Тенденции и направления административной реформы в Украине

4

Межрегиональная Академия Управления Персоналом

Контрольная работа

По дисциплине: Экономика предприятия

Тема: Тенденции и направления административной реформы в Украине

Выполнила:

Васильева Е.О.

Группа:

ТУст 07-08 Б1УЕП (4,6дс)

Севастополь

2010 г.

Введение

Административная реформа в Украине отнесена к главным задачам трансформации системы государственного управления. На необходимости ее осуществления делают акцент в своих выступлениях Президент Украины и другие представители украинского политикума. В частности, данный вопрос был одним из ключевых для обсуждения на Всеукраинском съезде советов, самом крупном за годы независимости собрании самоуправляемого актива государства, который прошел 25-26 апреля 2005 г. Сегодня основные положения предлагаемой административной реформы вынесены на обсуждение, как специалистов, так и всего украинского общества.

В этом контексте научное обоснование принципов Административной реформы имеет важное прикладное значение. Нынешний этап государственного строительства в Украине требует создания системы управления региональным и местным развитием, которая могла бы наиболее эффективно реализовать имеющийся в стране экономический потенциал для повышения уровня жизни граждан, обеспечить динамичное развитие как страны в целом, так и каждой территории в частности.

1. Административная реформа Украины 1997 г.

1.1 Возникновение необходимости проведения административной реформы

В конце 90-х годов состояние функционирования исполнительной власти в Украине характеризовалось тем, что уровень ее организационного влияния на общественные процессы не удовлетворял потребности динамического развития гражданского общества, формирования социально-экономического устройства и демократического, социального, правового государства. За последние годы не удалось достигнуть такого уровня организации исполнительной власти, когда бы ее субъекты создали функционально достаточную и структурно не противоречивую систему. Это проявляется в несовершенстве состояния многих составляющих элементов механизма государственного управления в нашем государстве.

Преодолению такого положения в сфере исполнительной власти должно содействовать осуществление административной реформы. Административная реформа -- это целостный комплекс согласованных мер, направленных на радикальную перестройку органов исполнительной власти и внедрение более эффективных форм и методов их деятельности. Целью реформы является поэтапное создание на научных принципах более эффективной и демократической системы государственного управления, которая должна быть достаточно прозрачной для общественности, а расходы на ее содержание должны быть адекватными финансово-экономическому состоянию государства.

Один из обобщающих выводов пятилетней деятельности Счетной палаты Украины говорит о том, что почти половина средств государственного бюджета ежегодно используется крайне неэффективно. Основная причина столь нерациональных трат -- неэффективная система государственного управления, ее громоздкость и несовершенство, серьёзные противоречия практически во всех подсистемах.

Именно такое положение, а также отсутствие системы профессионального управления социально-экономическими процессами в государстве привели к острейшему финансовому кризису осенью 1998 года и являются основным тормозом в проведении социально-экономических, да и политических реформ. И это вполне закономерно. История не знает примеров решения сложных социально-экономических задач в демократических государствах в условиях неэффективной системы власти.

Сегодня для многих очевидно, что сложнейшая социально-экономическая ситуация в Украине вызвана не столько действиями отдельных личностей (что также имеет место), сколько неверным построением системы государственной власти и управления народным хозяйством, чрезмерным разбуханием ее аппарата, порождающим неуправляемость.

Статистика безапелляционно зафиксировала результат этого процесса: численность органов исполнительной власти (без местных администраций) в 1992 году составляла 63,8 тыс. человек, а в 2001-м -- 170 тыс.

Нельзя сказать, что этим процессом никто не пытался управлять, оставляя его без внимания. Только в течение 1994--1999 годов было принято свыше 100 указов Президента Украины и около 300 постановлений Кабинета министров по упорядочению количества органов исполнительной власти и численности их работников. Постоянные смены правительства не только не улучшили ситуацию в государстве, но еще более обострили противоречия в экономической политике, управлении социально-экономическими процессами.

В цивилизованной Европе, куда мы обратили свой взор, функции государства ограничены, как ограничена численность госчиновников и расходы на их содержание. Функции государства в этих странах - защита прав и свобод граждан (в т.ч. на образование, медицинское обеспечение), защита их жизни и собственности, социальная поддержка обездоленных и больных, разрешение конфликтов, оборона страны, внешняя политика. Мы поняли, что Украине необходимо кардинально реформировать государственную машину, и назвали это административной реформой.

Показательными являются результаты опроса общественного мнения, проведенного «Социс-Геллапом». На вопрос: «Как к вам относится государство?» лишь 3% опрошенных заявили, что они чувствуют его повседневную заботу. Зато 63% граждан Украины считают, что государство от них отвернулось. Рядовые налогоплательщики и предприниматели не в состоянии (да и не хотят) отдавать на содержание государственных структур так много, получая взамен так мало. И с их мнением нужно согласиться.

На стороне реформаторов и наши партнеры на Западе. Пожалуй, впервые в новейшей истории Украины совпали интересы ее народа, политической элиты, лично Президента Л.Кучмы и наших западных партнеров. Именно мощное давление со стороны кредиторов является залогом того, что отечественные реформаторы пойдут дальше деклараций и косметических структурных изменений. Запад ясно дал понять Л.Кучме, что будущее Украины больше зависит от них, нежели от его собственного правительства.

За годы независимости власть прошла сложный путь становления, однако создание высокоэффективной сбалансированной государственной машины остается для Украины в разряде перспектив. Собственно говоря, главная функция любого бюрократического аппарата -- предоставление качественных услуг населению в экономической, правовой, социально-культурной и других сферах. Индикаторы качественности этих услуг и определяют эффективность власти. Попытаемся проанализировать уровень результативности действий исполнительных структур прошлых лет по состоянию на 2000 год.

