Административная реформа и проблемы ее реализации в современной России

Проведение административных реформ в России имеет длительную историю. Перестройки центрального аппарата государственного управления проводились и в Российской империи, и в годы Советской власти. После распада СССР предстояло по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти в российском государстве, преодолеть упрощенный взгляд на государство как совокупность органов и учреждений, понять, что исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти, неразрывно связанной с интересами общества и вся ее работа должна быть направлена на максимальное удовлетворение потребностей различных групп населения. В связи с этим к концу 90-х гг. прошлого века окончательно утвердилась мысль о необходимости проведения в России реформ, и прежде всего реформы административной. Тогда в связи с глобальной перестройкой политических и экономических процессов в стране предпринимались определенные меры по преобразованию органов государственного управления, заключавшиеся в первую очередь в деполитизации государственных структур.

Концептуальная идея преобразования государственного аппарата и формирования новой системы исполнительной власти впервые на государственном уровне нашла свое отражение в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. «Порядок во власти - порядок в стране», но на практике она не получила своего развития и была отложена в силу ряда объективных причин, связанных в том числе с необходимостью кардинального пересмотра структуры, функций органов исполнительной власти.

В 1991-1993 гг. в связи с приватизацией некоторых отраслей народного хозяйства ряд министерств и ведомств (например, Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.) был упразднен. Создаются смешанные государственно-частные компании (акционерные общества «Газпром», «Лукойл» и др.), а также принципиально новые государственные органы - государственные комитеты по управлению государственным имуществом, по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Федеральная налоговая служба, федеральное казначейство.

Изменениям подверглась и действовавшая на тот момент система федеральных органов исполнительной власти. Они были настолько существенными, что потребовалась новая классификация государственных органов. Указом Президента РФ от 12 мая 1992 г. «Об упорядочении системы государственного управления» устанавливались следующие виды этих органов: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты.

Формально причинами реорганизации системы государственных органов провозглашались принципиальные изменения в политическом и экономическом строе. Так, например, Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» ставил своей целью формирование отвечающей этапу радикальных экономических реформ рациональной структуры центральных органов исполнительной власти. Но фактически перестройка системы органов сводилась к очередным организационным их преобразованиям: укрупнениям и слияниям с целью усиления контроля за ними, решения кадровых вопросов и др.

Подготовка и принятие Конституции РФ 1993 г. придали новую энергию процессу организационных преобразований. Анализ первого президентского Послания (1994 г.), которое называлось «Об укреплении Российского государства», позволяет сделать вывод о том, что "кадровые разборки" продолжались. Главный упор в указанном Послании делался на обвинения «старой номенклатуры» в том, что именно она виновна во всех кризисах, охвативших все сферы жизни общества. Было высказано предложение о принятии закона о федеральной государственной службе.

В Послании 1995 г. главное место также было отведено проблемам кадровой политики. В Послании 1996 г. последовательно проводилась мысль о том, что в государственном аппарате остается большой процент служащих, свыкшихся с номенклатурными принципами безответственности и приспособленчества. В связи с этим делался вывод, что единственным реальным выходом из кризиса становится использование формирующихся рыночных институтов и стимулов, опора на свободную самоорганизацию общества.

Президентское Послание 1997 г. вновь сменило акцент. Главным препятствием развития нового экономического строя, новой политической системы объявлялось отсутствие порядка в деятельности государственного аппарата. Говорилось о том, что абсолютное большинство проблем порождено неумелыми действиями власти или ее пассивностью. Критике подверглись институты власти в целом. В разделе Послания «Порядок в исполнительной власти» отмечалось, что новые функции государства, обусловленные принципиально изменившейся политической и экономической реальностью, осуществляются, в общем, старой системой исполнительной власти. В результате новые идеи вязнут и глохнут в аппаратных кадрах. Функции и полномочия многих органов исполнительной власти аморфны и нередко дублируются.

Отмечалось также, что создание, ликвидация, перестройка того или иного органа зачастую зависят от субъективных критериев, чьей-то пробивной силы, необходимости трудоустройства высокопоставленного чиновника.

