Административная реформа в России

ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ

ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 20 февраля 2006 года

Под редакцией

С.Е. НАРЫШКИНА, Т.Я. ХАБРИЕВОЙ

Руководитель авторского коллектива - Хабриева Т.Я.,

заместители руководителя авторского коллектива - Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф.

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Волчинская Е.К. - советник Аппарата Комитета Государственной Думы РФ по безопасности, член Российского комитета программы ЮНЕСКО "Информация для всех", кандидат юридических наук - раздел II гл. 6;

Игнатюк Н.А. - ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук - "Влияние административной реформы на законодательство", раздел I гл. 1, 4, 8, раздел II гл. 2, 3, раздел III гл. 2, 4, 5, 13;

Казанцев Н.М. - доктор юридических наук, профессор;

Калмыкова А.В. - научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации - раздел I гл. 3, 5, раздел II гл. 2, раздел III гл. 1, 3, 6;

Минашкин А.В. - кандидат юридических наук;

Нарышкин С.Е. - Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации - Министр Российской Федерации, кандидат экономических наук - предисловие;

Ноздрачев А.Ф. - заведующий отделом административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации - "Административная реформа: проблемы и решения", раздел III гл. 1, 3, 5, 8, 9, 11, 12;

Собянин С.С. - на момент подготовки рукописи - губернатор Тюменской области, в настоящее время - руководитель Администрации Президента РФ, кандидат юридических наук - раздел II гл. 5;

Спектор Е.И. - старший научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук - раздел I гл. 5, раздел II гл. 1, 7, раздел III гл. 1, 6;

Сухарева Н.В. - старший научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук - раздел I гл. 6;

Терещенко Л.К. - ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации - раздел I гл. 2, раздел II гл. 2, 5, раздел III гл. 5, 8, 10, 11, 12;

Тихомиров Ю.А. - первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, член-корреспондент Международной академии сравнительного права - "Административная реформа: проблемы и решения", раздел I гл. 7, раздел II гл. 4, раздел III гл. 4, 7;

Хабриева Т.Я. - директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации - введение, "Административная реформа: проблемы и решения";

Чеснокова М.Д. - научный сотрудник отдела социально-культурного законодательства и социологии права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ - раздел III гл. 14;

Штатина М.А. - доцент кафедры конституционного, административного права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук - "Зарубежный опыт проведения административных реформ".

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

1. Нормативные правовые акты

АПК РФ <*> - Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 с последними изменениями от 27.12.2005 (СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012; РГ. 2005. N 296)

--------------------------------

<*> Если в тексте настоящей книги встречается наименование нормативного правового акта, выделенное курсивом, то это значит, что полное наименование акта и источник его опубликования помещены в списке принятых сокращений. - Прим. ред.

Бюджетный кодекс РФ - Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 с последними изменениями от 27.12.2005 (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; РГ. 2005. N 296)

Водный кодекс РФ - Водный кодекс РФ от 16.11.1995 с последними изменениями от 31.12.2005 (СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471; РГ. 2005. N 297)

ГК РФ - Гражданский кодекс РФ, часть первая от 30.11.1994 с последними изменениями от 21.07.2005 (СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3120)

Градостроительный кодекс РФ - Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 с последними изменениями от 31.12.2005 (СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16; РГ. 2005. N 297)

КоАП РФ - Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 с последними изменениями от 31.12.2005 (СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1; РГ. 2005. N 297)

Лесной кодекс РФ - Лесной кодекс РФ от 29.01.1997 с последними изменениями от 31.12.2005 (СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610; РГ. 2005. N 297)

Семейный кодекс РФ - Семейный кодекс РФ от 29.12.1995 с последними изменениями от 28.12.2004 (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16; 2005. N 1 (ч. I). Ст. 11)

УК РФ - Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 с последними изменениями от 19.12.2005 (СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954; 2005. N 52 (ч. I). Ст. 5574)

Таможенный кодекс РФ - Таможенный кодекс РФ от 28.05.2003 с последними изменениями от 18.07.2005 (СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066; 2005. N 30 (ч. I). Ст. 3101)

Трудовой кодекс РФ - Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 с последними изменениями от 09.05.2005 (СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 3; 2005. N 19. Ст. 1752)

Закон о государственной гражданской службе - Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" с последними изменениями от 02.02.2006 (СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; 2006. N 6. Ст. 636)

