Управління процесами соціального захисту дітей та підлітків

Незахищеність дітей та підлітків в умовах ринкової економіки - одна з визначальних рис і проблем сучасного стану дитинства в державі. Між необхідністю створення культу дитини, в тому числі і через досконалу систему соціального захисту, та можливостями, а іноді і бажанням держави, сьогодні прірва. Ратифікація міжнародних угод, прийняття відповідних законодавчих актів (Конвенція про права дитини, Закону України “Про охорону дитинства” та інших), залишаються в певній мірі формальними, декларативними, недієвими, які не вирішують проблему по суті. Завдання полягає в нагальному впровадженні ефективних механізмів державного управління соціальним захистом взагалі та дітей і підлітків як його найважливішої складової, вдосконалюючи системи законодавчого, ресурсного, інституційного забезпечення соціальної сфери в цілому і соціального захисту неповнолітніх зокрема. Проблема для країни на сьогодні надзвичайно гостра і активна. ЇЇ вирішення веде до інноваційних перетворень у здійсненні управлінських функцій держави, не вирішення - до деструктивно-деградаційних процесів у суспільстві і країні в цілому.

Функціонуюча в Україні система опіки над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, структурована таким чином, щоб дитина була доглянута з моменту її народження і до набуття нею повноліття. Державні установи покликані утримувати, виховувати таких дітей, надавати їм освіту та професію. Створювалась ця система за часів комуністичної ідеології і була зорієнтована на колективні форми виховання. Процес трансформації суспільства в Україні в 90-ті роки принципово змінив ситуацію. В умовах економічної кризи загострилися проблеми матеріально-технічного забезпечення закладів для дітей - сиріт і дітей, які залишились без піклування батьків. Відсторонення випускників інтернатних закладів від реальних життєвих проблем, обмеження простору спілкування, регламентація дій спричиняють формування специфічних рис особистості, які ускладнюють влаштування дітей-сиріт у дорослому житті.

Значно погіршилися перспективи працевлаштування випускників інтернатних закладів на ринку праці. Варіант навчання дитини-сироти в професійно-технічному училищі з подальшим працевлаштуванням на завод у сучасних економічних умовах не спрацьовує, оскільки професійні навички, що надаються профтехосвітою, не витримують конкуренції на ринку праці. Більше того, влаштування випускників на підприємстві не гарантує їм матеріального забезпечення, необхідного для створення нормальних умов життя. Труднощі із працевлаштуванням таких дітей виникають і через відсутність у них житла та проблем з його одержанням. З іншого боку, важко запобігти їх звільненню через деякий час.

Продовження навчання у вищих навчальних закладах дітям-випускникам інтернатних закладів, декларується рядом пільг. Однак невисокий рівень знань, який отримують діти в інтернатах, робить їх неконкурентоспроможніми при вибору професії. Ті ж сироти, яким вдається без конкурсу вступити до вищого навчального закладу, не маючи матеріальної підтримки з боку батьків, не в змозі навчатися за рахунок державної стипендії, а в разі закінчення навчання вони не можуть працевлаштуватися. Існує чимало проблем, пов'язаних із забезпеченням дітей-сиріт, які закінчили навчальні заклади, необхідним майном, коштами, житлом, гарантуванням їм майнових і особистих прав, передбачених законодавством.

Недостатній рівень працевлаштування пояснюється тим, що робочі місця бронюються переважно на підприємствах державної форми власності, кількість яких постійно зменшується, багато з них простоюють, працюють неповний робочий час, мають заборгованість із заробітної плати, умови роботи не відповідають вимогам техніки безпеки, професійній підготовці випускників. Багаторічна практика свідчить, що бронювання робочих місць може бути ефективним лише за умов економічного піднесення та розвитку підприємств.

В умовах сьогодення органам виконавчої влади, освіти та службам зайнятості необхідно знаходити більш ефективні форми працевлаштування молоді. Нові форми сприяння працевлаштування випускників були започатковані у Волинській області. Починаючи з 1998 року підприємства, установи та організації, які приймають на роботу випускників навчальних закладів, звільняються від сплати комунальних податків і зборів на суму заробітної плати випускника (протягом його роботи на підприємстві).

Потребує зміни система заохочення керівників підприємств, установ та організацій за надання робочих місць неповнолітнім, хоча законодавчо визначено обов'язкове бронювання робочих місць для цієї категорії молоді і система штрафних санкцій у разі відмови у працевлаштуванні. Крім того, необхідно впроваджувати систему економічного стимулювання підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, яка б сприяла працевлаштуванню молоді.

Задовольнити потребу дітей в оплачуваній роботі можливо лише за умов розширення функцій державних центрів зайнятості у цьому напрямі, а також якщо надати можливість займатися цією проблемою недержавним (зокрема молодіжним) біржам праці з частковим фінансуванням витрат на їх утримання. Не слід розглядати державні і недержавні служби зайнятості як альтернативні форми роботи з населенням. Вони повинні існувати паралельно і доповнювати одна одну. Загалом на жаль діяльність громадських організацій щодо розв'язання проблем дитячої праці та інших негараздів у житті підлітків, малоефективна і маловідома 47.

Сучасна соціально-економічна ситуація в Україні, матеріальне становище сімей з дітьми не дозволяють говорити про можливість повної ліквідації дитячої праці. Тому заборона такого виду діяльності лише ускладнить важке становище тих сімей, в яких діти працюють з метою їх матеріальної підтримки. Така заборона приведе до збільшення рівня зайнятості дітей у тіньовому секторі економіки, а отже, посилить безконтрольність їх праці та експлуатацію. Тому найдоцільнішим буде вжити заходів щодо легалізації дитячої праці та створення відповідної нормативно-правової бази, яка б слугувала правовим підґрунтям для ліквідації небажаних видів трудової діяльності дітей та заборони експлуатації дитячої праці.

