Административная реформа в России

оказание медицинской помощи;

предоставление услуг в области курортного дела;

организация судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз;

оказание протезно-ортопедической помощи;

реабилитация инвалидов;

организация предоставления социальных гарантий, установленных законодательством РФ для социально незащищенных категорий граждан.

Как видим, пока нет единообразия в регламентации оказания государственных услуг соответствующих сфер. Более того, в части принятых постановлений Правительства РФ, решающих вопросы деятельности федеральных агентств, эта функция лишь обозначена, но не раскрыта. Представляется более удачным вариант, в котором дается перечень видов государственных услуг, оказываемых данным Федеральным агентством. При этом полагаем абсолютно правильным приведение открытого перечня услуг, что позволяет, с одной стороны, его расширить, а с другой - обеспечить оказание тех услуг, которые в него вошли.

Представляется, что распределением государственных функций по видам федеральных органов исполнительной власти процесс административной реформы не может быть завершен. Применительно к государственным услугам в качестве следующего этапа должно произойти вычленение блока услуг, которые могли бы быть переданы государственным и негосударственным организациям. Передача их негосударственным структурам поможет сконцентрировать усилия государства на более успешном выполнении функций, сохраненных за государственными органами, сократить расходы бюджета и, в конечном счете, повысить эффективность реализации переданных функций, благодаря заинтересованности негосударственных организаций, исполняющих эти функции, в сохранении и поддержании соответствующего статуса.

Передача функций по предоставлению государственных услуг в негосударственный сектор возможна путем передачи в административном порядке (преимущественно специально создаваемой структуре) и путем передачи на договорной основе. Возможен и более радикальный вариант, при котором государство уменьшает сферу своего воздействия, снимает с себя определенные функции как не отвечающие новой роли государства по отношению к обществу.

Разумеется, любые изменения в объеме, порядке и условиях оказания государственных услуг могут болезненно сказаться на их потребителях, поэтому решение вопроса о передаче функций по предоставлению публичных услуг негосударственным структурам требует особого внимания и учета мнения тех субъектов, интересы которых такая передача затрагивает. Немаловажно выработать и критерии, по которым следует оценивать целесообразность подобной передачи. При этом такой критерий, как сокращение расходов бюджета, не должен быть решающим. Основными критериями, позволяющими оценить целесообразность передачи функций, на наш взгляд, должны являться повышение эффективности реализации переданных функций, увеличение степени доступности и качества оказываемых услуг.

В каждом случае до передачи функций необходимо определить, на достижение каких целей она направлена, каков предполагаемый общественно полезный результат вышеуказанных действий, уяснить причины негативного опыта и выработать программу их устранения.

На практике можно выявить ряд правовых ситуаций, при которых передача функций - наилучшее решение проблемы. Прежде всего это случаи, когда между государственными органами и соответствующими сферами деятельности необходимы посредники. Так, для реализации права на информацию, аккумулирующуюся в государственных органах, возможно на конкурсной основе определить организацию, которая взяла бы на себя указанную функцию (информационный брокер); в сфере инноваций для продвижения новейших разработок в промышленность, другие отрасли экономики определенные государственные функции может взять на себя технологический брокер. При этом в определенных случаях та же функция может сохраняться и за государственным органом (например, в отношении права на информацию), что не позволяет говорить о передаче в чистом виде.

Передача государственных функций по оказанию услуг негосударственным организациям предполагает необходимость определить:

критерии, на основании которых будут выявляться публичные услуги, подлежащие передаче негосударственным структурам;

критерии, которым должны отвечать негосударственные структуры, чтобы выполнять публичные услуги;

условия их передачи.

Представляется, что одним из обязательных условий передачи является сохранение государственного контроля за ними и качеством выполняемых услуг.

Изменение объема государственных функций, их перераспределение, включая передачу негосударственным структурам, ставят более общий вопрос о системе органов исполнительной власти, о том, какие субъекты входят в эту систему. Определенную ясность в данный вопрос внесло Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 N 2-П "По делу о толковании ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ", которым установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти включаются Правительство РФ, министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, перечень которых должен определяться на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов.

Установленное Конституционным Судом РФ содержание понятия системы федеральных органов исполнительной власти дает характеристику системы в узком смысле этого слова. Однако проводимая административная реформа, передача отдельных функций государственным и негосударственным организациям ставят вопрос о том, в каком соотношении с системой федеральных органов исполнительной власти в узком смысле находится система органов исполнительной власти в целом и как соотносятся с этой системой те структуры, на исполнение которым передаются отдельные государственные функции.