Закон о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - Федеральный закон от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" с последними изменениями от 02.07.2005 (СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431; 2005. N 27. Ст. 2722)

Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) - Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" с последними изменениями от 31.12.2005 (СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3436; 2006. N 1. Ст. 17)

Закон о лицензировании отдельных видов деятельности - Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" с последними изменениями от 31.12.2005 (СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430; РГ. 2005. N 297)

Закон о Правительстве РФ - Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" с последними изменениями от 01.06.2005 (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 2005. N 23. Ст. 2197)

Закон о техническом регулировании - Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" с последними изменениями от 09.05.2005 (СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5140; 2005. N 19. Ст. 1752)

Закон о финансово-промышленных группах - Федеральный закон от 30.11.1995 N 190-ФЗ "О финансово-промышленных группах" (СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4697)

Закон об акционерных обществах - Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" с последними изменениями от 05.01.2006 (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1; 2006. N 2. Ст. 172)

Закон об информации, информатизации и защите информации - Федеральный закон от 20.02.1995 N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" с последними изменениями от 10.01.2003 (СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609; 2003. N 2. Ст. 167)

Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ - Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" с последними изменениями от 15.02.2006 (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; РГ. 2006. N 35)

Закон об общих принципах организации местного самоуправления - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с последними изменениями от 15.02.2006 (СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; РГ. 2006. N 35)

Закон об основах социального обслуживания населения - Федеральный закон от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" с последними изменениями от 22.08.2004 (СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872; 2004. N 35. Ст. 3607)

Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с последними изменениями от 10.01.2006 (СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 3. Ст. 280)

Указ N 314 - Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" с последними изменениями от 23.12.2005 (СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; 2005. N 52 (ч. III). Ст. 5690)

Указ N 649 - Указ Президента РФ от 20.05.2004 N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" с последними изменениями от 03.10.2005 (СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023; 2005. N 41. Ст. 4119)

Указ N 824 - Указ Президента РФ от 23.07.2003 N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" (СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046)

ПРЕДИСЛОВИЕ

В последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.

В современном мире заметны тенденции нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. В результате этого в ряде стран возникла необходимость проведения административных реформ. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ним. В то же время поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям.

Реформирование управления - это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций - не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы. В то же время эта сложная и ответственная задача должна решаться с учетом недопустимости "потери" важных и необходимых обществу функций.

Проводимые преобразования должны способствовать сокращению административного давления на предпринимательские структуры, наведению должного порядка в сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство. Эффективность деятельности государства определяется не столько широтой охвата контролируемых им сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов в стране.

Административная реформа в Российской Федерации еще далека до завершения, однако по определенным ее результатам уже можно сделать ряд выводов. В результате реализации начального этапа административной реформы в России созданы необходимые условия для комплексной модернизации системы управления. Учитывая сказанное, а также то, что реформа системы управления является одним из важных условий социально-экономического развития страны, распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р были одобрены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и план мероприятий по ее проведению. В них определены цели, задачи, сроки и этапы реформы. Основная ответственность за реализацию административной реформы по-прежнему ложится на Правительственную комиссию по проведению административной реформы.

Предлагаемая читателю книга дает представление об основных направлениях реформы системы управления в России, о возникших в ее ходе проблемах, позволяет оценить научную мотивированность проведенной работы и на этой основе продолжить поиск оптимального пути дальнейшего проведения административной реформы в интересах всего общества.

Руководитель Аппарата Правительства

Российской Федерации -

Министр Российской Федерации,

кандидат экономических наук

С.Е. Нарышкин

ВВЕДЕНИЕ

Проведение административных реформ в России имеет длительную историю. Перестройки центрального аппарата государственного управления проводились и в Российской империи, и в годы советской власти. Но после распада СССР предстояло по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти, преодолеть упрощенный взгляд на государство как совокупность органов и учреждений, понять, что исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти, неразрывно связанной с интересами общества, и вся ее работа должна быть направлена на максимальное удовлетворение потребностей различных групп населения. В связи с этим к концу 90-х гг. прошлого века окончательно утвердилась мысль о необходимости проведения в России реформ и, прежде всего, реформы административной.

Общеизвестно, что для проведения масштабной реформы необходимо определить ее цель, что подлежит реформированию, этапы проведения реформы, необходимые средства.

Под "административной реформой" принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в "автоматическом режиме" в интересах общества. Объектом реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, государственные организации при органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. Административную реформу предполагалось проводить в несколько этапов.

