Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

"Камчатский государственный университет имени Витуса Беринга"

Кафедра экономики и сервиса

Курсовая работа

Административная реформа в Российской Федерации: цели, итоги, перспективы

Выполнила:

студентка 3 курса, группы Мб-12

Аманова Галина Андреевна

Научный руководитель:

доцент, к.соц.н.

Никитина Ирина Юрьевна

Петропавловск-Камчатский 2015

Содержание

• Введение
• Глава 1. Концепция административной реформы в России и особенности её проведения
• 1.1 Понятие и содержание административной реформы
• 1.2 Направления и этапы проведения административной реформы в России
• 1.3 Итоги и перспективы развития административной реформы в России
• Глава 2. Зарубежный опыт проведения административной реформы и возможности его использования в России
• 2.1 Зарубежный опыт проведения административных реформы (на примере США и Франции)
• 2.2 Условия и возможности использования опыта проведения административных реформ зарубежных стран в России
• Заключение
• Библиографический список

Введение

Актуальность выбранной темы заключается в том, что на сегодняшний день административная реформа является одной из основополагающих задач российского государства на краткосрочную и долгосрочную перспективу. Административная реформа должна привести к оптимизации административно-управленческих процессов, повышению качества оказания государственных услуг гражданам, снизить издержки взаимодействия с органами исполнительной власти. Проводимые преобразования должны способствовать сокращению административного давления на предпринимательскую структуру, наведению должного порядка в сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство. Эффективность деятельности государства определяется не столько широтой охвата контролируемых им сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов в стране.

Целью курсовой работы является изучение опыта проведения административной реформы в России.

Для достижения данной цели в работе были поставлены следующие задачи:

- рассмотреть понятие и содержание административной реформы;

- изучить направления и этапы проведения административной реформы в России;

- выявить итоги и перспективы развития административной реформы в России в настоящее время;

- изучить зарубежный опыт проведения административных реформ на примере США и Франции;

- выявить условия и возможность использования зарубежного опыта проведения административных реформ в России.

Объектом исследования в курсовой работе является административная реформа в зарубежных странах (США и Франции) и в России.

Предмет исследования - условия проведения, содержание и проблемы проведения административной реформы в России.

Теоретико-методологической основой курсовой работы послужили следующие источники:

- нормативно-правовые документы, такие как: Федеральный закон от 27.07.2010 г. №210-ФЗ "Об организации предоставлении государственных и муниципальных услуг" [1], Федеральный закон от 28.07.2012 г. №133-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" [2], Указ Президента РФ от 23.07.2003 г. №824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" [3], Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" [4] и др.;

- работы отечественных и зарубежных авторов: И.И. Василенко [15], О.В. Гаман-Голутвиной [17], С.Н. Дубик [19], М.И. Халикова [20] и др.;

- материалы периодической печати - статьи в журналах "Политическое управление" [14], "Власть" [18], "Государственная служба" [19], "Полис" [17];

- Internet-ресурсы, такие как:  http://www. ar.gov.ru / - официальный сайт по проведению административной реформы [25].

Методической основой курсовой работы является комплекс общенаучных методов, таких как общетеоретический и сравнительный методы, анализ, синтез и классификация.

Структура курсовой работы определяется целями и задачами исследования. Курсовая работа состоит из введения, 2 глав, 5 параграфов, заключения, библиографического списка из 25 источников.

Глава 1. Концепция административной реформы в России и особенности её проведения

1.1 Понятие и содержание административной реформы

Главный вопрос современной России - ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления страной, поэтому проведение административной реформы, ее реализация является необходимым условием развития российской государственности. Административно-государственное реформирование, адаптация к внешней среде являются неотъемлемой задачей российского государства в XXI в. Реформы стали постоянными и тотальными.

Административная реформа является инструментом решения не столько проблем государственной системы, сколько экономики в целом, так как инертность административной системы и некачественное управление в условиях высокой степени институционализации отношений государства и общества превращаются в один из основных ограничителей экономического роста [18, 25].

Современная российская административная реформа - это следствие глубинных институциональных проблем. Незавершенность и несогласованность мероприятий по оптимизации функций органов государственной службы, недостаточность структурных изменений практически по всем направлениям, отсутствие активного реформирования социально-экономических институтов, напрямую влияющих на успех реформы, - все это лишь часть, хотя и существенная, проблем.