Исходя из смысла приведенного Постановления Конституционного Суда РФ, органы и организации, которым передаются отдельные государственные функции, в том числе по оказанию услуг, не входят в систему органов исполнительной власти в узком смысле, но связаны с этой системой, находятся под ее воздействием и в определенной зависимости, что позволяет говорить о системе органов исполнительной власти в широком смысле, куда наряду с указанными Конституционным Судом РФ органами входят органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные органы и организации, которым переданы отдельные государственные функции, включая функцию по оказанию публичных услуг. Критерием для включения в систему органов исполнительной власти в широком смысле должно быть выполнение отдельных государственных функций, в том числе оказание публичных услуг.

Степень включения тех или иных органов и организаций в систему исполнительной власти может варьироваться. Это и прямое подчинение, вхождение в круг подчиненных органу исполнительной власти объектов, максимальное сближение с системой, когда орган или организация в качестве основной (или единственной) деятельности выполняет отдельные государственные функции, переданные в установленном порядке. Наконец, это может быть определенная степень взаимодействия с системой в связи с оказанием публичных услуг, регулированием и координацией деятельности.

Таким образом, систему исполнительной власти в широком смысле можно представить в следующем виде:

собственно орган исполнительной власти;

органы и организации, исполняющие отдельные государственные функции (включая оказание публичных услуг) и подчиненные органам исполнительной власти;

органы и организации, оказывающие публичные услуги, испытывающие косвенное воздействие со стороны органов исполнительной власти.

Оказание государственных услуг органами исполнительной власти ставит ряд теоретических и практических проблем, часть из которых обозначена в настоящей главе. Остановимся еще на одном аспекте оказания государственных услуг: проблеме качества. При определенной степени формализации услуг их вполне возможно оценивать с этой точки зрения.

В настоящее время отсутствуют общепринятые и единые для всей страны представления о качестве и доступности государственных услуг. Еще ниже находится информированность граждан и организаций о своих правах в этой сфере. Отсутствует и ответственность чиновника за неоказание услуги или ее низкое качество.

Один из путей решения указанной проблемы - разработка стандартов государственных услуг. Представляется, что закрепление обязательного минимума в стандарте на федеральном уровне позволит гарантировать всем "потребителям" государственных услуг равные права и возможности по их получению, где бы гражданин ни проживал, где бы ни находилось юридическое лицо. Что касается субъектов РФ, то они, исходя из своих возможностей, могут увеличивать этот минимум. Такой подход предполагает разработку законопроекта, который установил бы законодательную основу для разработки и применения стандартов государственных услуг.

Глава 3. ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Любое государство создает эффективную систему государственного регулирования и контроля и проводит мероприятия, направленные на совершенствование контрольных механизмов. "Государственный контроль и федеральное принуждение на законной основе - обязательный элемент любой жизнеспособной федерации" <*>. Осуществление государством контрольной функции как одного из средств обеспечения законности и поддержания дисциплины гарантирует стабильность и прогресс общества.

--------------------------------

<*> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.03.1999 "Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" // Российская газета. 1999. N 60.

Все страны мира образуют системы государственного контроля, действующие в различных областях жизнедеятельности общества. При этом, как показывает анализ международной практики, данные системы характеризуются совокупностью следующих признаков: строгая регламентация порядка осуществления контрольной деятельности государства; независимость органов государственного контроля; высокая определенность объекта и субъекта контроля; единообразная правовая регламентация механизмов контроля; открытость и прозрачность методов контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти.

В сфере права термин "контроль" определяется по-разному: как средство и гарант обеспечения законности, как форма осуществления управленческой функции, как стадия управленческого цикла, как деятельность исполнительных органов, как регулятор общественных отношений, институт, правомочие и т.д. Сущность его состоит в том, что субъект управления осуществляет с точки зрения законности и целесообразности учет и проверку того, как управляемый выполняет установленные нормативными правовыми актами предписания, правила, ограничения, и в случае выявления нарушений может применить меры административного принуждения. "Поэтому он (контроль) представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления" <*>.

--------------------------------

<*> Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве: Проблемы и тенденции. Киев: Наукова Думка, 1994. С. 12.

Вместе с тем нельзя сводить контроль только к информационной составляющей государственного управления. Посредством контроля на основе информации, полученной в ходе проверок, контрольные органы: обобщают результаты проверок; выявляют и изучают причины тех или иных нарушений, условий, которые их вызвали; влияют на поведение соответствующего субъекта посредством, например, выдачи предписаний об устранении выявленных недостатков; издают новые нормативные акты или разъясняют уже действующие; пресекают неправомерные действия должностных лиц, юридических лиц и граждан, виновных в нарушениях установленных правил поведения, с привлечением их к юридической ответственности.