В 2004 г. вновь была утверждена структура федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с которой количество федеральных органов исполнительной власти существенно сократилось. Ранее Президентом РФ были созданы семь федеральных округов и проведены крупные мероприятия по усилению единства исполнительной власти. В дальнейшем была проведена специализация федеральных органов исполнительной власти и создана их новая типология. Появились федеральные министерства, основной целью деятельности которых являются определение государственной политики в порученной им сфере деятельности и нормотворчество; федеральные службы, основной функцией которых являются государственный контроль и надзор; федеральные агентства, призванные организовать оказание государственных услуг и управление государственным имуществом. В результате наряду с сокращением числа федеральных органов исполнительной власти произошло перераспределение полномочий между ними, упразднена часть дублирующих и избыточных функций этих органов власти.

Включенные в работу материалы были подготовлены в разное время коллективом Института для решения задач, выдвинутых в процессе проведения административной реформы и оптимизации механизма управления. Их содержание позволяет глубже понять сущность и последовательность проводимых преобразований в сфере государственного управления, дает представление о том, как продвигалась административная реформа, какие вопросы удалось решить, над чем еще предстоит серьезно работать. Авторами рассматривается не весь круг вопросов проведения административной реформы, а только те, в обсуждении которых они непосредственно участвовали.

Часть включенных в настоящую книгу разработок в определенной мере уже реализована, но это не снижает их актуальности. Работа по реформированию управления продолжается как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, а ее научное обеспечение весьма полезно для успешного достижения поставленных целей и минимизации ошибок на этом пути. Авторы искренне полагают, что данная работа станет полезна тем, кто будет участвовать в реализации последующих этапов административной реформы.

Поскольку на успех реформ влияет сочетание их реализации и общественной поддержки, а сами реформы эффективно реализуются подконтрольными усилиями государственных, научных и общественных структур, читателям важно включиться в обсуждение процессов, происходящих в период проведения административной реформы.

Научно-практическая направленность книги представляет интерес для самого широкого круга лиц - депутатов, государственных служащих, экспертов-аналитиков, работников государственных органов, организаций и учреждений. Она будет полезна служащим органов местного самоуправления, научным работникам, преподавателям и студентам.

Директор Института законодательства

и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации

Т.Я. Хабриева

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ

Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX - начале XXI вв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления.

В России особенно внимательно изучается опыт Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Кореи, Японии и др. Движущими мотивами большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решить одну (или несколько) из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора.

Ключевыми областями административных реформ являются: роль государства в обществе; структура и функции органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.

Несмотря на то что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранить препятствия, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.

В одних странах административные реформы характеризуются как экстремально радикальные (полная перестройка системы органов, "новый государственный менеджеризм" - Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью - Германия, Финляндия, Нидерланды. В то же время как государства с радикальными подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора модели и методы управления (целиком или более целенаправленными частями). И это несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов, форм и методов как основы государственного управления.

В некоторых странах (Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы административных реформ были сформулированы, приняты и реализованы политическими элитами и государственными службами. В других странах, хотя принципиальная основа административных реформ и разрабатывалась политической элитой и центральными государственными органами, многие мероприятия проводились снизу вверх путем экспериментов и разнообразных нововведений (некоторые аспекты административных реформ в США, Германии, Финляндии и др.). В Канаде, например, использовались оба подхода. Ключевыми факторами здесь являются структура государства, его политическая система и конституционный порядок.

Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех "прогрессивных событий", произошедших в мире в течение последних 20 - 30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство социально более сплоченным и сильным, "приблизить" его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.

Один из уроков административных реформ состоит в придании им характера постоянной функции государства. Упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально для этой цели созданными правительственными органами.

Российское государство обязано обеспечить соответствие собственной системы управления современным реалиям и извлечь уроки из мирового опыта. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.

I. Предпосылки административной реформы

Термин "административная реформа" на слуху уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004 - 2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела. Смысл "реформаторских" мероприятий в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год охарактеризован следующим образом: "...в течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных институтов. Но в то же время обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед...".

Что означает понятие "административная реформа"? Если обратиться к этимологии терминов "реформа" и "административная реформа", то первый из них означает изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; "административный" означает "осуществляемый администрацией или по ее распоряжению" <*>. С учетом указанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности.

