Полномочия органов местного самоуправления по отдельным вопросам обеспечения права на жилище

На формирование муниципального жилищного фонда существенное влияние оказал также процесс приватизации жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда, правовой основой которого стал Закон о приватизации жилищного фонда. В соответствии со статьёй 11 закона каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда один раз.

Преобразование отношений собственности в период перехода к рыночной экономике в жилищной сфере реализовывалось, как известно, за счёт всемерного роста частного жилищного фонда. Согласно Закону Российской Федерации от 24 декабря 1992 года № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» Закон утратил силу с 1 марта 2005 года. частный жилищный фонд пополнялся путём:

а) приватизации в установленном порядке занимаемых жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов;

б) жилищного строительства, в том числе жилищного строительства товариществами индивидуальных застройщиков;

в) участия в жилищных и жилищно-строительных кооперативах, кондоминиумах;

г) купли-продажи жилья, в том числе через биржи, аукционы;

д) приобретения в порядке наследования и по другим законным основаниям (статья 19 закона).

Как констатировал Конституционный Суд Российской Федерации, поскольку уровень доходов не позволял большей части населения России обеспечивать себя собственностью в жилищной сфере самостоятельно, граждане реально могли воспользоваться, как правило, одним способом приобретения жилья в частную собственность - путём бесплатной приватизации занимаемых ими жилых помещений Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.06.2006 № 6-П «По делу о проверке конституционности положений пп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» и части первой статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации и жалобой граждан М. Ш. Орлова, Х. Ф. Орлова и З. Х. Орловой» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 26. - Ст. 2876.. Таким образом, создание частного жилищного фонда в основном осуществлялось именно за счёт бесплатной приватизации жилых помещений, что привело к существенному сокращению государственного и муниципального жилищных фондов.

Закон о приватизации жилищного фонда в статье 6 установил, что передача жилых помещений в собственность граждан осуществляется уполномоченными собственниками указанных жилых помещений, в том числе органами местного самоуправления, муниципальными унитарными предприятиями, за которыми закреплён жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, муниципальными учреждениями, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, путём заключения с гражданами договора передачи жилого помещения. На органы местного самоуправления была возложена обязанность по обеспечению реализации права граждан на приватизацию жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда.

В последние годы государством несколько раз предпринимались попытки завершить процесс приватизации жилищного фонда, прежде всего с тем, чтобы стимулировать развитие муниципального фонда социального использования См. об этом, в частности: Кодификация российского частного права 2015 / В. В. Витрянский, С. Ю. Головина, Б. М. Гонгало и др.; под ред. П. В. Крашенинникова. М.: Статут, 2015..

С принятием Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. - 03.01.2005. -№ 1 (часть 1). - Ст. 15. срок окончания приватизации был установлен 1 января 2007 года. Федеральными законами от 30 июня 2006 года № 93-ФЗ, от 1 февраля 2010 года № 4-ФЗ и от 25 февраля 2013 года № 16-ФЗ срок окончания приватизации жилых помещений продлевался трижды. В числе основных причин, по которым законодатель вынужден был вновь пойти на перенос срока окончания приватизации, - большое количество граждан, по тем или иным причинам не успевающих осуществить своё право на приватизацию.

Тем не менее, длящийся с 1991 года процесс бесплатной приватизации жилых помещений предоставил гражданам достаточно времени и возможности адаптироваться к изменениям, вносимым в законодательство. Срок приватизации в настоящее время установлен - до 1 марта 2016 года (с учётом интересов новых субъектов Российской Федерации - Крыма и Севастополя). Очевидно, что дальнейший перенос сроков окончания приватизации будет являться нецелесообразным и отрицательно скажется на возможности обеспечения органами местного самоуправления жилищных прав граждан, претендующих на жилые помещения жилищного фонда социального ис- пользования Изложенное подкрепляется позицией Конституционного Суда Российской Федерации. Так, Конституционный Суд Российской Федерации в своём постановлении от 15 июня 2006 года № 6-П пришёл к выводу, что решение о прекращении на определённом этапе бесплатной приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов служит целям сохранения и пополнения жилищного фонда социального использования, позволяющего России выполнять свою социальную функцию в области жилищных отношений..

Порядок реализации гражданами права на приватизацию жилых помещений муниципального жилищного фонда определяется и законодательными актами субъектов Российской Федерации См., например: Закон Калужской области от 28 февраля 2006 года № 178-ОЗ «Об условиях приватизации жилищного фонда в Калужской области»., а также принимаемыми на основе законов муниципальными правовыми актами. Так, в соответствии с положением о порядке приватизации муниципального жилищного фонда на территории Пушкинского муниципального района Московской области Утверждено решением Совета депутатов Пушкинского муниципального района от 5 марта 2008 года № 592/68. передача в собственность граждан Российской Федерации жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда на территории Пушкинского муниципального района осуществляется главой Пушкинского муниципального района.

Решение о приватизации жилья должно приниматься по заявлениям граждан либо законных представителей несовершеннолетних или недееспособных лиц с соблюдением действующего законодательства и установленного порядка. Подготовка и оформление документов по передаче жилых помещений в собственность граждан осуществляются уполномоченным органом - отделом учёта и распределения жилой площади администрации Пушкинского муниципального района на основании заявления граждан. Отдел учёта подготавливает проект соответствующего постановления главы Пушкинского муниципального района, а также - проект договора передачи жилого помещения в собственность граждан.