Законодавство України про дитячу працю може бути дієвим за умови здійснення належного контролю за виконанням чинних законів та розроблення нових нормативів, які б враховували вимоги сучасного ринку праці, регулювали питання праці дітей в недержавному секторі, сімейному бізнесі, на самоорганізованих робочих місцях.

Назріла необхідність переглянути підхід до спеціальної освіти, її структури, мети, завдань, змісту корекційного навчання та трудової підготовки, організації альтернативних типів навчальних закладів, що забезпечило б успішну інтеграцію дітей-інвалідів та дітей з особливостями психофізичного розвитку у сучасне суспільство.

В Україні є певна кількість дітей, які не отримали базової освіти і які працюють або раніше працювали і не мали змоги чи бажання навчатися. Для таких груп необхідно забезпечити виконання вимог Закону України “Про освіту”, створити механізми та систему для здобуття ними необхідної освіти. Це вимагає розроблення методик та освітніх програм щодо організації в країні “шкіл вирівнювання”, інших гнучких форм навчання для дітей, які тривалий час або взагалі не навчалися.

Економічні негаразди українського суспільства негативно впливають на функціонування інтернатних установ. Приміщення багатьох закладів, споруджених ще у 50-х роках, потребують капітального ремонту і реконструкції. Проте розв'язання цієї проблеми ускладнюється відсутністю бюджетних асигнувань. Перевантаження інтернатних закладів в Україні негативно впливає на активність та результативність пошуку персоналом інтернату нових, більш прогресивних форм виховання підопічних, ускладнює процес переорієнтації інтернату на нові форми організації життя дітей (різновікові групи, поширення самообслуговування тощо). Навіть найкраща робота педагогів в інтернатних закладах не дає змоги повністю відтворити природні умови виховання дитини в родині. Тому безперечно, у такій ситуації значно зростає роль сім'ї у життєзабезпеченні та вихованні дітей. Аналіз життєдіяльності сімейних форм виховання переконує, що ця форма реабілітації та соціалізації дітей необхідна і прогресивна. Звичайно, за декілька років не можна змінити усталену систему опіки і відмовитися від інтернат них закладів виховання та утримання дітей. Однак, подальший розвиток сімейних форм опіки сиріт залежить від того, наскільки держава, суспільство зможутьзнівелювати вплив нестабільності та економічної кризи на такі сім'ї, допомогти їм реалізувати свої виховні функції. В Україні, поряд з такими традиційними формами сімейного піклування про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, як усиновлення і опіка над дітьми, набуває поширення система дитячих будинків сімейного типу як альтернатива інтернатним закладам. З 1998 року розпочато роботу щодо створення інституту прийомної сім'ї.

Нещодавно з'явилася нова форма утримання та допомоги дітям, які залишилися без батьківської опіки - притулки для неповнолітніх. Їх виникнення пов'язане з необхідністю вирішення проблеми дитячої бездоглядності та безпритульності. Соціальний захист, позбавлених сімейного виховання дітей, здійснює вже понад 80 притулків для неповнолітніх, більшість з яких підпорядковано службам у справах неповнолітніх та органам освіти. Притулки сприяють покращенню ситуації з “дітьми вулиці” , вони є важливою ланкою в системі державної допомоги дітям, які перебувають у кризовому становищі. Тому існує потреба розширити мережу цих закладів, законодавчо та організаційно-методично удосконалити їх діяльність, реформувати їх згодом в центри підтримки сімї та дітей з більш широким колом надання соціальних послуг.

Для того, щоб існуюча система соціального захисту населення була результативною та ефективною, спроможною виконувати нові, властиві ринку завдання, функціонально - управлінська структура має бути такою, яка б забезпечувала можливості виконання не тільки державних розподільчих функцій, а й власного економічного розвитку за рахунок підвищення ролі самоуправління та самозабезпечення на рівні регіону. Удосконалення та оптимізації потребує діяльність усіх органів центральної та місцевої виконавчої влади, до компетенції яких належить соціальний захист дітей. Національне законодавство не повною мірою забезпечує поширення норм Конвенції ООН про права дитини на всі рівні та сфери створення системи закладів, куди б дитина могла самостійно звернутися у разі порушення її прав (розбудова служб у справах неповнолітніх і її структурних підрозділів). Важливо стимулювати розробку інформаційно-освітніх програм, тренінгів, матеріалів від посібників до буклетів з питань прав дітей. Вимогою часу є термінове запровадження системи заходів щодо своєчасного виявлення та обліку дітей, схильних до бродяжництва, жебракування, вживання алкоголю, наркотиків, психотропних речовин, а також розробка подальшої роботи з цими дітьми та їхніми сім'ями. Програма соціального патронату неблагополучних сімей потребує вдосконалення і одним можливих шляхів покращення соціальної роботи стосовно них може стати створення мережі центрів підтримки сім'ї на базі існуючих притулків для неповнолітніх.

Органи виконавчої влади на місцях є органами опіки. Але до цього часу відсутній належно врегульований, практично здійсненний механізм їх дій щодо захисту законних прав та інтересів неповнолітніх. Органи опіки на місцях це по суті орган, який діє тільки у вигляді ради опіки та піклування на громадських засадах, без відповідного ресурсного та правового забезпечення. У зв'зку з цим система соціального захисту потребує кардинальних змін. Соціальна політика нашої держави в галузі дитинства покликана всіляко сприяти пом'якшенню впливу на дітей негативних наслідків соціальних процесів, які відбуваються нині у суспільстві, а також створювати умови для видозміни діючих і появи нових соціальних інститутів, котрі б найбільш повно задовольняли потреби і інтереси дітей. Створення оптимальних умов для життєдіяльності соціально незахищених категорій дітей є одним з найважливіших завдань сьогодення. Впровадження в Україні гуманістично орієнтованої соціальної політики вимагає переорієнтації державної системи опіки на індивідуальні потреби кожної дитини, позбавленої сімейного оточення, створення оптимальних умов для її виховання і розвитку. Демократизація суспільства, його оновлення в умовах незалежної України, значно активізували пошук нових підходів до виховання та влаштування дітей, позбавлених батьківської опіки, саме на засадах гуманізму. Гуманізація процесу соціально-педагогічного впливу на дітей передбачає, перш за все, суб'єктний розвиток і саморозвиток особистості, створення особистісно-ціннісної моделі опіки, згідно з якою дитина - мета і цінність виховання.