--------------------------------

<*> Ожегов С.Н. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984. С. 589; Современный толковый словарь русского языка / Глав. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 2001. С. 702.

Каковы предпосылки административной реформы, когда она началась, ее содержание, законопроекты, связанные с проведением, и другие нормативные правовые акты, результаты и ожидания - таков круг вопросов, которые требуют сейчас научно-правового осмысления.

Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и, прежде всего, исполнительной власти <*>.

--------------------------------

<*> Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2004. N 4. С. 29.

Что касается исполнительного аппарата государственной власти - наиболее сложного и масштабного по своим людским, материальным и финансовым ресурсам, то часть реформаторов выдвигали лишь одну задачу: всячески сокращать бюрократический аппарат, лишать его льгот и привилегий, руководствуясь постулатами Паркинсона, согласно которым:

чиновник множит подчиненных;

чиновники работают друг для друга.

И далее читаем: "Если мы за критерий примем эти два пункта, то есть - можно ли все это изменить, - то можно будет судить об эффективности административной реформы, которая у нас проводится".

Но государственные служащие нужны в любом государстве. От эффективности исполнения ими своих должностных обязанностей зависит на самом деле эффективность всего государственного управления. Поэтому реального сокращения численности государственных служащих не произошло, льготы и привилегии не упразднены. Тогда как ненормированный рабочий день, повышенная ответственность, небезопасный для жизни и здоровья характер служебной деятельности и т.д. являются веским обоснованием наличия льгот. Задача состоит в их законодательно регламентированном и реальном предоставлении.

Осознавая все это, политическая элита проводила административную реформу, приспосабливая советский исполнительный аппарат к потребностям проводимых в стране политических и экономических преобразований. Общий вектор этого приспособления характеризовался словами: если что-то менять, то по минимуму.

Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и ее функциональной ориентации. По этим вопросам вокруг Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" развернулась острая дискуссия. Именно поэтому разработка законопроекта продолжалась в течение четырех лет.

Многие юристы, в том числе составители законопроекта, имея в виду отсутствие надлежащей конституционной основы исполнительной власти, предлагали в нем:

закрепить принципы организации органов исполнительной власти;

определить существо органа исполнительной власти;

обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти;

установить назначение каждого вида органов исполнительной власти и их место в системе;

сформулировать задачи и функции каждого вида органов исполнительной власти;

отразить соответствие наименования органа характеру и содержанию его деятельности и т.д.

Но и в Законе о Правительстве РФ эти вопросы оставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простор для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики.

Ясность была только в одном вопросе: решить политическую задачу ухода от системы глобального государственного воздействия на экономику. Законодатель отказался от государственно-правового и социального понятия "управление" и принял его толкование в узком гражданско-правовом смысле - применительно к государственной собственности. Это породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требовавших решения как в нормативном, так и в организационном порядке: совмещение функций регулирования и хозяйствования, властных полномочий и "рыночной власти", обязанностей по развитию конкуренции и прав по контролю и надзору за деятельностью бизнес-структур и т.д.

С самого начала рыночных реформ решению этих проблем уделялось наиболее пристальное внимание. Цель всех решений была неизменной: формирование исполнительного аппарата, соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Таким образом, административная реформа изначально рассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990 г.

Каждый год федеральная структура исполнительной власти изменялась, а в отдельные периоды - и два раза в год. Если мы сравним структуру федеральной исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 30.09.1992 N 1148, и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом N 314, то увидим, что между ними мало общего. В период с 1992 по 2005 гг. редакция указов, закрепляющих структуру федеральных органов исполнительной власти, менялась около 100 раз. Последние изменения структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлены Указами Президента РФ от 20.05.2004 N 649, от 28.07.2004 N 976, от 13.09.2004 N 1168, от 18.11.2004 N 1453, от 03.10.2005 N 1158, от 01.12.2005 N 1383 и др.

Что означает изменение структуры органов исполнительной власти? Это - изменение функций государственного регулирования, его объектов и "объемов", видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий, штатов, видов государственных должностей, квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающим реализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти, и т.д.

Не существовало и не существует официальной концепции проведения административной реформы как единого официального документа. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие "административная реформа" употребляется лишь в Послании на 2001 год. При этом в качестве основной поставлена задача: "...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти". И только в Послании на 2002 год говорится "...о необходимости административной реформы" и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием "административная реформа".

