской Федерации от 4 июля 1991 года № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» Российская газета. 26.08.1992. - № 190., целью которого является создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище путём предоставления гражданам права на приватизацию (бесплатную передачу в собственность) занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фондов Срок приватизации жилых помещений продлён до 1 марта 2016 (Федеральный закон от 28.02.2015 № 19-ФЗ).;

Федеральный закон от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 30 (ч. 2). - Ст. 3617., который устанавливает особенности деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, направленной на обеспечение потребности в жильё посредством, в частности, предоставления на аукционах земельных участков под жилищное строительство, предоставления земельных участков в безвозмездное бессрочное пользование жилищно-строительным кооперативам, взаимодействия Фонда с органами государственной власти, органами местного самоуправления;

Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 30. - Ст. 3799.. Законом предусмотрено создание некоммерческой организации - государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», основные функции которой состоят в предоставлении финансовой поддержки за счёт средств Фонда на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, модернизации коммунальной инфраструктуры и мониторинге реализации региональных жилищных программ, принимаемых на основе соответствующих муниципальных программ На 26.08.2015 общий объём финансирования данных программ из средств Фонда на 2013-2017 годы составляет 183,4 млрд. рублей, в том числе 41,8 млрд. рублей на 2015 год. Целевой показатель реализации программ переселения в Российской Федерации 2015 года составляет 2 759,49 тыс. кв. метров. Расселено по состоянию на 1 августа 2015 года 588,61 тыс. кв. метров аварийного жилья. Количество муниципальных образований, получивших поддержку за счёт средств Фонда, - 2252 (с 1.01.2013) // Информация с официального сайта Фонда в сети Интернет. - Режим доступа: http://www.fondgkh.ru. - Дата обращения - 26.08.2015..

Кроме того, в федеральную нормативную базу в сфере обеспечения прав на жилище входят и указы Президента Российской Федерации, в частности, Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильём и повышению качества жилищно-коммунальных услуг»; постановления Правительства Российской Федерации в частности, постановление Правительства Российской Федерации от 13 октября 1997 года № 1301 «О государственном учёте жилищного фонда в Российской Федерации» Государственному учёту подлежат независимо от формы собственности жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома манёвренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. Государственный учёт жилищного фонда в Российской Федерации включает в себя технический учёт, официальный статистический учёт и бухгалтерский учёт. Технический учёт жилищного фонда возлагается на специализированные государственные и муниципальные организации.; а также акты других федеральных органов исполнительной власти, издаваемые по тем или иным вопросам жилищной сферы Например, приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 25.02.2005 № 18 «Об утверждении Методических рекомендаций для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учёта граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма»..

Субъекты Российской Федерации также формируют достаточно обширный блок своего регионального законодательства в жилищной сфере, который наряду с федеральным жилищным законодательством составляет правовую основу деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищных отношений. Субъекты Российской Федерации в рамках своих полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации и ЖК РФ (статья 13), принимают законы: о регулировании жилищных от- ношений Например, Закон Вологодской области от 17.07.2006 № 1471-ОЗ «О регулировании отдельных жилищных отношений в Вологодской области».; о защите прав граждан в жилищно-коммунальной сфере Например, Закон Приморского края от 11.06.2002 № 241-КЗ «О защите прав граждан в жилищно-коммунальной сфере».; о региональных стандартах в жилищной сфере Например, Закон Ненецкого автономного округа от 02.11.2005 № 634-ОЭ «О региональных стандартах в жилищной сфере в Ненецком автономном округе».; о порядке ведения органами местного самоуправления учёта граждан в качестве нуждающихся в жилом помещении, представляемом по договорам социального найма Например, Закон Республики Саха (Якутия) от 13.07.2006 368-З № 751-III «Об условиях реализации права отдельных категорий граждан на предоставление жилых помещений государственного жилищного фонда Республики Саха (Якутия) по договорам социального найма».; о социальной поддержке отдельных категориях граждан в сфере ипотечного жилищного кредитования Например, Закон Кировской области от 27.03.2007 № 96-ЗО «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в сфере ипотечного жилищного кредитования». и другие законодательные акты Например, в Краснодарском крае действует Градостроительный кодекс Краснодарского края от 21.07.2008 № 1540-КЗ..