Государственный контроль является необходимым элементом государственного управления обществом. Он представляет собой своеобразное "мерило" эффективности государственного воздействия на общественные отношения в определенных сферах деятельности. Именно в процессе его осуществления возможно выявить, насколько эффективно государственное управление.

Существовавшая до настоящего времени система государственных органов характеризовалась сосредоточением у одного органа власти как управленческих и регулирующих, так разрешительных и контрольных функций <*>, что создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции. В работе контрольных органов существовало много параллелизма и дублирования, отсутствовала четкая координация контрольной деятельности; требовала совершенствования нормативная правовая база, регламентирующая проведение контрольно-надзорных мероприятий; не была содержательно определена функция контроля.

--------------------------------

<*> Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 14.08.1996 N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" контрольными полномочиями были прямо наделены федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры России. Вместе с тем, как показывает анализ законодательства, функция по контролю и надзору была закреплена и за иными видами федеральных органов исполнительной власти. Так, в соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29.04.2002 N 284, Минздрав России являлся федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, контроль качества, эффективности и безопасности лекарственных средств.

С другой стороны, отмечалась неудовлетворительная реализация органами исполнительной власти контрольно-надзорных полномочий. По сути, отсутствовал ведомственный контроль, осуществляемый федеральным органом исполнительной власти за действиями своих территориальных структур или органами исполнительной власти субъекта РФ. Так, в представлениях Генерального прокурора РФ от 28.09.2000 N 21-19-2000 "Об устранении нарушений федерального законодательства о начальном и среднем профессиональном образовании" и от 06.01.1999 N 21-7-99 "О нарушении статьи 43 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства об образовании" отмечается, что федеральное министерство не определяет полномочия регионального органа по вопросам контроля подведомственных ему образовательных учреждений; органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере образования выходят за рамки закрепленных за ними полномочий <*>; не проводятся запланированные проверки; не используются со стороны органов исполнительной власти меры административного принуждения в случае выявления нарушений законодательства <**>; отсутствует координация деятельности между различными структурными подразделениями органа исполнительной власти, осуществляющего контроль в сфере образования.

--------------------------------

<*> Министерство образования Республики Мордовия, не имея на то полномочий, утверждало уставы учреждений начального профессионального образования. Министерство образования Республики Карелия фактически устранилось от осуществления контроля за деятельностью учреждений начального профобразования, комплексные проверки училищ не проводятся и только один раз в 5 лет анализируется их деятельность в ходе очередной аттестации.

<**> Так, в соответствии с п. 40 Типового положения о высших учебных заведениях, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.06.1993 N 597, федеральному органу, имеющему право инспектировать вуз, и учредителю было предоставлено право в случае нарушения вузом федерального законодательства или устава своим предписанием приостановить в этой части деятельность вуза до решения суда. Однако, как показывает анализ правоприменительной практики, таким правом федеральные органы не пользовались.

Причин таких негативных тенденций множество, главная из которых, на наш взгляд, состоит в том, что вопросам контроля не уделяется должного внимания на законодательном уровне.

Вследствие этого необходимо реформировать всю систему контроля. При этом первоочередные задачи, на решение которых должны быть направлены мероприятия по усовершенствованию функции контроля, следующие: избежание множественности и поверхностности проверок; совершенствование организационно-правового статуса контрольно-надзорных органов; унификация полномочий контрольно-надзорных органов; создание единого правового поля проведения контрольно-надзорных функций со стороны государства; уменьшение государственного вмешательства в экономические отношения.

Одним из этапов решения указанных задач стало принятие Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Данный Закон является одним из актов антибюрократического законодательства, разработанного Правительством РФ, и целью его принятия было согласование деятельности контрольных органов по обеспечению общественного порядка в области экономики как по горизонтали, так и по вертикали, что обеспечило бы каждому звену контрольных органов свой аспект в оценке объектов контроля.

К сожалению, принятый Закон не касается всех сфер и направлений государственного надзора (контроля). Его нормы не применяются к отношениям, связанным с налоговым, валютным, таможенным, иммиграционным, метрологическим, лицензионным и другими видами контроля (п. 3 ст. 1). Всего из-под сферы действия этого Закона выводится 14 видов контрольно-надзорной деятельности (они регулируются отдельными нормативными правовыми актами). Причем это виды, которые являются основными и наиболее "болезненными" для предпринимателей. Несомненно, унификация мероприятий именно в этих ключевых областях контроля в большой степени способствовала бы дебюрократизации и устранению произвола со стороны государства.