II. Историческая справка о планах проведения административной реформы

Первый этап (1992 - 1993 гг.)

Об идеях проведения административной реформы, о конкретных мероприятиях по их реализации написано немало, особенно в периодической печати и в юридической литературе <*>. Исследователи административной реформы четко выделяют несколько этапов, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи <**>.

--------------------------------

<*> См. Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: Российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. N 8-9; Медушевский А. Реформа государства // Отечественные записки. 2004. N 2 (Административная реформа). С. 15 - 23; Кузнецов Ю. Некоммерческое государство // Там же. С. 32 - 44; В поисках достоинств: Смысл и логика административной реформы // Там же. С. 45 - 63; Административная система России и административная реформа: Круглый стол // Там же. С. 134 - 150; Ковалев А. Промежуточные результаты административной реформы // Там же. С. 156 - 170; Парисон Н. Реформирование государственного управления в России: Проблемы и трудности // Там же. С. 178 - 188; Краснов М., Сатаров Г. История первой попытки административной реформы: (1997 - 1998) // Там же. С. 196 - 206; Кеттл Д. Глобальная революция в государственном управлении // Там же. С. 212 - 223; Сатаров Г., Головщинский К. Административная реформа и противодействие коррупции // Там же. С. 295 - 315; Чуклинов А. Административный ресурс: Проблемы управленческого метода // Там же. С. 322 - 330;

Старилов Ю.Н. Административная реформа: К перспективе "нового государственного управления" и "эффективного государства": Сб. науч. трудов. Вып. 16: Административная реформа в России: Политико-правовое и управленческое измерение / Отв. ред. Н. Старилов. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. С. 225;

Старилов Ю.Н. Административная реформа и административное судопроизводство: К вопросу о соотношении и проблемах определения содержания / Ю.Н. Старилов // Новое отраслевое законодательство: Проблемы теории и практики: Сб. по материалам межвуз. научн.-практ. конф. Н. Новгород: Нижегород. правовая акад., 2004. Ч. 1. С. 5 - 29;

Старилов Ю.Н. Административная реформа: Итоги первого этапа в административно-правовом измерении // Российское правовое государство: Итоги формирования и перспективы развития: Материалы Всерос. научн.-практ. конф. / Ю.Н. Старилов. Воронеж, 14 - 15 ноября 2003 г.: Пленарное заседание (Серия. Юбилеи, конференции, форумы). Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. Вып. 2. С. 95 - 142;

Старилов Ю.Н. Административная реформа: Основные проблемы переходного этапа. - Административная ответственность: Вопросы теории и практики / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: ИГП РАН, 2004. С. 273 - 277;

Старилов Ю.Н. Административная реформа: Политико-правовые особенности и первые итоги // Вестн. Воронеж. гос. ун-та. 2004. N 1. С. 3 - 31;

Старилов Ю.Н. Административная реформа: Политико-правовые особенности и первые итоги // ФЭС: Финансы. Экономика. Стратегия. 2004. N 10. С. 4, 5;

Старилов Ю.Н. Административная реформа: Способствует ли она совершенствованию административно-правового регулирования? // Административное и административно-процессуальное право: Актуальные проблемы. М.: ЮНИТИДАНА. Закон и право. 2004. С. 36 - 59;

Старилов Ю.Н. Административное право в борьбе с произвольным администрированием // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов / Отв. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. Вып. 17: Феномен "синдрома бесправия" в современном правовом государстве. С. 170 - 195.

Старилов Ю.Н. Реформа административно-правового регулирования: "Идеология", проблемы и будущее // Административное право и административный процесс: Актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. М.: Юристъ. 2004. С. 30 - 48.

<**> См., например: Зайцева Т.В. Предисловие к книге "Реформа государственной службы России: История попыток реформирования с 1992 по 2000 годы" (Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой). М.: Весь мир. 2003. С. 11 - 25.

На первом этапе были предприняты меры по департизации государственного аппарата и формированию конкретных федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции ничем не отличались от советских министерств и ведомств.

Второй этап административной реформы (1996 - 1998 гг.)

В сентябре 1996 г. Президенту РФ была представлена аналитическая записка под названием "О проблеме слабой управляемости государственными процессами". В ней в качестве основной проблемы выделялась и обосновывалась необходимость подготовки концепции новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении <*>.