Причина этому тот факт, что ряд ключевых параметров - неэффективность и нерациональность управленческого аппарата; низкий уровень его материального обеспечения и высокий уровень коррумпированности; низкое качество гражданского общества, его неспособность и неготовность взять на себя выполнение ряда функций государства; гипертрофированная роль государства и преобладание его традиционных функций над современными - определяют существенное отличие стартовых условий реализации административной реформы в России от тех, что стимулировали осуществление аналогичных административных реформ в духе нового государственного управления в развитых странах.

Для успешного проведения административной реформы недостаточно вынужденной политической инициативы; политики и гражданское общество в первую очередь должны быть заинтересованы в коренной перестройке административной системы. Пока каждого из этих участников в действительности сложно назвать активным, то реформирование будет нести исключительно формальный характер [21].

Административная реформа в целом направлена на формирование успешно действующей системы государственного управления, оптимального соотношения гражданского общества и власти, нового облика государственных служащих, первоочередной задачей которых являются обеспечение и защита прав и свобод человека.

Термин "административная реформа" имеет несколько значений. В широком смысле слова под административной реформой понимается реорганизация системы государственного управления, иногда ведущая к смене государственного строя. В узком смысле слова административная реформа - это реорганизация деятельности чиновничества и государственных органов для повышения эффективности их работы [16, 24].

Официально точкой отсчёта административной реформы в нашей стране считается Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации на 2003 год. В нем глава государства напомнил о том, что неэффективность государства (наряду с демографическим упадком и экономической слабостью России) является одной из наиболее серьезных угроз для страны, а слабость государства, в свою очередь, сводит на "нет" экономические и другие реформы [9].

Суть административной реформы в Российской Федерации заключается в комплексной трансформации системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности. Административная реформа предполагает [17, 160]:

1) реформу госслужбы (включая комплекс аспектов, связанных с приемом на службу, оплатой труда, системой подготовки и продвижения кадров и т. п.);

2) бюджетную реформу (переход от сметного принципа финансирования министерств и ведомств к программно-целевому финансированию по результатам);

3) трансформацию системы органов исполнительной власти (которую зачастую, прежде всего, имеют в виду, говоря о содержании реформы).

С целью реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. №824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" Правительством РФ была образована Комиссия по проведению административной реформы (далее Комиссия) [25].

Основными задачами Комиссии являются:

· обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы;

· выработка решений по вопросам ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекращения избыточного государственного регулирования;

· выработка согласованных подходов к формированию показателей эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ;

· организация и обеспечение контроля по реализации мероприятий по реформированию и развитию системы государственной службы [25].

Состав комиссии по проведению административной реформы:

· заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации (председатель Комиссии);

· заместитель Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации (заместитель председателя Комиссии);

· министр Российской Федерации;

· руководитель ФАС России;

· президент некоммерческого партнерства Институт национального проекта "Общественный договор" (по согласованию);

· президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "Опора России";

· президент Торгово-промышленной палаты Российской Федерации (по согласованию);

· министр юстиции Российской Федерации;

· ректор федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики";

· ректор федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации";

· министр связи и массовых коммуникаций Российской Федерации; Директор Департамента государственного управления, регионального развития и местного самоуправления Правительства Российской Федерации; Президент Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России (по согласованию);

· министр финансов Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (по согласованию);

· министр труда и социальной защиты Российской Федерации; Министр экономического развития Российской Федерации;

· помощник Президента Российской Федерации (по согласованию);

· председатель Федерации независимых профсоюзов России (по согласованию);

· президент Общероссийского объединения работодателей "Российский союз промышленников и предпринимателей" (по согласованию) [25].

Перечень подкомиссий, рабочих групп и экспертных советов, созданных при Правительственной комиссии по проведению административной реформы:

· подкомиссия по вопросам формирования показателей эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации (руководитель - заместитель Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации);

· подкомиссия по вопросам повышения качества оказания государственных услуг и мониторинга реализации поэтапных планов выполнения мероприятий, содержащих ежегодные индикаторы, обеспечивающие достижение целевых показателей, установленных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" (руководитель - директор Департамента государственного управления, регионального развития и местного самоуправления Правительства Российской Федерации);

· рабочая группа по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти (руководитель - статс-секретарь-заместитель Министра экономического развития Российской Федерации);

· рабочая группа по вопросам развития и повышения эффективности государственной службы, оптимизации численности ее кадрового состава (руководитель - директор Департамента государственной службы и кадров Правительства Российской Федерации);

· экспертный совет по вопросам совершенствования системы государственного управления (руководитель - ректор федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации) [25].