Договор на передачу жилого помещения в собственность граждан заключается на основании оформленного заявления, постановления главы Пушкинского муниципального района и всех необходимых документов, указанных в положении. Передача муниципального жилья в собственность граждан оформляется договором, заключаемым муниципальным образованием Пушкинский муниципальный район, от имени которого действует начальник отдела учёта и распределения жилой площади в установленном порядке. После подписания договора сторонами в отделе учёта гражданам выдаются под личную подпись экземпляры договора по числу заявителей, два экземпляра - для органа, осуществляющего регистрацию сделок с недвижимым имуществом, один - для ГУП МО «МОБТИ», один остаётся в отделе учёта. Право собственности на жилое помещение в домах муниципального жилищного фонда возникает у граждан с момента государственной регистрации права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество в Управлении Федеральной регистрационной службы по Московской области.

1.2. Закон о приватизации жилищного фонда в статье 9.1. предусматривает возможность так называемой «деприватизации», т. е. передачи ранее приватизированных гражданами жилых помещений в муниципальную собственность и возлагает на органы местного самоуправления обязанность принять такие жилые помещения в собственность и заключить договоры социального найма с этими гражданами. Порядок перехода ранее приватизированных жилых помещений в муниципальный жилищный фонд определяется также законодательством субъектов Российской Федерации См., например: Закон Нижегородской области от 7 апреля 2004 года № 26-З «О порядке приватизации жилищного фонда и передачи жилых помещений гражданами в государственную или муниципальную собственность в Нижегородской области». и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

Согласно положению о порядке принятия приватизированных жилых помещений в собственность муниципального образования городское поселение «Город Киров» Утверждено решением Городской думы городского поселения «Город Киров» от 24 ноября 2008 года № 155., принятие приватизированных жилых помещений от граждан в состав муниципальной казны осуществляет администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) городского поселения «Город Киров». Передача приватизированного жилого помещения осуществляется на основании договора передачи жилого помещения в муниципальную собственность. Положение содержит перечень документов, которые должны представить граждане для оформления договора передачи жилого помещения в муниципальную собственность в отдел ценообразования и управления имуществом администрации. Приём в состав муниципальной казны приватизированных жилых помещений осуществляется на основании постановления главы администрации городского поселения «Город Киров». На основании заявления от собственника (сособственни- ков) приватизированного жилого помещения и представленных документов, указанных в положении, администрацией в течение одного месяца со дня поступления указанных документов составляется договор передачи жилого помещения в муниципальную собственность. После государственной регистрации права муниципальной собственности жилое помещение вносится в реестр муниципальной собственности. После передачи приватизированного жилого помещения в муниципальную собственность администрация заключает с гражданином (гражданами) договор социального найма жилого помещения в порядке, установленном законодательством.

1.3. Формирование муниципального жилищного фонда осуществляется и в результате принятия в муниципальную собственность жилых помещений в других случаях, предусмотренных законодательством.

В силу статьи 1151 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в порядке наследования по закону в собственность городского или сельского поселения, муниципального района (в части межсе- ленных территорий) либо городского округа переходят жилые помещения, относящиеся к выморочному имуществу, и находящиеся на соответствующей территории. Такое жилое помещение включается в соответствующий жилищный фонд социального использования. Порядок передачи выморочного имущества в муниципальную собственность определяется законом. Однако соответствующий закон до настоящего времени не принят.

Муниципальные образования принимают муниципальные правовые акты по вопросам приобретения выморочного имущества.

Так, решением Совета депутатов городского поселения Руза Рузского муниципального района Московской области от 24 апреля 2008 года № 176/31 утверждён порядок принятия в муниципальную собственность данного городского поселения жилых помещений, переходящих в порядке наследования. К жилым помещениям, переходящим по праву наследования к городскому поселению Руза по закону, относятся жилые помещения, принадлежащие гражданам на праве собственности и освобождающиеся за их смертью при отсутствии у умершего гражданина наследников по закону и по завещанию, либо если ни один из наследников не принял наследства, либо все наследники лишены наследодателем наследства (выморочное имущество), а также если имущество завещано городскому поселению Руза, и в иных случаях, предусмотренных законодательством. По истечении шести месяцев со дня смерти наследодателя уполномоченный орган администрации городского поселения Руза получает свидетельство о праве на наследство.

Для перевода жилого помещения в муниципальный жилищный фонд на основании свидетельства о праве на наследство на жилое помещение уполномоченный орган администрации в 10-дневный срок со дня получения свидетельства о праве на наследство представляет в Рузский отдел Главного управления Федеральной регистрационной службы по Московской области документы, предусмотренные законом о государственной регистрации прав. Регистрация права муниципальной собственности на жилое помещение осуществляется в соответствии с законом о государственной регистрации прав. После принятия жилого помещения в муниципальный жилищный фонд городского поселения Руза администрация вносит соответствующие сведения в реестр муниципальной собственности городского поселения Руза См. также: положение о порядке приёма в собственность муниципального образования город Мурманск в порядке наследования по закону выморочного имущества в виде расположенного на территории муниципального образования город Мурманск жилого помещения от 29 августа 2008 года № 1312..