Дійсність нашого сьогодення у сфері дитинства, сім'ї та інших соціально незахищених категорій населення вимагає термінової розбудови місцевих органів виконавчої влади на найнижчих її рівнях (село, селище, місто), як дієвого органа опіки; вжиття негайних заходів щодо оптимізації системи соціального захисту населення в руслі нової соціальної політики, передових соціальних технологій, зокрема соціального замовлення.

Держава, яка не в змозі належною мірою фінансувати соціальну сферу, повинна рішуче реформувати соціальну політику за трьома головними напрямами.

По-перше, це роздержавлення соціальної сфери і максимальне звільнення держави від функцій безпосереднього надання громадянам соціальних послуг з перекладанням цих обов'язків на некомерційні структури.

По-друге, формування ринку соціальних послуг з реальною конкуренцією їхніх надавачів, унаслідок чого підвищується якість і знижуються витрати на виробництво цих послуг.

По-третє, впровадження комплексної системи соціального замовлення. Така форма взаємодії держави з некомерційними організаціями поширена в усіх цивілізованих країнах. За оцінками американських фахівців, майже третину коштів, що обертаються в некомерційному секторі США, складають кошти, які потрапляють від держави через систему соціальних контрактів. У ФРН ця доля становить 70, у Франції - 80%.

Соціальне замовлення - це комплекс заходів організаційно правового характеру щодо реалізації загальнодержавних та місцевих цільових програм і соціальних проектів за рахунок бюджетних та інших коштів шляхом укладання соціальних контрактів на конкурсній основі30,с.4.

В основі механізму соціального замовлення лежить принцип переважного використання бюджетних та позабюджетних коштів, призначених для соціальних потреб, на фінансування не відомств і відповідних бюджетних установ, а цільових соціальних програм і соціальних проектів.

Соціальне замовлення виконують на підставі договору, укладеного між замовником, який представляє орган влади, і виконавцем - переважно некомерційною організацією.

Життєвий цикл соціального замовлення складається з кількох стадій, у ході яких виявляють соціальні проблеми, готують, формують і розміщують соціальне замовлення, а також реалізують його та оцінюють результати.

На першій стадії соціального замовлення виявляють та формулюють соціальну проблему. Ініціатором цього можуть бути як органи влади, так і некомерційні організації. Органи державної влади і органи місцевого самоврядування, відповідальні за рішення соціальної проблеми і наділені для цього відповідними ресурсами, формують завдання на розв'язання проблеми. Некомерційні організації також можуть виступати з ініціативою.

На другій стадії проводять конкурс замовників соціального замовлення серед структурних підрозділів органів влади, а також конкурси серед некомерційних організацій: на розробку найкращих варіантів цільової соціальної програми (соціального проекту) та на право стати виконавцем розробленої і затвердженої соціальної програми.

На третій стадії замовник і виконавець соціального замовлення укладають соціальний контракт. Замовник виділяє виконавцю попереднє фінансування, надає йому у користування майно, об'єкти нерухомості, необхідні для виконання соціального замовлення. Виконавець за рахунок власних можливостей або із залученням спонсорів забезпечує обумовлений обсяг додаткових ресурсів.

На четвертій стадії виконавець при відповідному контролі замовника здійснює всі необхідні процедури для виконання завдань передбачених умовами соціального контракту. Цей етап завершують оформленням акту здачі-приймання виконаних робіт і остаточним фінансуванням виконавця, яке здійснює замовник.

На п'ятій (післяконтрактній) стадії замовник і виконавець соціального замовлення впродовж терміну, обумовленого соціальним контрактом, здійснюють моніторинг стану цільової соціальної групи, на задоволення потреб якої спрямовано виконання соціального замовлення. Дані моніторингу можна використати для формування нового завдання на розв'язання соціальної проблеми.

Соціальне замовлення як механізм розв'язання проблем є найефективнішим у тих сферах, де гострота соціальних проблем максимальна і де участь некомерційних організацій може бути найкориснішою. Такими пріоритетними напрямами діяльності соціальної сфери є:

соціальний захист знедолених дітей, членів багатодітних і неповних сімей, інвалідів, пенсіонерів;

подолання безпритульності;

підвищення рівня зайнятості населення;

підтримка становлення та розвитку молоді;

боротьба з алкоголізмом і наркоманією, ВІЛ-інфекцією і СНІДом;

правовий захист і правова просвіта населення;

підтримка здорового способу життя, охорона здоров'я тощо.

Соціальне замовлення повинно забезпечити підвищення ефективності використання бюджетних і позабюджетних коштів, залучення додаткових ресурсів до соціальної сфери, підвищення адресності та масовості надання соціальних послуг, адекватний перерозподіл соціальної відповідальності між державою і суспільством, підвищення довіри населення до влади.

Ці завдання можуть бути розв'язані лише за умови додержання засад, на яких ґрунтується механізм соціального замовлення:

пріоритетність соціальних проблем, що потрапляють у сферу дії соціального замовлення, та комплексність у підходах до їхнього розв'язання;

поєднання бюджетного, позабюджетного та інших видів фінансування цільових соціальних програм та соціальних проектів;

конкурсність у розробці найкращих варіантів соціальних програм і проектів для визначення найефективніших виконавців соціальних замовлень та гласність і відкритість усіх процедур.

Впровадження соціального замовлення дасть можливість зробити відкритою для громадян роботу органів місцевої влади, створить сприятливі умови для розвитку корисних громадських ініціатив, тобто створить передумови для формування на місцевому та загальнодержавному рівні України засад громадянського суспільства.

