Административная реформа в России

3. Место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления. В 2004 г. в международный рейтинг качества государственного управления входило 209 стран. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования - 30,5 единицы (из 100 возможных).

Для оценки системы государственного управления в Российской Федерации предполагается использовать следующие показатели.

Эффективность государственного управления. Этот показатель определяет качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой Правительством, и др.

Качество государственного регулирования. Этот показатель связан с оценкой политики, проводимой в сфере государственного регулирования в экономике. С его помощью измеряются такие факторы, как государственное регулирование цен на товары и услуги, неадекватный контроль в данной сфере, избыточное регулирование бизнеса и др.

Реализация мероприятий административной реформы должна способствовать повышению качества государственного управления и государственного регулирования. В качестве целевых ориентиров по данным показателям в Концепции предполагается использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Так, к 2008 г. предполагается достичь значения показателя эффективности государственного управления - 55 единиц, эффективности государственного регулирования - 60 единиц, а в 2010 г. - не менее 70 единиц по каждому из показателей.

В числе важных инструментов реализации административной реформы, с помощью которых должны достигаться поставленные цели, долгое время оставался спорным вопрос о механизме управления реализацией мероприятий административной реформы. В частности, федеральные органы исполнительной власти были не согласны с тем, что государственным заказчиком программы определялось Минэкономразвития России, которое, соответственно, направляло в ведомства своих менеджеров, а управление программой поручалось Дирекции программы. Серьезным недостатком программы был слабый охват регионального уровня управления в России <*>. Субъекты РФ пока пытались самостоятельно осуществлять преобразования в сфере государственного управления, как правило, ориентируясь на весьма нерезультативный федеральный опыт. Такая разобщенность не позволяла говорить о концептуальной определенности предполагаемых масштабных изменений.

--------------------------------

<*> Комментируя на заседании Правительства 22.09.2005 принятие Постановления Правительства РФ от 28.09.2005 N 587 "О Правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", М.Е. Фрадков назвал региональную тему стержневой и даже поднял тему "расширенного Правительства", имея в виду привлечение представителей регионов. Согласно указанному Постановлению в состав Комиссии будут входить руководители федеральных органов исполнительной власти и высшие должностные лица субъектов РФ.

Поставлен был под сомнение сам характер программы - федеральная целевая - как мало подходящий для мероприятий, результат которых четко не просматривается.

Федеральные органы исполнительной власти предлагали, выработав общие принципы, поручить им самим вести реформу на бюджетные средства, выделяемые им в рамках ведомственных программ. Привлекательность такого решения заключается в отсутствии необходимости изыскивать дополнительное финансирование. Кроме того, недопустимо, по их мнению, "внешнее управление" программой.

В Концепции четко определена система управления реализацией мероприятий административной реформы в 2006 - 2008 гг., которая должна гарантировать достижение поставленных целей, эффективность проведения каждого из мероприятий, а также долгосрочную устойчивость полученных результатов.

Ответственными за реализацию административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. являются Правительственная комиссия по проведению административной реформы, комиссии по проведению административной реформы, создаваемые в субъектах РФ, федеральные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Правительственная комиссия по проведению административной реформы в целях реализации Концепции на 2006 - 2008 годы:

обеспечивает согласование действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы;

заслушивает отчеты представителей федеральных органов исполнительной власти о выполнении возложенных на них задач по проведению административной реформы.

Правительственная комиссия имеет право:

запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций необходимые материалы по вопросам административной реформы.

Нормативно-правовую и методическую поддержку мероприятий по проведению административной реформы осуществляет уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти.

Для осуществления эффективного управления и контроля выполнения плана мероприятий на федеральном уровне в каждом федеральном органе исполнительной власти определены должностные лица и соответствующие подразделения, ответственные за проведение административной реформы.

Федеральные органы исполнительной власти на основании Концепции и плана мероприятий от 25 октября 2005 года утвердили собственные планы по проведению административной реформы.

На региональном уровне управление, координация и контроль за ходом реализации мероприятий по проведению административной реформы осуществляются комиссиями по проведению административной реформы в субъектах РФ в соответствии с законодательством субъектов РФ.

В целях согласования планов и реализуемых мероприятий и исключения возможного дублирования федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)", федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" и других федеральных программ созданы постоянно действующие координационные органы (советы). Координационные органы (советы) осуществляют согласование мероприятий данных программ с мероприятиями по проведению административной реформы.

III. Оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти

Указом N 314 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти определена в качестве приоритетного направления административной реформы.