1.4. ЖК РФ устанавливает условия и порядок перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение. Данный перевод осуществляется органом местного самоуправления с соблюдением требований жилищного и градостроительного законодательства На основании ст. 23 ЖК РФ Правительство Российской Федерации своим постановлением от 10 августа 2005 года № 502 утвердило форму уведомления о переводе (отказе в переводе) жилого (нежилого) помещения в нежилое (жилое) помещение.. Таким образом, нежилые помещения муниципального жилищного фонда могут быть переведены в жилые помещения, что создаёт дополнительные возможности гражданам улучшать свои жилищные условия. Вместе с тем, охраняя, прежде всего, жилищные права и интересы граждан, ЖК РФ вводит целый ряд разноплановых условий перевода См.: Поваров Ю.С Перевод жилого помещения в нежилое и нежилого помещения в жилое// Цивилист. - 2009. - № 4.. Интересны случаи, когда органы местного самоуправления включали в муниципальные положения о переводе жилых помещений в нежилые дополнительные условия инвестиционного характера. Согласно пункту 4.4 Положения «О порядке перевода жилых отдельных помещений и жилых строений в нежилой фонд на территории г. Костромы» перевод жилых помещений (строений) в нежилые осуществлялся на инвестиционных условиях Положение утратило силу в связи с изданием постановления главы г. Костромы от 06.05.2006 № 1192.. Под инвестиционными условиями понималась обязанность лиц, осуществляющих перевод жилых помещений (строений) в нежилые, произвести в предусмотренном договором порядке вложение денежных средств на восстановление жилищного фонда города.

Несмотря на позитивное стремление к улучшению муниципального жилищного фонда таким способом суды совершенно обоснованно признавали подобного рода условия договоров ничтожными, поскольку включение органом муниципального образования условий об инвестиционных вложениях за выдачу разрешения на перевод жилых помещений в нежилые противоречит статьям 5, 22-24 ЖК РФ См. постановление Федеральной антимонопольной службы Волго-Вятского округа от 08.08.2008 по делу № А31-5840/2007-28..

Муниципальные образования в целях упорядочения работы по содержанию и использованию жилого фонда, по принятию в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые помещения создают межведомственные комиссии по переводу жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения и утверждают положения о переводе жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение.

В городе Угличе вопросы, связанные с переводом жилых домов и жилых помещений в нежилые и нежилых домов (помещений) в жилые, первоначально рассматриваются межведомственной комиссией по использованию жилищного фонда. Основной целью создания и функционирования комиссии является выработка решений по изменению функционального назначения зданий и помещений в них и по переводу жилых домов (помещений) в нежилые и нежилых домов (помещений) в жилые. Комиссия в 45-дневный срок со дня поступления необходимых документов даёт заключение о возможности (невозможности) перевода жилого дома (помещения) в нежилой или нежилого дома (помещения) в жилой. Перевод жилых домов (помещений) в нежилые и нежилых домов (помещений) в жилые осуществляется на основании заключения комиссии постановлением главы города. На основании постановления главы города управление муниципального имущества администрации города вносит изменения в реестр муниципального имущества о функциональном изменении назначения помещений. В необходимых случаях требуется переустройство и перепланировка указанных помещений, что также находит своё отражение в муниципальных правовых актах, устанавливающих соответствующий порядок и требования.

В городе Иванове действует административный регламент администрации города Иванова по выполнению муниципальной функции по переводу жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение, утверждённый постановлением главы города Иванова от 30 января 2008 года № 165, который очень детально определяет порядок и последовательность всех действий, связанных с осуществлением указанной муниципальной функции. Представляется, этот опыт должен быть воспринят и в других муниципальных образованиях, которые нередко очень кратко определяют все стадии процесса перевода жилых (нежилых) помещений в нежилые (жилые) помещения.

Интерес представляет также опыт города Кирова, в котором действует положение о мерах по формированию муниципального (социального) жилого фонда Положение утверждено решением Кировской городской думы от 28 ноября

2007 года № 9/18 // СПС Консультант Плюс., согласно которому достижение целей, указанных в положении, осуществляется путём перепрофилирования муниципального имущества нежилого фонда в жилой фонд с привлечением средств инвесторов.

1.5. Некоторые муниципальные образования, основываясь на нормах главы 33 «Рента и пожизненное содержание с иждивением» ГК РФ в целях социальной поддержки и защиты прав пожилых граждан принимают решения, в которых определяют порядок организации работы по заключению договоров пожизненной ренты (пожизненного содержания с иждивением) и условия выплаты денежных средств (условия осуществления пожизненного содержания) гражданам пожилого возраста и нетрудоспособным инвалидам в обмен на передачу занимаемого ими жилого помещения в собственность муниципального образования на условиях договора пожизненной ренты.

Например, такое решение от 7 мая 2008 года № 67 «О социальной поддержке и защиты пожилых граждан при передаче принадлежащего им жилья в собственность муниципального образования - городского округа Великий Новгород на условиях пожизненной ренты» приняла Дума Великого Новгорода.

