Административная реформа в России

Вместе с тем подготовка закона, регламентирующего механизм реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации и конституционных ограничений этого права, сохраняет свою актуальность.

Непростая судьба законопроектов подобного рода имеет целый ряд причин, которые требуют осмысления.

К объективным причинам, в частности, следует отнести комплексность и связность решений, которые должны быть заложены в законе. Так, концепцию законопроекта о доступе к информации в большой степени определяют решения, которые будут приняты или могут быть приняты при подготовке других законопроектов. Прежде всего, это проект Федерального закона "Об административных процедурах", внесенный в Государственную Думу депутатом В.В. Похмелкиным еще в 2001 г. Идея подготовки такого "административного кодекса", который определил бы основные принципы и процедуры деятельности органов власти при реализации управленческих функций, на наш взгляд, очень продуктивна. В развитие этого акта в рамках единой концепции можно было бы разрабатывать вопросы получения информации из органов государственной власти и вопросы защиты ими информации в режиме служебной тайны. Однако вероятность принятия закона "Об административных процедурах" в ближайшее время невелика, поэтому параллельно идет работа над законопроектами "О служебной тайне", "О персональных данных", которые в определенной степени касаются вопросов доступа к информации.

Для концепции законопроекта о доступе к информации немаловажно состояние российского законодательства. Базовые положения по доступу к информации были заложены Законом об информации, информатизации и защите информации, который появился в 1995 г. В процессе правоприменения были выявлены концептуальные ошибки этого Закона, побуждающие к его изменению. Проект Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации" внесен Правительством РФ в Государственную Думу и принят в первом чтении. Наконец, в Администрации Президента РФ готовится реформа государственной службы, основные идеи которой тоже должны быть учтены при подготовке законопроекта.

Еще одна трудность при разработке законопроекта о праве на информацию - трансляция ошибок Закона об информации, информатизации и защите информации. Этот Закон ввел понятие "информационные ресурсы" (отдельные документы и массивы документов) и установил право собственности (вещное право) на них в зависимости от источников формирования.

Упомянутый законопроект "О праве на информацию в Российской Федерации", с одной стороны, реализовывал концепцию распространения вещного права на отношения по поводу информационных ресурсов физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления. С другой - игнорируя права собственности, предусматривал бесплатное предоставление информации из этих ресурсов. Причем, судя по контексту, переданная информация не отчуждалась от ее "собственника", а оставалась в его распоряжении, что невозможно в рамках вещного права.

Законопроект предусматривал также безвозмездный обмен информацией между органами государственной власти, местного самоуправления "за счет затрат на осуществление функциональной деятельности этих структур", что не учитывало различные источники финансирования информации, накапливаемой в этих органах, принцип разделения бюджетов и, в конечном счете, нарушало права этих органов как "собственников" или держателей информации.

В режиме "государственных ресурсов", т.е. федеральных ресурсов, ресурсов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ресурсов субъектов РФ (ст. 7 Закона об информации, информатизации и защите информации) собирается, обрабатывается, хранится и используется информация по различным сферам деятельности. Однако остаются неясными содержание этого режима и принципиальная возможность его реализации, в частности осуществление прав совместной собственности на информационные ресурсы.

Учитывая все это, представляется, что вопросы правообладания информацией выходят за рамки сферы регулирования доступа к информации органов государственной власти и местного самоуправления. Достаточно условия, что информация получена ими законным путем.

С вопросами принадлежности информации тесно связаны финансовые условия ее предоставления. Этот вопрос не получил четкого разрешения ни в одном проекте. Он действительно сложен. Однако представляется недопустимым строить концепцию на "рыночной стоимости информации", поскольку информация органов государственной власти создана на деньги налогоплательщиков. Разделение информации на коммерческую и некоммерческую (как критерий "платности услуг") представляется весьма условным. К коммерческой при этом некоторые разработчики предлагают отнести информацию, которая может быть использована в коммерческой деятельности для извлечения прибыли. Можно привести много примеров, когда этот критерий не работает, например при запросе информации, касающейся стоимости имущества, находящегося в личной собственности. С такого имущества взимается налог, и собственник хочет проверить правильность расчетов, но эту же информацию можно использовать для залога имущества или его продажи. Информация о подготовке законопроекта в области налогообложения по форме некоммерческая, но по содержанию - совсем наоборот.

Адресация некоторых законопроектов к так называемому базовому Закону об информации, информатизации и защите информации переносит в них еще одну проблему, связанную с определением информации ограниченного доступа и конфиденциальной информации. В базовом Законе существует противоречие между ст. 2 (определение понятий) и ст. 10 (категории доступа) в части определения содержания конфиденциальной информации. В этой связи сформулированные в законопроекте ограничения к запрашиваемой информации могут привести к курьезу, когда устанавливается запрет на запрос конфиденциальной информации, к которой относятся и персональные данные запрашивающего, т.е. самый распространенный запрос.