Понятие "функция федерального органа исполнительной власти" означает нормативно установленный вид властной деятельности, постоянно осуществляемый этим органом в масштабах Российской Федерации.

Указом N 314 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ.

В административном законодательстве не существовало официально установленной типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации Указа N 314 и Указа N 649 и пересмотра Правительственной комиссией по проведению административной реформы функций федеральных органов исполнительной власти <*> принята следующая типология функций органов исполнительной власти:

--------------------------------

<*> См. Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 N 451.

1) функции по принятию нормативных правовых актов;

2) функции по контролю и надзору;

3) функции по управлению государственным имуществом;

4) функции по оказанию государственных услуг.

Признано, что эти функции являются "неотъемлемо государственными" и осуществляются федеральными органами исполнительной власти. Характерно, что в контексте Указа N 314 "политические" составляющие - такие, как выработка государственной политики, планирование результатов деятельности, прогнозирование и другие элементы государственной политики, не отделены, скажем, от правотворческой деятельности, проверки выполнения действующих требований, финансового отчета и т.д. Таким образом, в каждой функции государственного управления презюмируются элементы политики, и именно поэтому подобные функции отнесены к числу государственных.

В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти признано необходимым оптимизировать функции федеральных органов исполнительной власти.

В контексте Указа N 824 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти означает:

упразднение функций избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

передачу функций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым организациям в области экономики;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом;

завершение процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В период с января по август 2003 г. оценкой своих функций занимались сами федеральные органы исполнительной власти в порядке обновления собственных положений. В рамках данной работы по текстам положений Правительство РФ упразднило 22 функции и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования (данные неофициального характера).

Анализом функций федеральных органов исполнительной власти, в том числе на предмет их избыточности и дублирования, с августа 2003 г. занимается Правительственная комиссия по проведению административной реформы.

При всем сходстве причин, целей и характера мероприятий по адаптации исполнительного аппарата к рыночной экономике, проводимых в предшествующие годы и в настоящее время, важно отметить качественно новый подход к решению проблемы. Основной акцент сделан на тщательном анализе и всесторонней оценке именно функций исполнительного аппарата, их адекватности требованиям развития рыночной экономики.

Таким образом, задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях:

избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого;

четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив их дублирование, параллелизм и "провисание";

упразднить ненужные структурные подразделения и (или) органы в целом.

Тем самым предполагалось, что удастся, наконец, "пресечь" бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационально реализовать веками апробированный принцип "трех определений": "функции, структура, штаты" - и приступить к эффективному государственному управлению.

Результаты работы Комиссии обсуждались на заседаниях Правительства РФ, которое принимало окончательные решения по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти <*>.

--------------------------------

<*> Например, 09.10.2003 (об оптимизации функций Минтранса, Минпромнауки, Минфина, Минздрава, Минтруда, Минимущества, МВД, Госстроя России); 18.12.2003 (об оптимизации функций МПС, Минсельхоза, Минэкономразвития, МЧС, МАП, Минздрава, Минкультуры, Минэнерго, Минпромнауки, Минсвязи, МВД, ФКЦБ, Госстроя России); 21.10.2004 (об оптимизации сети федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти).

В ходе анализа деятельности федеральных органов исполнительной власти выявлены группы функций, которые предлагается либо упразднить, либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание.

Правительственная комиссия по проведению административной реформы проанализировала 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них:

800 признаны полностью или частично избыточными;

500 - дублирующими;

в отношении 300 функций предложено изменить масштаб исполнения.

Однако лишь незначительная часть, которая была закреплена только актами Правительства РФ или положениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в федеральных законах, указах Президента РФ и актах Правительства РФ, по-прежнему сохранен (более чем 300 законов, десятки указов Президента РФ, сотни постановлений Правительства РФ и ведомственных актов).

Функции федеральных органов исполнительной власти рассматривались Комиссией и с точек зрения:

их типизации - политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга деятельности, предоставления государственных услуг и т.д.;

возможности их передачи в негосударственный сектор, на более низкий уровень власти - субъектам РФ и муниципальным образованиям.

Комиссия также оценивала масштабы реализации государственных функций. В результате такой оценки ряд функций был "рационализирован": определенные их компоненты сняты с бюджетного финансирования, переданы государственным организациям, приватизированы и т.д.

Комиссией была проведена "деполитизация" большого числа функций федеральных органов исполнительной власти за счет изъятия их из компетенции федеральных министерств и передачи на "нижние этажи" - в компетенцию служб, агентств, что должно способствовать повышению эффективности их реализации.

В итоге для действующей системы федеральных органов исполнительной власти оставлено приблизительно 15% прежнего объема государственных функций.