Экономическая сфера. На протяжении десяти лет в Украине объемы ВВП, промышленного и сельскохозяйственного производства неуклонно сокращались. (За период с 1990 г. по 1999 г. реальный ВВП сократился почти в 2,5 раза.) Внешние долги государства возросли с $400 млн. (1992 г.) до $12,4 млрд. (1999 г.), то есть более чем в 30 раз. Почти половина предприятий работают убыточно; из года в год обостряется платежный кризис. В последнее время наметились робкие плюсовые тенденции.

Социальная сфера. Никак не удается укротить рост цен и задолженности по зарплате: в марте эта самая задолженность достигла 6,5 млрд. грн. Нелишне напомнить, что в 1999 г. реальная зарплата в Украине (с учетом роста цен) составляла менее трети от уровня далекого 1990 г. Страну душит растущая безработица: общая численность лишь официально зарегистрированных безработных за последние три года увеличилась с 350 тыс. чел. до 1,2 млн. чел. Реальная безработица -- на уровне 7--8 млн. чел.

Защита прав и свобод граждан. Вот уж многолетняя притча во языцех! Когда об этих тонких материях заходит речь в диалоге с Западом, мы неизменно оказываемся в роли обороняющейся стороны. Впрочем, что уж тут о заморских критиках, если сами украинцы не чувствуют себя защищенными. Согласно результатам социологического опроса Украинского центра экономических и политических исследований, лишь 0,9% респондентов считают, что права человека в Украине полностью соблюдаются; 18,4% опрошенных согласились с тем, что они соблюдаются лишь в определенной степени; но больше всего (75,9%) респондентов заявили, что права человека совсем не соблюдаются или не очень соблюдаются. Кстати, всеукраинская акция журналистов засвидетельствовала, что и со свободой слова в Отечестве не все благополучно. Массмедиа испытывают мощный прессинг, пытаясь противостоять судебным искам: в 1999 г. против украинских СМИ было подано 2258 судебных исков на сумму свыше 90 млрд. грн., что втрое превышает государственный бюджет Украины, причем в 55% случаев, по оценкам редакторов ведущих украинских изданий, иски были инициированы государственными чиновниками.

Управление государственной собственностью. Низкое качество менеджмента на казенных предприятиях иллюстрируют следующие цифры. В 1999 г. на государственные предприятия, где работало более 75% занятых в экономике граждан, приходилось лишь 45% общего объема выработанной продукции. И еще: более половины госпредприятий убыточны и "утяжеляют" бюджет постоянно растущими долгами (более 10 млрд. грн.).

Стоимость государственных корпоративных прав в 1999 г. составляла 10,6 млрд. грн., в т.ч. закрепленных в государственной собственности -- 4,4 млрд. грн. Все эти миллиарды "глубоко заморожены": в 1999 г. государство получило от них смехотворную сумму дивидендов -- 54,5 млн. грн., около 0,5% (!) стоимости госимущества. Значит, и на этом направлении у государства как-то не складывается.

Регулирование рыночных отношений. По меткому определению Президента Л.Кучмы, система управления представляла собой "административно-управленческий гибрид, который вступает во все более острые противоречия с рыночными отношениями". Государство взращивает производителя в административно-спартанском духе. Выживают в большинстве своем теневые мутирующие субстанции; прочих экономико-правовая среда в основном отторгает.

По мнению экспертов УЦЭПИ, такая ситуация объясняется: громоздкой разрешительной процедурой открытия собственного дела, чрезмерной зарегламентированностью предпринимательской деятельности, монополизацией государством отдельных сегментов экономики. Наконец, деформированной налоговой политикой, непрозрачностью и нестабильностью законодательства.

Перечисленные факторы плюс низкий уровень защиты внешних инвестиций, коррумпированность чиновников, бюрократическая волокита, экономическая преступность формируют неблагоприятный фон для ведения иностранного бизнеса в нашей стране. Оттого-то объем прямых иностранных инвестиций на душу населения в Украине в прошлом году составил всего-навсего $10. А вот в Эстонии этот показатель достиг $162, в Польше -- $172, Хорватии -- $244, Чехии -- $476. Контраст разительный! Инвестиционный климат у нас довольно засушливый, почти без финансовых осадков.

Таким образом, на панели пульта госуправления многие индикаторы уже давно подают аварийные сигналы. Система исполнительной власти в Украине уже много лет не отвечает ни уровню задач, которые стоят перед государством, ни современным управленческим стандартам. Неудивительно, что население, по результатам апрельского опроса УЦЭПИ 2000года, не выставило госаппарату даже "тройки" по обычной школьной пятибалльной шкале. (см. диаграмму №1)

Собственно, причины низкой эффективности исполнительной вертикали известны. Это несогласованность действий и противоречивость принимаемых решений, низкая исполнительская дисциплина, дублирование функций разными ведомствами и чрезмерная концентрация их в центре. Это несбалансированная региональная политика, приводящая к уродливой диспропорции в развитии регионов, "закрытость" власти и разъедающая государственную машину коррупция. Наконец, это низкий престиж государственной службы.

Поэтому необходимость кардинальной трансформации управленческой системы сомнений не вызывала.