Отсутствие ясности в определении конфиденциальной информации в законодательстве РФ тоже влечет ряд проблем. Так, российское законодательство упоминает более 30 видов тайн. Для большинства из них нет ясных критериев отнесения информации к той или иной тайне. Отсутствует однозначная структура всего массива информации, доступ к которой ограничен законом. Отсутствуют общие представления об институтах тайн и конфиденциальной информации. Все это сказывается на концепции каждого из указанных выше законопроектов, потому что приходится, с одной стороны, определять механизмы доступа к открытой информации, а с другой - обеспечивать защиту информации ограниченного доступа.

Одна из проблем формирования концепции законопроекта - трактовка конституционных прав на доступ к информации. Проблема фокусируется на слове "доступ" и проявляется в формулировании целей закона, правомочий органов, прав граждан и т.д. Для целей закона из комплекса конституционных прав обычно выделяются права "искать и получать". Это означает, что лицо вправе искать и получать информацию, а органы обязаны ее предоставить. Когда этот комплекс прав и обязанностей заменяется словом "доступ", устанавливаются своеобразные акценты: на первый план выходит право искать и получать, а не обязанность предоставлять. Однако закон разрабатывается именно для создания механизма обеспечения права. Таким образом, если в названии проекта можно сохранить слово "доступ", то в тексте необходимо употреблять более точные термины.

Обязанность органов государственной власти предоставлять информацию, которая следует из права ее получать, в ряде законопроектов трактуется как "информационная услуга". Представляется, что государство не оказывает услуги по доступу к информации, это его административная функция. Услуги оказываются на основании договора, который в данном случае не заключается. В связи с этим даже термин "информационное обслуживание" следует использовать осторожно.

Законопроект "О праве на информацию в Российской Федерации" базировался на постулате, что "право на информацию является неотчуждаемым правом человека и гражданина", и оперировал всем комплексом прав, гарантированных в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. В законопроекте право на информацию рассматривалось как "право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию на территории Российской Федерации".

На первый взгляд, выбор указанного комплекса прав в качестве предмета регулирования опирается на Конституцию РФ и обусловлен желанием создать основу для максимально полной реализации конституционных положений.

Вместе с тем последующие попытки определить содержание каждого из перечисленных в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ прав свидетельствуют о неизбежности отсылки к федеральным законам, регулирующим большинство из возможных правоотношений по поводу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации <*>. Практически в каждом федеральном законе присутствуют права на получение тех или иных сведений или обязанность предоставлять какие-либо сведения либо распространять информацию (доводить до всеобщего сведения). Таким образом, попытка реализовать весь комплекс "прав на информацию" лишает законопроект самостоятельного предмета регулирования. Представляется, что целесообразно ограничиться вопросами, которые в наименьшей степени урегулированы законодательством, - это вопросы доступа граждан к информации органов государственной власти РФ и, соответственно, обязанность последних ее предоставлять.

--------------------------------

<*> В том числе к федеральным законам "О средствах массовой информации", "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации", "Об общественных объединениях", "Об акционерных обществах", "Об основах обязательного социального страхования", "О выборах Президента Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей", "О защите прав потребителей", "О рекламе", "О государственном земельном кадастре", "О защите конкуренции на рынке ценных бумаг", "О борьбе с терроризмом", "О гидрометеорологической службе", "О негосударственных пенсионных фондах", "О науке и государственной научно-технической политике", "О геодезии и картографии", "О животном мире", "О библиотечном деле", "О пожарной безопасности", "Об авторском праве и смежных правах", "О чрезвычайном положении", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", к Основам законодательства об архивах, Гражданскому кодексу РФ, Семейному кодексу РФ, Гражданскому процессуальному кодексу РФ.

Следующая проблема - определение субъектов правоотношений по доступу к информации. Депутатский законопроект исходил из идеи максимального расширения круга субъектов права на информацию, т.е. из принципа: "любое лицо вправе получить информацию у любого лица". При этом законопроект оперировал термином "каждый", относя его к физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и местного самоуправления.

Такой подход нельзя признать юридически корректным, так как термин "каждый" по смыслу Конституции РФ объединяет субъектов правоотношений - физических лиц, имеющих различный правовой статус (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства). Кроме того, определяющая для законопроекта ст. 24 Конституции РФ находится в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина".

Таким образом, распространение комплекса прав человека и гражданина на юридических лиц и органы власти противоречит норме и духу Конституции РФ. В свою очередь, различный правовой статус субъектов, определенных законопроектом, не позволяет создать единый механизм реализации права на информацию, поэтому предлагаемый подход представляется концептуально неверным.

В одном из инициативных проектов из сферы действия закона выведены отношения между органами власти по поводу предоставления информации, что вряд ли можно признать удачным, поскольку эти правоотношения содержат конфликт интересов и требуют правового решения.