Для создания современного успешного на международной арене государства важно не только правильно оптимизировать экономическую политику, но и выстраивать соответствующую специфике и масштабам страны систему государственного управления, быть восприимчивым к прогрессивным технологическим и коммуникационным решениям, а главное - отвечать потребности общества в удобном, открытом государстве.

С целью создания конкурентоспособного, социально-ориентированного государства руководством страны были поставлены следующие приоритетные задачи [25]:

· ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность;

· исключить чрезмерное регулирование;

· снизить административные барьеры для бизнеса;

· повысить качество и доступность государственных и муниципальных услуг населению;

· уровень открытости деятельности органов власти и степень участия граждан в выработке государственной политики.

За последнее десятилетие тематика совершенствования государственного управления по сложившейся практике и особенностям правового регулирования разбивалась на несколько базовых блоков: административная реформа, реформа государственной службы, электронное правительство, бюджетная реформа. Как показал опыт реализации данных реформ, их содержательное пересечение по составу мероприятий, подходам, идеологии больше не позволяет их разделять на отдельные частные реформы. Объектом реформирования становится государственный сектор со всеми его компонентами - государственной службой, финансами, системой управления, информационными ресурсами [25].

1.2 Направления и этапы проведения административной реформы в России

Центральными направлениями совершенствования системы государственного управления, по которым ведется систематическая работа, являются [25]:

* снижение избыточного государственного регулирования;

* повышение качества государственных услуг;

* повышение эффективности органов власти;

* повышение информационной открытости.

Государственное регулирование является одним из ключевых факторов, определяющих инвестиционный климат и макроэкономические показатели в целом. Потребовалось немало времени, чтобы во всех областях надзора государства за деятельностью предпринимателей реализовать нужные подходы, позволяющие ослабить избыточное регулирование государства при начале и осуществлении предпринимательской деятельности, а также сократить разрешительные функции государства.

Точкой соприкосновения бизнеса и государства чаще всего является либо ситуация обращения предпринимателя за получением разнообразных документов (разрешений, лицензий, заключений, регистраций и проч.), либо проверка его деятельности со стороны контрольно-надзорных органов. Поэтому избыточные полномочия органов власти, отсутствие необходимых процедурных регламентов, плохо прописанная ответственность предпринимателя и чиновника как участников процесса, отсутствие четкой процедуры проверки органом власти и низкая информированность бизнесменов о своих правах - все это не только не способствовало эффективному развитию предпринимательства, но и служило почвой для системной коррупции.

На протяжении 2000-х годов Правительством Российской Федерации последовательно ставилась задача упростить и четко регламентировать порядок создания субъектов предпринимательства, а также устранить необоснованные ограничения, возникающие в процессе осуществления ими хозяйственной деятельности. Для решения этих задач был принят ряд законов: от 8 августа 2001 года №129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц", от 04 мая 2011 года №99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Начато реформирование всей системы аккредитации. Кроме принятых системных мер по нахождению баланса между государственным регулированием экономики и либерализацией рынка, без которого невозможен долгосрочный экономический рост, важно было найти инструменты, отсекающие появление избыточных барьеров для бизнеса на стадии законодательной инициативы. Поэтому практическое применение в правотворческом процессе в России сначала нашёл институт оценки регулирующего воздействия, а Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" поставлена задача по разработке и практической реализации новых механизмов, направленных на повышающие качества выработки регуляторных мер [6].

Все изменения в рамках принципов государственного управления работают на сокращение масштабов административного влияния на участников предпринимательской деятельности, снижение их издержек и повышение экономической активности.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" поставлены следующие задачи [6]:

· развитие института оценки регулирующего воздействия;

· создание системы раскрытия информации о разработке проектов нормативных правовых актов и Единого портала для размещения такой информации федеральными органами исполнительной власти-разработчиками о проектах нормативных правовых актов и результатах их публичного обсуждения regulation.gov.ru;

· реализация концепции "российской общественной инициативы".

Реализация данных мер направлена на повышение качества принимаемых регуляторных решений и предполагает расширение применения практики общественного участия в выработке новых регуляторных решений.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" предусмотрено системное повышение эффективности государственного регулирования в экономике.

Основные меры, при помощи которых проводится совершенствование государственного регулирования, указаны в "Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы" [11]:

· лицензирование,

· уведомительный порядок осуществления предпринимательской деятельности,

· аккредитация,

· государственный контроль и надзор,

· саморегулирование.