Практика работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы поставила перед наукой административного права важный вопрос о критериях оценки функций государственного управления. В оценке функций "...важно не упустить главного: каков критерий оценки реальной социальной полезности этих функций. Иначе "потеря" функции может в конечном счете привести к ослаблению публичных интересов, например в сфере стандартизации и строительного контроля" <*>.

--------------------------------

<*> Тихомиров Ю.А. Указ. ст. С. 29.

Между тем, например, применяемые критерии избыточности функций государственного управления не являются очевидными и часто имеют "размытый" характер.

В решениях об упразднении функций критерии избыточности выражались такими терминами, как: "необходимость функции неочевидна", "это функция собственника", "может осуществляться субъектами рынка", "это административный барьер", "накладывает дополнительную нагрузку на предприятия", "функция не реализуется", "может быть передана на аутсорсинг" и т.д.

Приведем конкретные примеры. Скажем, координация работ по размещению на территории страны объектов производственного назначения, осуществляемая Минпромнауки России, признана избыточной. Аргумент: это негосударственная функция, так как размещение объектов определяется собственником.

Но так ли это должно быть в цивилизованной стране? Вот и стремятся собственники свои объекты "непременно" разместить в столице. Этот критерий вызывает серьезные сомнения.

Другой пример: признана избыточной функция Минюста России по учреждению и ликвидации должности нотариуса, определению количества должностей нотариусов в нотариальном округе. Аргумент: указанная функция создает неоправданный административный барьер к осуществлению профессиональной деятельности лицами, соответствующими квалификационным требованиям на занятие должности нотариуса.

В то же время в материалах Комиссии экспертами отмечалось, что по действующему законодательству Минюст России и Федеральная нотариальная палата устанавливают лишь порядок учреждения и ликвидации должности нотариуса, порядок определения количества должностей нотариусов и что упразднение этой функции может привести к ликвидации внебюджетного нотариата, поскольку не позволит реализоваться принципам самофинансирования и полной материальной ответственности, на которых строится деятельность частнопрактикующих нотариусов.

Как видно, критерии избыточности функций государственного регулирования размыты, субъективны либо выражают групповые интересы. Чем эту избыточность следует определять? Должны быть выработаны научные объективные критерии выявления избыточности функций и процедуры их упразднения.

В качестве таких критериев можно рекомендовать:

ограничение конституционных прав и свобод граждан;

значительные материально-технические и финансовые затраты государства;

исполнение функции требует сложной межведомственной координации;

коренное изменение внутренней и (или) внешней обстановки, в связи с чем отпадает необходимость и (или) целесообразность осуществления функции.

В ходе анализа выявлены функции, которые предлагается передавать саморегулируемым организациям, аккредитованным при соответствующих федеральных органах исполнительной власти, либо участникам рынка.

Саморегулируемые организации (СРО) - некоммерческие организации, создаваемые на условиях участия (членства) по признаку единства отрасли или рынка производимых товаров либо объединяющие субъектов одного вида предпринимательской деятельности. Проект федерального закона о них уже подготовлен.

В сфере технического регулирования указанные субъекты будут оценивать соответствие продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности; осуществлять функции проверки в области метрологии, функции калибровки и т.д. Как видно, в сфере технического регулирования - это далеко не "технические" функции, они имеют серьезное общественное значение как для потребителей, так и для предпринимателей.

Но готовы ли саморегулируемые организации к выполнению публичных функций? Их еще надо практически создать, провести их регистрацию, аккредитацию и т.д. Не окажутся ли они проводниками частных, корпоративных интересов?

Выполняя публичные функции, они будут находиться в сфере гражданского законодательства и в этом смысле вольны действовать так, как им позволяет ГК РФ. А как же быть с публичными функциями, жизненно необходимыми для общества в случае реорганизации, упразднения или самоликвидации таких субъектов?

Опасения по данному поводу высказывают многие авторы - Ю.А. Тихомиров, Л.К. Терещенко, Е.А. Павлодский и др. <*> Поэтому представляется необходимым тщательное соблюдение баланса интересов в процессе оценки государственных функций и передачи их саморегулируемым субъектам рынка.

--------------------------------

<*> См. в ст. "Саморегулирование по-русски" // Законодательство и экономика. 2004. N 3. С. 32.

По существу, речь сейчас идет о "разгосударствлении" государственного управления. Было время "огосударствления" общественной жизни, сейчас крен в другую сторону - ограничение вмешательства государства в дела общества и особенно экономики. А что нужно гражданам? Закон и эффективное государство! На социальную защиту и заботу предпринимателя рассчитывать нельзя - только на функции социального государства. Об актуализации этих стратегических целей свидетельствует выступление Президента РФ о модернизации главных социальных сфер в интересах человека <*>.