Еще один непростой вопрос - к какой информации необходимо обеспечить доступ. Здесь имеют место несколько аспектов.

Во-первых, следует определиться, доступ к чему обеспечивается: "к информации о чем-то" или "к информации из каких-то ресурсов". Опора на "государственные и муниципальные ресурсы" приводит к переносу в законопроект всех проблем базового Закона об информации, информатизации и защите информации. Юридический смысл, содержание, порядок формирования таких ресурсов до сих пор не определены, по поводу "собственности" на информацию не прекращаются споры. В конечном итоге получателю совершенно все равно, кому принадлежит информация (принцип формирования ресурсов - право собственности), важно, где она лежит и о чем она.

Во-вторых, достаточно сложно установить конечный перечень информации (или хотя бы категорий информации), которая должна находиться в свободном доступе.

В-третьих, требует более внимательного рассмотрения вопрос о предоставлении проектов документов. В ряде стран закон этого не допускает. Представляется, что решение не должно быть таким категоричным. Необходимо иметь в виду, что проекты федеральных законов имеют своеобразный статус, а именно: проекты, внесенные в Государственную Думу и принятые ею в каждом чтении, - это официальные документы, которые, по-видимому, должны быть общедоступны.

Реализация права доступа непосредственно связана с обязанностью государства не только предоставлять информацию, но и собирать, хранить, обновлять ее. Это относится, прежде всего, к государственным информационным ресурсам. До сих пор в государстве нет внятно выраженной в каком-либо нормативном документе политики формирования и использования таких ресурсов. Вряд ли целесообразно включать в законопроект о доступе к информации нормы, касающиеся этой функции государственного управления. Вероятно, это может быть предметом отдельного закона, однако без него вся конструкция доступа к информации превратится в колосса на глиняных ногах.

Реализация права доступа к информации невозможна без определения механизмов доступа. Масштабы нашей страны и объемы официальной информации (включая законодательство) предопределяют необходимость или даже неизбежность обеспечения доступа к информации с использованием информационных и телекоммуникационных технологий.

В настоящее время де-факто получили "права гражданства" официальные интернет-сайты органов государственной власти и органов местного самоуправления, настал черед зафиксировать их в законе. Источником официальной информации всегда были библиотеки; они сохраняют свою роль, но она может быть многократно усилена за счет создания электронных библиотек, правовой статус которых также пока не определен. Если опубликование официальных документов в обычных СМИ лимитировано объемом печатных страниц, то электронные СМИ могут предоставить такую возможность независимо от объема. Эту задачу можно возложить на электронные СМИ органов государственной власти, для чего они должны быть в данном статусе зарегистрированы. Таким образом, в законопроекте необходимо определиться с местом, где будет "публиковаться" общедоступная информация.

Доступу к информации предшествует ее поиск. Как найти информацию и получить доступ? Возможны разные варианты, в том числе:

самостоятельно (в официальных СМИ, в библиотеках, путем запроса в орган государственной власти или орган местного самоуправления, через подключение к сети Интернет как с личного компьютера, так и в пунктах публичного доступа);

через посредника, который особенно необходим для лиц, у которых нет возможности подключения к сети Интернет или навыков поиска информации. Такие посредники должны находиться в пунктах публичного доступа (библиотеки, почтовые отделения, помещения органов местного самоуправления).

Создание правовых условий для функционирования инфраструктуры публичного доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления - тоже одна из задач законопроекта о доступе к информации.

Глава 7. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПО ДЕБЮРОКРАТИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ

В РАМКАХ ПРОВОДИМОЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ:

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Одним из направлений проводимой в стране административной реформы является экономическая жизнь российского государства, политика которого направлена на новое качественное развитие экономики страны в целом и ее основных институтов. При этом важным являются уменьшение государственного вмешательства в деятельность предпринимателей различного уровня, оптимизация системы государственного контроля (надзора), что позволит, во-первых, четко ограничить сферу государственного регулирования и тем самым повысить его эффективность, а во-вторых, как следствие, улучшить инвестиционный и предпринимательский климат в стране.

Самым первым этапом формирования такой политики явилось создание основных законодательных актов, сфера деятельности которых была направлена на обеспечение новых условий хозяйствования. Согласно Плану действий в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 - 2001 годы были предусмотрены мероприятия, направленные на модернизацию экономики, в том числе проведение стабильной и стимулирующей рост экономической политики, формирование соответствующей нормативно-правовой базы. В развитие Плана Правительством РФ была принята Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 10.07.2001 N 910-р. Целью Программы являлось формирование такой модели российской экономики, которая бы обладала долгосрочным потенциалом динамичного роста, была способна обеспечивать последовательное повышение благосостояния граждан, эффективное воспроизводство и модернизацию производственного аппарата, укрепление конкурентоспособности и безопасности страны. Примечательно, что реализация программных мероприятий представляет собой логическое продолжение Стратегии социально-экономического развития России на период до 2010 года.