С 2004 года в рамках совершенствования базовых мер государственного регулирования закладывается новая нормативная база, которая направлена на упорядочивание таких мер, как лицензирование, контроль и надзор, уведомительный порядок и саморегулирование.

Федеральный закон №210-ФЗ от 27.07.2010 года "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" [1] - это первый законодательный акт в отечественной нормативной правовой базе, направленный, прежде всего, на обеспечение прав граждан при обращении в государственные и муниципальные органы.

Законодательно установлены обязательства государственных и муниципальных органов перед гражданами и ответственность должностных лиц за нарушение порядка оказания услуг, упрощение и ускорение административных процессов, уменьшение количества операций, организация межведомственного взаимодействия, увеличение степени доступности государственных услуг, переход к предоставлению услуг в электронном виде.

В настоящее время:

· проведена работа по регламентации и включению в Федеральный реестр информации по муниципальным услугам, а также услугам, предоставляемым органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

· устранены все законодательные ограничения для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна";

· ведется перевод услуг в электронный вид;

· осуществляется переход на межведомственное взаимодействие;

· введена ответственность чиновников за нарушения при предоставлении государственных и муниципальных услуг [25].

Работы по совершенствованию сферы оказанию государственных услуг - это комплексная задача, в которой участвуют многие ведомства. Для её решения требуется качественное изменение всей системы коммуникаций ведомственного уровня. Для оценки результатов проводимых преобразований на регулярной основе проводится мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг, который направлен на систематическое выявление наиболее проблемных сфер оказания государственных и муниципальных услуг, а также отслеживание динамики показателей оказания наиболее массовых услуг.

Развитие сети центров предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" реализуется в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг - МФЦ. Способствует сокращению сроков предоставления услуг, снижению очередей и, в конечном итоге, повышению уровня удовлетворенности граждан работой органов государственной власти.

Многофункциональный центр стал первым, реально действующим механизмом сокращения сроков предоставления государственных услуг.

Федеральным законом от 27.07.2010 года №210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" [1] и Федеральным законом от 28.07.2012 года №133-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" [2] установлены не только функции, права и обязанности многофункциональных центров и ведомств, предоставляющих государственные услуги, принципы взаимодействия этих структур друг с другом, но и сняты все ограничения на федеральном уровне по предоставлению государственных услуг по принципу "одного окна", за предоставление которые отвечают федеральные органы исполнительной власти. Следующий этап - снять такие ограничения на уровне субъектов Российской Федерации.

Переход на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде существенно повысит их доступность, снизит коррупционные риски, сократит временные и финансовые затраты государства и граждан. Под электронными услугами понимается такая организация взаимодействия между органами власти и населением, при которой подача заявления и необходимых документов для получения услуги осуществляется в электронном виде через Интернет [25]. По итогам принятия решения заявителю может предоставляться результат в форме электронного документа.

Одно из ключевых направлений в рамках перевода оказания услуг в электронный вид - универсальная электронная карта (УЭК) [25].

УЭК призвана повысить комфортность процедуры получения государственных услуг. С ее помощью граждане смогут получать услуги в системах медицинского и пенсионного страхования, банковские услуги, транспортные и образовательные услуги. Карта станет электронным ключом-идентификатором, который сочетает в себе документ, удостоверяющий личность, полис обязательного медицинского страхования, страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, платежную банковскую карту и удостоверяет права на получение иных государственных и муниципальных услуг. На базе УЭК разворачивается российская платежная система. Выдача универсальной электронной карты для граждан является бесплатной. С 1 января 2013 года УЭК могут получить все желающие во всех субъектах Российской Федерации, подавшие заявления на ее получение.

Одним из основных направлений совершенствования системы государственного управления в Российской Федерации является повышение эффективности деятельности государственных структур.

Для качественного улучшения состава госслужащих Министерством экономического развития Российской Федерации с 2013 года ведется разработка и внедрение показателей эффективности и результативности деятельности органов государственной власти и государственных гражданских служащих.

Данное направление характеризуется комплексностью и вариативностью решаемых целей и задач, а также применяемых механизмов.

В рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 7.05.2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" [6] была проведена ревизия всех функций государственных учреждений, на основе которой созданы механизмы оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений), руководителей территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений), и в настоящее время проводится работа по их внедрению.