Основными направлениями реформирования исполнительной власти выдвигались: 1) радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти на базе повышения роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений; 2) выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества; 3) определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти.

Для решения перечисленных задач по созданию современной эффективной системы государственного управления были предусмотрены разработка и принятие Программы государственного строительства. Основную часть Программы должна была составить новая концепция системы исполнительной власти в Российской Федерации. Предусматривалось широкое обсуждение проекта Программы с привлечением независимых экспертов - ученых и практиков (этого, к сожалению, не было сделано).

В Послании Президента РФ 1998 г. эта новая концепция получила название «административная реформа». Специальный раздел Послания так и назывался: «Необходимость административной реформы». Говорилось, что стержнем Программы государственного строительства становится концепция административной реформы.

Были обозначены основные элементы концепции. Административная реформа понималась как цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости. Подчеркивалось, что в решающей степени повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса.

Недостатками концепции были ее отрыв от стратегических целей развития общества, формализованный подход к решению сложных политических и экономических проблем.

В этой связи требовалась всесторонняя концептуальная разработка самих стратегических целей содержания концепции, предполагавшая многолетнюю интеллектуальную и организаторскую работу. Однако кроме отдельных «авторских» разработок и нескольких газетных статей на эту тему так ничего и не было сделано. Очевидно, отсутствовали движущие политические силы, заинтересованные в административной реформе. Пришедшие к власти «элитарные» слои менять что-либо в содержании и направлении деятельности системы управления были не заинтересованы.

Если свести воедино все предложения, высказанные в посланиях Президента РФ с 1994 по 1999 год, то цель административной реформы сводилась к следующему: 1) сократить число государственных служащих; 2) создать условия, вынуждающие государственные структуры конкурировать в области предоставления услуг населению; 3) пересмотреть показатели, по которым оцениваются результаты деятельности государственных органов; 4) разработать программы, направленные на централизацию (или наоборот - децентрализацию, реорганизацию, ликвидацию) системы управления; 5) повысить квалификацию государственных служащих; 6) стимулировать служащих и т.д.

Эти и многие другие предложения были зачастую внутренне не увязаны между собой и нередко даже противоречили друг другу. Так, безуспешными оказались все попытки призвать служащих к повышению эффективности деятельности органов управления, поскольку ее результатом должно было стать сокращение численности служащих. Единую концепцию административной реформы создать так и не удалось.

В результате многочисленные заявления и призывы к очередной реорганизации системы исполнительной власти, звучавшие в 1991-1999 гг., никакого сколь-нибудь существенного результата так и не дали. Не случайно в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2000 г. Президент России В. В. Путин отметил, что хотя укрепление государства не первый год провозглашается важнейшей целью российской политики, «дальше деклараций и пустых разговоров мы никуда не продвинулись за эти годы».

В Послании 2000 г. концепция административной реформы получила системное содержательное наполнение. Основной упор был сделан на этот раз на функции органов государственного управления. Они в ряде случаев оказались «смешаны с функциями коммерческих организаций»; «вакуум» власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями и планами. Подчеркивалось, что государственные функции и государственные институты «тем и отличаются от предприятий, что не должны быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в пользование, в лизинг».

Нынешние функции государственного аппарата, говорилось далее, не приспособлены в целом для решения стратегических задач. Стало ясно, что потенциал частичных улучшений государственного аппарата исчерпан. Результатом административной реформы должен стать эффективный, компактный и работающий государственный аппарат, адекватный поставленным целям. Предлагалось, во-первых, модернизировать систему исполнительной власти в целом с тем, чтобы государство могло создавать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью; во-вторых, использовать эффективные и четкие технологии разработки, принятия и исполнения решений; в-третьих, дать анализ реализуемых государственных функций с тем, чтобы сохранить только необходимые.

Ни первая, ни вторая проблемы так и не были решены. Что же касается третьей, то о ней вспомнили только в феврале 2003 года. Было дано срочное правительственное поручение министерствам и ведомствам - составить перечни закрепленных в законах функций этих органов, выявить избыточные функции. Данная работа была объявлена главной в административной реформе.