Реализация среднесрочной стратегии послужила тому, что Правительством РФ был разработан пакет нормативных актов по "дебюрократизации" экономики и минимизации административного вмешательства государства в дела предприятий, в числе которых следует назвать Федеральные законы: от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"; Закон о лицензировании отдельных видов деятельности; Закон о государственной регистрации юридических лиц и т.д. Аналогичное положение отражено в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 04.04.2001, где указывалось на избыточное государственное вмешательство в разрешительной сфере, а именно, государственную сертификацию, регистрацию, лицензирование и аккредитацию.

В сфере проведения государственного контроля (надзора) важное значение имеет Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), направленный на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контрольной деятельности государства. В России сложилась ситуация, когда излишние административное регулирование и контроль за предпринимательской деятельностью со стороны государства, а также избыточное количество проверяющих инстанций (пожарный надзор, санэпидемнадзор, милиция, госторгинспекция и т.п.), отсутствие регламентации этих проверок на законодательном уровне и разделение компетенции в области проверочной деятельности приводили к возникновению бесчисленных административных барьеров. Данный Закон является одним из актов антибюрократического законодательства, разработанного Правительством РФ.

Следствием дальнейшей дебюрократизации экономики явился Закон о лицензировании отдельных видов деятельности, вступивший в силу 08.02.2002. Закон устанавливает использование единой процедуры лицензирования на территории страны и существенно сокращает виды лицензионной деятельности, одновременно исключая их детальное дробление.

Напомним, что Указ N 314 относит выдачу разрешений (лицензий), регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов к функциям по контролю и надзору. По общему правилу вышеуказанные функции осуществляют федеральные службы.

Вместе с тем необходимо отметить, что реструктуризация федеральных органов исполнительной власти повлекла за собой потерю многих функций, что естественным образом осложнило деятельность предпринимателей. Так, согласно Постановлениям Правительства РФ от 15.07.2002 N 525 "О лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений"; от 11.02.2002 N 135 "О лицензировании отдельных видов деятельности" <*> организация и содержание тотализаторов и игорных заведений лицензируются Государственным комитетом РФ по физической культуре и спорту (Госкомспорт), который Указом N 314 был упразднен. Вместо него было образовано Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму, которому были переданы правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздненного Госкомспорта и функции в сфере туризма Минэкономразвития России. В свою очередь, Указом Президента РФ от 18.11.2004 N 1453 оно было преобразовано в Федеральное агентство по физической культуре и спорту; также было образовано Федеральное агентство по туризму. Ни в одном из двух положений об этих федеральных органах, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, функция по лицензированию деятельности по организации и содержанию тотализаторов не предусмотрена. Иными словами, она была потеряна.

--------------------------------

<*> В настоящее время утратило силу.

26 января 2006 г. Правительство РФ приняло Постановление N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности", в котором данной функцией наделяется Федеральная налоговая служба при Министерстве финансов РФ, что является оптимальным вариантом для разрешения данной проблемы.

Неопределенная ситуация в части наделения соответствующими контрольными функциями существует и с Федеральной службой по финансовым рынкам в сфере деятельности товарных бирж. Так, в соответствии с Положением о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 317, эта служба (ФСФР), являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности). О деятельности в сфере товарных рынков данное Положение умалчивает, за исключением п. 5.3.10, косвенно устанавливающего, что ФСФР рассматривает факты нарушения законодательства РФ о товарных биржах (в лице Комиссии по товарным биржам). В то же время Указом N 314 предусматривалось, что ФСФР передаются, в частности, функции по контролю деятельности бирж упраздняемого Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, которое осуществляло управление в области развития предпринимательства и конкуренции на товарных рынках.

До сих пор действует временная норма о том, что до внесения в законодательство РФ изменений, предусматривающих передачу функций Комиссии по товарным биржам Федеральной службе по финансовым рынкам, ФСФР осуществляет функции и полномочия по руководству и обеспечению работы Комиссии по товарным биржам (п. 6 Постановления Правительства РФ от 09.04.2004 N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам"; п. 3 Постановления Правительства РФ от 30.06.2004 N 317 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам"). Таким образом, ФСФР имеет право только руководить данной Комиссией и председательствовать в ней, т.е. осуществлять организационные меры. Вместе с тем совместным приказом четырех ведомств (Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства сельского хозяйства РФ, Федеральной антимонопольной службы от 02.11.2004 N 04-601/пз-н/293/507/149) была утверждена Комиссия по товарным биржам (КТБ) при Федеральной службе по финансовым рынкам, которая является экспертным органом в установленной сфере действия, руководствующаяся, в частности, Приказами ФСФР (п. 6.7 Положения о ФСФР).