1.2 Проведение административной реформа

Официальная точка отсчета начала административной реформы в Украине -- 7 июля 1997 года. В этот день указом Президента для концептуального и организационно-методического обеспечения подготовки и проведения административной реформы. была создана Государственная комиссия, основными задачами которой стали: разработка Концепции административной реформы; определение научных основ, стратегии и тактики ее проведения; разработка конкретных механизмов и сроков внедрения административной реформы; экспертная оценка концепций и проектов нормативно-правовых актов, направленных на создание правовой базы административной реформы; анализ деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в отношении осуществления мер административной реформы и предоставления помощи в ее проведении; рассмотрение предложений и программ научного, материально-технического, кадрового и финансового обеспечения административной реформы; подготовка предложений по конкретным направлениям проведения указанной реформы.

Ровно через год, в июле 1998-го, была утверждена Концепция административной реформы, реализация основных положений которой направлена на обеспечение реформирования системы государственного управления, создание условий для строительства демократического, социального и правового государства, утверждение, обеспечение и защиту прав всех граждан страны.

Целью административной реформы является формирование эффективной, прозрачной и подконтрольной народу системы государственного управления, расходы на содержание которой будут адекватны финансово-экономическому состоянию государства. Преобразования в этой сфере призваны обеспечить в Украине перестройку системы государственного управления всеми сферами общественной жизни. Думаю, что такую идеологию, такой замысел реформирования нельзя не поддержать. Но… с другой стороны, важнейшим является практическое воплощение в жизнь этой идеологии, планов.

Государственную комиссию по проведению административной реформы. возглавил Леонид Кравчук, заместителями стали Евгений Кушнарев (позднее его заменил Николай Билоблоцкий) и Сергей Тигипко. Примечательно, что в состав комиссии вошли и народные депутаты - Иван Заец и Игорь Колиушко. По оценкам экспертов, именно они являются главными идеологами административной реформы в парламенте. Таким образом, Президент попытался учесть и интересы высшего законодательного органа страны.

Но власти действовали параллельно, зачастую входя в острый конфликт. Практически одновременно в Верховной Раде началась активная работа по подготовке основополагающих конституционных законов. И беда не только в том, что законопроекты вступали в противоречие с президентским видением хода реформ. Зачастую, даже внутри отдельной политической партии не было единства в определении правовых основ реформирования государственного аппарата. Свидетельство тому - хотя бы ситуация с подачей Игорем Колиушко (на то время - членом НДП) и премьером Валерием Пустовойтенко (членом этой же партии) двух, противоречащих друг другу проектов Закона «О Кабинете министров Украины».

Нельзя забывать и о том, что свои требования относительно содержания, сроков, принципов реформ выдвигали и международные финансовые организации. С позиций своего исторического опыта и конечных целей построения социального правового Украинского государства они были и остаются правы. Не учитывался лишь один «небольшой» нюанс - реальная ситуация украинского общества и реальные же возможности власти по реформированию аппарата управления. Ведь основную часть государственных служащих составляют работники партийно-хозяйственных органов бывшей УССР. Менталитет этих людей изменить в сжатые сроки трудно, если вообще возможно.

В этой ситуации труднее всего, вероятно, пришлось исполнительной власти. Необходимо было искать компромисс с парламентом и одновременно - с Западом. Отсюда - часто поспешные и потому не всегда оптимальные решения. Трудно охарактеризовать указ Президента от 13 марта 1999 г. «Об изменениях в системе центральных органов исполнительной власти» как способствующий ускорению процесса административной реформы. Указ содержал положительные новшества (упрощение системы государственного управления, понижение статуса ряда ведомств и подчинение их министерствам), но его реализация свелась, как всегда бывает, к простой их ликвидации и реорганизации. Количество центральных госструктур сократилось с 93 до 87.

В конечном итоге, ситуация в Украине до 15 декабря 1999 года напоминала хрестоматийный пример действия лебедя, рака и щуки, а воз административной реформы так и остался на месте.

Итак началом практического осуществления административной реформы считается принятие Указа Президента Украины от 22 июня 1998 г. «О мерах в отношении внедрения Концепции административной реформы в Украине». Этим Указом были одобрены основные положения Концепции административной реформы, которая была разработана Государственной комиссией по проведению в Украине административной реформы.

Согласно Концепции ключевыми направлениями административной реформы признаны:

-- рационализация структуры, функций и методов деятельности органов исполнительной власти, упрощение и сокращение лишних отраслей управления;

-- внедрение действенной системы государственного контроля и рационализация административных процедур;

-- дерегуляция и усовершенствование системы управленческих услуг, предоставляемых на разных уровнях исполнительной власти;

-- реформирование системы подготовки и переподготовки управленческих кадров, механизма государственной службы;

-- уточнение административно-территориального деления страны;

-- обновление законодательной базы административных правоотношений, организационно-правовое обеспечение развития административной юстиции.

Практическая реализация мер административной реформы должна быть подчинена выработанным мировой практикой основополагающим принципам функционирования исполнительной власти в демократических государствах. Среди них следует отметить такие:

-- приоритетность законодательной регламентации функций, полномочий и порядка деятельности органов исполнительной власти;

-- независимость органов исполнительной власти от органов законодательной и судебной власти в пределах, определенных Конституцией Украины;

-- ответственность органов исполнительной власти, их должностных лиц за свои решения, действия и бездействия перед гражданами, права которых были нарушены;

-- обеспечение парламентского и судебного контроля за функционированием органов исполнительной власти и их должностных лиц.