В Послании Президента РФ Парламенту 2003 г. была поставлена задача оптимизации функций государственных органов. Для достижения названной задачи и проведения необходимых преобразований Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» были определены приоритетные направления административной реформы и дано поручение Правительству сформировать комиссию по проведению административной реформы.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» выделяются функции по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг. Содержащееся в Указе описание этих функций позволяет говорить о том, что под ними подразумеваются группы полномочий (например, управление находящимися в федеральной собственности акциями), отдельные полномочия (осуществление полномочий собственника) и даже формы реализации полномочий (издание индивидуальных правовых актов). Данная классификация функций имела своей целью скорее закрепление видового отличия федеральных органов исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства), а не выделение всех функций органов исполнительной власти. Поэтому термин «функции» в данном случае имел, скорее всего, «техническое» применение, которое, правда, предопределило очень «вольное» его использование в положениях о федеральных органах исполнительной власти.

Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336, одним из важнейших направлений реформирования государственного аппарата определила формирование соответствующего мировым стандартам комплекса государственных услуг. Ожидаемые результаты реализации Программы - «...достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг». Система услуг означает гарантированные способы реализации социальных прав граждан на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, на социальное обеспечение, на участие в культурной жизни и на получение квалифицированной юридической помощи и других прав, закрепленных в Конституции РФ. Необходим базовый федеральный закон, определяющий понятие, систему, процедуру оказания государственных услуг органами исполнительной власти, устанавливающий механизмы их реализации и режим ответственности за их нарушение.

Во исполнение утвержденной Правительством РФ Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах запланировано к разработке 382 административных регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, из них в 2006 г. - более 100 регламентов, 40 из которых - к рассмотрению на Правительственной комиссии по проведению административной реформы. В первом полугодии 2006 г. на заседаниях Комиссии были рассмотрены и одобрены 13 административных регламентов.

Итак, административная реформа в Российской Федерации еще далека до завершения. Темпы ее проведения нередко обесценивают результаты уже проведенных изменений и требуют более взвешенного подхода к определению последовательности преобразований. Административная реформа - самая трудная в истории современной России. Еще раз подчеркнем, что научной, теоретической основы проведения административной реформы на момент ее начала не существовало. Была очевидна лишь необходимость формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики, соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Указанное обстоятельство, на наш взгляд, явилось причиной некоторой непоследовательности и даже приостановки отдельных направлений административной реформы. Отсутствие до сих пор научной концепции реформы - явное упущение, наука не должна быть сторонним наблюдателем, ее задача - оказать посильную помощь в общем деле совершенствования управления.

Практика разработки стандартов государственных услуг в Российской федерации и регионах в настоящий момент недостаточно развита и разнообразна.

Фактически пока формируются подходы к разработке стандартов государственных услуг, разрабатываются пилотные стандарты услуг для федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Основные концептуальные подходы к разработке стандартов государственных услуг были продемонстрированы на семинаре «Реализация концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах: координация мероприятий на федеральном и региональном уровне», который состоялся 15-16 декабря 2006 года в Москве.

Согласно Концепции и основным мероприятиям административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах стандартизация и регламентация являются одним из мероприятий административной реформы, цели которой:

Повышение качества и доступности государственных услуг.

Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.

Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

В презентации проекта ФЗ «О стандартах государственных услуг» были перечислены следующие задачи стандартизации:

минимизация расходов времени и иных ресурсов получателя государственных услуг;

возможность обращения с запросом в орган, оказывающий государственную услугу, в письменном виде или с использованием ИКТ;

минимизация действий, количества документов требуемых от получателя государственных услуг;

закрепление измеряемых требований к качеству и доступности государственных услуг;

учет мнения и интересов получателей государственных услуг.

Цель стандартизации государственных услуг - сокращение транзакционных издержек, которые несут граждане (организации) при взаимодействии с должностными лицами органов власти.

