Проблемы взаимодействия органов государственной власти в России

Органы государственной власти субъектов РФ не существуют разрозненно или обособленно. Они создают единую систему, функционирующую в рамках определенного законодательством правового поля. См.: Варламова Н.В. Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности // Государство и право. - 2001. - №7. С. 89.

Нормы, предусмотренные ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, означают, что каждый из органов публичной власти субъекта РФ образуется самим субъектом Федерации (конституцией, уставом, законом, решением уполномоченного органа субъекта Федерации). При этом, прежде всего следует учитывать, что система органов государственной власти субъектов РФ должна соответствовать основам конституционного строя и Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, система органов публичной власти в субъектах РФ должна основываться на принципах, заложенных в главе 1 Конституции РФ, регламентирующей основы конституционного строя. Система государственных органов должна быть направлена на обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, согласно требованиям ст. 5 и ст. 77 Конституции РФ, должна основываться на принципах государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, равноправии и самоопределении народов России. Обязательным, с точки зрения конституционных предписаний, является также принцип равноправия субъектов РФ.

Важнейшим требованием при организации системы органов государственной власти в субъектах РФ следует признать также соблюдение нормы ст. 10 Конституции РФ о разделении государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную, а также гарантированности самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти при реализации собственной компетенции.

При рассмотрении системы органов региональной власти прежде всего следует учитывать, что структура органов власти субъектов РФ должна отражаться в конституциях (уставах) субъектов РФ, а схема управления субъектом РФ должна быть утверждена уполномоченным на это органом. Путем данных процедур возникает организационно-правовой статус органов государственной власти и лишь при их полном выполнении они обретают законное право на существование. Отступление от вышеуказанных правил может привести к возникновению ряда проблем, так, в частности, некоторые структурные подразделения исполнительной государственной власти субъектов РФ имеют статус юридического лица, в некоторых федеральных законах говорится об органах государственной власти субъектов РФ в той или иной сфере, но определение системы органов государственной власти субъекта РФ является компетенцией самого субъекта, кроме того, эти органы должны быть предусмотрены конституцией (уставом) субъекта РФ, должны быть определены их полномочия и т.д.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Так, в соответствии с Уставом (Основным законом) Орловской области от 22.02.1996 г. № 7-ОЗ «систему органов государственной власти Орловской области составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти области; высшее должностное лицо области; высший исполнительный орган государственной власти области; органы исполнительной государственной власти специальной компетенции области, а также суды области». Цит. по: Ст. 2 Устава (Основного закона) Орловской области от 26 февраля 1996 г. №7-ОЗ (ред. от 6 апреля 2007 г.).

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней;

б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации;

в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти области является Орловский областной Совет народных депутатов. Цит. по: Ст. 5 Устава (Основного закона) Орловской области от 26 февраля 1996 г. №7-ОЗ (ред. от 6 апреля 2007 г.).

В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации):

а) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации;

б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение о его отставке;

г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

д) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса. Цит. по: Ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Цит. по: Ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;

б) разрабатывает проект бюджета субъекта Российской Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта Российской Федерации;

г) управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Высшим исполнительным органом государственной власти области является Коллегия Орловской области. Органами исполнительной государственной власти специальной компетенции области являются Аппарат Губернатора и Коллегии области; Департаменты области; Службы области; Управления области. Судебная власть области осуществляется Уставным судом Орловской области и мировыми судьями области. Для контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в области назначается Уполномоченный по правам человека Орловской области. Цит. по: Ст. 5 Устава (Основного закона) Орловской области от 26 февраля 1996 г. №7-ОЗ (ред. от 6 апреля 2007 г.).

2.2 Особенности и проблемы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации

К настоящему времени практически во всех субъектах Федерации действуют принятые ими в установленном порядке конституции (в республиках) и уставы (во всех других субъектах), в соответствии с которыми функционируют их законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти. Таким образом, в принципе можно считать завершенным процесс формирования системы государственных органов на уровне субъектов Российской Федерации.

Большинство субъектов Российской Федерации в той или иной мере воспроизводят у себя федеральную модель взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. В первую очередь это касается взаимодействия представительного органа государственной власти (парламента) субъекта Российской Федерации с высшим должностным лицом (главой) субъекта Российской Федерации.