Необходимо ликвидировать КТБ <*>, передав ее полномочия непосредственно федеральному органу исполнительной власти в области финансовых рынков - ФСФР, что не только устранит громоздкую процедуру формирования этой Комиссии путем межведомственных согласований, но и создаст полноценный орган (ФСФР), осуществляющий соответствующие функции не только в сфере финансовых, но и товарных рынков.

--------------------------------

<*> ФСФР уже разработан соответствующий законопроект.

Президент РФ в Указе N 824 выделил такие приоритетные направления реформы, как ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования. Данные положения нашли развитие и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 25.04.2005, и в распоряжении Правительства РФ от 06.04.2005 N 355-р "Об утверждении плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2005 год".

В настоящее время Минэкономразвития России подготовлен законопроект "Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности", цель которого - ограничение ведомственного нормотворчества в сфере бизнеса. Согласно данному проекту любой ведомственный нормативный правовой акт проходит предварительную оценку в экспертно-консультативных советах при Правительстве РФ. Эксперты должны решить, не ущемляет ли документ интересы бизнеса, а его авторы - доказать полезность документа. При этом эксперты выносят решение, носящее рекомендательный характер. Концепция законопроекта основана на принципе презумпции нецелесообразности государственного регулирования предпринимательской деятельности. Вместе с тем, несмотря на благую идею, следует заключить, что предусмотренный проектом механизм экспертизы будет способствовать возникновению новой бюрократической вертикали.

Актуальной и целесообразной - в рамках ликвидации излишних административных барьеров, а также стимулирования развития среднего бизнеса в стране - остается необходимость упорядочить имеющийся, зачастую дублирующий порядок лицензирования, регистрации и сертификации, аккредитации, применения санитарных и ветеринарных правил и т.д. Так, Минэкономразвития России предлагало в одном из своих проектов вывести из-под сферы лицензирования производство лекарственных средств, строительную деятельность, производство медицинской техники, деятельность по оказанию протезно-ортопедической помощи, ветеринарную деятельность, разработки авиационной техники, двойного назначения, испытания авиационной техники и т.д. <*>

--------------------------------

<*> В настоящее время вступил в силу Федеральный закон от 02.07.2005 N 80-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях".

Следует отметить, что подобные предложения относительно выведения не всегда достаточно аргументированы. Так, в части упразднения лицензируемых видов деятельности разработчики ссылаются на сертификацию, аккредитацию конкретного объекта "на выходе"; при этом под режим лицензирования подпадает не сам объект, а именно вид деятельности, что должно улучшать качество предполагаемого объекта.

Однако прежде чем выводить из-под сферы лицензирования соответствующие виды деятельности, необходимо выявить и определить критерии, на основании которых будет сокращаться перечень лицензируемых видов деятельности с одновременным осуществлением качественного государственного контроля за ними. Ясно, что в ряде случаев будут применяться нормы Закона о техническом регулировании, устанавливающие обязательность технических регламентов, которые в настоящее время еще не приняты. Но режим лицензирования на данном этапе представляет собой способ государственного контроля за соблюдением лицензиатами требований законодательства в области соответствующего вида деятельности, предъявляемых к обеспечению единой государственной политики в указанной области деятельности. Иными словами, лицензиат должен иметь возможность приступить к осуществлению конкретного вида деятельности лишь при соответствии всех производственных условий лицензионным требованиям, после чего государство "допускает" его в производственный или хозяйственный оборот. Таким образом на этой стадии "отсеиваются" недобросовестные предприниматели и производители. Посредством режима лицензирования государство на стадии подачи документов в лицензирующий орган требует наличия определенных организационно-технических возможностей, соответствующего оснащения, специального оборудования и т.д.

В целях обеспечения открытости информационной составляющей процедур лицензирования следует законодательно регулировать передачу открытой информации в области лицензирования, в том числе путем помещения открытых сведений из реестра лицензий в сети Интернет на сайтах лицензирующих органов.

2005 год ознаменован не только продолжением работ по разработке и принятию нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, но и выработкой предложений по передаче ряда государственных функций саморегулируемым организациям, разработкой процедур управления по результатам, стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных).

В части передачи ряда государственных функций саморегулируемым организациям отмена лицензирования, например, аудиторской деятельности (которая заменяется обязательным членством аудиторов, индивидуальных аудиторов и аудиторских организаций в саморегулируемых аудиторских объединениях) в целом поддерживается. Государственное регулирование аудиторской деятельности будет заключаться в выработке государственной политики в сфере аудиторской деятельности, нормативно-правовом регулировании, включая организацию разработки и утверждение федеральных стандартов аудиторской деятельности, и т.п.