--------------------------------

<*> См.: "Это курс на инвестиции в человека, а значит, и в будущее России": выступление Президента РФ В. Путина на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета // Российская газета. 2005. 7 сентября.

Передача функций государства вне его управленческих структур - это конституционный вопрос, затрагивающий интересы всего общества. В конституциях европейских государств этот вопрос регламентируется. Обратимся, например, к § 124 главы 11 Конституции Финляндии. Данный параграф называется "Передача управленческих функций субъектам, не являющимся органами публичной власти". Параграф ограничивает передачу управленческих функций государства вне управленческих структур и устанавливает необходимые к такой передаче требования. Главные из них: управленческие функции государства могут быть переданы субъектам, не являющимся органами публичной власти, только законом либо на основании закона, если это необходимо для целесообразного выполнения данных функций.

Вопросы о судьбе функций государственного регулирования должны решаться на основании закона и посредством закона. Функции федеральных органов исполнительной власти предусмотрены более чем в 500 федеральных законах. В них необходимо вносить изменения. Оценка формально избыточных и условно избыточных функций государственного регулирования - прерогатива законодателя.

IV. Функции федеральных органов исполнительной власти по "производству" и предоставлению государственных услуг гражданам и юридическим лицам

Мероприятия по совершенствованию системы и структуры деятельности федеральных органов исполнительной власти не ограничиваются оптимизацией функций федеральных органов исполнительной власти. В рамках административной реформы особое значение придается функции оказания государственных услуг гражданам и юридическим лицам.

Понятие "услуга" для законодательства не новое. Оно означает способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. В Конституции РФ понятие "услуга" определяется как вид материальной деятельности (ст. 8, 74); в ГК РФ - как объект гражданских прав (ст. 128, 129); в Бюджетном кодексе РФ - как минимальные государственные социальные стандарты (ст. 6, 65); в Законе об основах социального обслуживания населения - как действия по оказанию помощи клиенту социальной службы.

Существенным недостатком действующего регулирования рассматриваемой сферы выступает как бессистемность, отсутствие единых требований к государственным услугам, так и трудность контроля институтов гражданского общества за их качеством. Законодательство о государственных услугах, оказываемых органами исполнительной власти, находится в стадии формирования. Пока нет ни одного базового законодательного акта, посвященного данной теме. При этом оказание услуг, не относящихся к категории государственных, достаточно подробно регламентировано: Закон РФ "О защите прав потребителей" (в ред. Федерального закона от 09.01.1996 N 2-ФЗ), Закон о техническом регулировании и др.

В условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг сложилась практика целенаправленного создания такого рода услуг органами исполнительной власти. Органы власти самостоятельно:

принимают решения о составе услуг;

решают вопрос платности услуг.

Решения по поводу услуг принимаются без учета мнений граждан, возможностей органа власти. Государственный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, сам относит услугу к категории бесплатных или платных (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например, экологическая экспертиза), сам разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д.

В результате таких действий органов исполнительной власти получили широкое распространение фиктивные <*> и избыточные <**> государственные услуги.

--------------------------------

<*> Фиктивная публичная услуга - услуга, установленная в нормативном правовом акте, но не осуществляемая в практике деятельности органов исполнительной власти.

<**> Избыточная публичная услуга (административный барьер) - услуга, частные издержки от введения которой превышают частные выгоды хозяйствующего субъекта и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.

В целях установления правовых основ и общего порядка разработки, утверждения и применения государственных услуг, обеспечивающих реализацию социальных гарантий и прав (на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, социальное обеспечение, участие в культурной жизни, получение квалифицированной юридической помощи и др.), закрепленных в Конституции РФ, необходим базовый федеральный закон о государственных услугах.

Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации" (2003 - 2005 годы), утвержденная Указом Президента РФ от 19.11.2002 N 1336, одним из важнейших направлений реформы государственного аппарата определила формирование комплекса государственных услуг, соответствующих мировым стандартам. Ожидаемые результаты реализации Программы - "...достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг".

С учетом указанной программной задачи принятие федерального закона, определяющего понятие, систему, процедуру оказания государственных услуг органами исполнительной власти, а также устанавливающего механизмы их реализации и режим ответственности, более чем актуально.

Необходимым шагом на пути выполнения рассматриваемой задачи представляется также разработка терминологии, поскольку, как показывает анализ законодательства, нормативное определение государственных услуг отсутствует, т.е. не определен предмет правового регулирования. При этом сам термин, как уже отмечалось, встречается в нормативных правовых актах довольно часто.