В качестве следующего этапа, на наш взгляд, целесообразно выделить принятие Закона о техническом регулировании. Закон предусматривает постепенную ликвидацию системы государственных и отраслевых стандартов и норм, предполагая разработку и принятие в течение 7 лет обязательных для всех отраслей технических регламентов, которые, однако, должны предъявлять лишь минимальные требования к необходимому уровню безопасности продукции, процессам, работам и услугам.

В связи с его принятием необходимо изменение действующего российского законодательства, которое должно осуществляться в нескольких направлениях, условно группируемых в следующие блоки:

1) изменение понятийного аппарата сферы технического регулирования;

2) изменение статуса документа, устанавливающего обязательные требования, и порядка его разработки и принятия;

3) изменение процедур подтверждения соответствия продукции, услуги и работ обязательным требованиям;

4) изменение статуса и полномочий органов в области технического регулирования, а также прав и обязанностей участников процесса подтверждения соответствия;

5) создание механизма реализации норм Закона о техническом регулировании. Помимо принятия технических регламентов в качестве федеральных законов <*> требуется издание значительного числа подзаконных актов, конкретизирующих положения этого Закона, поскольку он содержит множество отсылочных норм.

--------------------------------

<*> Так, в соответствии с Приказом Минпромэнерго РФ от 28.03.2005 N 58 "Об утверждении рекомендуемого перечня технических регламентов в электроэнергетике" планируются разработка и принятие более 30 технических регламентов.

Следует выделить характерные черты государственного контроля в соответствии с Законом о техническом регулировании:

сохранение множественности органов, осуществляющих государственный контроль в сфере технического регулирования. Если по ранее действовавшему законодательству такими органами признавались Госстандарт России и иные специально уполномоченные государственные органы, то новый Закон содержит более широкую формулировку (ч. 1 ст. 32): федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, подведомственные им государственные учреждения <*>. При этом, как и в ранее действовавшем законодательстве, не разграничены и не установлены полномочия этих органов власти;

--------------------------------

<*> Указание на государственные учреждения, наделяемые функциями по контролю и надзору входит в противоречие с направлениями административной реформы (см., например, Постановление Правительства РФ от 21.05.2004 N 248 "О внесении изменений в Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы"). Данная проблема была также озвучена и Президентом РФ: "В стране сейчас свыше 35 тысяч федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и так далее".

сокращение объектов контроля. Если Закон "О стандартизации" (ч. 1 ст. 11) в качестве объектов контроля предусматривал продукцию на всех стадиях ее жизненного цикла, работы и услуги, то Закон о техническом регулировании (ч. 1 ст. 33) называет в качестве таковых - продукцию и процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

изменение предмета государственного контроля. Вступивший в силу Закон предусматривает контроль за соответствием требований технических регламентов и никаких иных нормативных актов, поскольку только регламенты являются обязательными для соблюдения всеми субъектами предпринимательской деятельности. Вместе с тем это не означает, что такой контроль будет единственным, поскольку в случае соблюдения предпринимателями национальных и иных стандартов в отношении них будет осуществляться контроль со стороны лиц, уполномоченных его проводить в отношении указанных стандартов. Таким образом, по одному виду продукции будет осуществляться как государственный контроль, так и негосударственный;

установление стадии, на которой проводится государственный контроль. Согласно ч. 2 ст. 33 Закона о техническом регулировании государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии обращения продукции. Однако нигде в нормах Закона не раскрывается содержание такой стадии. Более того, это понятие не содержится и в иных нормативных правовых актах. Российское законодательство оперирует термином "оборот" <*>, под которым, в общем, понимается передача продукции на основании сделки, связанной с переходом права собственности на нее, а также ее хранение. Поэтому необходимо дать точное определение указанной стадии, что позволит установить время проведения контрольных проверок и действия (бездействие), за совершение которых виновное лицо может быть привлечено к юридической ответственности.

--------------------------------

<*> Так, Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" определяет оборот как закупку (в том числе импорт), поставки (в том числе экспорт), хранение и розничную продажу; в Федеральном законе от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" под оборотом понимаются купля-продажа (в том числе экспорт и импорт) и иные способы передачи продукции (реализация), ее хранения и перевозки.