Ориентация субъектов РФ на федеральную модель разделения властей проявляется, прежде всего, в лидирующей роли главы субъекта РФ (президента, губернатора, главы администрации, председателя правительства, председателя государственного совета, мэра и др.) в системе государственных органов субъекта, что явно прослеживается в сравнении с другими органами государственной власти (парламентом, правительством, судами) субъекта. Модели организации государственной власти на основе принципа разделения властей в субъектах РФ могут быть разнообразными. Различия могут быть в полномочиях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, в формах их взаимодействия между собой, что обусловлено правовой природой федерализма.

Различие федеральной и региональной схем построения системы органов государственной власти заключается в том, что глава субъекта Федерации (высшее должностное лицо, руководитель высшего исполнительного органа) в отличие от федерального Президента возглавляет высший орган исполнительной власти субъекта РФ.См.: Глигич-Золотарева Милена Взаимодействие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов с другими органами / Режим доступа milena-gligic.narod.ru/stat/stat_012.htm

Фактическое положение главы субъекта Российской Федерации стало одной из причин, по которой высшее должностное лицо было в обязательном порядке введено в систему исполнительной власти субъекта Федерации.

До принятия Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» некоторые исследователи осуществляли толкование ст. 85 Конституции Российской Федерации с учетом правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и действия конституций (уставов) этих субъектов Федерации. Они не признавали главой исполнительной власти субъекта Федерации президента республики или губернатора. По их мнению «президент Российской Федерации может приостанавливать действие указов президентов республик только в случаях, если и президент республики входит в систему органов исполнительной власти республики. Этот вывод следует из смысла ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации». Основываясь на таком выводе, можно было констатировать, что президент Российской Федерации не мог приостанавливать указы, например, президента Республики Башкортостан, который согласно ст. 91 Конституции Республики Башкортостан, принятой в 1993 г., являлся высшим должностным лицом и главой республики и при этом не входил в систему исполнительной власти республики. Наличие такого правового статуса у высшего должностного лица Республики Башкортостан и иных субъектов Федерации позволило некоторым исследователям делать вывод о том, что «к уже известной и традиционной триаде - законодательной, исполнительной и судебной - прибавляется четвертая властная ветвь - президентская». Однако такая особенность в правовом статусе высшего должностного лица сыграла решающую роль в организации этого субъекта в качестве руководителя высшего исполнительного органа субъектов Российской Федерации.

Содержание ФЗ № 184-ФЗ отражает двойственный правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, если его должность предусмотрена конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. С одной стороны, высшее должностное лицо представлено в системе государственной власти субъекта Российской Федерации в виде единоначального органа, реализующего полномочия за пределами всех ветвей власти. Перечень таких полномочий содержит ч. 7 ст. 18 ФЗ № 184-ФЗ, которые целесообразно называть собственными непередаваемыми полномочиями высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации. С другой стороны, это лицо в обязательном порядке признается руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В этом случае высшее должностное лицо автоматически включается в структуру системы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, реализуя исполнительно-распорядительную деятельность, используя полномочия в сфере исполнительной власти.

Из всех государственных полномочий, предусмотренных ч. 7 ст. 18 ФЗ № 184-ФЗ, только полномочия по формированию высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации можно отнести к полномочиям высшего должностного лица, осуществляемых им в рамках исполнительной власти в качестве руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Иные полномочия высшего должностного лица, предусмотренные ч. 7 ст. 18 ФЗ № 184-ФЗ, в виде участия в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации с правом совещательного голоса должны рассматриваться полномочиями в сфере государственной власти субъекта Федерации. К полномочиям, реализуемым высшим должностным лицом в сфере исполнительной власти, должны относиться все полномочия, предусмотренные ст. 20 ФЗ № 184-ФЗ. Разграничение полномочий высшего должностного лица позволяет установить границу между двумя элементами его правового статуса как в виде единоначального органа, так и в виде руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Такое разграничение полномочий высшего должностного лица практически не осуществляется субъектами Федерации в своих конституциях (уставах).

Правовой формой реализации собственных непередаваемых полномочий, находящихся за пределами всех ветвей власти, согласно ч. 1 ст. 22 ФЗ № 184-ФЗ, должны выступать указы и распоряжения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Наличие этих правовых актов предусматривается наряду с иными актами в виде постановлений и распоряжений. Последним следует отвести роль правовых актов, принимаемых высшим должностным лицом при реализации полномочий в сфере исполнительной власти в качестве руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации. При этом акты, изданные высшим должностным лицом, выступающим в качестве руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, в виде постановлений и распоряжений должны занимать нижестоящий уровень в иерархической структуре правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации по сравнению с указами и распоряжениями, изданными им в связи с реализацией полномочий за пределами всех ветвей государственной власти.