В декабре 1999 года начался очередной этап административной реформы. Учитывая, что полномочия и функции органов исполнительной власти не были регламентированы законом, Президент Леонид Кучма 15 декабря подписал пакет указов о проведении административной реформы, которые упорядочили систему центральных органов исполнительной власти и утвердили схему их построения и взаимодействия. Глава президентской администрации Владимир Литвин считает эти решения революционными. Видимо, он прав. Эволюционным путем реформировать госструктуры в Украине невозможно. Ситуация, действительно, смахивает на революционную. Нижние чиновничьи пласты хотят жить по-старому, верхние хотят по-старому управлять. А народ, зажатый между ними, тихим скулежом дает понять, что все-таки хочет жить по-новому. Реформаторы в правительстве опускают руки в бессилии изменить что-либо к лучшему. Каток госмашины тупо, но устойчиво катится в известном направлении, подчиняясь разве что законам Паркинсона.

Президент подписал три указа - «О системе центральных органов исполнительной власти», «О составе Кабинета министров», «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти». Для нас важны несколько принципиальных положений этих документов.

Первое - сокращение и качественное преобразование аппарата государственного управления. Полностью ликвидированы 22 ведомства. Количество министерств уменьшилось с 18 до 15, госкомитетов - с 20 до 15. В целом количество органов центральной исполнительной власти сокращено почти в два раза - с 87 до 46 (кстати, за три дня до подписания указа число «спасенных» министерств в проекте документа было не 46, а 36...).

Второе - функции определения государственной политики закреплены только за членами Кабинета министров, которые будут заниматься не только организационно-управленческой, но и политической деятельностью. Например, принимать участие в разработке программы правительства, а значит, и нести ответственность за ее выполнение. На будущее запрещено приравнивать любые должности в органах исполнительной власти к членам Кабинета министров.

Ограничено количество замов министров, председателей ведомств - один первый и три простых (кроме Минобороны, МВД и СБУ). Впрочем, это вряд ли оправданно в случае, например, с Министерством топлива и энергетики, которое объединило важнейшие стратегические отрасли народного хозяйства.

Госкомитеты занимают подчиненное положение и осуществляют свою деятельность через премьера, его замов либо министров.

В особую категорию выделены центральные органы исполнительной власти со специальным статусом - Служба безопасности Украины, Антимонопольный комитет и другие. Тем самым упрощена система управления государством.

Третье - аппарат Кабмина реорганизован в секретариат, будет сокращена его численность, запрещено построение по отраслевому признаку. Возглавит секретариат правительственный секретарь, который не будет членом правительства. Таким образом, существенно снижен статус этого органа и возможности его влияния.

Кабмин обязан в трехмесячный срок привести свои решения в соответствие с указами Президента. В порядке компенсации за моральные и человеческие потери министры, сохранившие свои портфели, будут выделены в отдельную касту путем... выдачи их автомобилям специальных номеров. Этого административная реформа не предполагает, но на деле такие номера будут только у Президента, премьера, вице-премьера, министров и пяти-шести человек на Банковой. На номере будут всего три цифры и герб Украины. А простым богатым смертным такие номера не получить ни за какие коврижки.

Траектории, по которым развивалась реорганизация органов исполнительной власти, можно проследить на таких примерах.

Указом Президента Украины от 15.12.99 № 1573 «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти» была предусмотрена ликвидация Государственного комитета Украины по материальным резервам и создание на его базе государственной акционерной компании, с подчинением ее Министерству экономики Украины. С целью обеспечения функционирования единой системы государственного материального резерва Указом Президента Украины от 27.06.2000 № 827 упразднялась государственная акционерная компания, а функции Госкомитета по материальным резервам возлагались на реорганизуемое Министерство экономики Украины. Постановлением Кабинета министров от 30.06.2000 № 1041 на базе ликвидированного Государственного комитета Украины по материальным резервам в составе Министерства экономики создан правительственный орган государственного управления -- Государственное агентство по управлению государственным материальным резервом. В дальнейшем, учитывая стратегическое значение государственного материального резерва для обеспечения национальной безопасности Украины и с целью совершенствования государственного регулирования в этой сфере, Указом Президента от 07.08.2001 № 603 на базе указанного агентства образован центральный орган исполнительной власти -- Государственный комитет Украины по государственному материальному резерву. Таким образом, этот орган исполнительной власти в течение 19 месяцев создавался, превращался в правительственный орган госуправления и снова воссоздавался как центральный. Как вы понимаете, эффективность его работы была нулевая, безответственность за результаты работы полная.

А вот другой поучительный пример. Указом Президента Украины от 15.12.99 № 1573 был ликвидирован Комитет Украины по монополии на производство и оборот спирта, алкогольных напитков и табачных изделий с передачей его функций Министерству финансов Украины. Постановлением Кабинета министров от 24.04.2000 № 690 в составе Министерства финансов образован Департамент регулирования производства и оборота алкоголя и табака, как правительственный орган государственного управления. Однако уже 11 июля 2001 года с целью реализации государственной политики в сфере производства и оборота спирта, алкогольных напитков и табачных изделий, повышения эффективности контроля в этой сфере, Указом Президента № 510 эта функция от Министерства финансов передана Государственной налоговой администрации Украины. Постановлением Кабинета министров от 07.08.2001 № 940 ликвидирован созданный в составе Министерства финансов Украины правительственный орган государственного управления -- Государственный департамент регулирования производства и оборота алкоголя и табака. Численность работников Государственной налоговой администрации увеличена на 776 единиц, соответственно уменьшена численность Министерства финансов Украины. При этом переданная численность на 79 единиц превышает штатную численность ликвидированного департамента. Кроме того, количество легковых автомобилей, которые обслуживают Государственную налоговую администрацию увеличено на 60 единиц, без соответствующего уменьшения количества автомобилей, обслуживающих Министерство финансов и его местные органы.

1.3 Результаты проведения административной реформы

Выход президентских указов дал импульс реконструкции исполнительной власти. К сожалению, положительные новации сопровождаются просчетами и недостаточно продуманными действиями.