Определение рассматриваемого термина, а также установление порядка проведения государственного контроля за соблюдением требований технического регламента (который также не установлен указанным Законом - содержится лишь отсылочная норма - ч. 2 ст. 32) необходимы и потому, что Законом о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) установлено: в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в 2 года, а в отношении субъекта малого предпринимательства - не ранее чем через 3 года с момента его государственной регистрации. За это время продукция может быть произведена и неоднократно реализована;

возможность принудительного отзыва продукции.

Однако основным этапом реформирования системы государственного контроля в Российской Федерации стало проведение административной реформы. Так, Указом N 824 в качестве приоритетных направлений административной реформы определены:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства (в том числе, очевидно, и посредством осуществления контрольно-надзорной деятельности);

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора, контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.

Указанные задачи вошли в Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы), утвержденную распоряжением Правительства РФ от 15.08.2003 N 1163-р.

Для решения этих задач необходимо определить содержание функции контроля органа исполнительной власти и строго регламентировать статус органа государственной власти, его осуществляющего.

Указом N 314 определены орган, осуществляющий функцию государственного контроля, - федеральная служба, и содержание функции контроля. В соответствии с подп. "б" п. 2 под ней понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Данное определение корреспондирует с дефиницией государственного контроля (надзора), данной в ст. 1 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Вместе с тем Указ N 314 более широко толкует рассматриваемый термин, оговаривая конкретные методы контрольной деятельности органов государственной власти - проверка исполнения, лицензирование, выдача разрешений, регистрация, принятие индивидуальных правовых актов. Однако данный перечень не является исчерпывающим. К числу таких методов относят и инспектирование, и мониторинг, и ведение реестров, кадастров, регистров и т.д. Некоторые из них отражены в положениях о федеральных службах.

В соответствии с содержанием контрольной функции федерального органа исполнительной власти, закрепленной в Указе N 314, определяются полномочия федеральных служб, ее осуществляющих. Данные полномочия можно разделить на следующие группы:

надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства РФ в установленной сфере деятельности;

лицензирование, аттестация и государственная аккредитация;

регистрация;

информирование органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и граждан;

ведение реестров, регистров и кадастров;

организация мониторинга;

проверка деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований законодательства в установленной сфере деятельности;

организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством РФ срок.

Указанные типичные полномочия могут быть дополнены иными вытекающими из особенностей общественных отношений, составляющих предмет деятельности конкретного федерального органа исполнительной власти. Так, в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 300, Федеральная служба рассматривает вопросы присвоения ученых званий профессора по специальности и профессора по кафедре, доцента по специальности и доцента по кафедре, присуждения ученых степеней доктора и кандидата наук и выдает соответствующие аттестаты и дипломы установленных образцов, а также рассматривает вопросы лишения (восстановления) указанных ученых званий и степеней; выдает разрешения на создание советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), устанавливает их компетенцию и определяет перечни научных специальностей, по которым им предоставляется право приема к защите диссертаций; подтверждает, признает и устанавливает эквивалентность документов об образовании, ученых степенях и званиях, полученных за рубежом и в Российской Федерации, и выдает соответствующие документы (пп. 5.4 - 5.6 Положения).

Поскольку контроль является управленческой функцией, ему соответственно присуща властность, которая "проявляется в наличии у контрольных органов ряда полномочий, связанных с возможностью: а) давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков; б) ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности виновных в обнаруженных нарушениях лиц; в) непосредственно применять в ряде случаев меры государственного принуждения" <*>. Однако практически ни одно из положений о федеральных службах, для которых исполнение контрольной функции является определяющим, не содержит норм о привлечении к ответственности виновных, а также не закрепляет право служб давать подконтрольным объектам обязательные указания об устранении вскрытых недостатков.

--------------------------------

<*> Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература. 1974. С. 11.

В целом следует отметить, что определение полномочий контрольных органов достаточно сложно в связи с построением новой структуры органов исполнительной власти и неокончательной определенностью по поводу сущности контроля и надзора. Так, часть полномочий, относящихся к контрольной деятельности государства, не закреплена за каким-либо органом исполнительной власти <*>, некоторые федеральные службы наделяются полномочиями, не предусмотренными даже в федеральном законе <**>, часть контрольных полномочий закреплена за федеральными агентствами <***>, что противоречит принципам и задачам административной реформы. Все это требует дальнейшей доработки распределения контрольных полномочий между органами исполнительной власти.

--------------------------------

<*> Так, Законом о финансово-промышленных группах предусматривалась государственная регистрация финансово-промышленных групп. Полномочиями по регистрации и ведению реестра финансово-промышленных групп было наделено Минпромнауки России, после реструктуризации системы федеральных органов исполнительной власти данную функцию не осуществляет ни один федеральный орган.