Организацию такой работы осуществляет управление по жилищным вопросам администрации Великого Новгорода во взаимодействии с её структурными подразделениями, организациями, учреждениями и предприятиями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Управление проводит разъяснительную работу среди пенсионеров о выгодах и преимуществах заключения соответствующего договора с администрацией Великого Новгорода, а также организует оформление, нотариальное удостоверение и государственную регистрацию договора.

1.6. Муниципальный жилищный фонд может пополняться также за счёт приобретения жилых помещений на рынке жилья. Необходимость приобретения жилых помещений обусловлена рядом факторов. Во-первых, это расширение возможностей для предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, во-вторых, это необходимость в служебном жильё для муниципальных служащих, специалистов и др., См., например: решение Собрания представителей муниципального образования «Ясногорский район» Тульской области от 25 апреля 2008 года № 216 «О выделении финансовых средств для приобретения служебного жилого помещения». в-третьих, обеспечение дополнительных гарантий по социальной поддержке отдельных категорий граждан: военнослужащих, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Приобретение органами местного самоуправления жилых помещений в муниципальную собственность осуществляется в рамках Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Так, в порядке осуществления закупки у единственного поставщика осуществляется заключение органами местного самоуправления контрактов на приобретение жилых помещений, соответствующих условиям отнесения к жилью экономического класса, с лицом, заключившим в порядке и на условиях, которые предусмотрены Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», договор безвозмездного пользования или договор аренды земельного участка для строительства жилья экономического класса, для комплексного освоения территории, в рамках которого предусматривается в том числе строительство жилья экономического класса и иное жилищное строительство.

Органы местного самоуправления определяют порядок приобретения жилых помещений в собственность муниципальных образований.

Так, порядок приобретения жилых помещений, установленный Собранием депутатов Дновского района Псковской области решением от 8 апреля

2007 года, предусматривает, что жилое помещение приобретается по договору купли-продажи в собственность муниципального образования путём проведения размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. От имени муниципального образования «Дновский район» действует комитет по управлению муниципальным имуществом администрации Дновского района. Оплата за приобретаемое жилое помещение осуществляется комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации Дновского района путём перечисления денежных средств на лицевой счёт продавца по указанным в договоре купли-продажи реквизитам. После поступления денежных средств на счёт продавца жилое помещение передаётся покупателю на основании акта приема-передачи жилого помещения, подписываемого продавцом и покупателем.

Курганская городская дума в соответствии с ЖК РФ, Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, а также, принимая во внимание значительный рост цен на первичном и вторичном рынках жилья города Кургана, своим решением от 17 октября 2007 года № 257 утвердила порядок определения средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья, приобретаемого на рынке жилья в муниципальный жилищный фонд города Кургана, и разрешила администрации города Кургана приобретение квартир на рынке жилья в пределах средств, предусмотренных в бюджете города Кургана, исходя из размера средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья, определяемой в соответствии с установленным порядком.

1.7. Важным направлением муниципальной деятельности по формированию муниципального жилищного фонда является строительство муниципального социального жилья для обеспечения граждан, проживающих на территории муниципальных образований и признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий. В этих целях муниципальные образования разрабатывают и реализуют муниципальные программы строительства социального жилья на своей территории. Однако по-прежнему значительное число граждан не имеют возможности приобрести жильё на рынке, а муниципальные образования не строят сегодня достаточно муниципального социального жилья для удовлетворения потребностей в нём. Основной проблемой в этой сфере является отсутствие финансовых возможностей у муниципальных образований по строительству и приобретению жилья. Кроме того, сдерживающим фактором для органов местного самоуправления является также возможность бесплатной приватизации жилья.

Министерство регионального развития Российской Федерации подготовило проект Концепции долгосрочной стратегии массового строительства жилья для всех категорий граждан, который так и не был утверждён На необходимость разработки такой стратегии было указано в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26.04.2007 // Российская газета от 27.04.2007. - № 90..