Вот один пример -- упразднено непосредственное подчинение Президенту Украины министров внутренних дел, иностранных дел, обороны и информации. Это в принципе должно было укрепить влияние правительства на решение ключевых вопросов обороны, внешней политики, охраны правопорядка и информационной политики.

Однако… настораживает то, что действия Кабмина по этим направлениям никак не прописаны в новой программе правительства. Более того, именно силовые министры не вошли в состав ни одного из четырех правительственных комитетов.

Кроме того, отдельным указом Президент Украины фактически напрямую подчинил себе Главное управление государственной службы, ранее бывшее парафией правительства.

Еще пример -- безусловно важна задекларированная ориентация на повышение политической роли министров. В президентских указах определено, что отныне министры отвечают за разработку и внедрение программы Кабинета министров, направляют и координируют деятельность других органов власти в своей сфере.

Однако… публичная политическая ответственность определяется не указом, а скорее механизмом назначения на должность. Реальными политическими фигурами министры станут лишь тогда, когда политическая партия (парламентское большинство) будет рекомендовать их в правительство и нести перед избирателями ответственность за результаты их работы (и в целом -- за результаты деятельности правительства).

И еще пример -- в развитие указов Президента Украины были образованы четыре правительственных комитета, которые под председательством профильных вице-премьеров и при участии министров рассматривают проекты актов правительства и принимают согласованные решения.

Однако… Если правительственные комитеты будут лишь готовить решения к заседаниям Кабмина и не будут уполномочены принимать окончательные решения хотя бы по отдельным вопросам -- нововведение будет иметь скорее негативные последствия. К тому же, создание комитетов значительно увеличило нагрузку на министров. В особенности это касается министра финансов и министра экономики, которые стали членами каждого (!) правительственного комитета.

И вот пример -- напомним, что указом Президента было запрещено приравнивать какие-либо должности в органах исполнительной власти к статусу министра.

Однако… В апреле этого же года должность председателя Государственной налоговой администрации была приравнена к министерской.

И напоследок пример -- были приняты решения по повышению оплаты труда госслужащих, и это должно было как-то простимулировать их управленческий энтузиазм.

Однако… соответствующее постановление правительства имело обратный эффект: зарплата государственных служащих не выросла, а уменьшилась -- за счет снижения премий (с 33 до 25% от должностного оклада) и отмены отдельных надбавок к должностному окладу.

Результаты мониторинга проведенного Счетной палатой говорят о постоянном росте расходов на содержание органов исполнительной власти, не адекватном состоянию экономики и возможностям государственного бюджета. Законом «О Государственном бюджете Украины на 1999 год» по сравнению с 1996 годом (до начала реформы) расходы на содержание органов исполнительной власти были увеличены в два раза и составили 1,06 млрд. гривен. Закон «О Государственном бюджете Украины на 2000 год» вновь предусматривает увеличение -- в 1,9 раза по сравнению с 1999-м.

Значительно возросла численность работников финансовых и фискальных органов, а также расходы на их содержание. Так, в 1999 году объем утвержденных расходов на содержание органов в 2,4 раза превысил расходы на содержание всех министерств, других центральных органов исполнительной власти и их местных органов.

Существующая система финансового обеспечения госаппарата не способствует экономному и эффективному расходованию бюджетных средств и не обеспечивает соблюдение принципа прозрачности бюджетных расходов.

Средства на реализацию административной реформы в государственном бюджете отдельной строкой не выделяются. Проведенные Счетной палатой проверки показали: реорганизация органов исполнительной власти осуществляется за счет средств, предусмотренных на их текущее содержание, что не дает возможности определить объем реальных затрат на проведение административной работы, искажает данные об объемах расходов на содержание органов исполнительной власти, способствует неконтролируемому расходованию средств.

В 2000--2001 годах в практику вошло принятие Кабинетом министров постановлений, разрешающих, в нарушение закона, финансирование расходов по содержанию органов исполнительной власти за счет уменьшения расходов по другим разделам функциональной классификации бюджетных расходов.

Тенденция роста доли расходов на содержание органов исполнительной власти в общем объеме расходов государственного бюджета приобрела уже устойчивый характер, несмотря на пять указов Президента Украины, изданных с целью обеспечения экономного и эффективного использования бюджетных средств. Сохраняется она и в госбюджете на 2002 год.

Только за 2000--2001 годы утвержденные объемы расходов общего фонда государственного бюджета на содержание органов исполнительной власти увеличились в 2,5 раза. Темп прироста этих расходов в 2001 году к 2000-му опережал темп прироста общего объема расходов государственного бюджета Украины в 2,6 раза.

Объемы капитальных расходов органов исполнительной власти в 2001 году по сравнению с 2000-м увеличены на 100 млн. грн., или в 1,6 раза.

К сожалению, в реформировании местных госадминистраций, переведенных на финансирование из государственного бюджета с 1997 года, наблюдается та же картина.

Результаты проведенного Счетной палатой анализа выявили отсутствие взаимосвязи между численностью работников местных госадминистраций и населения, проживающего на определенной территории. В расчете на 10 тыс. жителей в Украине приходится в среднем 13 работников госадминистраций. Однако в Кировоградской области на такое же количество людей приходится 21 работник местных госадминистраций, в Тернопольской -- 20, Волынской и Черновицкой -- по 19, тогда как в Донецкой -- пять, Днепропетровской -- восемь, Луганской и Львовской -- по девять работников.

Комментарии излишни. Но это отдельная тема. Ведь есть ещё и концепция региональной политики.