<**> Так, подп. 13 п. 6 Положения о Федеральной регистрационной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1315, закреплено, что Федеральная служба организует выдачу лицензий на право нотариальной деятельности, тогда как ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993 предусматривает лишь непосредственную выдачу лицензий и установление порядка выдачи лицензий.

<***> Так, в соответствии с Положением о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282, Федеральное агентство ведет государственный реестр договоров пользования водными объектами, государственный водный кадастр, Российский регистр гидротехнических сооружений, а также осуществляет: выдачу, оформление и регистрацию лицензий на водопользование и распорядительных лицензий, приостановление действия и аннулирование указанных лицензий, регистрацию договоров пользования водными объектами; государственный мониторинг водных объектов, государственный учет поверхностных и подземных вод и их использования в порядке, установленном законодательством РФ (пп. 5.5.1 - 5.6.5 Положения).

Кроме того, продолжается работа по разграничению полномочий в сфере контроля между федеральными органами исполнительной власти. При этом трудность заключается в отсутствии определения объекта контроля. Одни и те же общественные отношения могут контролировать различные органы власти, причем непосредственный предмет контроля будет различен. Однако этого-то при проведении реформы государственного контроля и не учитывают.

Так, на заседание Правительственной комиссии по проведению административной реформы было вынесено предложение разграничить полномочия между Ространснадзором и Госавтоинспекцией по контролю и надзору в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства. При этом указывалось на дублирование данными ведомствами контрольной функции в области транспорта и предлагалось разграничить функции транспортного контроля и надзора в сфере международных автомобильных перевозок в зависимости от места осуществления данного вида контроля (контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации и контроль на территории страны).

Однако при разработке данного предложения представителями заинтересованных государственных органов не была учтена общая компетенция Госавтоинспекции и Ространснадзора. В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 24.07.1998 N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения" государственный контроль за международными автомобильными перевозками возлагается на федеральный орган исполнительной власти в области транспорта, а также его территориальные органы. Таким органом согласно Постановлению Правительства РФ от 30.07.2004 N 398 является Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.

В свою очередь, в соответствии с Указом Президента РФ от 15.06.1998 N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" Госавтоинспекция осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения. Обеспечивает соблюдение юридическими лицами (независимо от формы собственности) и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации (иностранными гражданами, лицами без гражданства) законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства.

Таким образом, при упорядочении полномочий в сфере государственного контроля необходим прежде всего анализ норм федеральных законов и деятельности конкретных федеральных органов исполнительной власти.

Следует также отметить, что на сегодняшний день практически не проработаны вопросы: о взаимодействии национальных контрольно-надзорных органов между собой, а также с международными контрольными органами и общественными объединениями; о координации их деятельности. Действующее российское законодательство ограничивается общей формулой: федеральная служба осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями; взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности; привлекает для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности службы, научные и иные организации, ученых и специалистов. Детальная же регламентация взаимодействия и координации деятельности отсутствует. Принятый Правительством РФ Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, а также изданные в соответствии с ним регламенты федеральных служб не решают указанных проблем.

Одним из основных направлений реформы государственного контроля, проходящей в рамках административной реформы, является уменьшение влияния государства на предпринимательскую деятельность, в том числе путем передачи функций участникам рынка, объединившимся в саморегулируемые организации. Это означает полный отказ от государственного регулирования в определенной сфере предпринимательской деятельности. По замыслу разработчиков это позволит: более эффективно использовать механизмы государственного управления за счет высвобождения кадров и материальных ресурсов контрольных органов для решения стратегических и перспективных задач; снизить коррупционную нагрузку на бизнес; создать эффективные механизмы выявления неквалифицированных и недобросовестных участников рынка; повысить прозрачность хозяйственного оборота в Российской Федерации и, как следствие, уменьшить число правонарушений и преступлений в сфере предпринимательства <*>.

--------------------------------

<*> Указанные цели и задачи создания и деятельности саморегулируемых организаций закреплены в Рекомендациях парламентских слушаний на тему "Законодательное обеспечение административной реформы", проходивших в Государственной Думе 08.06.2004.