Председателем Правительства Российской Федерации было подписано подготовленное Минэкономразвития России постановление Правительства Российской Федерации от 12.12. 2012 г. №1284 "Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решения о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей" [8]. Данным постановлением было предусмотрено проведение оценки эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) путем сбора мнений граждан о качестве наиболее массовых и социально значимых государственных услуг.

С момента внесения изменений в Постановление от 12 декабря 2012 г. №1284 реализована возможность для оценки гражданами не только государственных услуг Росреестра, МВД России, ФМС России, ФНС России и Пенсионного фонда РФ, но и всех государственных услуг, оказываемых в центрах государственных и муниципальных, в том числе Росимущества, Роспотребнадзора, ФССП России и Фонда социального страхования РФ.

Теперь граждане могут напрямую влиять на качество предоставления государственных услуг в конкретных территориальных органах.

Работа по обеспечению противодействия коррупции преимущественно ведется в рамках реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13.04.2010 г. №460 [5].

С 2010 года Минэкономразвития России во исполнение поручений Правительства Российской Федерации и решений, принятых президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, осуществляет организацию и проведение социологических исследований, направленных на оценку уровня и структуры коррупции, а также эффективности принимаемых антикоррупционных мер.

Принцип открытости является основополагающей ценностью демократии. Такой подход предполагает создание механизмов прозрачности деятельности государственных органов и инструментов обратной связи, позволяющим гражданам взаимодействовать с органами власти.

В 2009 году Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон от 9 февраля 2009 года №8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", направленный на повышение открытости органов власти для граждан. Сегодня задачи, определенные федеральным законом, еще более расширены Указом Президента Российской Федерации от 07.05. 2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" [6]. Президентом поставлены следующие задачи:

· комплексного повышения качества официальных интернет-сайтов государственных органов, доступных в сети Интернет для всех аудиторий и содержащих актуальную информацию о деятельности государственных органов и порядке предоставления государственных услуг;

· повышения прозрачности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

· обеспечения доступа к открытым данным.

В связи с этим в рамках совершенствования государственного управления ведется работа по следующим направлениям:

· мониторинг официальных сайтов государственных органов и органов местного самоуправления;

· размещение общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сети Интернет в форме открытых данных.

Информационная открытость является одним из приоритетных направлений работы "Открытого правительства".

Все создаваемые механизмы, направленные на повышение информационной открытости федеральных органов исполнительной власти, работают по принципу обязательной открытости. Это значит, что каждое принятое государственным органом решение в рамках данного направления должно быть опубликовано в сети Интернет.

Информационная открытость государства необходима не только гражданам и бизнес-структурам, но и самим органам власти. В конечном счете, повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления влечет укрепление доверия граждан и предпринимателей к органам власти.

В целях совершенствования процедур открытости органов власти Правительством Российской Федерации в 2014 году была утверждена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти (от 30.01.2014 г. №93-р), определяющая основные принципы и задачи открытости государственных органов, а также основных подходы к их достижению [12].

В проведении российской административной реформы можно выделить следующие основные этапы.

Первый этап - подготовительный (1997-2000 гг.): создание Комиссии по разработке проекта Программы государственного строительства во главе с руководителем Администрации Президента.

Второй этап - разработка и утверждение основных документов (2000-2003 гг.): проведение аналитических исследований и принятие нормативных актов, в том числе Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. №824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах". В Указе сформулирована основная цель реформы: "повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов".

Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. №451 была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы. В число основных задач входило проведение функциональных обзоров. Всего было рассмотрено 5400 административных функций, из которых 800 призваны избыточными, кроме того, ряд функций рекомендовалось передать рынку [18, 26].

Третий этап - начало институциональных реформ (2004-2006 гг.): проведение преобразований на основе Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". В соответствии с п. 1 Указа была создана трехзвенная структура федеральных органов исполнительной власти:

· федеральным министерствам принадлежат стратегические функции (разработка государственной политики);

· федеральные службы, подведомственные министерствам, выполняют контрольно-надзорные функции;

· федеральные агентства осуществляют функции по управлению имуществом и оказанию государственных услуг.

Помимо этого согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах, одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249, были разработаны новые принципы бюджетирования, ориентированного на результаты, что означало приоритетную постановку целевых показателей для административных структур.

Четвертый этап - ориентация на сервисное администрирование (2006-2008 гг.): реформирование на основе распоряжения Правительства РФ "О Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 годах". Постановлениями Правительства РФ закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти: утверждены типовые регламенты внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти [7].