Эксперты ГУ-ВШЭ представили схему технологии разработки стандарта государственной услуги: на основе анализа процессов оказания государственных услуг выявляются предпочтения получателей, разрабатываются предложения по оптимизации оказания государственной услуги, разрабатываются проекты нормативных правовых актов, утверждающих стандарты, наконец, создаются пилотный и типовой стандарты государственной услуги.

Ими же были приведены примеры схем разработки стандартов услуг «Регистрация прав на недвижимое имущество», «Прием информации о правонарушениях», «Лицензирование возмездного оказания услуг связи». Отправной точкой выступают глубинные интервью получателей конкретного вида услуги, проживающих в разных городах, на основе которых выявляются основные проблемы, связанные с ее получением. Эта информация служит основой для разработки стандарта, на базе которого, в свою очередь предлагаются решения этих проблем.

Гораздо более подробная схема стандартизации предложена группой консультантов в рамках проекта «Модернизация социальных услуг в Российской Федерации”. Она включает 10 этапов (от анализа состояния услуг, через оценку существующих механизмов оказания услуг, создание рабочих групп по разработке стандартов, разработку показателей и критериев оценки до собственно разработки проектов стандартов).

В 2005 г. специальной рабочей группой были отобраны восемь государственных услуг, которые оказываются федеральными ОИВ (ФМС России, Росрегистрация, Роснедвижимость, Роструд) с целью их стандартизации. Были определены пилотные регионы, в которых предполагается пилотное внедрение стандартов и разработан график реализации проекта до конца 2006 г.

Разработка пилотных стандартов в настоящий момент еще не сопровождается внедрением.

Частично в качестве действующей системы может быть оценен лишь Единый стандарт обслуживания налогоплательщиков Федеральной налоговой службы России.

Однако необходимость в короткие сроки сформировать методическую базу для широкомасштабной деятельности по разработке стандартов услуг федеральными и региональными ОИВ делает полезной сравнение подходов в имеющейся практике. Обобщение методических разработок, их сравнение позволят гармонизовать усилия в данном направлении.

В рамках данного обзора рассмотрены доступные исследователям проекты стандартов услуг:

Пилотная разработка стандартов государственных услуг «Государственная аккредитация образовательных учреждений», «Аттестация преподавателей на первую и высшую категории» «Лицензирование образовательной деятельности в рамках проекта «Стандарты услуг органов власти: концептуальные подходы к порядку разработки, применения и механизмам реализации на основе взаимодействия с гражданским обществом и частным сектором».

Разработка Центра социальной политики и гендерных исследований совместно с Институтом Государственного управления ГУ-ВШЭ для Министерства образования и науки Саратовской области.

Стандарт социальной услуги «Социально-психологическая реабилитация подростков, находящихся в трудной жизненной ситуации».

Проект стандарта регистрации безработных граждан для Департамента федеральной службы занятости населения по Пермской области, разработанный в составе «Методических рекомендации по созданию реестров государственных услуг и разработке стандартов государственных услуг».

Разработка Института Государственного управления ГУ-ВШЭ для Министерства экономического развития и торговли РФ.

Группа разработчиков из ГУ-ВШЭ в 2004 году разработала Методические рекомендации по созданию реестров государственных услуг и разработке стандартов государственных услуг. В составе этих рекомендаций имеется проект стандарта регистрации безработных граждан для Департамента федеральной службы занятости населения по Пермской области.

Подход Высшей школы экономики основан на нескольких концептуальных положениях:

разделение понятий стандарта обслуживания учреждения и стандарта услуги, хотя в конкретном стандарте это может совмещаться.

разделение стандарта как нормативного документа и стандарта как текста для

распространения среди получателей услуги.

Разработчики цель стандартизации видят в минимизации издержек взаимодействия при оказании услуги. Этот подход представляется более узким, чем повышение качества услуг и степени удовлетворенности их получателей. В данном случае априори предполагается, что минимизация издержек является главным предпочтением потребителей. Исследования, на которые опираются разработчики, видимо подтверждают этот вывод, но они проводились в отношении небольшого круга услуг. Соответственно нельзя исключить, что в отношении некоторых специфических услуг предпочтения потребителей могут быть иными, например, минимизация рисков (регистрация недвижимости) или достижение результата любой ценой (поиск документов в архиве).