Однако настораживает, что в качестве сфер саморегулирования выбираются наиболее социальные. Так, типичными функциями, которые передаются саморегулируемым организациям, являются: лицензирование, аттестация, сертификация, квалификационные экзамены, создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в определенных сферах общественных отношений, т.е. проверка компетентности и профессионализма субъектов предпринимательской деятельности, проверка качества оказания услуг и соблюдения стандартов деятельности. Кроме того, вызывает недоумение тот факт, что проект Федерального закона "О саморегулируемых организациях" не содержит каких-либо норм, закрепляющих право органов государственной власти контролировать исполнение государственных функций, переданных саморегулируемым организациям. Статья 21 проекта, определяющая порядок взаимодействия рассматриваемых организаций с органами государственной власти, содержит лишь перечень обязанностей органа власти по принципу "не вмешивайся, не надзирай, но активно информируй".

Негативной, на наш взгляд, тенденцией является и то, что до принятия закона о саморегулируемых организациях, до установления эффективного механизма исполнения ими установленных законом функций идет их активное внедрение в различные сферы деятельности общества. Так, в подготовленном Минэкономразвития России проекте Федерального закона "О формировании, государственном кадастровом учете и государственной кадастровой оценке недвижимости" ст. 35 устанавливает в качестве одного из требований, предъявляемых к физическим лицам, членство в саморегулируемой организации. Нормы о таких организациях содержатся и в проекте новой редакции Федерального закона "О рекламе".

Однако законодательная необеспеченность механизма взаимодействия саморегулируемых организаций и органов власти различных видов и уровней, недостаточная регламентация вопросов их создания и деятельности могут привести к следующим негативным последствиям:

дальнейшее сращивание бизнеса и власти;

вытеснение конкурентов;

создание монополистов;

недопущение новых членов, составляющих конкуренцию.

При этом следует заметить, что саморегулируемые организации создавались в зарубежных странах, но исходя из принципа "ответственности перед потребителем", а не как в России - чтобы избежать государственного контроля. В настоящее время в ряде стран Европы, а также в США разрабатываются и принимаются законы, запрещающие или строго ограничивающие деятельность саморегулируемых организаций.

Следует особо оговорить, что поскольку контроль "позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактических ситуациях, явлениях и изменениях принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц, "отклонений" от заданных целей" <*>, необходим всеобъемлющий сбор информации. Демократическое развитие государств требует, чтобы общество само могло контролировать, как государство исполняет свои обязанности по обеспечению прав и свобод граждан, насколько должностные лица государства соблюдают нормативные правовые акты и привлекаются ли они к ответственности в случае их нарушения.

--------------------------------

<*> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр. 1998. С. 509.

Механизмы общественного контроля были практически утрачены с начала 90-х гг. XX в. <*> Российское законодательство содержало лишь отдельные положения, согласно которым общественные объединения имеют право проверять соблюдение прав и законных интересов граждан при совершении определенных действий как органами исполнительной власти, так и учреждениями и организациями. Например, Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусматривает, что общественный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями, а также гражданами в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 68 Закона).

--------------------------------

<*> Так, прежде ст. 9 Конституции СССР 1977 г. устанавливала в качестве основного направления политической системы усиление народного контроля, который следовало толковать в данном случае расширительно: контроль со стороны Советов народных депутатов за деятельностью государственных органов, контроль предприятий, учреждений и организаций, деятельность комитетов, групп и постов народного контроля, контроль общественных организаций и непосредственный контроль граждан за работой депутатов, органов государства, должностных лиц и общественных организаций.

Первым шагом в восстановлении общественного вида контроля является принятие Федерального закона от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации". Палата формируется из представителей общественных объединений и призвана обеспечить согласование интересов граждан, общественных объединений и государственных органов для решения наиболее важных для граждан России вопросов экономического и социального развития.

Вместе с тем реализация положений Закона невозможна без создания механизма общественного контроля. Так, праву Общественной палаты проводить экспертизы проектов нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления, не противопоставляется обязанность этих органов учитывать экспертные заключения. Кроме того, не исключено пересечение контроля Общественной палаты и саморегулируемых организаций.

Немаловажную роль играет информированность граждан об органе власти и основных проводимых им мероприятиях. Такая информированность достигается путем обеспечения прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12.02.2003 N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" федеральные органы исполнительной власти обязаны обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов. Также на них лежит обязанность своевременно и регулярно размещать указанные данные в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. Однако созданные информационные порталы федеральных органов исполнительной власти в большинстве случаев не отражают всех аспектов их деятельности, нередко содержат устаревшую информацию, не указывают каналы возможной связи с гражданами и организациями.