2.4 Технологізація інноваційних аспектів управління процесами державної соціальної політики

Поняття “соціальна інновація” можна визначити як свідомо організоване нововведення або нове явище в практиці соціальної роботи, що формується на певному етапі розвитку суспільства відповідно до соціальних умов, що змінюються і що мають за ціль ефективні позитивні перетворення в соціальній сфері. Соціальні інновації дуже різноманітні, що в першу чергу пов'язано з різноманіттям явищ соціального життя. Джерелами соціальних інновацій є зміни зовнішнього середовища, соціальні проблеми, що повсякчас виникають, і які неможливо вирішити за допомогою традиційних методів, а також зміни потреб суспільства і його членів. Невирішеність тих або інших соціальних проблем дає імпульс до розробки нових засобів і норм у соціальній сфері. Соціальні інновації посилюють процеси соціальної мобільності, коли багато які з традиційних форм і методів забезпечення соціальних гарантій виявилися неспроможними.

Під інноваційним процесом розуміється процес народження нової ідеї, розроблення її експериментальної апробації, поширення та використання. тривалість інноваційного циклу може змінюватися в залежності від багатьох факторів: це і гострий дефіцит фінансування нововведення, і явна нестача професійно підготовлених кадрів, і перспектива скорочення робочих місць, і поширення безробіття в міру розвитку конкретного інноваційного процесу.

Інноваційні технології існують у двох формах: у виді програм і документів і як соціальні процеси, що реально відбуваються у відповідності з цими програмами 12.

Трансформація системи соціального захисту є цілком закономірною і пов'язана вона значною мірою зі зміною соціальної ролі та функції держави. Україна перебуває поки що на початку процесу створення такої системи. Зважуючи на це можна запропонувати три можливі варіанти політики щодо соціального захисту, зокрема дітей та підлітків, які потребують комплексного, поетапного запровадження з певною варіативною черговістю при паралельному здійсненні моніторингу соціального стану більшої частини населення країни та окремо взятих соціальних груп.

Держава може:

створити систему соціального захисту на основі гарантованого мінімального доходу з обмеженням числа виплат і пільг, відмови від принципів “всеохопності” та оптимізації структури джерел фінансування соціальної сфери (ресурсний підхід);

вдосконалити державну систему опіки та виховання дітей, розширити сімейні форми опіки над дітьми з належним їм фінансовим, законодавчим та методичним забезпеченням (програмно-організаційний підхід);

здійснити децентралізацію та деконцентрацію управлінських функцій від центрального рівня на місця з наданням реальних законодавчих і фінансових повноважень системі органів місцевого самоврядування із запровадженням прогресивних форм соціальної роботи (структурно-функціональний підхід).

Варіант 1. Ресурсний підхід.

Однією із необхідних умов успішного фукціонування кожної професійної діяльності є її ресурсне забезпечення. В сфері впровадження соціальної політики можна виділити дві групи ресурсів: внутрішні та зовнішні.

До внутрішніх ресурсів соціальної роботи відносять:

особливості психічних пізнавальних процесів особистості;

прояви емоційно-вольових процесів та психічних станів;

особистісні характеристики;

показники освітнього рівня людини;

професійні та соціальні уміння й навички, якими вона володіє.

До основних видів зовнішніх ресурсів належать: матеріальні, людські, інформаційні, соціальні, технологічні.

Окрім перерахованих вище різновидів внутрішніх та зовнішніх ресурсів, окремим ресурсом соціальної роботи, виступає сім'я. Вона, перш за все, покликана бути надійним психологічним “сховищем”, яке допомагає людині виживати в складних умовах сучасного життя. Сім'я забезпечує своїм членам економічну, соціальну та фізичну безпеку шляхом реалізації її основних функцій: матеріально-економічної, житлово-побутової, комунікативної, виховної, рекреативної 20.

Одним із результатів ринкових перетворень стали суттєві зміни ресурсного забезпечення у всіх галузях соціальної сфери. На тлі глибокої економічної кризи, небаченого скорочення обсягів виробництва і різкого звуження ресурсної бази забезпечення соціальних програм значно зростають потреби у запровадженні численних, часто додаткових по відношенню до тих, що діяли у дореформенний період, форм і методів соціального захисту і підтримки все більшого числа людей, які опинилися у складних життєвих обставинах.

Існуюча система соціального захисту стикається з двома різноплановими проблемами: з одного боку, необхідністю повністю подолати, або хоча б пом'якшити бідність; з другого - одержати необхідні ресурси з держбюджету та альтернативних джерел на програми соціального захисту в жорстких умовах мізерного валового внутрішнього продукту.

Україна взяла курс європейських країн з перехідною економікою, де основним напрямком соціальної політики є створення середнього класу власників, тобто політично активного, економічно сильного класу з високим рівнем правової свідомості людей. Проте на перешкоді створенню системи соціального захисту на основі гарантованого мінімального доходу стоять фінансові труднощі. Жодна з країн з перехідною економікою на сьогодні не має фінансових можливостей чітко гарантувати всім своїм громадянам достатній мінімальний доход. Через обмеженість фінансових ресурсів, гострою проблемою постає нині запровадження адресного характеру соціальної допомоги, тобто надання допомоги не всім, а лише найбільш злиденним - тим, хто найбільшою мірою її потребує.

Тягар соціальних витрат став непосильним для української економіки перехідного періоду, їх подальше зростання вступає в гостре протиріччя з потребами економічного зростання. Розв'язання цього протиріччя потребує підвищення ефективності використання обмежених фінансових ресурсів, залучення до вирішення соціальних проблем коштів із нетрадиційних джерел, активізації резервів соціально-страхових механізмів.

Проблема фінансування соціальної сфери України є сьогодні надзвичайно гострою. Переважним джерелом її фінансування був державний бюджет. Світова ж наука і практика визначають такі джерела фінансування соціальної сфери:

плата за спожиті послуги;

бюджетні асигнування;

фінансові ресурси підприємств;

кошти спонсорів, меценатів, благодійних організацій та фондів;

страхування;

кредитні ресурси.