Разработчики разделяют простые и сложные услуги, приравнивая последние к жизненным ситуациям (life event), применяемым в зарубежной практике. Однако понятие жизненной ситуации более общее, оно может включать в себя множество разноплановых услуг, получаемых в различных ведомствах. Например, событие «смерть» включает в себя с точки зрения разных потребностей для одного и того же потребителя регистрацию в органах ЗАГС, перерегистрацию недвижимости на

наследников, может включать в себя оформление пенсии в связи с потерей кормильца и пр.

Понятие простой государственной услуги как однократного взаимодействия между органом и клиентом требует большей детализации. Алгоритм взаимодействия «подал документы - получил результат» в конкретных случаях может сильно усложняться. Это предусматривается и нормативными актами, например, правом государственного органа запросить дополнительную информацию (регистрация выпусков акций, антимонопольные уведомления и т.п.). Однократность или многократность взаимодействия часто определяется не характером услуги, а особенностями клиента и его документов.

Группа разработчиков указывает большой спектр параметров стандартизации, а именно:

- временные характеристики (продолжительность).

- доступность (транспортная, временная, для людей со специальными возможностями).

- информирование.

- общение с клиентами.

При этом методика (и демонстрирующий ее стандарт) не дает конкретных показателей измерения качества. В то же время в рекомендациях и проектах стандартов не включены процедуры оценки качества, для которой и должны потребоваться измеримые показатели.

Отсутствие оценки не позволяет установить цели, проверить их достижение и произвести улучшение. Качественные оценки по шкале «неудовлетворительно - удовлетворительно - отлично» основанные на субъективных оценках и экспертных заключениях не могут служить ориентирами в процессе повышения качества. Именно поэтому стандарт ИСО 9001 требует установления измеримых целей, периодической оценки параметров их достижения, регулярного анализа результатов и пересмотра целевых показателей.

Методика устанавливает в качестве принципов оказания услуг периодический пересмотр стандартов, но в самом стандарте не предусмотрен механизм и принципы пересмотра. Пересмотр мог бы быть основан на анализе жалоб, возможности повышения целевых показателей и т.п.

Анализируемый документ рассматривает соотношение и взаимосвязь стандартов государственных услуг и административных регламентов. При этом необходимы отсутствующие в настоящий момент рекомендаций по их согласованию и совместной разработке.

2.2 Влияние административной реформы на законодательство

Проводимые в России реформы направлены на создание реального фундамента для перехода к формированию единой и эффективной системы власти, способной оперативно принимать решения высокого качества, т.е. адекватные требования времени, согласованные по целям и непроворечивые по содержанию, и добиваться их неукоснительного исполнения. При этом происходящие в последние годы преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления, не меняя применения давно известных правовых средств: законодательного регулирования и подзаконного нормотворчества.

Вместе с тем, как показал анализ, в России в последнее время меняется соотношение в применении правовых средств (законов и подзаконных актов) по обеспечению административной реформы. Так, если на первом этапе в основном использовались правовые акты Президента РФ, определяющие главные направления реформы: перераспределение и сокращение функций органов исполнительной власти, модернизирование системы исполнительной власти и т.д., а Правительство РФ возлагалось обязанность проводить указанные мероприятия, то последующие этапы планируются Правительством РФ. Им одобрена Концепция административной реформы в РФ на 2006-2010 годы.

Изменения, произошедшие в исполнительной власти на федеральном уровне, не могли не затронуть и уровень субъектов Российской Федерации. Тем более что конституионно-правовая реформа, проводимая в субъектах, теперь напрямую связана с административной.