Неконтролируемый рост расходов на государственное управление будет продолжаться и не даст должной отдачи до тех пор, пока не произойдет настоящего реформирования системы госуправления и не будет установлена взаимосвязь между ресурсами, выделяемыми органами исполнительной власти для реализации их полномочий, и конкретными результатами их деятельности.

Правовые основы для этого заложены в статье 22 Бюджетного кодекса, которой установлено, что главный распорядитель бюджетных средств обязан разрабатывать план своей деятельности в соответствии с утвержденными функциями, исходя из необходимости достижения конкретных результатов за счет выделенных ему бюджетных средств.

Определение оптимальных для Украины количества и структуры органов исполнительной власти является одной из наиболее сложных проблем административной реформы. Причем структурная реорганизация этих органов, в соответствии с требованиями Концепции, должна проводиться на основе предварительного уточнения и изменения их функций.

А что же с функциями министерств? При преобразовании министерства в комитеты, а комитетов -- в агентства или опять в министерства происходит слияние (или разделение) центральных органов исполнительной власти. На свет появляются главные (ведущие) органы в системе центральных органов исполнительной власти.

Задачи, решаемые главными (ведущими) министерствами среди прочих (но не последних) центральных органов исполнительной власти, становятся все более расплывчатыми, и среднему гражданину совершенно не понятными. Что это значит? Например, Минэкономики и вопросам европейской интеграции -- главное (ведущее) министерство среди прочих центральных органов -- не «формирует», «не создает», «не реализует», а «принимает участие» или «участвует», а также «вносит предложения». Тогда необходимо спросить: а кто же в таком случае возглавляет реформирование экономики там, где это министерство «принимает участие» или кому это главное (ведущее) министерство вносит предложения?

Таких основных задач у Минэкономики восемь из пятнадцати, установленных ему указом Президента Украины.

Наверное, по этой причине в отчеты Минэкономики включается информация об очередных успехах на ниве внешнеэкономической деятельности: только за первое полугодие 2001 года торгово-экономическими миссиями проведено 2000 бизнес-форумов, конференций, встреч и переговоров на всех уровнях. Впечатляет? Но сколько это стоит!

Подобное касается прежде всего осуществления налоговой политики, которая до 1999 года относилась к функциям Государственной налоговой администрации.

В соответствии с указом Президента Украины от 26.08.99 г., это функция Министерства финансов. Именно оно теперь наделено полномочиями, связанными с проведением единой государственной налоговой политики, направленной на реализацию задач экономического и социального развития страны, координацию деятельности центральных органов исполнительной власти по обеспечению своевременного и полного поступления в государственный и местные бюджеты.

Об эффективности реализации этих полномочий можно судить хотя бы по двум примерам: судьба проекта многострадального Налогового кодекса и администрирование платежей в бюджет.

Исторически сложилось так, что профессиональный потенциал работающих в сфере налогового законодательства сосредоточен в налоговой службе. Поэтому Минфин, получив права осуществления налоговой политики, не смог в сжатые сроки подкрепить их критической массой специалистов-практиков. Отсюда и все топтание на месте в разработке налогового законодательства.

Ситуация с администрированием платежей уже целое десятилетие остается неотрегулированной. Одни платежи взимаются Государственной налоговой администрацией, другие -- Государственной таможенной службой, третьи -- Фондом госимущества.

По предварительным результатам исполнения госбюджета, Государственная налоговая администрация не обеспечила поступление 1 млрд. 376 млн. гривен налога на добавленную стоимость. Кроме этого, налогоплательщикам не возвращено более 4 млрд. гривен НДС.

По платежам, которые администрируются Государственной таможенной службой, не поступило 202,6 млн. гривен.

Фондом государственного имущества сорвано выполнение программы приватизации -- непоступление в бюджет 3,7 млрд. гривен послужило главной причиной его невыполнения.

Однако Минфин, отвечающий за исполнение бюджета, не вправе влиять на эти службы, поскольку они ему не подвластны и, образно говоря, находятся в положении некоторых персон, которые царствуют, а не правят. Но реорганизации продолжаются.

В этом и заключается мудрость государственного аппарата, который всеми доступными и недоступными методами подталкивает руководство страны к метаморфозам. Все очень просто. При постоянных изменениях статуса и полномочиях государственного органа никто ни за что не отвечает. Почему? Виновных нет, да и не может быть. Не успевают ликвидационные комиссии начать работу, а им уже надо ее «сворачивать» в связи с восстановлением структуры. При разделении или слиянии министерств, ведомств или комитетов имущество передается, списывается или вообще растворяется в пространстве и времени.

Но это только цветочки. Еще интереснее обстоят дела с ведомственными программами действий (а их около 1,5 тыс.), вернее, с невыполненными программами, поручениями, нерешенными задачами, которые в связи с небольшим жизненным циклом министерства или комитета просто не могут быть решены временщиками от государственного управления. Посудите сами: процесс захода на посадку в руководящее кресло, затем краткий период вхождения в задачи министерства и тут же -- реорганизация (или команда «на взлет»). На приобретение профессиональных навыков человек затрачивает, как правило, около трех-пяти лет своей жизни. Для становления профессиональной школы требуется уже около пяти-семи лет. А этого времени нет.

Главное, что все процессы происходят с целью «повышения эффективности системы управления государством». О стоимости этих процессов для бюджета мы уже говорили.

Есть еще и другие потери, просчитать которые невозможно, а устранить просто необходимо:

-- потеря доверия человека, гражданина, предпринимателя к системе государственного управления;

-- падение международного авторитета государства. Ухудшение инвестиционного климата;

-- противоречия в национальном законодательстве и его системная незавершенность.