Сьогодні в Україні використовуються практично всі джерела, однак чіткої системи ще не сформовано. Пояснюється це двома вагомими причинами. По-перше, не розроблено принципів і критеріїв, форм та методів фінансування кожного окремого напрямку чи галузі соціальної сфери. А по-друге, досі ще не визначено категорій громадян, які можуть користуватися соціальними послугами на платній основі, а які - на безоплатній, тобто за рахунок бюджетних чи інших джерел.

Таблиця 2.1

Система фінансування соціальної сфери

Вдосконалюючи систему фінансування соціальної сфери, необхідно комплексно використовувати усі джерела і оптимізувати їх структуру, що сприятиме зменшенню навантаження на бюджет, забезпечить нормальне функціонування системи соціального захисту. Цей процес відбувається поки що стихійно, без належного законодавчого забезпечення, в умовах гострої нестачі фінансового, економічного менеджменту, координації і контролю.

Впровадження даного варіанту політики спонукатиме державу виконати одне з її головних соціально-економічних завдань - гарантування кожному громадянину мінімального доходу, що надасть державі певні політичні дивіденди і дозволить в певній мірі вирішувати і іншу, не менш гостру соціально-економічну проблему - подолання бідності в Україні. Разом з цим відбудеться скорочення кількості пільг та звузиться коло осіб, що матимуть на них право, це призведе до відчутного зменшення бюджетних асигнувань, потрібних для надання пільг та компенсацій.

В умовах дефіциту фінансових і матеріальних ресурсів потрібно примінити вибірковий підхід щодо надання соціальної допомоги сім'ям, в залежності від їх доходу із розрахунку на кожного члена сім'ї, встановивши єдиний критерій права на отримання всіх видів соціальної допомоги - межу малозабезпеченості. Необхідно максимально уніфікувати документи, які необхідні для отримання всіх видів соціальної допомоги, а також самої процедури оброблення поданих документів, створивши єдину систему персоніфікованого надання соціальної допомоги.

Запровадження цих заходів дозволить частково досягти цілей соціального захисту дітей, зокрема, забезпечивши мінімальний гарантований добробут родин. Це дозволить зосередити більшу увагу батьків на вихованні дітей, поліпшить можливості харчування, оздоровлення дітей, здобуття ними освіти. Але з огляду запровадження належних соціальних стандартів цього буде не достатньо, ефективність затрачених коштів не в повній мірі відповідатиме поставленій меті, так як їх використання не завжди буде спрямоване на соціальні потреби дитини.

Ця політика сприятиме посиленню відчуття соціальної справедливості в Україні, так як всі її громадяни матимуть хоча б мінімальні соціальні стандарти життєзабезпечення. Проте може загостритися соціальна напруженість в окремих соціальних групах, які втратять свої пільги. політично можна сьогодні очікувати незначної підтримки цього варіанту політики з боку органів влади, оскільки її впровадження вимагатиме значних зусиль для пошуку нових джерел наповнення державного бюджету та запровадження інноваційних механізмів по стабілізації функціонування економіки і подальшому нарощуванню темпів збільшення ВВП. На даний час держава не володіє тим фінансовим, економічним, адміністративно-управлінським потенціалом, щоб в повній мірі запровадити дану систему соціального захисту. Для повномасштабного її впровадження в першу чергу необхідно забезпечити прискорення поступально-зростаючого рівня економічного розвитку держави.

Варіант 2. Програмно-організаційний підхід.

За останні п'ять років кількість дітей, які перебувають у дитячих будинках та школах-інтернатах, збільшилась відповідно на 41 та 65%. В Україні практично всі інтернатні заклади перевантажені, оскільки за останні роки кількість соціальних сиріт зростає, а нових інтернатних закладів введено лише 4. На сьогодні в Україні функціонує близько 830 шкіл-інтернатів, в яких виховуються понад 160 тис. дітей, але статистика не враховує кількість дітей, які фактично позбавлені батьківського піклування і в долю яких суспільство ще не втрутилося 35,с.52.

Переорієнтація процесу формування та розвитку особистості детермінує суттєву трансформацію державної системи опіки над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, у бік розвитку сімейних форм опіки, а саме - дитячих будинків сімейного типу та прийомних сімей.

Виходячи із необхідності сімейного виховання як природного мікро середовища соціалізації особистості при вирішенні проблем влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, влаштування дитини на виховання в сім'ю набуває пріоритетного характеру. Сім'я акумулює у собі всю сукупність суспільних відносин: соціальних, національних, політичних, економічних, соціокультурних, завдяки чому дитина з народження залучається до системи суспільних відносин. Тому сім'ю можна розглядати як своєрідну модель суспільства. Життєдайність сімейного виховання полягає в тому, що формування особистості тут відбувається в природних для дитини умовах. Вплив батьків-вихователів на дитину, особливо на її життя, є домінуючим. Сімейні форми утримання та виховання дітей-сиріт є вигідними для держави як з соціальної, так і з економічної точки зору (утримання однієї дитини в інтернатних закладах становить 7,3 тис. грн. на рік, а в дитячих будинках сімейного типу, прийомних сім'ях - 2,6 тис. грн.) 22,с.64.

