Административная реформа в России

К числу положительных показателей оценки деятельности администраторов бюджетных средств в названной системе можно отнести:

обеспечение доступности бюджетных услуг; внедрение ресурсосберегающих технологий;

повышение эффективности использования материально-технической базы и отдачи от капитальных вложений; изменение способов оказания услуг за счет привлечения негосударственных поставщиков услуг;

повышение качества и снижение стоимости при сохранении способов оказания услуг через нормативное финансирование и стандартизацию услуг;

создание системы разработки целей через определение целей, задач, результатов деятельности администрации;

внедрение инструментов оценки эффективности принимаемых решений через создание методики оценки эффективности работы администрации и бюджетополучателей;

создание системы мотивации на достижение результатов через стимулирование служащих и бюджетополучателей к достижению заданного результата и эффекта и др.

В системе мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств Тюменской области предусматриваются такие важные показатели оценки деятельности, как учет запросов и нужд общественности (населения), клиентов, потребителей и пользователей услуг; адекватность принимаемых решений интересам населения области; согласование действий органов власти с общественными организациями и иными объединениями граждан; разъяснительная работа среди населения о том, что администраторы бюджетных средств обязаны работать на "конечный" результат.

Предпринята попытка сделать потребителя услуг главным действующим лицом. В частности, финансовые ресурсы на жилищно-коммунальные льготы и субсидии изъяты из оборота различных жилищно-коммунальных контор и переданы непосредственно населению на их личные счета, и теперь гражданин самостоятельно оплачивает услуги ЖКХ в соответствии с их объемом и качеством. По сути, он реально превратился в заказчика этих услуг.

Услуги медицинских учреждений оплачиваются страховыми компаниями за пролеченного больного, а не по смете расходов учреждения из бюджета, как это было ранее. Причем счета принимают к оплате только после подписания их клиентом, кроме того, указываются оценка услуги и особое мнение больного, что влечет за собой финансовые последствия.

Образовательные учреждения финансируются не по смете, а за обучение детей по единому нормативу, причем треть финансирования осуществляется по достижении качественных показателей. Таким образом, при оказании образовательной услуги во главу угла ставятся интересы учащегося-потребителя, а не образовательного учреждения.

Мониторинг достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств области осуществляется в целях совершенствования процесса принятия решений и самих процессов деятельности органов власти.

В целом система мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств в области призвана повысить эффективность государственного управления и улучшить качество жизни населения области. Достичь таких результатов можно, если показатели оценки деятельности администраторов бюджетных средств будут взаимосвязаны с объемом прав и обязанностей органов власти области и государственных служащих, принимающих решения о расходовании бюджетных средств. При этом подобная взаимосвязь должна быть закреплена в законодательстве.

Действия по оценке эффективности реализации закона

1. Рекомендуется сопоставить норму и закон в целом с фактическими результатами в регулируемой сфере на основе статистической и иной социально-экономической информации.

Статистической информацией могут быть данные официальной статистики о положительных и негативных тенденциях в социально-экономической, политической и культурной сферах региона, данные правоохранительных органов о нарушениях закона.

2. Необходима организация регулярных опросов общественного мнения различных групп населения, государственных служащих, экспертов. Результативность подобных исследований возрастает, если они проводятся по единой методике, систематически, в мониторинговом режиме.

3. Постоянный контроль за ходом реализации законов предполагает использование четких и поддающихся количественной оценке позитивных и негативных показателей. Рекомендуется использовать следующие показатели.

а) Позитивные результаты этих действий:

использование норм закона как условие оптимального решения задачи;

правильный выбор закона и норм;

правильное понимание содержания норм, статуса субъектов права и вариантов их правомерных действий, предвидение их правовых рисков;

полнота и последовательность применения норм закона и смежных законов.

б) Установление отклонений от норм закона:

ошибочное правопонимание;

коррупционные мотивы и действия;

юридические ошибки, недостатки в использовании правил юридической техники;

юридические коллизии между разными нормами и актами;

искажение статуса управленческих субъектов, превышение полномочий;

принятие правовых решений с нарушением процедур или при их отсутствии;

пробелы в законодательном регулировании;

причины поправок, изменений; типология причин и видов нарушений закона.

4. Оценка эффективности действия закона включает установление причин нарушений законов. К ним относятся: экономические факторы; политическая нестабильность; плохая работа государственных органов; коррупционные действия служащих; неприменение мер ответственности; низкое качество норм закона; бессистемное принятие законов; невысокая правовая культура граждан.

5. Необходимо вести целенаправленную деятельность по установлению негативных побочных последствий реализации закона, не предусмотренных при принятии закона.

6. Важно определить влияние уровня законности на состояние хозяйственной, социальной, управленческой деятельности, на поведение граждан. Для этого надо:

сопоставить нормативные цели и фактические результаты;

вычленить влияние неправовых факторов;

оценить правовые результаты.