Концепция стратегии предполагала три этапа: первый - с 2007 года по 2010 год - организационный; на втором этапе (2010-2015 годы) должен быть обеспечен ввод жилья на уровне 1 квадратного метра на человека в год; на третьем (2015-2025 годы) - предполагалось улучшить жилищные условия не менее чем 48 % граждан Российской Федерации См об этом: Афонина А. В. Договор социального найма жилого помещения // Жилищное право, 2007. - № 10.. Основная цель стратегии - сделать доступным собственное или наёмное жильё для граждан из всех социальных групп. По мнению Минэкономразвития России «если в 2004 году жильё с помощью кредитов могли приобрести не более 10 % россиян, то сейчас 19-20 %. По прогнозным оценкам, к 2020 году доля граждан, которые смогут приобрести жильё на рынке, вырастет до 60 %. 13-15 % составят люди, которым рыночные механизмы не помогут, это те, кто нуждается в бесплатном предоставлении квартиры по социальному найму. После окончательной отмены приватизации эту проблему будет решить проще - муниципалитеты смогут строить недорогое жильё и предоставлять его очередникам» См.: Сайт Московского инвестиционного центра недвижимости. Режим доступа: http://www.micn.ru/news/57.htm.. Вместе с тем представляется, что для большинства муниципальных образований проблемы строительства муниципального жилья едва ли исчезнут после 2010 года в силу нехватки финансовых и материальных ресурсов Как отмечает В. Н. Литовкин, концепция ЖК РФ в области предоставления жилища возлагает на муниципальный жилищный фонд и муниципальные образования обеспечение лиц, состоящих в очереди 20-летней давности, а также новой очерёдности из лиц малоимущих и нуждающихся в жилом помещении. За собой государство оставило всего лишь обязательство обеспечивать в государственном жилищном фонде лишь избирательно (федеральные государственные гражданские служащие, военнослужащие, судьи, сотрудники прокуратуры и других правоохранительных органов и т.п.). Кодекс несправедливо возложил ответственность только на органы местного самоуправления за одновременное обеспечение очередников, состоящих на учёте теперь уже двух систем удовлетворения жилищных потребностей граждан - советской и постсоветской. С такой задачей они, очевидно, не справятся. Стремительный уход государства из финансирования строительства в прежних объёмах не сбалансирован с материальными возможностями граждан и органов местного самоуправления участвовать в жилищном строительстве и образует фактор, который будет длительно влиять на общество. См.: Литовкин В. Н. Меры постсоветского жилищного законодательства по социальной поддержке отдельных категорий граждан: общее и особенное // Жилищное право. - 2008. - № 4..

Показателен в этом отношении пример города Красноярска - крупного муниципального образования, располагающего несравненно большими финансовыми возможностями в отличие от многих небольших городских муниципальных образований.

Администрация города Красноярска 18 декабря 2008 года утвердила городскую целевую программу «Строительство многоквартирных домов для обеспечения жилыми помещениями граждан, состоящих на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях муниципального жилищного фонда, предоставляемых по договорам социального найма» на 2009-2011 годы. Цель программы - реализация приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жильё - гражданам России» на территории города Красноярска для граждан, состоящих на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях муниципального жилищного фонда, предоставляемых по договорам социального найма. Программа финансируется из бюджета города Красноярска. Планируется обеспечить 250 семей, нуждающихся в жилых помещениях муниципального жилищного фонда.

В то же время на 1 января 2008 года на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях муниципального жилищного фонда, предоставляемых по договорам социального найма, в администрациях районов в городе состояло 10 536 семей (некоторые состоят с 1972 года). Из них признанных в установленном порядке малоимущими - 204 семьи; имеющих право на внеочередное предоставление жилых помещений - 264 семьи, в том числе 40 семей, жилые помещения которых стали непригодными для проживания в результате пожара. Проблема обеспечения жилыми помещениями граждан, состоящих на учёте, отмечается в программе, столь масштабна, что решить её единовременно за счёт бюджета города не представляется возможным: так, в 2006 году таким гражданам было предоставлено лишь 19 квартир, в 2007 году - всего 12 квартир.

В рамках краевой целевой программы «Дом» на 2007-2009 годы, утверждённой законом Красноярского края, за счёт субсидии из краевого бюджета в 2008 году было завершено строительство жилого дома, что позволило ввести в эксплуатацию ещё 29 квартир для обеспечения жилыми помещениями граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.

Для решения вышеуказанной проблемы необходим программный подход с определением сроков реализации мероприятий и средств на их выполнение, которых у большинства муниципальных образований не хватает. В сложившихся условиях государство (на федеральном и региональном уровнях) должно принимать самое активное участие в формировании муниципального жилищного фонда социального использования, в том числе путём предоставления муниципальным образованиям финансовой поддержки, поскольку очевидно, что исключительно за счёт средств местных бюджетов проблема обеспечения граждан социальным жильём вряд ли может быть решена.

Как отмечено в федеральной целевой программе «Жилище» на 20112015 годы, в 2004-2008 годах была продолжена работа по совершенствованию и принятию законодательных актов, в частности ГрК РФ, ЗК РФ, Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и Федерального закона «О концессионных соглашениях». Указанные акты позволили сформировать законодательную базу для решения задач комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства, развития застроенных территорий и обеспечения жилищного строительства инженерной инфраструктурой, распределить ответственность между органами местного самоуправления, организациями коммунального комплекса и застройщиками в вопросах обеспечения жилищного строительства инженерной и социальной инфраструктурой, а также создать законодательные предпосылки для формирования специализированного вида бизнеса, связанного с подготовкой земельных участков для строительства, включая жилищное строительство. Однако на практике реализация принципов, заложенных в этих актах, пока ещё не получила достаточного распространения и требует использования дополнительных стимулов в виде государственной поддержки за счёт средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Органы местного самоуправления, как правило, все ещё не имеют генеральных планов и правил землепользования и застройки, программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры.

Как уже указывалось ранее, ЖК РФ ввёл возможность строительства муниципальных наёмных домов как социального, так и коммерческого использования. Согласно ЖК РФ, наёмные дома социального использования и земельные участки, предоставленные или предназначенные в соответствии с земельным законодательством для строительства таких домов, подлежат учёту в муниципальном реестре наёмных домов социального использования органами местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых расположены такие дома и земельные участки. Порядок учёта наёмных домов социального использования и земельных участков, предоставленных или предназначенных для их строительства, устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Однако

ЖК РФ, иное федеральное законодательство не регулирует вопросы, связанные с созданием и учётом наёмных домов коммерческого использования.