Незважаючи на економічну доцільність в Україні існує лише близько 80 будинків сімейного типу, в яких виховується близько 620 дітей; ще менше створено прийомних сімей. Через нестачу коштів у місцевих бюджетах кількість будинків сімейного типу і прийомних сімей не зростає, а ті що вже існують, мають відчутні фінансові проблеми. Запровадження нових сімейних форм виховання дітей значно поліпшить соціально-правове становище і морально-психологічний стан дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Тисячі обездолених дітей знайдуть свою сім'ю, відчують реальну батьківську турботу, отримують навички для майбутнього життя, побудови власної сім'ї. Саме йдучи шляхом створення альтернативних форм сімейного виховання можна виконати вимоги міжнародних документів щодо забезпечення права дитини, в тому числі дитини-сироти, - виховуватися в сімейному оточенні. Щоб запобігти зростанню соціального сирітства, покращити умови виховання та утримання дітей, позбавлених батьківської опіки, потрібно розробити перспективний план трансформації системи діючих інтернатних закладів, оптимізувати їх діяльність (ліквідація відомчої відокремленості, реорганізація їх на зразок сімейних) з використанням нових форм допомоги дітям - притулків для неповнолітніх, реформувавши їх у державні опікунські будинки (центри підтримки сім'ї), обов'язково розширивши їх мережу, створивши в кожному адміністративному районі. Це дозволить розвантажити інтернатні заклади, а процес мінімізації установ, які здійснюють виховання дітей, відносно кількості утримуваних у них дітей, значно покращить процес соціалізації дитини, її морально-психологічний стан. Є також необхідність розробки та створення нових форм “швидкої допомоги” дітям - сімейних притулків для неповнолітніх (на зразок польського досвіду), щоб бездоглядні діти зразу ж потрапляли з вулиці не в державний заклад, а в сім'ю, яка б слугувала для дитини тимчасовим притулком до вирішення її життєвих негараздів.

З метою створення умов для повноцінної адаптації випускників інтернатних закладів необхідно докорінно змінити підходи до захисту їх майнових, житлових прав, працевлаштування, подальшої освіти, внісши відповідні зміни до житлового, трудового законодавства, закону України “Про освіту”. Нова редакція зазначених законів покликана закріпити житлову площу за дитиною незалежно від того, де вона виховується, гарантувати їй отримання житла після досягнення нею повноліття. достатню фінансову підтримку держави для подальшого навчання, обов'язкове надання робочого місця.

Поширення сімейних форм опіки в Україні - це діалектичний розвиток установ суспільного виховання у відповідності з соціальним замовленням держави, вони виконують соціальне замовлення щодо опіки, створення належних умов життя, навчання і виховання дітей-сиріт та дітей, які залишилися без опіки батьків. Усиновлення і опіка в Україні є традиційними формами утримання дітей, позбавлених батьківського піклування, поряд з ними з'явилися нові форми сімейного виховання, що диктуються соціальними потребами гуманістичного виховання, максимальним врахуванням інтересів дитини, необхідністю забезпечення оптимальних умов для її життєдіяльності у випадку позбавлення родинного оточення. Міжнародний досвід функціонування сімейної опіки свідчить про необхідність підбору дітей для прийомної родини з врахуванням психологічних особливостей батьків і дітей. Це є гарантією сумісності вихованця і вихователів. Сьогодні в Україні немає рекомендацій щодо підготовки та добору дітей для виховання у прийомних сім'ях, відсутні й необхідні служби і спеціалісти. Хоча розширення мережі прийомних сімей, безперечно, вимагатиме створення такої служби.

Розвиток мережі дитячих будинків сімейного типу та прийомних сімей значною мірою залежить від державної політики стосовно сімейних форм утримання дітей. Батьки, які беруть на себе відповідальність за дітей, окрім матеріальної підтримки, потребують визначення їх соціального статусу. Не визначення єдиних вимог щодо фінансування нових форм сімейної опіки призводить до того, що місцеві органи виконавчої влади, при встановленні нормативів фінансування таких сімей, не враховують ряд гарантованих їм виплат. Це в сучасних економічних умовах не сприяє поширенню інституту прийомної сім'ї та будинків сімейного типу в Україні. Міжнародний досвід опіки свідчить, що такі нові форми сімейної опіки є найбільш гуманними порівняно з державними дитячими установами. Звичайно, у кожній країні формуються свої специфічні, притаманні саме їй форми і методи вирішення проблем виховання та соціалізації дітей, позбавлених сімейного оточення. Все залежить від “соціального замовлення” держави щодо виховання підростаючого покоління. Але незаперечним залишається висновок: “Тільки сім'я володіє такою системою подачі соціальної інформації, яка дозволяє дитині засвоювати її з максимальною зацікавленістю, повнотою, швидкістю”49,с.122.

З метою привернення уваги громадськості та владних структур до проблем дітей засобам масової інформації необхідно забезпечити систематичний випуск циклів теле- і радіопередач, газетних публікацій з проблем соціального та правового захисту, фінансової підтримки, працевлаштування та забезпечення житлом дітей, сприяти поширенню соціальної реклами з проблем соціального сирітства, пропагувати кращий досвід виконання регіональних програм практичної допомоги дітям. Є потреба у впровадженні освітніх правових програм для дітей та молоді, видання збірників інформаційно-методичних матеріалів по роботі з дітьми, проведення тематичних семінарів зорієнтованих на соціальну адаптацію, реабілітацію та психологічний супровід дітей, які залишились баз піклування батьків.

Запровадження цієї системи дозволить досягти цілей соціального захисту найбільш незахищеної частини неповнолітніх - дітей-сиріт та дітей, які залишилися без батьківського піклування, зокрема забезпечити їх соціалізацію та адаптацію до життя в умовах ринкової економіки, нівелюючи її прямі негативні прояви на соціальну захищеність дитини з найменшими матеріальними і фінансовими затратами та найліпшим морально-психологічним входженням її у доросле життя, що підтверджує значну ефективність даного варіанту у зв'язку з його конкретною спрямованістю. Це також сприятиме посиленню відчуття соціальної справедливості, оскільки цей підхід надасть можливість найбільш уразливій категорії дітей відчути себе значимими, потрібними в цьому житті. Політично цей підхід має достатньо підстав до його впровадження на сучасному етапі, оскільки його здійсненність не вимагає значних зусиль (матеріально-технічних, фінансових, організаційних) для побудови нової системи захисту дітей, а потребує поступового зміщення акцентів в бік запровадження нових форм сімейної та державної опіки з одночасною реорганізацією старої системи інтернатних закладів. Необхідно доопрацювати нормативно-правове забезпечення створюваної системи, удосконалити інституційне забезпечення і направити зусилля держави на стабільне ресурсне забезпечення нової системи, більш економічної та ефективної, а відповідно і прогресивної. У зв'язку з цим не виникне значних труднощів і в адміністративній здійсненності цієї системи.