Признание высшего должностного лица субъекта Федерации в качестве руководителя высшего исполнительного органа неадекватно отражает конституционный принцип разделения властей. Становление и формирование «президентской» власти на уровне субъектов Федерации происходит при ее соединении с исполнительной властью. Одно и то же лицо одновременно исполняет функции государственной власти в части, находящейся за пределами законодательной, исполнительной и судебной власти субъекта Федерации и полномочия исполнительной власти субъекта Федерации. В этом случае нарушается система «сдержек и противовесов» между ветвями власти. С другой стороны, идет усиление исполнительной власти на уровне субъекта Федерации, которая в настоящее время фактически приобретает статус верховной власти по отношению к законодательной. В нормативной модели высшего должностного лица субъекта Федерации, закрепленной ФЗ № 184-ФЗ, наблюдается особенность, состоящая в том, что это лицо, возглавляя высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, становится лицом фактически подчиненным президенту Российской Федерации, хотя такое подчинение нельзя назвать непосредственным по действующей Конституции Российской Федерации. См.: Макосейчук Тамара Двойственный правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Казанский федералист / 2005 / номер 2-3(14-15), весна-лето, 2005 - С. 69-77.

Основным нормативным правовым актом на федеральном уровне, регулирующим взаимоотношения законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации является уже упомянутый Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Согласно ст.23 ФЗ № 184-ФЗ в соответствии с конституционным принципом разделения властей законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляют свои полномочия самостоятельно и взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения. Во многих конституциях (уставах) вопросы взаимодействия находят свое регулирование в положениях, посвященных статусу и функциям органов государственной власти, а также законодательному процессу.

2.3 Особенности и проблемы взаимодействия органов государственной власти между субъектами Российской Федерации

Российская Федерация включает три типа субъектов:

1) национально-государственные образования (республики);

2) административно-территориальные образования (края, области, города федерального значения);

3) национально-территориальные образования (автономная область, автономные округа).

В составе Российской Федерации в настоящее время находятся 83 субъекта: 21 республика, 9 краев, 46 областей, два города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), одна автономная область, 4 автономных округа. См.: Ст. 65 Конституции Российской Федерации (принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.)

Россия, как федеративное государство, построена по смешанному национально-территориальному принципу. Республики, автономная область, автономные округа в основе своей строятся по национальному принципу, края и области - по территориальному.

Все субъекты Российской Федерации обладают определенным правовым положением (статусом), которое характеризуется объемом полномочий, предоставленных Конституцией РФ и другими нормативными актами органам государственной власти и управления субъектов Федерации.

Правовое положение субъектов федерации определяется следующими общими позициями:

- во-первых, все субъекты являются членами Российской Федерации, что юридически зафиксировано Конституцией, принятой всеми гражданами России;

- во-вторых, субъекты федерации обладают самостоятельной учредительной властью, которая реализуется через право образовывать собственные органы государственной власти и управления, самостоятельно решать определенный круг внутренних вопросов, иметь свое законодательство;

- в-третьих, субъекты федерации не вправе в одностороннем порядке в нарушение Конституции РФ изменять свой статус и полномочия, так как для этого необходимо взаимное согласие федерации и субъекта;

- в-четвертых, статус субъекта федерации закрепляется Конституцией РФ и собственной конституцией - для республик, уставами - для краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов;

- в-пятых, территория субъекта федерации не может быть изменена без его согласия;

- в-шестых, отсутствие у субъектов конституционного права на свободный выход из состава Российской Федерации. В противном случае это нарушает территориальную целостность России;

- в-седьмых, субъекты федерации равны во взаимоотношениях с федеральными органами власти; имеют равные нормы представительства в Совете Федерации Федерального собрания РФ (по два представителя в Совете Федерации - от представительного и исполнительного органов); обладают правом законодательной инициативы и обращения в Конституционный Суд РФ; могут на договорной основе делегировать часть своих полномочий федерации. См.: Пастухова Н.Б. Проблемы государственного суверенитета. - М.: Норма, 2006. С. 156.

Наряду с общими позициями, правовое положение отдельных субъектов федерации имеет свои особенности. Так, например, республики в составе России являются государствами, образованными по национально-территориальному принципу. Несмотря на различие между республиками по размерам территории, численности населения - все они равны между собой в правовом положении. В отличие от краев, областей и других субъектов, они имеют свою конституцию, вправе устанавливать республиканский государственный язык и т. д.

Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа - это государственные образования, созданные по территориальному (национально-территориальному) принципу и обладающие функциями государственной власти. В сфере экономики, финансов, социальной и культурной деятельности их статус и полномочия аналогичны республиканским, но несколько уже в государственно-правовом отношении. См.: Современная российская государственность: политико-правовые проблемы демократической трансформации. Материалы международной конференции молодых ученых «Российская государственность: Истоки, становление, развитие проблемы» (10 апреля 2003 г.) / Под общ. ред. д.э.н. А.А. Мерцалова. - Орел: Издательство ОРАГС, 2003. С. 235.

Сопоставление Российского федерализма с современными мировыми моделями дает основание полагать, что наша модель имеет в значительной мере переходный характер. О ее неустойчивости свидетельствуют попытки найти компромисс между асимметрией и принципами равноправия субъектов Российской Федерации, между территориальными и национальными принципами структурирования субъектов Федерации. По своему статусу, включающему не только совокупность прав, полномочий, обязанностей и ответственности, но также и принадлежность к определенному виду, субъекты Федерации не тождественны и многовариантны. Существуют и объективные особенности отдельных видов субъектов Федерации - в составе ряда краев и областей находятся автономные округа. Особенность автономных округов по сравнению с другими субъектами Федерации заключается в том, что они могут входить (и почти все, за исключением одного - Чукотского автономного округа) входят в состав края, области. Это не только накладывает определенный отпечаток на их положение, но и усложняет систему федеративных отношений. При этом, говоря об особенностях статуса автономных округов, входящих в состав края, области, нельзя не видеть, что особенности присущи и самим краю, областям, в состав которых входят автономные округа. Вот почему, соглашаясь, что “в целом субъекты Федерации можно подразделить на национально-государственные (республики), административно-территориальные (края, области, города Москва и Санкт-Петербург), автономные или национально-территориальные (автономная область, автономные округа)”, тем не менее считаем необходимым выделить край и область, с входящим в их состав автономным округом, как отдельный вид субъектов Российской Федерации. Это тем более необходимо, что “вхождение одних субъектов Федерации в состав других субъектов Федерации” является отличительной или своеобразной чертой российского федерализма.

Основное противоречие подобного “вхождения” большинство ученых видят в несоответствии принципу равноправия субъектов Российской Федерации. Однако Конституционный Суд расширил толкование равноправных субъектов, указав, что “при реализации равноправия должны учитываться и все другие положения, составляющие основы конституционного строя: народовластие, уважение прав и свобод человека и гражданина, верховенство Конституции и федеральных законов, единство и территориальная целостность Российской Федерации, федерализм, осуществление государственной власти на основе принципа разделения властей и др”.

Край, область, с входящим в их состав автономным округом, отличают от других субъектов Федерации следующие особенности: наличие наряду с муниципальными и административно - территориальными образованиями равноправного с ним (краем, областью - авт.) субъекта Федерации - автономного округа; наличие особой государственно-правовой связи между этими субъектами Федерации, которая отличает их отношения с другими субъектами Российской Федерации, поскольку “вхождение предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области” и конституционно закрепленные формы регулирования отношений между этими субъектами Федерации - федеральный закон и договор между органами государственной власти субъектов Федерации. См.: От сложноустроенных субъектов к новой модели Федерации / Режим доступа http://law.admtyumen.ru/noframe/nic?d&nd=466200160&nh=1

Недостаточная четкость формулировки взаимоотношений автономного округа и области (края) породила борьбу между ними, наиболее ярким примером чего стали противоречия между Тюменской областью и ее округами: Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким. Противоречия еще более обострялись тем, что нефте- газодобывающим округам экономически невыгодно пребывание в составе области. Это отражает ситуацию, когда старые промышленные районы деградируют и появляются новые. В этих условиях Тюмень как столица области, находящаяся, тем не менее, на самой ее окраине, не нужна Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому округам. Дело доходило в середине 1990-х гг. до отказа окружных властей участвовать в выборах губернатора и областной думы Тюменской области. См.: Усягин А.В,   Шишков М.К. Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы  (спецкурс или монография в Интернете) / Режим доступа http://www.terrus.ru/mono/index.shtml

Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области “единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных Федеральным законом, Уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти”. См.: От сложноустроенных субъектов к новой модели Федерации / Режим доступа http://law.admtyumen.ru/noframe/nic?d&nd=466200160&nh=1