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования начинают постепенно формировать нормативную базу для учёта наёмных домов, земельных участков, выделяемых под их строительство, а также для непосредственного освоения земельных участков под строительство наёмных домов социального и коммерческого использования См., например: постановление правительства Магаданской области от 02.07.2015.

2. Необходимым условием эффективного управления и распределения муниципального жилищного фонда, обеспечения права граждан на жилище является ведение учёта этого фонда. Учёт муниципального жилищного фонда - совокупность действий местной администрации по выявлению и включению объектов жилищного фонда в реестр муниципального жилищного фонда, а также ведение реестра муниципального жилищного фонда и другой учётной документации.

Основными задачами учёта муниципального жилищного фонда являются:

- получение информации о местонахождении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, стоимости жилых помещений и изменении этих показателей;

- формирование и обобщение информационной базы об объектах жилищного фонда и их территориальном распределении;

- обеспечение контроля базы налогообложения;

- определение доли - количества голосов, которыми обладает муниципальное образование в многоквартирном доме.

Данные муниципального учёта используются для распределения муниципального жилищного фонда, его содержания и выбора способа распоряжения им, разработки программ переселения, сноса аварийного жилья и др. Данные учёта учитываются также при планировании расходов, необходимых для содержания и эксплуатации жилых помещений муниципального жилищного фонда.

Учёт муниципального жилищного фонда ведётся администрацией и включает в себя деятельность, направленную на: а) выявление освободившихся жилых помещений муниципального жилищного фонда; б) выявление бесхозяйных жилых помещений; в) ведение реестра муниципальных жилых помещений; г) исключение жилых помещений из состава муниципальной собственности в порядке гражданско-правовых сделок, приватизации, в связи со сносом, переводом из жилищного фонда в нежилой и по иным основаниям; д) ведение и хранение учётной документации по жилым помещениям муниципального жилищного фонда и т. д.

Учёт ведётся путём составления перечня жилых помещений, в котором должны содержаться сведения об этих помещениях (адрес жилого помещения, общая площадь жилого помещения, год ввода в эксплуатацию жилого помещения и др.), а также внесения необходимых изменений в реестр муниципальной собственности в установленном порядке. При этом осуществляется количественный учёт (по количеству единиц (жилых помещений) и по количеству общей площади), а также учёт по формам использования муниципального жилищного фонда (жилищный фонд социального использования и т. д.).

Учёт муниципального жилищного фонда требует ведения реестра жилых помещений муниципального жилищного фонда. Реестр состоит из разделов: а) реестровый номер; б) дата и номер муниципального правового акта о включении жилого помещения в реестр; в) вид жилого помещения (квартира, жилой дом); г) адрес местонахождения жилого помещения; д) общая площадь жилого помещения; е) жилая площадь жилого помещения; ж) категория, к которой относится данное жилое помещение, для специализированного жилого помещения - его вид; з) владелец, пользователь жилого помещения; и) номер и дата муниципального правового акта о предоставлении указанного помещения; к) примечание (сведения о техническом состоянии жилого помещения, имеющихся обременениях и т. д.); л) сведения об исключении жилого помещения из реестра См., например: положение о муниципальном жилищном фонде городского поселения «Город Николаевск-на-Амуре», утверждённое решением данного городского поселения от 4 сентября 2006 года № 120..

Основанием для включения в реестр являются документы, подтверждающие: строительство либо приобретение жилых помещений за счёт средств местного бюджета; передачу жилых помещений в муниципальную собственность в порядке, предусмотренном законодательством о разграничении государственной и муниципальной собственности; безвозмездную передачу жилых помещений в муниципальную собственность юридическими и физическими лицами; поступление жилых помещений в муниципальную собственность по иным законным основаниям.

Включение жилого помещения в реестр осуществляет путём внесения сведений о нём в реестр и присвоения ему уникального реестрового номера. Включение объекта в реестр оформляется муниципальным правовым актом местной администрации. Обновление данных реестра производится администрацией на основании представленных документальных сведений о соответствующих изменениях. Исключение жилых помещений из реестра осуществляется в случае: прекращения права собственности муниципального образования на жилое помещение по основаниям, предусмотренным законодательством, в том числе в результате его приватизации; сноса жилого дома; утраты (гибели) жилого помещения при стихийных бедствиях, пожарах, иных чрезвычайных ситуациях; по иным законным основаниям. Исключение объекта из реестра осуществляется путём внесения записи об изменении его собственника, о списании жилого помещения по причинам сноса, утраты при стихийных бедствиях, иных чрезвычайных ситуациях и иных основаниях. Реестр ведётся на бумажных и электронных носителях.

Полномочия органов местного самоуправления по вопросам учёта муниципального жилищного фонда определяются в соответствии с жилищным законодательством, уставом муниципального образовании, а также специальными муниципальными правовыми актами, издаваемыми по этим вопросам.