Государством должны быть установлены обязательные требования к: а) качеству услуг, которое можно определить как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности граждан и юридических лиц, и б) качеству обслуживания, т.е. совокупности характеристик процесса и условий обслуживания, обеспечивающих удовлетворение установленных или предполагаемых потребностей.

Помимо определения единых требований к объему и качеству предоставляемых государственных услуг, важно определить перечни и виды стандартов государственных услуг (в области образования, охраны здоровья населения, культуры, социального обслуживания, жилищно-коммунального хозяйства, юридической помощи гражданам и др.).

Возможны разные варианты регулирования отношений между органами исполнительной власти (государственными органами или уполномоченными государством организациями) и их клиентами (физическими и юридическими лицами) при оказании государственных услуг.

Необходимо регламентировать порядок не только установления, предоставления государственных услуг, но и финансирования государственных услуг, а также ответственность за их непредоставление, за несоблюдение стандартов и т.д.

К существенным недостаткам правового регулирования следует отнести отсутствие в нем механизмов контроля за качеством услуг, под которым следует понимать совокупность операций, включающую оценку одной или нескольких характеристик государственной услуги, и сравнение полученных результатов с установленными требованиями. Не определен круг лиц, институтов, осуществляющих контроль в этой области <*>.

--------------------------------

<*> Более подробно материал о государственных услугах см. в ст. Л.К. Терещенко "Функция государственных услуг" настоящей работы.

V. Оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти

До марта 2003 г. функции федеральных органов исполнительной власти осуществлялись в "нерасчлененном виде". Каждое министерство, государственный комитет, служба, агентство сочетали политические, регулятивные, правотворческие, контрольные, надзорные функции и функции оказания государственных услуг.

"Перемешанность" функций, а следовательно, прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти порождала сложный механизм согласований в ходе принятия Правительством РФ решений, а при их выполнении - сложный механизм координации отношений между различными органами - соисполнителями.

Кроме того, понятием "государственные функции" охватывались и чисто технические, и обеспечивающие функции федеральных органов исполнительной власти, что вело к "раздуванию" штатов и снижало эффективность выполнения этих функций.

Включение в компетенцию федеральных органов исполнительной власти не только регулятивных, но и контрольных и надзорных функций создавало организационные основы для коррупции. В бюджетном и нормотворческом процессах федеральные органы исполнительной власти выступали не с общегосударственных позиций, а как небескорыстные "проводники" интересов подведомственных предприятий, организаций, учреждений.

Один из важнейших выводов, сделанный Правительственной комиссией по проведению административной реформы, состоял в том, что надо не только типизировать государственные функции, но и разделить их между разными типами федеральных органов исполнительной власти. То есть необходимо на основе типизации государственных функций типизировать и федеральные органы исполнительной власти.

Такой подход был впервые предусмотрен в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной распоряжением Президента РФ от 15.08.2001 N Пр-1496. В разделе XII Концепции предусматривались меры по оптимизации и стабилизации структуры органов исполнительной власти на основе:

классификации по характеру функций - политические, ресурсно-распорядительные, контрольные, учетные, аналитические и т.д.

деления государственных функций на основные и обеспечивающие (инфраструктурные) и на этой основе - на исключительно государственные и полностью или частично делегируемые функции, не связанные с государственным управлением.

На основе типизации выполняемых функций в Концепции предполагалось выделить четыре типа федеральных органов исполнительной власти:

федеральное министерство - орган, выполняющий функции выработки государственной политики и координирующий деятельность агентств, служб и надзоров, действующих в соответствующей сфере;

федеральное агентство - орган, оказывающий государственные услуги как за счет бюджетных средств, так и на платной основе;

федеральная служба - орган, оказывающий услуги, связанные с реализацией властных полномочий государства, и финансируемый исключительно за счет бюджета либо установленных законом обязательных платежей хозяйствующих субъектов и населения;

федеральный надзор - орган, реализующий контрольные функции государства по отношению к хозяйствующим субъектам и населению.

Разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти реализовано в Указе N 314.

20 мая 2004 г. Указом N 649 в Указ N 314 были внесены существенные изменения.

В новой редакции Указа N 314 выделены следующие типы функций:

регулятивные;

контроля и надзора;

управления государственным имуществом;

оказания государственных услуг.

На основе установленной типизации Указом N 314 в рамках административной реформы создана трехуровневая структура федеральных органов власти (министерство - служба - агентство), позволяющая четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования.