Принятие Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ « О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», решающего вопросы государственного устройства в субъектах РФ, создало условия для уточнения объема полномочий органов власти по предметам совместного ведения, что и было закреплено Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

Иными словами можно сказать, что укрепление системы власти на всех уровнях повлекло развитие процессов по разграничению полномочий, в том числе между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это, так сказать, «звенья одной цепи», что, по всей видимости, не учитывалось при планировании административной реформы. Поэтому изъятие у органов исполнительной власти субъектов РФ большей части управленческих функций. Таких как, координация, планирование, прогнозирование, учет, сбор информации, организация, обеспечение и др., осуществленное Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ, во-первых, существенно изменило административно-правовой статус органов исполнительной власти на региональном уровне.

В областях и краях стали создаваться министерства с отраслевой компетенцией, в республиках - службы и агентства по оказанию государственных услуг; органы исполнительной власти субъектов РФ в основном потеряли способность своевременно и качественно осуществлять региональное управление, поскольку были разрушены взаимные связи (между федеральными и региональными органами власти) и органы исполнительной власти субъектов РФ остались, что называется, «наедине со своими проблемами».

Во-вторых, в субъектах РФ резко возросло количество территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Например, в сфере экологии и охраны окружающей среды территориальные управления Министерства природных ресурсов РФ стали «дробится» по объектам управления (территориальное управление по водным ресурсам, территориальное управление лесного хозяйства, территориальное управление по недропользованию и т.д.)

В-третьих, появилась неясность в объемах полномочий некоторых отраслевых органов исполнительной власти - федеральных и субъектов РФ по проведению государственного контроля и различного рода экспертиз. Например, из законодательства стало непонятно, какие именно органы исполнительной власти ответственны за проведение экологического контроля и экологической экспертизы. Более того, используема при установлении объема полномочий органов исполнительной власти терминология вносит путаницу в определение субъекта управления.

При употреблении в Федеральном законе от 20.12.2004 № 166 -ФЗ « О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» понятия «федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в области рыболовства и сохранения биоресурсов, а также среды их обитания» нельзя определить, речь идет о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору или о Пограничной службе Федеральной службы безопасности РФ.

В-четвертых, федеральные законы, принятые как результат разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и, по сути, являющиеся уже результатом административной реформы, меняют содержание (предмет) правового регулирования.

Например, изменение объема полномочий органов исполнительной власти, предусмотренное объема полномочий органов исполнительной власти, предусмотренное в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993, повлекло изменение правового статуса получателей бюджетных средств. В Основах законодательства ранее употреблялось понятие « учреждение в области охраны здоровья граждан», и эти учреждения имели статус государственных и муниципальных. Данное понятие заменено на понятие «организации в области охраны здоровья граждан», которые, как известно, могут быть и частными. Следовательно, получателями бюджетных средств теперь выступают и частные организации, осуществляющие свою деятельность в области охраны здоровья граждан. Такие же коррективы коснулись и сферы образования.

Законодательством в области культуры изменены формы собственности на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры). Ранее они принадлежали только государству и муниципалитетам, теперь, и это закреплено Федеральным законом от22.08.2004 № 122-ФЗ, указанные объекты могут принадлежать частным лицам.

В-пятых, в результате влияния административной реформы на законодательство меняются методы правового регулирования.

Например, федеральные органы исполнительной власти получили право осуществлять государственный контроль, регулируя порядок его проведения ведомственными актами. Определение такого порядка при отсутствии законодательно установленных основ о процедурах контроля неизбежно повлечет использование различных подходов к его проведению. Подобная ситуация в России уже была в 90-х гг. прошлого века и привела к массовому нарушению прав граждан и субъектов предпринимательской деятельности, потребовалось немало усилий, чтобы изменить ситуацию.

В-шестых, административная реформа не совсем адекватно отразилась на процессах реализации нормотворческой функций Правительства РФ.

По административно-правовому статусу Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, поэтому на него возлагается организации исполнения законодательства. Но современный законодатель идет по другому пути: на Правительство РФ ложится основная нагрузка по установлению порядков, перечней, тарифов, ставок, квот и т.д. во исполнение федеральных законов, что существенно усложняет организацию его деятельности. В результате - основную часть времени Правительство РФ должно посвятить нормотворчеству, а не основной своей задаче- организации исполнения законодательства.