Как показывает практика, в одних муниципальных образованиях вопросы ведения учёта муниципального жилищного фонда регулируются правовым актом, в котором находят своё отражение все вопросы, связанные с формированием, учётом, управлением и распоряжением муниципальным жилищным фондом См., например: положение о муниципальном жилищном фонде городского поселения «Город Николаевск-на-Амуре», утверждённое решением городского поселения от 4 сентября 2006 года № 120.. Муниципальные образования утверждают также отдельными правовыми актами порядок учёта и предоставления служебного жилого помещения муниципального жилищного фонда См., например: решение Тверской городской думы от 1 июня 2006 года № 124

об утверждении порядка учёта и предоставления служебного помещения муниципального жилищного фонда города Твери.. В других муниципальных образованиях вопросы учёта муниципального жилищного фонда регулируются в муниципальных правовых актах об управлении и распоряжении муниципальным жилищным фондом См., например: положение о порядке управления и распоряжения жилищным фондом, находящимся в собственности муниципального образования «Город Череповец», утверждённое решением Череповецкой городской думы от 25 сентября 2007 года № 94.. Наконец, есть муниципальные образования (и их практика заслуживает поддержки и распространения), которые принимают специальные акты о порядке ведения учёта муниципального жилищного фонда См., например: положение об учёте муниципального жилищного фонда муниципального образования «Неманский район», утверждённое постановлением главы района от 22 сентября 2005 года № 726.. Более обоснованным представляется решение тех муниципальных образований, которые, распределяя полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищных отношений, закрепляют право представительных органов местного самоуправления (а не местной администрации) устанавливать порядок ведения учёта муниципального жилищного фонда.

3. Необходимым условием реализации гражданами права на жилище, проживания в нём является деятельность органов местного самоуправления по содержанию муниципального жилищного фонда.

Содержание муниципального жилищного фонда - проведение единой техническо-экономической политики в жилищной сфере, обеспечивающей выполнение требований действующих нормативов по содержанию и текущему ремонту жилых домов, их конструктивных элементов, инженерных систем и придомовых территорий. Вопросы содержания муниципального жилищного фонда регулируются муниципальными правовыми актами, принимаемыми на основе жилищного законодательства. С учётом того, что содержание муниципального жилищного фонда заключается, в частности, в выполнении ряда мероприятий, направленных на обеспечение сохранности жилого помещения и имущества многоквартирного дома, муниципальные правовые акты устанавливают на основе жилищного законодательства обязанности нанимателя и наймодателя жилого помещения (в качестве последнего выступает администрация муниципального образования). Следует отметить, что права и обязанности сторон в договоре найма жилого помещения в наёмном доме социального использования и в договоре социального найма практически идентичны. Отношения сторон по договору коммерческого найма (в том числе, по договору найма жилого помещения в наёмном доме коммерческого использования) регулируются положениями ГК РФ.

К обязанностям нанимателя муниципального жилого помещения в соответствии с ЖК РФ относится:

- соблюдение правил пользования жилыми помещениями;

- использование жилого помещения в соответствии с его назначением;

- поддержание в исправном состоянии жилого помещения, санитарнотехнического и иного оборудования, находящегося в нём, обеспечение их сохранности. При обнаружении неисправностей жилого помещения или санитарнотехнического и иного оборудования, находящегося в нем, следует немедленно принимать возможные меры к их устранению и в случае необходимости сообщать о них наймодателю или в соответствующую управляющую организацию;

- содержание в чистоте и порядке жилого помещения, общего имущества в многоквартирном доме, объектов благоустройства;

- осуществление текущего ремонта занимаемого жилого помещения;

- не допускается производить переустройство и (или) перепланировку жилого помещения без получения соответствующего согласования, предусмотренного жилищным законодательством Российской Федерации Согласование отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Ст. 27 Жилищного кодекса Российской Федерации определяет исчерпывающий перечень случаев, когда орган местного самоуправления может отказать в согласовании. См. об этом: Мухаметзянова Л. М. Актуальные вопросы оформления самовольных переустройств и перепланировок жилых помещений // Юрист. - 2010. - № 3.;

- своевременное и в полном объёме внесение в установленном порядке платы за жилое помещение и коммунальные услуги по утверждённым в соответствии с законодательством Российской Федерации ценам и тарифам. В случае невнесения в установленный срок платы за жилое помещение и (или) коммунальные услуги наниматель уплачивает наймодателю пени в размере, установленном ЖК РФ, что не освобождает нанимателя от уплаты причитающихся платежей; и иные обязанности, предусмотренные ЖК РФ и федеральными законами.

К обязанностям наймодателя (администрация муниципального образования) муниципального жилого помещения относятся:

- принятие участия в надлежащем содержании и в ремонте общего имущества в многоквартирном доме, в котором находится сданное по договору социального найма жилое помещение;

- осуществление капитального ремонта жилого помещения;

- принятие участия в своевременной подготовке дома, санитарнотехнического и иного оборудования, находящегося в нем, к эксплуатации в зимних условиях; иные обязанности, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Обеспечение органами местного самоуправления права граждан на жилище предполагает создание условий для приведения жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие со стандартами качества, обеспечивающими безопасные и комфортные условия проживания.