Если в досоветский и советский периоды процедура изменения административно-территориального деления отличалась излишней упрощенностью, при которой решения центральных органов управления не требовали согласования с регионами, а местные интересы, следовательно, могли и вовсе не учитываться, то нынешний принцип согласования интересов как региональных, так и местных представительных органов при изменении границ субъектов закупоривает процесс оптимизации территориального устройства страны, приводит к его стагнации. Этот законодательный тупик нуждается в разрешении. См.: Усягин А.В,   Шишков М.К. Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы  (спецкурс или монография в Интернете) / Режим доступа http://www.terrus.ru/mono/index.shtml

Формирование современного федеративного государства, базирующегося на принципах, закрепленных в действующей Конституции РФ, предполагает всемерный учет интересов всех участвующих в данном процессе субъектов, идет ли речь о федеральном центре или о членах Федерации. В этой связи федеральный законодатель призван скрупулезно и тщательно взвешивать все свои шаги в деле реформирования такой важной сферы общественных отношений, какой является сфера федеративных отношений, основу которых составляют принципы и порядок разграничения полномочий, главным образом, законодательных. Ущемление прав одной группы субъектов Федерации за счет расширения прав другой группы приводит к нарушению баланса и стабильности всей федеративной системы. Для того чтобы эта система работала эффективно, необходимо создавать условия, при которых каждый ее элемент выполнял те задачи и функции, которые он может и должен выполнять успешно на своем уровне. Это есть ни что иное, как принцип субсидиарности, широко применяемый в зарубежных федерациях и к которому, хочется верить, рано или поздно придет и российский федерализм. См.: Саликов Марат О некоторых проблемах разграничения компетенции в федеративной системе России Журнал «Казанский федералист» / 2006 / номер 1-2(17-18), зима-весна, 2006 - С. 69-77.

Таким образом, система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ не существуют разрозненно или обособленно. Они создают единую систему, функционирующую в рамках определенного законодательством правового поля.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Большинство субъектов Российской Федерации в той или иной мере воспроизводят у себя федеральную модель взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. В первую очередь это касается взаимодействия представительного органа государственной власти (парламента) субъекта Российской Федерации с высшим должностным лицом (главой) субъекта Российской Федерации.

Различие федеральной и региональной схем построения системы органов государственной власти заключается в том, что глава субъекта Федерации (высшее должностное лицо, руководитель высшего исполнительного органа) в отличие от федерального Президента возглавляет высший орган исполнительной власти субъекта РФ.

Сопоставление Российского федерализма с современными мировыми моделями дает основание полагать, что наша модель имеет в значительной мере переходный характер. Существуют и объективные особенности отдельных видов субъектов Федерации - в составе ряда краев и областей находятся автономные округа. Особенность автономных округов по сравнению с другими субъектами Федерации заключается в том, что они могут входить в состав края, области. Это не только накладывает определенный отпечаток на их положение, но и усложняет систему федеративных отношений. При этом, говоря об особенностях статуса автономных округов, входящих в состав края, области, нельзя не видеть, что особенности присущи и самим краю, областям, в состав которых входят автономные округа.

3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ

3.1 Совершенствование взаимодействие органов государственной власти на уровне федерации и между федеральным и региональным уровнями власти

Взаимодействие разных ветвей власти есть одна из важных предпосылок их собственного существования и развития, а также обеспечения единства государственной власти, основанного на принципе разделения властей. Если каждая из ветвей государственной власти пытается достичь поставленных целей только на базе собственной автономии, самостоятельности, исключительности, абсолютной независимости от других ветвей власти, то она попадает в поле отчуждения от единства, целостности государственной власти. Нарушается не столько индивидуальный порядок функционирования конкретной ветви власти, сколько единство, суверенитет, целостность государственной власти. Подобное характерно для взаимодействия ветвей государственной власти России.

В условиях федеративного государства очень важно не нарушать основополагающих принципов взаимодействия всех ветвей власти, не допускать появления органов, которые по статусу были бы выше конституционно закрепленных. См.: Политические отношения и политический процесс в современной России: План и содержание курса / Авт.-сост. Н.А.Баранов. СПб: Изд-во БГТУ. 2003.

Развитие федеративных отношений в России предполагает многообразие применения различных форм, необходимо лишь определиться с условиями их реализации. Критериями должны по - прежнему являться основные принципы федеративного устройства России, такие, как единство и территориальная целостность Российской Федерации, равноправие субъектов Федерации, соответствующие принципам федерализма и Конституции Российской Федерации.