В то же время в целях оптимизации системы госконтроля и надзора в части изъятия государственных контрольных функций и дальнейшей их передачи соответствующим организациям, аккредитованным федеральными органами исполнительной власти, предложения Минэкономразвития России не всегда могут найти поддержку ввиду их недостаточной обоснованности. Так, предлагается установить новый порядок проведения обязательного технического осмотра автотранспортных средств, передав эту функцию организациям, аккредитованным при федеральных органах исполнительной власти. Проверку технического состояния транспортных средств, предоставляемых Вооруженным Силам РФ, воинским формированиям, предлагается оставить за МВД России. Минэкономразвития России обосновывает передачу данной функции тем, что она является функцией по оказанию государственных услуг.

Вместе с тем, исходя из анализа действующего законодательства - Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Указов Президента РФ от 19.07.2004 N 927 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации", от 15.06.1998 N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения", Указа N 314, - следует заключить:

а) проведение государственного технического осмотра относится исключительно к разрешительным функциям, а не к оказанию государственных услуг;

б) согласно Постановлению Правительства РФ от 31.07.1998 N 880 "О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации" задачами государственного технического осмотра является целый комплекс мер:

проверка соответствия технического состояния и оборудования транспортных средств требованиям нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также технических нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

контроль допуска водителей к участию в дорожном движении;

предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, связанных с эксплуатацией транспортных средств;

выявление похищенных транспортных средств, а также транспортных средств участников дорожного движения, скрывшихся с мест дорожно-транспортных происшествий;

государственный учет показателей состояния безопасности дорожного движения;

контроль за выполнением владельцами транспортных средств требования об обязательном страховании гражданской ответственности.

Предложенный Минэкономразвития России обязательный периодический технический осмотр не сможет охватить вышеуказанный комплекс целенаправленных задач. Более того, представленный им порядок прохождения технического осмотра транспортных средств, по своей сути, является более сложным, так как предполагается, что организации, аккредитованные на проведение такого осмотра, обязаны будут предоставлять в федеральный орган исполнительной власти в области внутренних дел сведения о транспортных средствах, прошедших осмотр. МВД России, в свою очередь, ведет информационные базы данных о транспортных средствах и т.п.

Таким образом, происходит разрыв одной разрешительной функции на несколько составных, абсолютно самостоятельных частей (проведение технического осмотра, предоставление информации в МВД России, ведение реестров и т.п.) как по содержанию, так и по органам (организациям), что никак не корреспондируется с тенденциями проводимой в стране административной реформы.

Кроме того, некоторые утвержденные Правительством РФ положения о лицензировании конкретных видов деятельности не приведены в соответствие с федеральным законодательством и устанавливают дополнительные административные барьеры для предпринимателей. Так, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 01.07.2002 N 489 Положение о лицензировании фармацевтической деятельности устанавливает порядок выдачи лицензий на фармацевтическую деятельность исключительно для юридических лиц, тем самым лишая индивидуальных предпринимателей права ею заниматься. При этом Верховным Судом РФ было вынесено решение от 04.02.2003 N ГКПИ 2003-11, в котором определено, что в соответствии со ст. 2 Федерального закона N 128-ФЗ "соискателем лицензии" и "лицензиатом" может быть как юридическое лицо, так и индивидуальный предприниматель. Примечательно, но до настоящего времени Правительство РФ не изменило свое Постановление <*>.

--------------------------------

<*> Верховный Суд РФ признал недействующими п. п. 1, 2, 5 и 16 Положения о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.2002 N 489.

Немаловажный аспект проводимой реформы - в части дебюрократизации экономики - обеспечение государством добросовестной конкуренции. Оно выражается в виде запрета принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия их деятельности, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов (п. 1 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", далее - Закон о конкуренции). В свою очередь, ст. 15 Федерального закона от 18.07.1995 N 108-ФЗ "О рекламе" предусмотрено, что распространение рекламы на транспортных средствах осуществляется на основании договоров с собственниками транспортных средств или с лицами, обладающими вещными правами на транспортные средства, если законом или договором не предусмотрено иное в отношении лиц, обладающих вещными правами на это имущество. Постановление Правительства Москвы от 27.06.2000 N 490 "Об управлении рекламным процессом на транспорте" передает транспортные средства городского пассажирского автотранспорта в хозяйственное ведение транспортным предприятиям г. Москвы.

Определение государственного унитарного предприятия "Реклама и информация на транспорте" как структуры, которой предоставлены исключительные права в данной сфере, включая право перепоручать свои функции другим лицам, является навязыванием услуг рекламодателям и рекламораспространителям. Кроме того, это необоснованно создает ему благоприятные условия деятельности, которые могут повлечь ограничение конкуренции и ущемление интересов других хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на том же сегменте рынка, что противоречит требованиям п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции. Федеральный арбитражный суд Московского округа вынес решение (дело N КА-А40/10643-03), в котором, в частности, указывалось: отношения по предоставлению и реализации права хозяйственного ведения являются гражданско-правовыми и согласно ст. 71 Конституции РФ, ст. 1 ГК РФ урегулированы федеральным законодательством, которое не предоставляет правомочий собственнику вводить дополнительные ограничения прав унитарного предприятия в отношении закрепленного за ним на ограниченном вещном праве имущества, а наделение такого предприятия льготами противоречит требованиям п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции.