Варіант 3. Структурно-функціональний підхід.

Структурно-функціональний аналіз системи соціального захисту свідчить, що подальші структурні зміни мають відбуватися в напрямку підтримки соціальної активності населення та більш широкого впровадження механізмів соціальної взаємодопомоги на рівні органів місцевого самоврядування, де виникають гострі соціальні проблеми.

Оскільки державні інституції є основними суб'єктами соціальної політики, то щодо цього маємо досить централізовану систему соціального захисту. Проблема централізації в системі державних органів полягає у віддаленості по адміністративній вертикалі центру прийняття рішень щодо соціального захисту, а також існує проблема перетинання компетенцій та протистояння між різними адміністративними рівнями. Відділи соціальних гарантій і допомог виконують переважно координаційну та консультативну роль, але не є установами, які безпосередньо надають матеріальну допомогу, тому навіть дрібні соціальні програми стикаються з безліччю бюрократичних перешкод і браком фінансування. В Україні проводять пошуки оптимальних шляхів надання соціальної допомоги та послуг на місцевому рівні. Найбільш ефективною моделлю управління системою соціального захисту є та, яка включає: первинну ланку - сільські та селищні центри соціального захисту населення; районну ланку - районні управління соціального захисту населення, яка здійснює організаторську та контрольну функції; обласну ланку - управління соціального захисту ОДА, які забезпечують необхідні організаційні, технічні та методичні передумови для розвитку та вдосконалення системи, координують діяльність усіх її підрозділів. Подібна структура повинна існувати у державних та самоврядних інституціях, які займаються проблемами соціального захисту дітей та молоді (служби у справах неповнолітніх, відділи у справах сім'ї та молоді), з огляду найбільшої її ефективності як системи управління певним напрямом державної політики.

При впровадженні цього варіанту фундаментальною ідеєю проведення реформ є децентралізація. Першим і найважливішим кроком є створення належного базового рівня територіального устрою країни. Наділення реальною владою людей на найнижчому рівні - головне стратегічне завдання цієї політики. Другою не менш важливою умовою успішного проведення реформування є бажання та спроможність держави до самообмеження. Створення самоврядних інституцій на найнижчому рівні матиме сильний вплив на розвиток структур громадянського суспільства.

Основоположним принципом організації сучасної системи державного управління повинна бути засада субсидіарності, сутність якої полягає в тому, що кожна людина, сім'я, спільнота чи соціальна група повинна дбати про себе, відповідати за свою долю. Розуміння ролі держави має ґрунтуватися на усвідомленні того, що державне втручання повинно здійснюватися лише у випадку, коли воно абсолютно необхідне. Це означає, що втручання центрального уряду здійснюватиметься лише у ситуації, коли проблема не може бути вирішена всередині певної спільноти через її масштабність чи необхідність взаємодії з іншими спільнотами або через необхідність врахування міжнародних зобов'язань. Субсидіарність на практиці означає делегування повноважень, функцій та ресурсів якомога нижче до соціальних організацій з метою наближення державних послуг до кінцевого споживача та підвищення підзвітності органів державної влади перед громадянами. Принцип субсидіарності передбачає децентралізацію та деконцентрацію повноважень від центрального рівня на місця. Через процес децентралізації багато функцій держави передається на виконання місцевим та регіональним органам самоврядування. Такий новий розподіл обов'язків зменшує вплив центрального уряду на щоденну діяльність у всіх сферах державного управління. Місцеві та регіональні органи самоврядування не підпорядковані центральному урядові діють самостійно і незалежно та підлягають лише державному правовому нагляду. Через процес деконцентрації центральний уряд надає певні повноваження органам на місцях або делегує їх виконання органам самоврядування таким чином, щоб функції, які все ще знаходяться у сфері відповідальності держави, могли б ефективно виконуватися місцевими органами влади, близькими до потреб громадян. Місцеве самоврядування повинно мати повний автономний контроль над джерелами власних (грошових) надходжень та право приймати рішення про їх розподіл для виконання власних функцій, Необхідно встановити чіткий розподіл податків та місцевих зборів до бюджету. Система (грошових) переказів між центральним, регіональним і місцевим бюджетами повинна ґрунтуватися на об'єктивних та визначених правилах, які мають бути прозорими та загальновідомими 18.

Якщо розглядати систему соціального захисту в Україні через призму фінансування основних соціальних програм, то в цьому контексті вона має вигляд максимально децентралізованої. Однак це не та децентралізація, яка в сучасній Європі вважається неодмінною умовою зростання і розвитку, виражає потенціал соціальної різноманітності. Упродовж останніх десяти років практично весь тягар соціального захисту був перекладений на плечі місцевих бюджетів, але це не супроводжувалося децентралізацією управління і, що найважливіше, децентралізацією фінансів. Недосконалість сучасної бюджетної системи є основною причиною незадовільного стану фінансування соціальних програм, малих розмірів соціальних виплат та несправедливого розподілу суспільного багатства між окремими територіальними громадами, громадянами. Фактично органи місцевого самоврядування мають досить обмежене коло власних повноважень і недостатній рівень автономності у їх виконанні, тому і є необхідність поглибити децентралізацію державних фінансів. Важливим показником розвитку місцевої фінансової автономії є частка доходів та видатків місцевих органів влади у зведеному бюджеті держави. За період незалежності відбулося незначне зростання частки місцевих бюджетів у загальноукраїнських фінансових ресурсах. Децентралізація державних фінансів не поширюється на бюджети територіальних громад нижчі за районний рівень. Бюджети селищ не передбачають коштів на соціальний захист і соціальне забезпечення, всі виплати здійснюються з районного бюджету. Ефективності децентралізації має сприяти адміністративна реформа: нинішня адміністративно-територіальна система України вимагає суттєвих змін у напрямі укрупнення громад до такого рівня, щоб вони могли виконувати всі свої владні повноваження. Громада є комплексом найбільш значущих відносин. На рівні громади відбуваються інтенсивні міжособистісні контакти різноманітного характеру і змісту. Програми соціального розвитку на цьому рівні передбачають полегшення і інтенсифікацію контактів між людьми, створення нових форм соціальної взаємодії. Громада є проміжною ланкою між макросистемою суспільства в цілому і мікросистемою сімейної і особистої підтримки. Для індивіда саме ця проміжна система створює природну опору на випадок втрати сім'ї або найближчого оточення і є джерелом збагачення його життя за рахунок додаткових соціальних контактів. Громада як рівень соціальної роботи особливо приваблива: в ній можливе поєднання формальних і неформальних видів надання допомоги. Відомо, що коли у людини є можливість вибору, вона віддає перевагу допомозі вдома і бажано близькими людьми. Громада - це ідеальна соціальна організація, яка максимально відповідає внутрішнім потребам індивіда 21.