Во главу угла должен быть поставлен вопрос о создании целостной системы, позволяющей обеспечить реальный баланс между централизацией и децентрализацией, превращающей культурное разнообразие и экономические особенности территорий в источник эффективной власти. Ключ к суверенному единству страны - не столько в централизованном регулировании и контроле, сколько в разумном согласовании общенациональных интересов с интересами региональными и местными. Кроме того, в условиях глобализации жесткая централизация вряд ли будет содействовать обеспечению конкурентоспособности России на мировой арене. См.: Политический опыт и современная практика реформирования российской государственности. Материалы межрегиональной конференции молодых ученых «Формирование российской модели государственного и муниципального управления в условиях административной реформы: противоречия и перспективы» (17 мая 2005 г.) / Под общ. ред. д.и.н., проф. Ю.С. Васютина, д.п.н., проф. В.В. Огневой. - Орел: Издательство ОРАГС, 2005. С. 72.

Формирование федерации выступает, в настоящее время, важнейшим средством достижения целей демократического развития российского общества и государства. Объяснение этого фактора - его стратегическое влияние на организацию и функционирование социальных институтов, их эффективность и безопасность, обеспечение курса реформ и демократии. Нельзя не упомянуть и о том, что на рубеже веков существенно возросло значение прав человека и прав народов, их цивилизованного и универсального соблюдения. А один из реальных путей к этой цели -- создание новых или модернизация существующих федеративных отношений.

Федерализм - не только форма государственного устройства, принцип взаимоотношений центра и регионов. Федерализм - это, прежде всего, особое мировоззрение, основной чертой которого является умение видеть огромный потенциал саморазвития государства в разнообразии и самостоятельности его регионов. Федералистское мировоззрение проявляется в готовности сторон идти на диалог, на поиск взаимоприемлемых решений, на разделение ответственности, то есть федерализм является основой общественно-политической стабильности.

Задача разграничения предметов ведения и полномочий является весьма сложной в условиях транзитного периода, когда законодательная база, как Федерации, так и субъектов остается несовершенной. Требуются годы терпеливой работы всех уровней публичной власти, чтобы определенный конституцией механизм стал работать безупречно. Необходимо четко установить и понятийный аппарат, без понимания которого невозможно решить стоящие перед властями задачи.

На современном этапе развития российской государственности стала особенно актуальной задача полной реализации тех положений Конституции, которые затрагивают разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Решение публичной властью стоящих перед ней задач должно осуществляться на том уровне власти, который способен сделать это наиболее рационально, прежде всего, с точки зрения доступности гражданам социальных услуг. См.: Столяров Михаил Институт парламентаризма и эволюция государственного устройства в России Журнал «Казанский федералист» / 2005 / номер 2-3(14-15), весна-лето, 2005 - С. 39-47.

Для успешного развития федеративных отношений в интересах укрепления российской государственности предстоит решить следующие задачи:

- утвердить и конкретизировать базовые принципы организации и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в целях укрепления общероссийской государственности и повышения самостоятельности субъектов Федерации;

- обратить большее внимание и сформировать эффективный механизм принятия федеральных законов, заключения договоров и соглашений, регламентирующих отношения в сфере реализации региональной политики;

- отработать и согласовывать цели государственной политики в региональной сфере с основными приоритетами экономических и политических реформ;

На наш взгляд, необходим совершенно новый подход к законодательному регулированию сферы отношений между Федерацией и ее субъектами. Речь должна идти о закреплении принципиально иной философии взаимоотношений Федерации со своими субъектами. Не о разграничении предметов ведения и полномочий должна идти речь, тем более, что это, как мы попытались выяснить, неверно и с конституционно-правовой точки зрения, а о взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при реализации полномочий по предметам совместного ведения.

Впрочем, нам могут указать на внутреннюю противоречивость отрицания в данном контексте самого понятия «разграничение», во всяком случае, в отношении полномочий. Ведь если предлагается довольно подробно установить полномочия федеральных органов законодательной и исполнительной власти по предметам совместного ведения, то тем самым вроде бы уже разграничиваются полномочия.