В заключение следует отметить, что решение вышеуказанных узловых проблем не должно ограничиваться исключительно декларативными предписаниями, содержащимися в информативных Посланиях Президента РФ и распоряжениях Правительства РФ. В связи с этим Правительство РФ в целях эффективной реализации законов должно реагировать более оперативно, как принимая новые, так и приводя в соответствие с федеральным законодательством уже утвержденные постановления.

Раздел III. ИНИЦИАТИВНЫЕ РАЗРАБОТКИ АВТОРОВ

В ПРОЦЕССЕ ПРОВЕДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Глава 1. СХЕМА ТИПОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ

О ФЕДЕРАЛЬНОМ МИНИСТЕРСТВЕ

I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1. Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в соответствующей отрасли (сфере).

2. Федеральное министерство осуществляет самостоятельное правовое регулирование в соответствующей отрасли (сфере) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, осуществляет координацию и обеспечивает единство функционирования находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

3. Федеральное министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, Законом о Правительстве РФ, иными федеральными конституционными и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, настоящим Положением.

Федеральное министерство осуществляет свою деятельность, руководствуясь принципами функциональной специализации, самостоятельности, ответственности, а также законности, федерализма, гласности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

II. ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ ФЕДЕРАЛЬНОГО МИНИСТЕРСТВА

4. Основными целями деятельности федерального министерства являются:

участие в разработке и реализации государственной политики применительно к соответствующей отрасли (сфере);

анализ состояния и тенденций развития в соответствующей отрасли (сфере);

оценка и формирование правовых и экономических условий, способствующих повышению эффективности деятельности предприятий, учреждений, организаций по профилю отрасли (сферы), проведению структурных преобразований в отрасли (сфере) деятельности федерального министерства;

обеспечение реализации федеральных законов и контроль за их исполнением в отрасли (сфере).

III. ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО МИНИСТЕРСТВА

5. В соответствии с возложенными на него целями федеральное министерство осуществляет следующие функции:

представляет интересы своей отрасли (сферы) в органах государственной власти Российской Федерации;

разрабатывает и принимает нормативные правовые акты в соответствующей отрасли (сфере);

принимает меры по совершенствованию системы государственного управления, регулирования, координации и взаимодействия в сфере своей деятельности, а также оптимизации структуры аппарата управления;

разрабатывает, утверждает и обеспечивает реализацию федеральных целевых и межгосударственных программ;

участвует в подготовке краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных прогнозов социально-экономического развития отрасли (сферы);

организует информационно-правовое обеспечение в отрасли (сфере);

принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, осуществляет руководство деятельностью и контроль за деятельностью подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств;

реализует государственную политику в соответствующей отрасли (сфере), в том числе посредством формирования и размещения заказов для федеральных государственных нужд на предприятиях и в организациях негосударственных форм собственности;

осуществляет координацию и контроль за деятельностью государственных внебюджетных фондов.

6. Федеральное министерство обеспечивает решение основных социальных вопросов в соответствующей отрасли (сфере).

7. Федеральное министерство участвует в установленном порядке в законопроектной деятельности Правительства РФ, а также организует правотворческую деятельность в данной отрасли (сфере) в пределах средств, выделенных под государственные программы развития инвестиций.

8. Федеральное министерство организует взаимодействие с кредитными организациями и коммерческими банками по осуществлению инвестиционной деятельности в порученной отрасли (сфере) в пределах средств, выделенных для государственных программ развития инвестиций.

9. Федеральное министерство участвует в пределах своей компетенции в осуществлении (выполнении) международных договоров (документов), вступивших в силу для Российской Федерации.

10. Федеральное министерство заключает межведомственные соглашения о сотрудничестве в соответствующей отрасли (сфере) с центральными исполнительными органами иностранных государств.

IV. ОСНОВНЫЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО МИНИСТЕРСТВА

11. Федеральное министерство для реализации своих функций имеет право:

издавать правовые акты (приказы, инструкции, указания), в том числе совместно с другими федеральными министерствами в соответствии с законодательством РФ;

разрабатывать проекты законодательных и иных нормативных правовых актов, обеспечивать по поручению Правительства РФ необходимое сопровождение законопроектов, относящихся к соответствующей отрасли (сфере), в палатах Федерального Собрания, предоставлять в этих целях необходимую информацию;

разрабатывать и утверждать нормативно-методические документы по вопросам, отнесенным к компетенции федерального министерства;

создавать научно-технические, научно-практические, экспертные, консультативные и информационно-аналитические органы, утверждать их состав и положения о них;

разрабатывать в установленном порядке положения о находящихся в его ведении федеральных службах и федеральных агентствах;

назначать и освобождать от должности руководителей находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;

создавать и координировать в установленном порядке деятельность государственных внебюджетных фондов;

проводить ревизии и проверки находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, организовывать аудиторские проверки;

контролировать исполнение законодательства РФ, поручений, даваемых находящимся в его ведении федеральным службам и федеральным агентствам, органам, предприятиям, учреждениям, организациям, в пределах компетенции федерального министерства;

получать в установленном порядке от федеральных органов исполнительной власти, от органов исполнительной власти субъектов РФ, предприятий, учреждений, организаций статистические, бухгалтерские и иные данные, необходимые для выполнения возложенных на федеральное министерство целей.