Введено регламентирование исполнения государством оказания услуг гражданам (регламент услуг каждого ведомства теперь можно увидеть на официальных сайтах государственных институтов), а также рекомендовано использовать тендеры при осуществлении бюджетных закупок.

Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ "Об автономных учреждениях" предусматривалось образование учреждений новой организационно-правовой формы, занимающей промежуточное положение между бюджетной организацией и рынком. Под автономным учреждением понимается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

На этом этапе в течение короткого времени (с сентября 2007 г. по май 2008 г.) действовали государственные комитеты Российской Федерации, которые были упразднены Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. №724, а их функции переданы соответствующим министерствам, при этом министр получил право давать обязательные для исполнения указания подведомственным органам и отменять их решения.

Пятый - современный этап (2009 - по настоящее время). В рамках данного этапа реформ Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. №261 принята Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)" (далее Программа).

В результате реализации Программы предполагается разработать нормы служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих; обеспечить открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю; реализовать антикоррупционные программы; усовершенствовать порядок замещения вакантных должностей в системе государственной службы; создать необходимые условия для профессионального развития государственных служащих и др.

Впервые в рамках отечественной реформы осуществляется мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Проводится комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы; сформированы механизмы обеспечения государственных гарантий для государственных служащих; обеспеченно внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе, формирование единой системы управления государственной службой. Ведется разработка системы индексов, отражающих показатели доверия граждан к государственной службе. Проведение регулярных социологических исследований оценки качества и результативности профессиональной деятельности [19, 7].

Возможно, эти современные меры контроля во время проведения реформационных процессов смогут повысить ответственность за выполнение инновационных процессов.

Таким образом, на современном этапе реформирования наметился переход от форсированного внедрения рыночных методов в систему государственного управления к укреплению традиционных основ государственной службы: профессионализма, дисциплины и ответственности.

Большинство проблем российской административной реформы истекает из того, что стратегические планы реформаторов часто не вписываются в общую политическую линию правительства. Кризисные процессы во время реформирования возникают в связи с тем, что отечественные преобразования не отличаются завершенностью, внутренней согласованностью и преемственностью основных этапов реформирования. В частности, непрерывно меняется институциональный ландшафт административных структур: были созданы, а потом ликвидированы государственные комитеты, исключены и возвращены агентские функции министерствам, наложены и сняты ограничения на численность заместителей Председателя Правительства РФ, заместителей министра. Помимо этого присутствуют и явные противоречия в стратегии и тактике реформирования: стратегический курс на управление по результатам противоречит реальному бюджетированию, которое практически не зависит от реальных результатов отдельных подразделений.

Сложно контролировать динамику реформ в условия, когда отсутствует мониторинг деятельности федеральных органов исполнительной власти [15, 240].

1.3 Итоги и перспективы развития административной реформы в России

Непосредственно в ходе реализации административной реформы уже выявились положительные и отрицательные аспекты, связанные с ее проведением. Промежуточные результаты позволяют судить о наличии политической настойчивости, направленной на реализацию поставленных задач, и некоторых сдвигов, связанных с преобразованием системы государственного управления. При этом были выявлено несколько концептуальных недостатков. Один из них заключается в том, что процесс преобразования системы государственного управления осуществляется и координируется непосредственно государственным аппаратом. Важнейшим фактором, снижающим результативность осуществляемой в рамках административной реформы деятельности, является отсутствие комплексного подхода к проводимым преобразованиям, слабая проработанность методологической базы. Очевидно, что масштабность преобразований и значимость объекта реформирования обуславливают необходимость проведения подготовительной работы, заключающейся в детальной проработке концепций, принципов и методов проведения реформы. Такая работа велась, и ее результатом стала выработка как общих подходов к административной реформе, так и конкретных механизмов ее реализации, однако далеко не все выработанные подходы и методики оказались реально применимыми на практике.

Проведённые преобразования не отличаются завершённостью и согласованностью, что отчётливо видно на примере отказа от комитетов в марте 2004 г., затем их воспроизводства как суперведомств в сентябре 2007 г. и их ликвидации в мае 2008 г. Показательный пример - объединение первоначально разведённых, совершенно различных, даже не смежных по предметам ведения функций, структур в рамках одного органа - Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия - и их повторного разведения в мае 2008 г. [18, 28].