На это можно ответить следующим образом. Если воспринимать регулирование полномочий как их разграничение, то логично признать, что и полномочия отдельных органов власти на федеральном уровне тоже каждый раз разграничиваются, когда, скажем, какой-то федеральный закон наделяет конкретными полномочиями Президента РФ, федеральные суды, органы исполнительной власти либо, наоборот, передает их другим органам. Конечно, при желании можно и словом «разграничение» обозначить этот процесс, который вряд ли когда-нибудь прекратится, ибо потребности развития требуют постоянного перераспределения полномочий, их уточнения, ликвидации или наделения совершенно новыми. Но на самом деле это не является процессом «разграничения». И не потому, что Конституция РФ не включает закон в перечень форм, в которых можно разграничивать компетенцию. Дело в другом: если бы этот процесс протекал в условиях аморфной конституции или тем более при ее отсутствии, тогда его правомерно было бы обозначать как процесс разграничения функций и полномочий. Но мы исходим из существования вполне конкретной Конституции, а в ней плохо или хорошо, но уже разграничены функции и основные полномочия между ветвями власти (точно так же, как и между уровнями власти).

Другими словами, разграничение не только предметов ведения, но даже полномочий не должно восприниматься как некий постоянно текущий процесс. Эта категория не динамическая, а статическая. Правда, нельзя не признать, что сама Конституция РФ несколько затушевывает понимание данной категории, говоря, в частности (ст.11), о том, что предметы ведения и полномочия разграничиваются не только Конституцией, но и договорами.

Нам представляется, что формами взаимодействия следует признать совместное осуществление законодательной деятельности; совместную деятельность в рамках единой системы исполнительной власти; разработку и реализацию совместных программ и проектов на долевых началах их финансирования; проведение совместных экспериментов; использование согласительных процедур.

Что касается условий взаимодействия, то здесь важно несколько конкретизировать конституционный принцип разделения властей «по вертикали», предусмотрев, что: а) за пределами полномочий федеральных органов государственной власти органы государственной власти субъектов Федерации полностью самостоятельны, но при условии соблюдения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства; б) не допускается вмешательство федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в полномочия друг друга. Таким образом, понятие «взаимодействие» для органов публичной власти отличается от такого же понятия применительно к его бытовому значению (например для обычной совместной деятельности людей вне рамок гражданско-правового договора).

Собственно говоря, сегодня зачастую именно так и происходит, когда принимаются федеральные законы по предметам совместного ведения, нередко весьма подробно регулирующие правила в той или иной сфере и при этом оставляющие открытым вопрос, органы исполнительной власти какого уровня должны их реализовывать или контролировать. Соответственно федеральные органы исполнительной власти воспринимают положения таких законов как часть своей собственной компетенции. Такое положение вредно еще и потому, что почти не оставляет региональному законодателю возможностей учесть особенности данного региона, вследствие чего утрачивается вообще один из главных смыслов федерализма.

Вот почему важно ограничить федерального законодателя рамками, выход за которые означал бы вторжение в законодательную компетенцию субъектов Федерации и тем самым нарушение одного из принципов федерализма - деятельность каждого субъекта права в рамках собственной компетенции и ненарушимость этой компетенции кем бы то ни было. Принцип «собственной компетенции» вообще является одним из основополагающих принципов правового государства, ибо если ему не следовать.

В то же время нельзя умалчивать и об общих требованиях, предъявляемых к законодательству субъектов Федерации, осуществляемому по предметам совместного ведения. Представляется, что смысл, основная задача регионального законотворчества - конкретизация общефедеральных норм и правил, регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти, реализующих полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения, а также установление (если есть такая возможность) региональных социальных стандартов, более высоких чем государственные минимальные социальные стандарты.

Что же касается соотношения федеральных законов и законов субъектов Федерации, регулирующих отношения в рамках предметов совместного ведения, то в идеале не должно быть коллизий между ними, учитывая, что федеральные законы закрепляют общие правила и регулируют организацию и деятельность федеральных органов исполнительной власти. Но поскольку идеалы недостижимы, постольку коллизии в жизни неизбежны. (Разумеется, если частота законодательных конфликтов слишком велика, это должно быть сигналом для анализа их причин и для возможной коррекции федеральных законов или вообще правовых институтов, действующих в данной сфере). В этом случае естественным образом в соответствии с общеправовым принципом более высокой юридической силой обладает закон, принятый федеральным органом власти. Однако это не отменяет права субъекта Федерации либо обжаловать в судебном порядке конституционность самого федерального закона, либо обратиться в суд за разрешением спора о компетенции, поскольку не исключено, что федеральный закон слишком детально урегулировал какое-то отношение и тем самым переступил черту, которую должен будет установить предлагаемый закон (в самой Конституции РФ, к сожалению, такой черты не установлено).