12. Федеральное министерство обязано:

своевременно и качественно исполнять нормативные правовые акты и программные задания по обеспечению и удовлетворению общественных потребностей в продукции, товарах, услугах отрасли (сферы);

обеспечивать динамичное развитие соответствующей отрасли (сферы) управления;

обеспечивать слаженную и эффективную работу подразделений федерального министерства, находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, высокий уровень их государственной дисциплины.

V. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО МИНИСТЕРСТВА С ОРГАНАМИ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

13. Федеральное министерство:

выполняет поручения Президента РФ и Правительства РФ;

взаимодействует в установленном порядке с палатами Федерального Собрания, а также иными органами государственной власти Российской Федерации и должностными лицами.

14. Руководство федеральным министерством осуществляет Правительство РФ, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту РФ в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

15. В пределах своих полномочий федеральное министерство взаимодействует с соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральное министерство взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов Федерации в порученной отрасли (сфере), исходя из ч. 2 ст. 77 Конституции РФ о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации.

16. Федеральное министерство взаимодействует с исполнительными органами межгосударственных объединений, участником которых является Российская Федерация.

17. Федеральное министерство организует взаимодействие своих подразделений находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств с органами местного самоуправления, в том числе по выполнению последними делегированных государственных полномочий.

18. Федеральное министерство заключает соглашения с иными органами исполнительной власти, с органами местного самоуправления, общественными и иными объединениями.

19. Федеральное министерство принимает меры по исполнению судебных решений.

VI. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ, ПОДВЕДОМСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

И ОРГАНИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ МИНИСТЕРСТВ

20. Федеральное министерство для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные и межтерриториальные органы по согласованию с Полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе.

21. Порядок создания территориальных органов федерального министерства устанавливается Правительством РФ в соответствии с федеральными законами.

VII. ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ, ПРИНЯТИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО МИНИСТЕРСТВА

22. Для реализации целей и функций федеральное министерство издает правовые акты в соответствии с общим порядком.

23. В целях осуществления согласованной деятельности органов исполнительной власти федеральное министерство может принимать совместные решения.

24. Разработка проекта правового акта федерального министерства должна осуществляться с соблюдением правил юридической техники.

25. Федеральные министерства вправе объявлять конкурс на разработку проекта нормативного правового акта в соответствии с законодательством РФ.

26. Для оценки качества проекта нормативного правового акта может проводиться его независимая экспертиза. Экспертное заключение прилагается к проекту нормативного правового акта при его внесении. Научная экспертиза проекта нормативного правового акта осуществляется научными учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов.

27. Нормативные правовые акты, издаваемые федеральным министерством, должны иметь следующие реквизиты: указание на вид нормативного правового акта; наименование органа, принявшего (издавшего) нормативный правовой акт; наименование, обозначающее предмет регулирования нормативного правового акта; дату, место принятия (издания) нормативного правового акта и его регистрационный номер; подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие нормативные правовые акты.

28. Федеральное министерство контролирует и обеспечивает выполнение принятых правовых актов.

VIII. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНОГО МИНИСТЕРСТВА

29. Федеральное министерство несет установленную законодательством РФ юридическую ответственность:

за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на него функций и обязанностей;

за несвоевременное и неправильное осуществление предоставленных прав;

за ошибки в принятых решениях и совершенных действиях;

за нарушение российского законодательства.

30. Федеральный министр, его заместители, руководители подразделений федерального министерства несут дисциплинарную, административную, уголовную ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей.

IX. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО МИНИСТЕРСТВА

31. Работа в федеральном министерстве организуется и направляется федеральным министром, действующим на основе принципа единоначалия.

32. Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности федерального министра по представлению Председателя Правительства РФ в установленном порядке.

33. Федеральный министр имеет заместителей (не более...), которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ, Правительством РФ.

34. Федеральный министр:

1) издает в пределах своей компетенции в соответствии с действующим законодательством правовые акты в соответствии с правилами подготовки и принятия ведомственных актов;

2) принимает меры по обеспечению неуклонного выполнения сотрудниками министерства федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ;

3) распределяет обязанности между своими заместителями;

4) утверждает структуру и штатное расписание центрального аппарата федерального министерства в пределах фонда оплаты труда и численности работников;