Эффективность функционирования государственного аппарата в нашей стране, к сожалению, до сих пор является достаточно низкой, несмотря на неоднократные попытки его реформирования в постсоветский период. Очевидно, что от успеха модернизации бюрократической машины зависят перспективы развития России, конкретные результаты исполнения политических решений в сфере внутренней и внешней политики.

Необходимость этапа 2003-2005 гг. в основном заключалась в анализе (инвентаризации) функций федеральных органов исполнительной власти, их эффективном разделении и классификации [3].

Этап 2006-2010 гг. был связан с реализацией "Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг." и направлен главным образом на повышение качества государственных услуг и эффективности государственного управления [10]. Наиболее успешными мероприятиями в рамках данного этапа стали разработка административных регламентов, формирование правовой базы в сфере противодействия коррупции и организации предоставления государственных и муниципальных услуг, создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, запуск Портала государственных услуг РФ.

Следует отметить, что ни один из трех официально запланированных показателей достижения целей административной реформы так и не был достигнут: ни по повышению степени удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг не менее чем до 70 процентов, ни по снижению доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров (в выручке предприятия) до 3%, ни по кардинальному улучшению места России в рейтинге Worldwide Governance Indicators - WGI (Международные индикаторы государственного управления).

Так, по таким выбранным авторами указанной выше концепции показателям WGI, как эффективность государственного управления (Government Effectiveness) и качество государственного регулирования (Regulatory Quality), Россия в 2004 году имела соответственно 44 и 50 единиц (Percentile Rank, из 100 возможных, при этом 100 - лучший показатель) [24]. А в 2010 году по обоим показателям - 40 (прогноз в концепции - не менее 70 единиц), что означает регресс и довольно плачевный итог.

Разработчики концепции административной реформы умышленно проигнорировали остальные четыре показателя, входящие в WGI: 1) право голоса и подотчетность (Voice and Accountability), 2) политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence), 3) верховенство закона (Rule of Law) и 4) уровень коррупции (Control of Corruption).

По первому и последнему из них наша страна также продемонстрировала провал: в 2004 году 30 (состояние с правами и свободами) и 25 единиц (коррупция) соответственно, а в 2012 году - 20 и 16.

Однако за этот же период времени Россия улучшила свои позиции по второму и третьему показателям: в 2004 году 8 (стабильность) и 19 единиц (верховенство закона) соответственно, а в 2012 - 21 и 24. Таким образом, самый большой прогресс в российской системе государственного управления произошел в обеспечении политической стабильности, которая в соответствии с методологией WGI характеризуется весьма низкой вероятностью резких перемен и смены политического курса, а также небольшими рисками свержения правительства с использованием насильственных методов.

Следующий этап административной реформы начался в 2011 году, когда Правительство РФ своим Распоряжением от 10.06.2011 №1021-р утвердило Концепцию снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы (далее - концепция) [11]. Этот документ является "наследником" и отчасти новой редакцией Концепции административной реформы в РФ 2006-2010 гг., поскольку цели обоих документов практически идентичны.

В Концепции справедливо отмечалось, что административная реформа должна объединить модернизацию системы управления и государственной службы, совершенствование электронного правительства и бюджетную реформу. административный реформа государственный управление

Среди мероприятий, обозначенных в Концепции, безусловно, следует поддержать оптимизацию численности государственных и муниципальных служащих и дальнейшее развитие системы межведомственного электронного взаимодействия.

Концепция написана, во многом, в общих выражениях и снова содержит неосуществимые целевые показатели реализации запланированных мероприятий.

Так, вновь по WGI к 2014 году прогнозировалось: по эффективности государственного управления РФ должна была получить 65 единиц (получила на самом деле 43); по качеству государственного регулирования - 60 единиц (набрала в реальности 37).

В отличие от Концепции административной реформы, в новой Концепции противодействие коррупции удивительным образом перестало быть отдельным направлением реформирования государственного аппарата, хотя этот вопрос, как известно, по-прежнему остается одним из самых острых.

Несмотря на совершенствование антикоррупционного законодательства, введение контроля за крупными расходами чиновников, запрещение последним владеть иностранными счетами, в Индексе восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, CPI) Россия до сих пор находится в нижней части рейтинга - по итогам 2014 года заняла 136 место из 174 возможных [22].

7 мая 2012 года в день своей инаугурации Президент В.В. Путин подписал Указ №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", в котором предписал Правительству РФ обеспечить реализацию ряда мероприятий, развивающих или дополняющих основные направления указанных выше концепций. Среди них следует обратить внимание на внедрение механизмов "российской общественной инициативы" (публичное рассмотрение органами власти инициатив, получивших поддержку в течение одного года 100 тысяч граждан), введение дисквалификации за нарушение чиновниками стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг, повышение прозрачности функционирования судебной системы.