На сегодня без преувеличения можно сказать, что в деле проведения административной реформы Украина, пользуясь строительной терминологией, не вышла даже на нулевой цикл. Из всех составляющих административной реформы, намеченных в ее концепции, практически выполнено мучительно мало.

Формируя идеологию административной реформы в Украине, специалисты любят ссылаться на опыт других государств. Но прежде чем ссылаться на этот опыт, а тем более применять его на практике, необходимо как следует разобраться в особенностях своей страны, установить ее отличие, особенно в части построения системы государственной власти.

Главное отличие западных административных реформ от украинской заключается в том, что там, в условиях отлаженной системы государственной власти, которая складывалась и совершенствовалась на протяжении десятилетий, не требуется осуществлять коренные преобразования. Необходимы только отдельные улучшения, вызванные сменой правительств, изменением обстоятельств, ситуации в стране и т.п.

В Украине структура государственной власти создавалась, включая и социалистический период ее развития, не системно, а на основе определенных интересов, соображений, понимания ее сути высшими должностными лицами.

После распада Советского Союза и обретения Украиной независимости, изменения общественно-политической системы сразу начался процесс преобразования и создания собственной новой системы государственной власти и ее организационных структур. Но осуществлялось это, как и в социалистический период развития государства, на основе соображений высших должностных лиц, без серьезных научных обоснований, без какого-либо публичного обсуждения. Наука и общественность к решению этой проблемы никогда не допускались.

При проведении административной реформы нельзя игнорировать ст. 92 Конституции Украины, где записано: «виключно законами України визначається організація і діяльність виконавчої влади». Но на эту статью пока никто не обращает внимания.

Только в августе 2001 года Кабинетом министров утверждена программа, предусматривающая разработку в течение 2002--2004 годов научной методики осуществления функционального анализа и мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти. Ее реализация позволит определить критерии оценки деятельности указанных органов. При этом отмечено, что целостная научная программа должна стать основой для определения направлений реформирования системы госуправления, а полученные в ходе исследований результаты повлияют на структуру и функционирование всей административной системы. Всё это правильно. А до этих пор реорганизация органов исполнительной власти и изменение их полномочий проводились бессистемно, без соответствующего научного обеспечения? Так чем же мы занимались?

Очередным шагом в проведении в нашей стране административной реформы стало введение указом Президента Украины института государственных секретарей на уровне Кабинета министров и отдельных министерств.

Сама по себе идея выделения должностных лиц, назначаемых на срок полномочий Президента Украины, которые отвечают за организационное, экспертно-аналитическое, правовое, информационное, материально-техническое и прочее обеспечение деятельности Кабмина и министерств, можно было бы только приветствовать. Ведь практика государственного строительства минувших лет свидетельствует о частой смене правительств, почти всегда сопровождавшейся коренной ломкой аппаратов Кабмина и отечественных министерств, сменой уже наработанных подходов, способов и методов работы.

Казалось бы, можно было только порадоваться наступающей стабильности в системе государственного управления. Однако подобный подход создает в Кабмине и министерствах два разноустойчивых (а возможно, и разнополярных) полюса. С одной стороны -- премьера и министров, превращающихся исключительно в политические фигуры и подверженных опасности быть замененными в любой момент в зависимости от объективных, а часто и субъективных причин. А с другой -- непотопляемых (по крайней мере, на срок полномочий Президента Украины) госсекретарей. Кто же в доме хозяин?

Кроме того, следует подчеркнуть, что цель, преследуемая введением института госсекретарей, -- совершенствование государственного управления, обеспечение эффективной деятельности Кабмина, министерств, других органов исполнительной власти, а также их аппаратов, -- определяется не только его «незыблемостью». Наверное, в большей мере подобные цели могут быть достигнуты лишь путем качественного совершенствования работы этих важнейших государственных органов, благодаря уточнению их функций, улучшению форм и методов их деятельности. А пока призрачная незыблемость не толкнула ни одного госсекретаря баллотироваться в кандидаты народных депутатов, тогда как на этом маршруте наблюдается массовый поход членов правительства. К добру ли это?

Итак, формирование эффективной системы организации управления в государстве на центральном и местном уровне не состоялось. Это, как говорится, следствие. Более волнующими и важными сегодня являются другие вопросы -- почему это произошло? Сколько ещё времени ходить по замкнутому кругу?

Любая потеря времени наносит ущерб государству, подрывает его устои. А Украина на пути реформирования и создания рыночной экономики, замены общественно-политического строя уже потеряла не один год. Достижения и положительные изменения в государстве несопоставимы с утраченными возможностями. Сегодня с каким-то упоением говорят о наметившихся в последнее время положительных изменениях в темпах роста и т.п. И упорно молчат о том, что для выхода по объемам производства валового внутреннего продукта на уровень хотя бы 1990 года потребуется не менее 20 лет.

1.4 От чего зависит успех проведения административной реформы

Поиск ответа на сакраментальный вопрос "как проводить реформу?" предполагает оценку действенности попыток реформирования (а они были), учет ошибок, поиск более удачных решений и, главное, -- отказ от некоторых иллюзий…

Иллюзия первая -- проведение реформы властной вертикали возможно при любой погоде. Время для решительных президентских указов (15 декабря 1999 г.) было выбрано не совсем удачно. В этот период нужно было формировать состав правительства. Параллельно шла структурно-кадровая реорганизация администрации Президента Украины, аппарата Кабинета министров, СНБО Украины. Не содействовал законодательному обеспечению реформы январский парламентский кризис. Кроме того, новое правительство мгновенно оказалось под прессом форс-мажорных обстоятельств: разработка и утверждение собственной программы деятельности, бюджета-2000, минимизация энергокризиса (что может быть приоритетнее, если за окном зима!), реструктуризация внешнего долга и т. д. Все это объективно отодвинуло проведение административной реформы на второй план среди приоритетов правительства..