Правительство РФ приняло постановления по вопросам деятельности вновь образованных и преобразованных федеральных органов исполнительной власти, определило количество заместителей руководителей и структурных подразделений министерств, служб и агентств, позволяющее сформировать компактный корпус ответственных руководителей исполнительной власти на федеральном уровне, персонально отвечающих за все сферы государственного регулирования.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, утверждаются Правительством РФ.

Рационализация типологии федеральных органов исполнительной власти сопровождается изменением их внутренней структуры, суть которой - в переходе к новому принципу построения. Основным структурным подразделением федерального органа исполнительной власти становится департамент, наделенный определенным кругом самостоятельных полномочий.

Для правового обеспечения преобразований в сфере исполнительной власти и стабилизации новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти необходимо:

неукоснительно соблюдать положения Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, Закона об общих принципах организации местного самоуправления;

принять типовое соглашение о передаче части полномочий органов в системе исполнительной власти;

последовательно осуществлять компетенционные нормы отраслевых кодексов (Бюджетного, Налогового, Земельного, Лесного, Водного и др.) и законов;

ускорить подготовку проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов об оптимизации государственного регулирования и прекращении функций, признанных избыточными или дублирующими;

усовершенствовать статус хозяйствующих субъектов, ускорив принятие федерального закона "О саморегулируемых организациях", внеся изменения в Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", Закон об акционерных обществах и др. в части их взаимоотношений с государственными и муниципальными органами <*>;

--------------------------------

<*> См.: Тихомиров Ю.А. Указ. ст. С. 30.

принять федеральный закон "О доступе граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

Важными нормативными правовыми актами являются: Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 N 30, и Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 N 452. Эти акты установили общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с федеральными службами и федеральными агентствами.

Важное направление административной реформы - реальное повышение эффективности работы органов исполнительной власти. Решение этой задачи диктуется необходимостью обеспечить высокую организованность всех звеньев исполнительной власти и государственных служащих, четкость и деловитость в осуществлении их компетенции и главное - позитивное влияние на деятельность производителей материальных и духовных благ - организаций, предприятий и учреждений. Постановлениями Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" и от 27.04.2005 N 259 "Об утверждении Положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 - 2008 годы" управленческие структуры ориентируются на достижение высоких конечных результатов. В соответствии с этим в положениях о федеральных министерствах закреплены их обязанности по представлению в Правительство РФ проектов планов работы и прогнозных показателей деятельности министерства. Теперь предстоит освоить новую технологию государственного управления.

И в научном плане предстоит решать ряд новых задач. Введение механизмов правового мониторинга и диагностики деятельности органов исполнительной власти означает, во-первых, разработку оптимальных способов осуществления компетенции государственных органов и совершения ими комплекса организационных, правовых, финансовых и материальных действий для реализации нормативных целей и функций.

Во-вторых, надо последовательно реализовывать статус государственного служащего в соответствии с Законом о государственной гражданской службе и решительно искоренять проявления коррупции.

В-третьих, необходимо исследовать корреляцию между целями, функциями и действиями государственных органов и реальными переменами в отраслях и сферах, в уровне деятельности организаций и предприятий. Следует усилить внимание к локальным актам.

В-четвертых, важно продолжить разработку механизма действия законов и иных правовых актов, используя позитивные и устраняя негативные факторы и добиваясь расширения сфер правомерного поведения граждан.

Тогда можно с уверенностью вести речь о реальном повышении уровня государственного управления в стране и деятельности всех органов исполнительной власти.

VI. Оптимизация подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), федеральных государственных учреждений (ФГУ)

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2004 год, как и в предшествующие годы, нашли отражение вопросы, так или иначе затрагивающие дальнейший ход и перспективы административной реформы.

В частности, Президент РФ затронул вопрос о реформе федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору как одному из направлений административной реформы. По словам Президента, в 2004 г. Правительство РФ должно было изъять из компетенции государственных учреждений, не являющихся органами управления, властные полномочия. "В стране сейчас свыше 35 тысяч федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и так далее".

В рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы в июле-сентябре 2004 г. были рассмотрены вопросы оптимизации сети федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений. Всего Комиссией были рассмотрены 25473 организации бюджетной сети, в том числе ФГУП - 6498, ФГУ - 18975.

Были выделены пять групп ФГУП и ФГУ.

Первая группа - организации, подлежащие сохранению в федеральной собственности. В эту группу включались государственные организации, связанные с обеспечением обороны и безопасности Российской Федерации, обеспечением федеральных государственных функций, сохранением национальных и культурных ценностей Российской Федерации.