Данный Указ обязывает Правительство РФ обеспечить достижение ряда показателей, например, повысить к 2018 году степень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг до 90 процентов, а долю граждан, получающих эти услуги в электронной форме, - до 70 процентов.

Очевидно, что это крайне оптимистический прогноз и невыполнимые требования [14].

Таким образом, оценка реализации административной реформы неоднозначна.

С одной стороны, имеются указанные выше определенные успехи по ряду направлений.

С другой - очевидны низкий темп реформы, стремление бездумно копировать опыт стран Запада (управление по результатам, сокращение избыточного государственного регулирования, создание автономных саморегулирующихся организаций, внедрение механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов), саботирование бюрократией ущемляющих ее интересы преобразований (введение эффективного контроля за расходами чиновников и др.) [14].

Проводимые в России административные реформы направлены на создание реального фундамента для перехода к формированию единой и эффективной системы власти, способной оперативно принимать решения высокого качества, т.е. адекватные требования времени, согласованные по целям и непроворечивые по содержанию, и добиваться их неукоснительного исполнения. При этом происходящие в последние годы преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления.

Глава 2. Зарубежный опыт проведения административной реформы и возможности его использования в России

2.1 Зарубежный опыт проведения административных реформ (на примере США и Франции)

Эффективная реализация административной реформы является одной из самых актуальных задач в нашей стране. Известно, что при подготовке данной реформы отечественные эксперты и специалисты во многом ориентировались на опыт США и Франции. Детальное рассмотрение данного опыта не представляется возможным. Поэтому, останавливаясь на анализе только основных этапов реализации административной реформы в указанных двух государствах, постараемся определить, насколько эта практика оказалась актуальной применительно к российскому государству [21, 141].

Реформирование административных структур в США началось в 1993 году при администрации Билла Клинтона. Кампанию административных реформ возглавил вице-президент Альбер Гор, публично пообещав "создать правительство, которое бы работало лучше и стоило меньше". Эта фраза Гора стала своеобразным девизом американских административных реформ, которые были призваны улучшить работу правительства, одновременно добиваясь существенной экономии на содержание административных структур. В сентябре 1998 г. Центр государственного менеджмента Института Брукингса опубликовал подготовленный профессором факультета социальных наук из Университета Пенсильвании Дональдом Ф. Кеттлом всесторонний отчет об административных реформах Клинтона "Реформирование правительства: отчет за пять лет". В докладе содержится вывод о том, что проведенные преобразования были достаточно серьезными, но вызвали целый ряд трудностей и проблем, и поэтому нельзя говорить о долгосрочном успехе преобразований [23].

Стратегия американских административных реформ предполагала три основные фазы реформирования.

Первая фаза реформ - "Работать лучше, стоить меньше". Основные направления реформирования были определены как революционные: "Настало время радикальных перемен в области работы правительства - изменить бюрократический подход сверху донизу, дать власть самим гражданам, чтобы изменить нашу страну с самых низов. Мы должны взять на вооружение новые идеи и пригласить новых людей, которые работают и приносят успех, и избавиться от старых подходов и тех людей, кто не работает" [15, 282].

Вице-президент Гор обещал экономию в 108 миллиардов долларов и снижение на 12% рабочих мест в федеральной сфере в течение пяти лет. Реформа предполагала, с одной стороны, более производительный труд, возложение персональной ответственности на официальных лиц, ликвидацию убыточных предприятий, с другой - использование освободившихся денег для наиболее значимых нужд администрации.

Первые трудности в процессе реформирования обнаружились сразу же, как только начались сокращения государственных служащих: огромное давление оказывалось как изнутри аппарата Белого Дома, так и извне - со стороны конгресса [15, 283].

С одной стороны, реформирование правительства позволило устранить дефицит бюджета, но, с другой стороны, возвращения доверия к правительству не произошло, хотя возмущение по поводу его несостоятельности решать проблемы населения перестало нарастать. В целом же реформаторы убедились в том, что американцы мало интересуются реформами правительства. Все это позволило Д.Ф. Кеттлу утверждать, что конфликты и давление со стороны населения будут вынуждать американское правительство к проведению все новых и новых реформ, однако ни одна реформа не удовлетворит реформаторов на длительное время.