Кроме того, законами субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления делегируются отдельные государственные полномочия (например, в сфере предоставления жилищных субсидий гражданам См. Закон Хабаровского края от 26.10.2005 № 306 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Хабаровского края в сфере предоставления жилищных субсидий гражданам, выезжающим (выехавшим) из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей». - полномочия, предусмотренные Федеральным законом от 25 октября 2002 года № 125-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 43. - Ст. 4188.). Субъекты Российской Федерации также достаточно активно используют новую возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления. Довольно часто перераспределяются полномочия органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена - для предоставления их под жилищное строительство и т. п См., например: Закон УР от 28.11.2014 № 69-РЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований, образованных на территории Удмуртской Республики, и органами государственной власти Удмуртской Республики», Закон Алтайского края от 23.12.2014 № 102-ЗС «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования город Барнаул Алтайского края и органами государственной власти Алтайского края»; Областной закон Ленинградской области от 07.07.2014 № 45-ОЗ «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области».. Собственно жилищные полномочия субъекты Российской Федерации перераспределяют себе от органов местного самоуправления не очень часто. Есть случаи передачи субъектам Российской Федерации полномочий по согласованию переустройства и перепланировки жилых помещений См. Закон Московской области от 24.07.2014 № 106/2014-ОЗ «О перераспре-делении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных обра-зований Московской области и органами государственной власти Московской области».. В силу полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации частью 3 статьи 16.2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, субъекты Российской Федерации принимают законы о разграничении полномочий между городским округом с внутригородским делением и внутригородскими районами. Причём в жилищной сфере прослеживается тенденция к закреплению полномочий за городскими районами См. Закон Самарской области от 06.07.2015 № 74-ГД «О разграничении полно-мочий между органами местного самоуправления городского округа Самара и внутри-городских районов городского округа Самара по решению вопросов местного значения внутригородских районов».. Что, в общем-то, оправданно, поскольку решение жилищных вопросов требует финансовой обеспеченности.

Анализ муниципального правотворчества позволил выделить следующие основные направления правотворческой деятельности муниципальных образований по вопросам обеспечения права граждан на жилище:

1) регулирование порядка учёта, управления и распоряжения муниципальным жилищным фондом. В этих целях представительные органы муниципальных образований принимают положения: о порядке учёта и управления муниципальным жилищным фондом Например, положение о порядке учёта и управления муниципальным жилищным фондом в городском округе город Волгореченск Костромской области от 27.04.2008 № 35.; о порядке предоставления жилых помещений гражданам, состоящим на жилищном учёте Например, положение о порядке заключения, изменения и расторжения договоров социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда социального использования, утверждённое решением Ачинского городского Совета депутатов от 10 июня 2005 года № 3-6 р.; о порядке предоставления жилых помещений в муниципальном манёвренном жилищном фонде Например, положение о порядке предоставления жилых помещений в муниципальном манёвренном жилищном фонде муниципального образования «Майминский район» от 29 мая 2007 года № 37-08.; о порядке предоставления специализированных жилых помещений Например, порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда, утверждённый решением Саяногорского городского Совета депутатов от 26 апреля 2006 года № 25.;

2) муниципальные образования, основываясь на федеральном и региональном законодательстве, определяют категории граждан, признаваемые малоимущими, а также категории граждан, которым представляются жилые помещения в специализированном и манёвренном жилищных фондах муниципального образования Например, положение о порядке определения размера дохода и стоимости иму-щества граждан в целях признания их малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда муниципаль-ного образования «Майминский район» от 29 мая 2007 года № 37-06., размер платы за наём жилых помещений муниципального жилищного фонда, определяют категории граждан, имеющих право на получение жилых помещений по договорам найма в наёмных домах социального использования;

3) регулируют вопросы, связанные с содержанием и ремонтом муниципального жилищного фонда, оказанием гражданам жилищно-коммунальных услуг Например, Улан-Удэнский городской Совет депутатов своим решением от 20 февраля 2003 года № 356-40 утвердил положение о конкурсном отборе организаций, предприятий для содержания и эксплуатации муниципального жилищного фонда г. Улан- Удэ.;

4) муниципальные образования определяют правовой статус и компетенцию органов управления в сфере жилищных отношений, принимают положения о муниципальном жилищном контроле Например, Курское городское Собрание своим решением от 29.05.2008 № 46-4-РС утвердило положение об управлении по учёту и распределению жилья города Курска; в городском округе Жуковский Московской области действует положение об управлении жилищно-коммунального хозяйства администрации городского округа, утверждённое Советом депутатов 7 декабря 2006 года № 56/СД; Брянский городской Совет народных депутатов своим решением от 27 февраля 2006 года № 312 утвердил положение о комиссии по приёму в муниципальную собственность города Брянска жилищного фонда, объектов жилищно-коммунального хозяйства, инженерной инфраструктуры и социально-культурного назначения, которая создаётся при городской администрации и осуществляет свою деятельность под её руководством.;