В ходе рассмотрения последовательно реализовывался основной принцип административной реформы, при котором управление имуществом передается отраслевым федеральным агентствам и Росимуществу. ФГУП и ФГУ сохраняются в подведомственности федеральных министерств и служб в исключительных случаях или временно.

Ко второй группе относятся ФГУП, имущество которых подлежит передаче в собственность субъектов РФ и муниципальных образований, и ФГУ, подлежащие передаче в ведение органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (уровень субъектов Федерации).

Третью группу составляют субъекты, подлежащие приватизации, реорганизации или ликвидации как не соответствующие критериям, необходимым для сохранения их в федеральной собственности, а также организации, о ведомственной принадлежности и деятельности которых информация отсутствует. Они подлежат реорганизации (в том числе приватизации) или ликвидации в установленном законом порядке.

В четвертую группу включены ФГУП и ФГУ, подлежащие дополнительному рассмотрению после принятия нормативных правовых актов по социальному пакету государственных гражданских служащих. В их числе отдельные государственные организации в сфере медицины, санаторно-курортного и транспортного обеспечения.

Кроме того, в самостоятельную (пятую) группу выделены организации, относительно которых требуются уточнение их статуса, оформление реорганизационных, ликвидационных процедур и внесение соответствующих изменений в реестр федерального имущества.

Плановое задание по приватизации федерального имущества было окончательно сформировано к концу III квартала 2004 г. и предусматривало приватизацию находящихся в федеральной собственности пакетов акций (долей) 1702 хозяйственных обществ.

Объявлены продажи пакетов акций (долей) 1109 хозяйственных обществ, или около 82% от общего числа доступных к продаже. Завершена приватизация 565 хозяйственных обществ. Не состоялись продажи пакетов акций 376 хозяйственных обществ. Таким образом, эффективность проведения продаж (соотношение состоявшихся и объявленных продаж) увеличилась по сравнению с 2003 г., превысив 50%-ный рубеж.

Преобладающим способом приватизации в первичных продажах оставался аукцион. В то же время были задействованы новые инструменты приватизации, в частности пакеты акций ряда крупных акционерных обществ продавались на аукционе, открытом по форме подачи предложения о цене, а также на специализированном аукционе.

Значительно активнее использованы способы приватизации "второго эшелона" - продажи посредством публичного предложения и без объявления цены. Количество таких продаж составило более 50% от общего числа объявленных продаж, в то время как в 2003 г. их было чуть более 15%. Поступления от продажи приватизируемого федерального имущества в доход федерального бюджета по заключенным договорам купли-продажи составили более 86 млрд. рублей.

VII. Реформа государственной службы

История со всей убедительностью доказывает, что государственные служащие - главное богатство страны. От их компетентности, способности к мобилизации зависит то, насколько государственные институты будут способны соответствовать потребностям страны. Именно поэтому реформа государственной службы признана решающим фактором. Это единственное направление административной реформы, по которому Указом Президента РФ от 15.08.2001 N Пр-1496 утверждена первая специальная "Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации" и Указом Президента РФ от 19.11.2002 N 1336 утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)".

Концепция содержит перспективные для разработки идеи и положения о том, какой должна быть государственная служба России. И эти идеи обретают свою правовую форму в соответствии с упомянутой Федеральной программой, предусматривающей "...создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации". 27 мая 2003 г. принят Федеральный закон N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Закон впервые определил систему государственной службы и ее виды.

Впервые реально оформлен - и юридически, и организационно - обособленный вид государственной службы - государственная гражданская служба.

27 июля 2004 г. принят Закон о государственной гражданской службе. Он регулирует прохождение государственным служащим государственной гражданской службы от поступления на нее до прекращения службы, включая более четкие и прозрачные процедуры подбора кадров (конкурс), кодекс поведения и материальное поощрение по результатам работы. 1 февраля 2005 г. этот Закон вступил в силу.

В соответствии с ним приняты Указы Президента РФ от 01.02.2005 N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации", от 01.02.2005 N 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)", от 01.02.2005 N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации", от 01.02.2005 N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим", от 30.05.2005 N 609 "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела", от 18.07.2005 N 813 "О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих", от 31.12.2005 N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" и др.

Таким образом, в России постепенно создается комплексная нормативная правовая основа регулирования государственной службы в соответствии с установленной системой.

В отношении военной службы в советское время и в постсоветской России всегда признавалась необходимость сохранять особое законодательство и особый порядок правового регулирования.