--------------------------------

<*> Краснов М.А., Оболонский А.В. Часть II. Глава 2. Разработка Концепций административной реформы // Реформа государственной службы России: История попыток реформирования с 1992 по 2000 годы (Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой). М.: Весь мир. 2003. С. 120.

Ключевые идеи этой записки нашли отражение в Послании Президента РФ на 1997 год "Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)".

С 27 по 30 мая 1997 г. состоялось совещание под условным названием "Круглый стол", где обсуждались проблемы, которые необходимо решить в ходе административной реформы.

Основным результатом этого совещания было создание пяти рабочих групп экспертов по подготовке Концепции административной реформы. С сентября 1996 г. по май 1997 г. были подготовлены 12 вариантов Концепции административной реформы.

В Концепции в качестве основных обозначались следующие проблемы:

гражданин и власть;

исполнительная власть: новые функции;

проблемы государственной службы;

коррупция в системе управления.

13 марта 1998 г. в Администрации Президента РФ состоялось обсуждение проекта Концепции административной реформы. Участники совещания высказали убеждение, что до 2000 г. к ее практической реализации приступать нецелесообразно.

Текст Концепции был вручен в мае 1998 г. новому Председателю Правительства РФ С.В. Кириенко с целью опубликования, но он не был опубликован.

Третий этап административной реформы (1999 - 2000 гг.)

С осени 1999 г. центр разработок проблем административной реформы переместился из Администрации Президента РФ в Центр стратегических разработок (Центр Г. Грефа) - предвыборный штаб В.В. Путина как действующего Председателя Правительства РФ.

В начале 2000 г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.

В разделе "Власть и общество" констатировалась высокая степень дисгармоничности отношений между государственной властью и обществом.

В разделе "Отношения внутри системы власти" обосновывалось несоответствие устройства и особенно функционирования структур исполнительной власти основам конституционного строя Российской Федерации (демократическое, правовое, федеративное, социальное государство). Утверждалось, что исполнительный аппарат воспроизводит советскую систему управления.

В разделе "Политика изменений в государственной службе" утверждалось, что государственная служба должна создаваться на принципах "merit system" ("системы заслуг и достоинств"), открытости и доступности государственной службы.

Весной 2000 г. в реализации проекта Центра стратегических разработок наступило затишье в связи с выборами Президента РФ.

К осени того же года действительная причина торможения стала проясняться, в качестве приоритетов власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д.

Административная реформа была в очередной раз отложена.

Четвертый этап административной реформы (2003 - 2005 гг.)

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2003 год отмечалось, что "...бюрократия... обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти...; такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов". Это обстоятельство и составляло тот фон, на котором предстояло провести административную реформу. В Послании поставлена задача: "Надо провести радикальное сокращение функций госорганов. Конечно, это должно быть просчитано очень точно".

В Послании на 2004 год также было уделено внимание вопросам оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти. Президент РФ подчеркнул, что государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов РФ и муниципалитетов.

В 2003 - 2005 гг. административная реформа практически осуществляется по следующим направлениям:

оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;

реформирование государственной службы;

совершенствование управленческих процедур;

создание административной юстиции.

В марте 2003 г. Президентом РФ были изданы указы, сразу названные в СМИ "указами об административной реформе". В Указе N 824 выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная во исполнение этого Указа.

Постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 N 451 утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Комиссия является координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На нее возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам: исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.

Распоряжением Правительства РФ от 21.05.2004 N 682-р при Правительственной комиссии по проведению административной реформы созданы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования.

В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом (Указ Президента РФ от 16.07.2004 N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления"). При Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы: реформирование государственной службы, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и др.

Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти; изменение их системы, структуры и режима функционирования; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан - объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.

Успешное проведение административной реформы зависит не только от организационного обеспечения, но и от выработки нового порядка организации и функционирования исполнительной власти. Поэтому конституционно-правовое и административно-правовое обеспечение мероприятий играет ключевую роль в ее осуществлении. Подготовка и принятие нормативных правовых актов - имманентная часть процесса реформирования исполнительной власти, самый необходимый его "инструмент".

Опыт проведения административных реформ в других странах показывает важность своевременной подготовки нормативных актов, особую потребность в правовых нормах для стабильного функционирования административных институтов.

Нормативно-правовое обеспечение административной реформы проводится в двух направлениях:

анализ (инвентаризация) нормативных правовых актов на предмет их соответствия потребностям административной реформы;

подготовка новых нормативных актов;

исполнение норм вне зависимости от их содержания.