Иллюзия вторая -- главной целью реформы есть сокращение числа ведомств и чиновников. С 1994 по 1999 гг. вышло около 100 указов Президента и 300 постановлений правительства, направленных на упорядочение (в т.ч. и сокращение числа сотрудников) органов исполнительной власти. Однако, количество управленцев выросло на 34,8 тыс. Значит, использование "силовых" схем бесперспективно. Бюрократия бессмертна, и попытки ее директивного (скажем, на 20%, 30%) сокращения могут вызвать лишь регенерацию в ухудшенном варианте. Кстати, уникальная выживаемость аппарата -- это не украинский феномен. Попытки М.Горбачева и Б.Ельцина одним махом сократить управленцев приводили лишь к увеличению аппарата. Законы Паркинсона -- вещь серьезная!

Осмелимся высказать крамольную (для обывателя) мысль: во многих случаях сокращение чиновников не идет на пользу державе. Пропорциональное кадровое усечение не учитывает ведомственную специфику: аппараты некоторых структур действительно нужно сократить (может не на 20%, а даже на 50%), других -- наоборот, увеличить (возможно, на 80%). Сокращение -- не самоцель, власть должна быть эффективной, и это главное.

Поэтому кадровой хирургии должна предшествовать выверенная функциональная диагностика высокопоставленных терапевтов. Для начала необходимо четко определить (с учетом деконцентрации и децентрализации полномочий) перечень конкретных функций и объем задач каждого ведомства и лишь потом -- заносить ланцет над штатным расписанием. Отсутствие такой диагностики привело к заметному искривлению логики административного реформирования. Например, статус Минпромполитики, на которое "замыкаются" предприятия 34 сфер промышленности, необоснованно снижен до уровня Госкомитета. А вот Министерство экономики после реорганизации превратилось в перегруженного функциями и слабоуправляемого "монстра", который к тому же разделен территориально.

Абсолютно не обосновано жесткое ограничение количества заместителей министра лишь четырьмя лицами. Например, в Министерстве экономики аппарат с учетом территориальных органов насчитывает 2486 служащих. Плюс министерство координирует работу еще четырех госкомитетов. А вот аппарат Министерства экологии и природных ресурсов насчитывает 420 сотрудников. Однако обоим министрам позволено иметь лишь по четыре зама. Где здесь логика?

Кстати, население в целом понимает, что сокращение аппарата управления -- далеко не главная цель реформы. Это подтвердили результаты социологического опроса УЦЭПИ (см. диаграмму №2). Наибольшее число опрошенных (42,5%) считают, что реформа должна максимально приблизить госаппарат к нуждам общества, а более четверти респондентов видят главной ее целью повышение эффективности управленческого аппарата.

Иллюзия третья -- проведение реформы возможно без вложения средств. Опыт соседей нам не указ. Но если б мы, к примеру, поинтересовались у отца польской админреформы экс-министра Михаила Кулеши, в какую сумму обошлась полякам трансформация исполнительной вертикали, то услышали бы цифру: $10 млрд. (значительная часть из которых ушла на реорганизацию административно-территориального устройства страны). Так что реформа -- мероприятие весьма затратное!

По мнению экспертов УЦЭПИ, затраты на проведение реформы должны быть сориентированы по следующим направлениям: проведение организационных изменений в структуре власти, повышение зарплаты госслужащим, расчеты с уволенными по сокращению чиновниками, реализацию структурных изменений в государственном секторе экономики, проведение реформы административно- территориального устройства (на среднесрочную перспективу).

Средства необходимы и на обучение молодых управленцев. Ибо при проведении реформы ставка должна делаться на государственных менеджеров нового поколения. Президент Л. Кучма в Послании Верховной Раде особо подчеркнул: "Окончательно преодолеть остатки бывшей административной системы нынешняя бюрократия не в состоянии. Ее конструктивный потенциал полною мерою себя исчерпал".

Иллюзия четвертая -- административную реформу можно проводить без широкой поддержки на всех уровнях. Население в целом сегодня имеет весьма смутное представление о направлениях и конкретных целях реформы. Чиновников среднего звена охватывает парализующий страх за собственную судьбу, и это понятно. На этом фоне эпизодические импульсы отдельных реформаторов обречены на провал.

По данным социсследования УЦЭПИ, 48% граждан ничего не слышали об указах Президента Украины об административной реформе; 44,4% слышали об этих указах, но не знакомы с их содержанием, лишь 7,6% респондентов в курсе содержания этих важных документов. При всем при этом отсутствие эффективного информационного сопровождения действий власти порождает у населения скепсис относительно успеха реформаторских усилий.(См. диаграмму №3.) Показательно, что лишь 10,7% опрошенных уверены в положительных результатах реформирования. А вот 52,6% уверены, что реформа останется на бумаге, а если и состоится, то ничего не изменит. Если к этим пессимистам добавить 17,4% уверенных в частичном проведении реформы и 3,9% убежденных в ее негативном результате, то получится неутешительная картина -- три четверти населения настроены весьма скептично… Имея контроль над ведущими СМИ, государство не смогло донести до граждан планы реформы, чтобы заручиться их широкой поддержкой.

По мнению экспертов УЦЭПИ, успех проведения административной реформы в Украине зависит от многих важных условий, от ряда предпосылок, не все из которых благоприятны. Что ж это за условия?