Анализ мероприятий, уже проведенных в рамках административной реформы и, в частности, реформы государственного контроля, показал, что значительная их часть не была реализована из-за отсутствия теоретической базы и комплексной программы их проведения. Основополагающими актами в этой области стали упомянутые Постановление о Правительственной комиссии по административной реформе и указы Президента РФ о мерах по проведению административной реформы и о новой структуре и системе органов исполнительной власти. В настоящее время утверждена Концепция административной реформы, которая определяет ряд направлений, в частности в сфере государственного контроля.

Вместе с тем, на наш взгляд, необходимы разработка и принятие концепции реформы государственного контроля. В данном документе должны быть отражены направление и механизм реформы, разведены понятия контроля и надзора, а соответственно - разграничены пути совершенствования этих процедур, определены мероприятия по реформированию контрольно-надзорных органов, организационному и нормативному обеспечению взаимодействия различных контрольных и надзорных органов всех уровней власти и координации их деятельности, определены этапы и сроки проведения реформы и ответственные лица.

В дальнейшем контрольную функцию органов государственной власти целесообразно оптимизировать следующим образом: совершенствование организации и функционирования государственного контроля и надзора; упорядочение разрешительных и контрольных (надзорных) функций органов исполнительной власти; разграничение полномочий по контролю (надзору) между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также саморегулируемыми организациями; организационное и нормативное отделение функции государственного контроля (надзора) от иных функций государственного управления, а также совершенствование системы органов, его осуществляющих; организационное и нормативное обеспечение взаимодействия различных контрольных и надзорных органов и координации их деятельности; систематизация нормативно-правовой базы осуществления государственного контроля; определение основополагающих понятий - государственный контроль и надзор, объект и предметы, формы и методы контрольной и надзорной деятельности государства; правовые меры воздействия.

Глава 4. ФУНКЦИЯ КООРДИНАЦИИ

К сожалению, в последнее время вместо четкой правовой регламентации взаимоотношений в системе органов исполнительной власти (Правительство РФ - федеральные органы исполнительной власти - органы исполнительной власти субъектов РФ) для обеспечения процессов управления в качестве почти единственной применяется функция координации.

Например, ст. 43 Закона о Правительстве РФ установлено, что Правительство РФ в пределах своих полномочий с целью обеспечить сочетание интересов Российской Федерации и ее субъектов по предметам их совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии с Указом N 314 федеральные министерства вправе координировать и контролировать деятельность находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств. При этом достаточно необычно указываются формы реализации данной функции. Это и утверждение ежегодных планов и показателей деятельности федеральных служб и федеральных агентств (отчетов об их исполнении), и внесение предложений по формированию федерального бюджета и финансированию названных органов власти, и нормотворчество в порученной сфере деятельности, и дача поручений федеральным службам и федеральным агентствам (контроль их исполнения), и отмена решений названных органов власти, и назначение (освобождение) на должность их руководителей, в том числе руководителей территориальных органов.

Кроме того, Указ N 314 предлагает федеральным министерствам реализовывать функцию координации в отношении государственных внебюджетных фондов путем назначения (освобождения) на должность их руководителей, а также путем нормотворчества, законотворчества и проверки деятельности внебюджетных фондов.

Следует сказать, что термин "координация" в советском праве употреблялся достаточно часто. В компетенцию многих министерств СССР наряду с полномочиями в отношении своей системы входили полномочия надведомственного характера. Этими полномочиями министерства наделялись для осуществления возложенных на них функций, среди которых одно из основных мест занимала координация работы других министерств и ведомств в той области деятельности или производства, в которой данное министерство признано "ведущим", или головным, или же являлось таковым "де-факто".

В российском законодательстве понятие "координация" используется очень часто, но бессистемно. Причем как при возникновении непосредственных отношений Правительства РФ с органами исполнительной власти, так и при возникновении опосредованных отношений с органами власти, не находящимися в ведении Правительства РФ. Например, в соответствии с Законом об основах социального обслуживания населения Правительство РФ вправе определять порядок координации деятельности и научно-методического обеспечения социальных служб.

Возникает вопрос, достаточно ли этой функции в отношениях между Правительством и органами исполнительной власти, чтобы обеспечить системные взаимосвязи? Полагаем, что нет.

Что означает термин "координация"?

Толковый словарь русского языка дает следующее толкование: "координация" - это согласование, установление целесообразного соотношения между какими-нибудь действиями, явлениями <*>.

--------------------------------

<*> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 294.

В юридической литературе под "координацией" в качестве функции иногда понимают: согласование работы между самостоятельными элементами организации; связь между несколькими звеньями организации, имеющими общий руководящий центр; "соподчинение", т.е. тесную связь звеньев одной системы <*>.

--------------------------------