Однако "...важнейшими, пока еще не разрешенными, а во многом и не продуманными, вопросами остаются конституционно-правовые и административно-правовые параметры проводимой реформы" <*>.

--------------------------------

<*> Старилов Ю.А. Предисловие в Сб. науч. трудов. Вып. 16: Административная реформа в России: Политико-правовое и управленческое измерение. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. С. 3.

Задача науки административного права состоит в выработке предложений по развитию административного законодательства в целях практической реализации намеченных мероприятий по осуществлению административной реформы. Ибо "юридическое "оформление политических предположений и инициатив - процесс необратимый и в то же время самый ответственный" <*>.

--------------------------------

<*> Старилов Ю.Н. Там же. С. 3.

Пятый этап реформы связан с разработкой Программы административной реформы на период до 2010 г.

В соответствии с протоколом заседания Правительства РФ от 21.10.2004 Минэкономразвития России была подготовлена и представлена в Правительство РФ Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р указанные документы одобрены.

Концепция административной реформы предусматривает:

реализацию комплекса мер в области внедрения в деятельность органов исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг;

разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов;

повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд;

создание и реализацию особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах;

создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции);

завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранение неэффективного государственного вмешательства в экономику;

реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов;

реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

обеспечение прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

Концепция нацелена, прежде всего, на повышение способности исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления обеспечить достижение конкретных результатов в экономике и социальной сфере, а также рост качества и доступности государственных и муниципальных услуг, на снижение издержек от неэффективности государственных закупок.

Финансирование мероприятий административной реформы (2006 - 2008 гг.), проводимых федеральными органами исполнительной власти, предполагается производить за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Финансирование мероприятий административной реформы, проводимых в субъектах РФ, осуществляется в соответствии с законодательством субъектов РФ.

Основные мероприятия административной реформы 2006 - 2008 гг. будут осуществляться в четыре этапа.

I этап (конец 2005 г.) - разработка и принятие первоочередных нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, разработка методической базы; координация действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

II этап (2006 г.) - передача ряда государственных функций саморегулируемым организациям; передача части государственных организаций с федерального на региональный уровень; разработка нормативной базы для применения процедур управления по результатам; разработка стандартов массовых общественно значимых государственных услуг; разработка нормативных актов для совершенствования контроля и надзора процесса закупок для государственных нужд, аутсорсинга административно-управленческих процессов и др.

III этап (2007 г.) - ликвидация и приватизация избыточных государственных функций, разработка и внедрение большинства административных регламентов в федеральных и региональных органах исполнительной власти, внедрение процедур управления по результатам приоритетных стандартов государственных услуг и др.

IV этап (2008 г.) - корректировка нормативно-правовой базы реформы с учетом анализа накопленного опыта; обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне; развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинг мероприятий административной реформы.

Для решения поставленных в проекте программы задач предусмотрены мероприятия по следующим разделам - "управление по результатам", "стандартизация и регламентация", "оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции", "повышение эффективности взаимодействия государства и общества", "модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы" и др.

В качестве непосредственных результатов реализации Концепции предполагаются:

1) создание системы государственного управления, способной достигать общественно значимых измеримых целей;

2) снижение издержек на ведение бизнеса за счет сокращения административных барьеров (не менее чем в три раза);

3) создание новых рынков услуг для частного бизнеса в результате ухода государства из сфер экономики, где его присутствие нецелесообразно;

4) повышение качества и доступности государственных услуг для граждан;

5) повышение доверия граждан и бизнеса к государственным институтам.

В качестве приложения к Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах Правительством РФ утверждены показатели достижения целей административной реформы. В качестве таковых приведены следующие.

1. Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг. Предполагается, что в результате проведения административной реформы степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг повысится к 2008 г. до 50% и к 2010 г. - не менее чем до 70%.

Основным инструментом исследования количества и доступности государственных услуг признано проведение социологических опросов. В настоящее время существуют социологические методы определения удовлетворенности граждан количеством и доступностью государственных услуг, которые в значительной мере формируют отношение населения к деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне.

2. Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. По данным научных исследований размер издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в 2004 г. составил в среднем 8,5% выручки предприятия. В качестве целевого показателя реализации мероприятий административной реформы определено снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 г. до 3%.