5) в муниципальных образованиях формируется правовая основа для решения вопросов, связанных с созданием условий для жилищного строительства, освоением земельных участков Так, например, Совет депутатов Люберецкого муниципального района Москов-ской области принял решение от 24 мая 2006 года № 56/10, которым утвердил положение

об организации и проведении аукционов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков для жилищного строительства и комплексного освоения в целях жилищного строительства в Люберецком муниципальном районе. См. также: постановление главы города Ульяновска от 20.08.2008 № 6195 «Об утверждении Положения о развитии застроенных территорий в границах муниципального образования «Город Ульяновск».;

6) муниципальные образования регулируют в соответствии с законодательством вопросы приватизации жилья Порядок рассмотрения приватизации жилищного фонда в г. Иркутске и передачи приватизированных жилых помещений в муниципальную собственность г. Иркутска, утверждённый Решением Думы г. Иркутска 31.08.2005 № 004-20-160184/5.;

7) муниципальные образования принимают муниципальные программы по вопросам обеспечения права граждан на жилище Например, программа «Реконструкция и капитальный ремонт муниципального жилищного фонда на территории муниципального образования «Мамоновский городской округ» на 2008-2016 годы, утверждённая Решением Мамоновского окружного Совета депутатов Калининградской области от 18.09.2008 № 75..

В целом следует заключить, что и региональное, и муниципальное нормотворчество в жилищной сфере развивается достаточно активно. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования используют предоставленные законом инструменты правового регулирования местных полномочий по различным вопросам, связанным с обеспечением права на жилище.

Полномочия органов местного самоуправления по вопросам формирования, учёта и содержания муниципального жилищного фонда

Реализация конституционного права на жилище обеспечивается органами местного самоуправления, прежде всего, путём предоставления гражданам жилых помещений из муниципального жилищного фонда По данным Минрегиона России, объём жилищного фонда в Российской Феде-рации по состоянию на январь 2007 года составлял чуть более 3 млрд. кв. м (объём неприватизированного муниципального жилищного фонда - около 440 млн. кв. м), а для удовлетворения существовавшей в 2007 году потребности населения в жилье требовался жилищный фонд объёмом до 5 млрд. кв. м. С началом реализации приоритетного нацио-нального проекта «Доступное и комфортное жильё - гражданам России» произошла консолидация усилий органов власти всех уровней, направленных на решение жилищных проблем граждан России, что позволило увеличить объёмы ввода жилья в эксплуатацию.. Соответствующие полномочия органов местного самоуправления определяются ЖК РФ, законами субъектов Российской Федерации и конкретизируются в муниципальных правовых актах. Таким образом, в целях обеспечения права граждан на жилище муниципальные образования должны иметь муниципальный жилищный фонд, который включает совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.

1. Важным аспектом муниципальной деятельности является формирование муниципального жилищного фонда. Под формированием муниципального жилищного фонда следует понимать совокупность действий органов местного самоуправления, направленных на поступление в муниципальную собственность жилых помещений. Муниципальный жилищный фонд формируется путём:

- передачи жилых помещений в муниципальную собственность в случаях, установленных законодательством (передача жилых помещений при разграничении государственной собственности, приватизация государственных или муниципальных учреждений, переход права собственности на выморочное жилое помещение и иные случаи);

- приобретения, строительства жилых помещений за счёт средств местного бюджета, софинансирования субъектов Российской Федерации в рамках специальных программ;

- принятия в муниципальную собственность жилых помещений по решениям судебных органов, в том числе жилых помещений, признанных бесхозяйными;

- перевод нежилых помещений, являющихся муниципальной собственностью, в жилые помещения.

Приобретённые жилые помещения включаются в состав муниципальной казны, за исключением жилых помещений, приобретённых муниципальными предприятиями, учреждениями и закреплённых за ними на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления.

1.1. Основу муниципального жилищного фонда составляет жилищный фонд, который в советский период находился в управлении исполнительных комитетов местных Советов и который в соответствии с постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. - 1992. - № 3. - С. 89. передавался в собственность городов и районов.

Разграничение государственной собственности непосредственно связано с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. В силу положений части 11 статьи 154 федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ находящееся в федеральной собственности или в собственности субъектов Российской Федерации имущество, которое может находиться в муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в муниципальную собственность в случаях, если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается или если указанное имущество используется органами местного самоуправления для решения местных вопросов.