Общее правовое регулирование прохождения государственной правоохранительной службы РФ, а также вопросов правовой и социальной защиты сотрудников, граждан, уволенных с государственной правоохранительной службы, и их семей будет осуществляться специальным федеральным законом, проект которого подготовлен. Для отдельных видов правоохранительной службы, скажем, в органах внутренних дел, в таможенных органах, сохраняется необходимость особой регламентации.

Многие вопросы требуют дополнительного нормативного регулирования и разъяснения. По нашим подсчетам, предстоит принять до 8 федеральных законов (в том числе касающихся видов государственной службы), более 20 указов Президента РФ (среди них - о размерах и порядке выплаты единовременного поощрения за безупречную и эффективную федеральную государственную гражданскую службу; об обеспечении транспортного обслуживания или компенсации за использование личного транспорта федерального государственного служащего и др.), 15 постановлений Правительства РФ (о порядке прохождения диспансеризации, перечне заболеваний, препятствующих поступлению или прохождению государственной гражданской службы; о порядке и условиях получения федеральным государственным служащим единовременной субсидии на приобретение жилой площади и др.). Изменены будут и ведомственные акты.

VIII. Административные процедуры и административные регламенты

Важное направление административной реформы связано с административно-правовым регулированием механизма реализации полномочий органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом. Недопустимо отдавать "на откуп" ведомствам регламентацию столь важных вопросов, как процедуры (правила):

принятия административных актов;

заключения административных соглашений;

совершения распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий;

совершения иных юридически значимых действий (выдача справок, свидетельств и др.);

совершения организационных действий;

выполнения материально-технических действий, не влекущих правовых последствий.

На повестке дня остро стоит вопрос о резком усилении законодательного регулирования административных процедур. Необходимо вывести их из сферы фрагментарного ведомственного регулирования и поставить на прочный фундамент закона.

Подготовлены несколько вариантов проектов федерального закона об административных процедурах. Регламентация административных процедур должна ориентировать органы исполнительной власти на обеспечение:

полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задачи правильного применения закона;

необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;

развития демократических начал в управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;

предоставления значимых публичных услуг;

эффективности взаимодействия с другими государственными органами, гражданами и юридическими лицами, выступающими потребителями услуг;

экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих;

реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело.

Демократический аспект административных процедур необходимо отразить:

а) в других федеральных законах об организации и функционировании исполнительной власти:

"О федеральных органах исполнительной власти";

"О регулировании отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления";

"Об обращениях граждан";

"О праве доступа к информации";

б) в ведомственных актах, предусматривающих специфику рассмотрения жалоб и заявлений в функциональном аспекте.

Такой порядок будет во многом способствовать эффективности и демократичности решения публичных и частных дел в нашей стране, а также формированию современной системы исполнительной власти. Ее надлежащее функционирование и эффективность могут быть обеспечены четкими процедурами осуществления компетенции всех органов, включая исполнительные органы местного самоуправления, а также связанных с ними предприятий, учреждений и организаций. Этот вывод давно обоснован в литературе по административному праву <*>, и пришло время реализовать предложения ученых на практике.

--------------------------------

<*> См. Управленческие процедуры / Под ред. Б.М. Лазарева. М.: Норма, 1988; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс / 2-е изд., доп. и перераб. М., 2005. С. 609.

Наряду с понятием "административная процедура" в законодательстве и юридической литературе применяется понятие "административный регламент". Под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры).

Нормативные определения указанных понятий впервые даются в ст. 47 Закона о государственной гражданской службе. В ней говорится о должностном регламенте гражданского служащего, определяющем его служебную деятельность, и административном регламенте государственного органа, составной частью которого является должностной регламент. Из содержания статьи вытекает, что названные регламенты посвящены преимущественно характеристикам административно-правового статуса должности гражданской службы и правового статуса государственного органа, хотя в них включены и некоторые процедурные правила.

Административный регламент должен исчерпывающим образом (с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, результата, должностного положения исполнителя и т.д.) регламентировать исполнение соответствующих государственных функций.

Перечень сфер действия административных регламентов не может быть закрытым. Правительство РФ приняло 11 ноября 2005 г. Постановление N 679 "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг". Министерство экономического развития и торговли РФ подготовило соответствующие методические рекомендации.

Административными регламентами должно быть урегулировано выполнение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение, в том числе связанных с оказанием государственных услуг неопределенному кругу лиц, с гарантией исполнения прав и обязанностей граждан и организаций, с оказанием государственных услуг конкретным лицам непосредственно в государственных органах.

В Правительственной комиссии по административной реформе 28 февраля 2005 г. одобрены, а позднее Правительством РФ утверждены, напомним, Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, которые устанавливают общие правила организации и деятельности в федеральных органах исполнительной власти.