Для підвищення ефективності місцевого самоврядування необхідно забезпечити більш високий рівень самостійності місцевих органів влади у усіх аспектах їхньої діяльності. У розподілі видатків між ланками бюджетної системи існує суттєвий перекіс на користь бюджетів вищого рівня. Необхідно здійснити перерозподіл завдань між рівнями влади, залишивши за самоврядними одиницями саме ті функції, які вони спроможні ефективно виконувати; делегування донизу завдань національного значення має відбуватися лише за їх повного фінансування з державного бюджету. На даний час питома вага бюджетів територіальних громад на фінансування соціальних послуг виявляє тенденцію до зниження (окрім обласних та районних бюджетів), хоча саме виконання даної функції має бути головним для них. Наявна невідповідність між задекларованим збільшенням повноважень місцевої влади та фактичної ситуації на даний момент. Поясненням даного явища є не лише кризовий стан економіки, а й небажання осередків місцевого самоврядування брати на себе додаткові функції внаслідок відсутності адекватних джерел для їх фінансування, а також у небажанні центральних владних структур поступитися своїми правами. Надання доходів, достатніх для фінансування власних повноважень місцевої влади, є важливою передумовою її ефективного функціонування. Але існуюча система місцевих податків та зборів не спроможна забезпечити фінансову самостійність місцевої влади. Сьогодні є надзвичайно актуальною проблемою наповнення реальним змістом таких термінів, як “рівень мінімальних соціальних потреб громади”, “мінімальний рівень місцевого бюджету, визначений законодавством”. Визначення мінімальних соціальних потреб, що відповідатимуть соціальним стандартам, дозволить визначити формулу, необхідну для розрахунків бюджетної забезпеченості на одного мешканця залежно від комплексу параметрів, характерних для даного населеного пункту. Мінімальні соціальні блага повинна забезпечувати держава, а вже решту - місцеві органи влади 35.

Непрозорий і часто несправедливий розподіл загальнонаціональних податків, слабка база місцевих податків є причинами незадовільного стану фінансування соціальних програм. Оскільки соціальні видатки гарантує держава, визначає їх обсяг та порядок здійснення, вона повинна перебирати на себе і їх фінансування, забезпечивши централізацію коштів на соціальне забезпечення в державному бюджеті, або ж реально здійснити максимальну децентралізацію не тільки в сфері обсягів надання соціальних послуг населенню, а в першу чергу, що є головним, провести децентралізацію фінансів на реалізацію цих послуг.

Першочерговими завданнями у реформуванні місцевого самоврядування та міжбюджетних стосунків має бути: чітке розмежування функцій, компетенцій щодо надання державних та громадських соціальних послуг, власних та делегованих повноважень між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на кожному територіальному рівні; перенесення акцентів проведення соціальної роботи на найнижчу ланку управління (село, селище, місто), створивши там відповідні відділи та служби, наблизивши таким чином надання соціальних послуг до клієнта і як наслідок цього - реформувати системи державних адміністрацій в областях і районах, які можуть мати ті ж самі дублюючі функції, що й органи місцевого самоврядування; закріплення видатків і доходів між рівнями бюджетної системи, відповідно до компетенцій та завдань відповідних органів державної влади і місцевого самоврядування; створення прозорого та автоматичного надання дотацій, у випадку, якщо закріплених бюджетних ресурсів не достатньо для фінансування мінімальних державних соціальних стандартів; запровадження формульного підходу в розподілі трансфертів, поширення практики надання субвенцій, які мають цільове призначення і підлягають поверненню у разі нецільового використання; забезпечення паралельного планування бюджету на всіх рівнях; розширення фінансової бази місцевих бюджетів шляхом зменшення частки відрахувань від загальнонаціональних податків до бюджету вищого рівня та прийняття законів “Про комунальну власність”, “Про місцеві податки і збори”, “Про податок з майна(власності) “.

Значним потенціалом у наданні деяких соціальних послуг володіють недержавні громадські організації. Але в Україні загалом мережа неурядових громадських організацій не розвинена повною мірою. за обсягом діяльності державні органи значно перевищують діяльність громадського сектору. Стримування розвитку недержавного сектора, волонтерського руху, які б могли перебрати на себе частину функцій держави в наданні соціальних послуг, обумовлено цілим рядом факторів, насамперед недосконалістю законодавства та бюрократичним пресом на місцях. Відсутність нормативно-правової бази для діяльності недержавних організацій спричинило появу низки проблем: послуги не завжди надаються якісно, відбувається зловживання правами користувачів, а держава не має контролю за цим; не існує механізму взаємодії між державними та недержавними організаціями; держава не стимулює створення недержавних соціальних служб, які б надавали нові різновиди послуг, впроваджували новітні технології, для розвитку яких у державних служб не вистачатиме коштів у найближчі роки. З метою сприяння розвитку недержавного сектора необхідно прийняти закон про благодійництво, про меценацтво (що розширить діяльність приватних підприємств у соціальній сфері) спростити процедуру передання в Україну гуманітарної допомоги.