Основой муниципальной деятельности по решению этих задач является ЖК РФ, Федеральная программа «Жилище», национальный проект «Доступное и комфортное жильё - гражданам России», а также соответствующие программы субъектов Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с федеральным законом от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ создана государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства (далее по тексту - Фонд) В настоящее время Фонд действует до 1 января 2018 года (п. 6 ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»)..

Фонд осуществляет следующие основные функции:

1) принимает решение о предоставлении финансовой поддержки за счёт средств Фонда на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда, модернизацию систем коммунальной инфраструктуры, на основании заявок, представленных субъектами Российской Федерации (в том числе Крымом и Севастополем);

2) осуществляет мониторинг реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, модернизации систем коммунальной инфраструктуры, а также выполнения предусмотренных законом условий предоставления финансовой поддержки за счёт средств Фонда.

Для получения финансовой поддержки за счёт средств Фонда создаются муниципальные программы, на основе которых формируются региональные программы, которые и предоставляются вместе с заявкой в Фонд. Обязательным условием предоставления финансовой поддержки за счёт средств Фонда является долевое финансирование за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) бюджета муниципального образования, находящегося на территории указанного субъекта Российской Федерации и претендующего на предоставление финансовой поддержки за счёт средств Фонда. Субъектом Российской Федерации может быть установлен минимальный размер софинансирования за счёт средств бюджетов муниципальных образований.

Средства бюджета субъекта Российской Федерации, полученные за счёт средств Фонда, распределяются субъектом Российской Федерации между муниципальными образованиями, указанными в заявке субъекта Российской

Федерации. Если в заявке субъекта Российской Федерации получателями средств Фонда указаны муниципальные образования, средства Фонда сразу перечисляются в местные бюджеты В случае предоставления Фондом средств на капитальный ремонт, орган местного самоуправления перечисляет полученные средства на банковские счета товарищества собственников жилья, жилищный, жилищно-строительного кооператива, управляющей организации, которые осуществляют управление многоквартирным домом. То есть, в данном случае органы местного самоуправления выполняют роль некоего связующего звена между гражданами и Фондом.. В соответствии с последними изменениями в ЖК РФ финансирование работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах может осуществляться с применением мер финансовой поддержки, предоставляемой собственникам за счёт средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета в порядке и на условиях, которые предусмотрены соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Общая площадь аварийного жилищного фонда, расселение которого необходимо осуществить в 2014-2017 годах в целях выполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильём и повышению качества жилищно-коммунальных услуг», составляет 4 млн. кв. м, из которых с участием средств Фонда подлежит расселению млн. кв. м. Общий объём финансирования данных программ из средств Фонда на 2013-2017 годы составляет 183,4 млрд. рублей, в том числе 41,8 млрд. рублей на 2015 год. Целевой показатель реализации программ переселения

2015 года составляет 2 759,49 тыс. кв. метров. Расселены по состоянию на 1 августа 2015 года жильцы 588,61 тыс. кв. метров аварийного жилья. По этапу 2015-2016 годы утверждено 77 заявок на общую сумму 38,02 млрд. рублей (с учётом софинансирования регионов - 100,99 млрд. рублей), средства будут направлены на переселение 160,13 тыс. граждан из аварийного жилья общей площадью 2 555,73 тыс. кв. м. Общий объём финансирования программ капитального ремонта из средств Фонда на 2014-2015 годы составляет 12,6 млрд. рублей. В 2015 году по состоянию на 1 августа 2015 года одобрено 2 заявки на реализацию региональных программ капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах от 2 субъектов Российской Федерации (Республики Калмыкии и Пензенской области) на общую сумму 53,11 млн. рублей (с учётом софинансирования региона и собственников жилых помещений - 188,24 млн. рублей), что позволит отремонтировать 55 домов и 1 заявка на реализацию региональной адресной программы по проведению капитального ремонта многоквартирных домов в городе Севастополь на сумму 850,97 млн. рублей, что позволит отремонтировать 366 домов Информация с официального сайта Фонда в сети Интернет. Режим доступа: http:// www.fondgkh.ru..

На основании представленных статистических данных можно сделать вывод: несмотря на предусмотренные законом весьма многочисленные и отнюдь не легко исполнимые условия предоставления финансовой поддержки, большинство субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, находящихся на территории данных субъектов, используют возможность получения финансовой поддержки на содержание жилищного фонда. Однако реализация муниципальных программ при поддержке Фонда отнюдь не проходит безукоризненно, имеются проблемы с реализацией программ (задержки сроков и т.п.).

Качество содержания жилищного фонда и предоставления коммунальных услуг в большинстве муниципальных образованиях находится сегодня на неудовлетворительном уровне и не соответствует не только потребностям и ожиданиям населения, но и объёму финансовых ресурсов, направляемых в этот сектор в последние годы. Основные причины неэффективности жилищно-коммунального хозяйства: высокий уровень износа основных фондов жилищно-коммунального комплекса, недостаточная эффективность существующей системы управления в коммунальном секторе. В результате в жилищно-коммунальном комплексе отсутствуют стимулы для рационального ведения хозяйства, роста производительности труда, ослаблены мотивации энергосбережения, внедрения новых технологий, инвестиций в модернизацию производства.