В определении от 4 декабря 2007 года № 828-О-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что передача в муниципальную собственность имущественных объектов, находящих в федеральной собственности, в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления требует учёта волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий органов местного самоуправления, а также учёта финансово-экономических интересов муниципального образования и его фактической заинтересованности в соответствующем объекте государственной собственности для решения вопросов местного значения. В названном Определении подчёркнута недопустимость принятия такого рода решений в одностороннем порядке с игнорированием волеизъявления органов местного самоуправления, а также без учёта наличия объективной необходимости в передаче имущества для осуществления местным самоуправлением своих полномочий.

Однако до сих пор суды рассматривают споры о передаче жилых помещений в рамках разграничения предметов ведения и полномочий. Иногда муниципальные образования оспаривают незаконное бездействие по передаче им в собственность жилых помещений См., например: определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.07.2015 № 310-КГ15-4962., а иногда не соглашаются с распределением им жилых помещений. Надо отметить, при рассмотрении споров о передаче объектов жилищного фонда, которых по тем или иным причинам муниципальное образование не хочет принимать (неудовлетворительное состояние и т. п.), суды зачастую не учитывают позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в определении от 4 декабря года № 828-О-П, об учёте мнения муниципального образования, мотивируя это тем, что определённое имущество просто не может находиться в государственной собственности См., например: определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.03.2013 № ВАС-17249/12, определение Верховного Суда Российской Федерации от 04.12.2014 № 308-КГ14-4496..

С процессом разграничения государственной собственности связан начавшийся в 90-е годы прошлого века процесс приватизации государственных и муниципальных предприятий, в ходе которого в собственность муниципальных образований передавался ведомственный жилищный фонд приватизируемых предприятий.

В соответствии со статьёй 18 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (далее по тексту - Закон о приватизации жилищного фонда) при переходе государственных или муниципальных предприятий, учреждений в иную форму собственности либо при их ликвидации их жилищный фонд должен быть передан правопреемникам этих организаций (если они опреде- лены) Гражданину может быть отказано в приватизации жилого помещения в доме, перешедшем из государственного или муниципального фонда в иную форму собственности только в том случае, если этот дом построен или приобретён на средства правопреемника, изменившего форму собственности государственного или муниципального предпри-ятия. См. об этом: определение Верховного Суда Российской Федерации от 15.08.2006 № 32-В06-16 // Дело № 32-В06-16. либо в ведение органов местного самоуправления поселений в установленном порядке с сохранением всех жилищных прав граждан, в том числе права на приватизацию жилых помещений. До сих пор в судебной практике встречаются дела, связанные с этим процессом, когда в ходе приватизации нарушались права граждан на жилище, причём органы местного самоуправления далеко не всегда в таких спорах встают на сторону граждан Так, Костромской областной суд в определении от 3 сентября 2008 года по делу № 33-985 (по жалобе администрации г. Костромы) подтвердил недействительность приватизации одного из костромских предприятий в части включения в состав привати-зируемого имущества предприятия жилых помещений и обязал администрацию г. Костромы заключить с проживающими в этих помещениях гражданами договоры социального найма. На неправомерность включения объектов жилищного фонда, к которому относятся и общежития, в состав приватизируемого имущества государственных и муниципальных предприятий неоднократно указывал и Верховный Суд Российской Федерации. См., напри-мер: определение Верховного Суда Российской Федерации от 28.07.2009 № 46-В09-21, определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.09.2008 № 5-В08-69..

В настоящее время процессы передачи государственного (ведомственного) жилья в собственность муниципальных образований до сих пор не завершены См., например: Закон Тульской области от 15 мая 2006 года № 701 - ЗТО «Об утвер-ждении перечня объектов жилищного фонда и коммунально-бытового назначения, передаваемых из государственной собственности Тульской области в собственность муниципального образования Белевский район».. Муниципальные образования по-прежнему сталкиваются с проблемами, когда жилые дома передаются им в собственность в плохом техническом состоянии, без финансирования и т. д. Тем не менее, суды, рассматривая подобные дела, обязывают органы местного самоуправления принимать жилые помещения на свой баланс См., например: определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.02.2009 № 749/09 // Дело № А42-5900/2007..

Таким образом, сложившаяся ситуация имеет двойственный характер. С одной стороны, по закону, органы местного самоуправления обязаны принимать на свой баланс жилые помещения, а с другой стороны, средств, необходимых для содержания такого имущества, зачастую не хватает. В целях решения указанных вопросов процедура передачи жилых помещений из государственной собственности в собственность муниципальных образований должна подробно (с указанием о выделении необходимых для содержания жилых помещений средств) регулироваться соответствующими нормативными актами, как это сделано, например, в Республике Адыгея Постановление Кабинета министров - Правительства Республики Адыгея от 16.01.1995 № 5 «О порядке передачи жилищного фонда, объектов и инженерных сетей коммунального назначения в муниципальную собственность»..