Необходимо обрисовывать пока отсутствующую в нашем законодательстве структурно-функциональную модель связанности между собой органов исполнительной власти разного уровня, т.е. содержательно раскрыть в чем выражается и чем обеспечивается единая система исполнительной власти. Это конституционное понятие «единая система до сих пор вызывает споры, которые давно уже имеют отнюдь не теоретическое значение. Мы предлагаем следующим образом трактовать положение ст.77 Конституции РФ и конкретизировать его в будущем законе «о взаимодействии». На наш взгляд, системный анализ самой Конституции РФ подталкивает к тому, чтобы исходить из двух принципиальных положений.

Во-первых, из федеративного устройства России, а, следовательно, из разделения властей «по вертикали», наличия самостоятельности субъектов Федерации в определенных вопросах, в том числе их самостоятельной ответственности.

Во-вторых, из наличия совместной компетенции, предполагающей, в частности, существование одноименных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, и, следовательно, из существования, как минимум, скоординированности их деятельности.

Отсутствие сбалансированности между двумя названными принципами, превалирование одного из них в ущерб другому чрезвычайно опасны для российской государственности. Федеральные органы исполнительной власти должны отвечать за соблюдение общегосударственного интереса, региональные - за адаптацию федеральных норм и правил к интересам и потребностям данного субъекта Федерации. См.: Тенденции развития федерализма в Российской Федерации (Аналитический доклад) региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (ФОНД ИНДЕМ) / Режим доступа http://dbs100.indem.ru/satarov/Federalizm.htm

3.2 Совершенствование взаимодействие органов государственной власти в субъектах федерации

Среди основных направлений взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ можно выделить: послания главы субъекта парламенту, совместную законотворческую деятельность, согласительные процедуры, деятельность представителей главы субъекта РФ в парламенте, а также прочие контакты (например, совместное исполнение представительских функций). Указанные формы взаимодействия урегулированы как правило конституциями (уставами) субъектов РФ, регламентами их представительных органов, а также законами и подзаконными актами субъектов РФ, регулирующими вопросы деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Законотворческий процесс - это наиболее важное и емкое направление взаимодействия парламента и главы субъекта РФ, в результате которого на свет появляются полноценные нормы права, обязательные для исполнения на всей территории субъекта Федерации. Вопросы взаимодействия главы субъекта с парламентом в законотворческом процессе большей частью урегулированы в регламентах парламентов (их палат).

Во всех субъектах РФ их главы являются субъектами права законодательной инициативы. Наделение главы субъекта Федерации правом законодательной инициативы подразумевает также предоставление ему права вносить предложения о поправках к конституции (уставу) субъекта.

Таким образом, глава субъекта РФ в той или иной форме взаимодействует с парламентом в течение всего законодательного процесса. Это взаимодействие не всегда протекает “мирно”. Поэтому зачастую необходимы специальные согласительные процедуры с участием заинтересованных сторон для урегулирования спорной ситуации.

В соответствии с общепринятыми представлениями о месте и роли главы субъекта Федерации в политическом процессе, одной из его функций является обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех ветвей власти. Он может использовать согласительные процедуры, направленные на достижение компромисса в решении спорных вопросов. В этой своей ипостаси глава субъекта РФ должен выступать (и как правило выступает) не столько в качестве одной из сторон спора, сколько в качестве арбитра, стоящего над любой ветвью власти. Согласительные процедуры, в свою очередь, могут быть весьма разнообразными, что обусловлено особенностями устройства государственной власти в субъекте РФ. Это могут быть:

согласительные процедуры в ходе принятия спорных законопроектов;

консультации по поводу внесения главой субъекта в парламент кандидатур на высшие должности субъекта РФ;

консультации по поводу отстранения от должности главы и высших должностных лиц субъекта РФ;

вопросы деятельности самого парламента (роспуск, внеочередное заседание, назначение сроков выборов и пр.);

вопросы утверждения структуры правительства субъекта РФ и многое другое.

Одной из форм участия главы субъекта РФ и представителей парламента в согласительных процедурах является создание согласительных комиссий.

Обширная сфера взаимодействия главы субъекта РФ с парламентом лежит в сфере назначений на должности субъекта. Глава субъекта РФ представляет парламенту для утверждения кандидатуры на определенные должности, а в ряде случаев - с последующим окончательным утверждением этих кандидатур федеральными органами государственной власти.