7. По итогам аналитической работы необходимо выработать меры:

по устранению отклонений от закона и совершенствованию правоприменительной деятельности путем улучшения стиля управления, повышения правовой культуры граждан, улучшения судебной деятельности;

по дополнительному обеспечению закона путем перестройки управления, четкой локальной регламентации, изменения режима использования материально-финансовых средств и т.д.;

по изменению закона, дополнению закона, отмене его положений.

IV. ПРЕДЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ ОКАЗАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ

1. О природе публичных услуг

В процессе проведения в России административной реформы появились новые понятия "публичные услуги", "государственные услуги", "социальные услуги". Между тем во многих зарубежных странах публичные, государственные услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, и государство рассматривается как "поставщик услуг". Тем не менее в том смысле, который вкладывается в эти понятия, услуги существовали и раньше. В любом социуме формируются общественно значимые интересы, потребности, обеспечить удовлетворение которых берет на себя государство. Государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства, их оказание государственными структурами основано и вытекает из этих функций.

В соответствии с Указом N 314 под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Принято выделять две группы субъектов получения государственных услуг - физические лица, юридические лица.

С этой позиции органы исполнительной власти предоставляют следующие виды государственных услуг.

1. Услуги для граждан, которые включают: выдачу личных документов, в том числе водительского удостоверения, осуществление регистрационных действий (в том числе регистрация автомобилей), предоставление права пользования публичными библиотеками, образовательные услуги и проч.

2. Услуги для предпринимателей и юридических лиц. К числу таких услуг относятся регистрационные действия (например, регистрация новой компании), выдача лицензии, разрешения, консультирование по налогообложению и др.

Однако можно условно выделить и третью группу: это органы государственной власти и местного самоуправления, которым оказываются услуги, в основном, информационного характера.

Первую группу потребителей услуг - граждан - подразделяют на более мелкие группы для повышения целенаправленности и ответственности за распределение услуг за счет тщательного учета интересов различных социальных групп (пожилых людей, женщин, инвалидов, национальных меньшинств).

По характеру услуги принято классифицировать на элементарные, которые осуществляются одной организацией (например, выдача свидетельства о рождении), и составные, которые включают несколько элементарных услуг. Независимо от субъекта получения услуги ее характеристика как элементарной или составной сохраняется.

Часть услуг может оказываться без непосредственного контакта с должностными лицами, с помощью информационных сетей общего пользования. Тем самым формируется блок "электронных услуг", которые могут предоставляться как физическим, так и юридическим лицам.

Суть государственных услуг не может меняться в зависимости от федерального или регионального уровня. Применительно к субъекту РФ функции по оказанию государственных услуг означают предоставление органами исполнительной власти субъекта РФ непосредственно или через подведомственные им государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами и законами субъекта РФ.

Государственные органы могут исполнять услуги самостоятельно, делегировать их исполнение органам местного самоуправления, организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями.

Услуги в социальной сфере (социальные услуги) могут быть и государственными, и негосударственными. Немаловажен вопрос о пропорциях указанных двух групп социальных услуг с точки зрения соблюдения публичных интересов. Возможна ли ситуация, когда государство полностью откажется от предоставления социальных услуг в определенной области? Ответ на этот вопрос зависит от характера самой социальной услуги. Так, если в основе социальной услуги лежат конституционные права граждан, реализация которых должна обеспечиваться государством, то эта услуга наряду с другими субъектами должна оказываться и государственными структурами. Например, ст. 41 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. При этом медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения должна оказываться гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Конституция РФ обязывает государство принимать меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, тем самым признавая значение публичного интереса в развитии всех трех систем здравоохранения и, безусловно, в сохранении государственной системы здравоохранения.

Приведенная конституционная норма соответствует международным нормам, в частности ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Уточним, что охрана здоровья рассматривается указанными актами и российским законодательством значительно шире, чем только медицинская помощь, что предполагает целый блок публичных услуг в области здравоохранения.

Оказание государственных услуг может быть предусмотрено не только Конституцией РФ, но и федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ. В случае изменения государственной политики, приоритетов в определенной общественно значимой сфере и при отсутствии конституционных норм, обязывающих государство предоставлять услуги, возможно не только изменение пропорций, но и полная передача публичных услуг негосударственному сектору.

Для обеспечения возможности реализации гражданами своих конституционных прав и их равенства предполагается разработать стандарты государственных услуг. В настоящее время подготавливается проект Федерального закона "О стандартах государственных услуг".

Должны быть установлены принципы, на которых базируется деятельность органов государственной власти, предоставляющих услуги населению, юридическим лицам, а также обязательства государства в данной области. К числу таких принципов в мировой практике относят: четкие стандарты услуг, открытость и полноту информации, предоставление консультаций населению и возможность выбора услуг, их полезность и эффективность и др. (в таких сферах, как образование, социальное обеспечение, трудоустройство, отдых, налогообложение). Дополнительно к ним местные органы власти разрабатывают с учетом конкретных условий различных регионов свои акты.

В качестве первоочередной стоит задача формирования Реестров государственных услуг, в том числе Реестра государственных услуг субъекта РФ. Целью формирования и ведения такого Реестра являются выявление и фиксация в нем услуг и предоставление на его основе всем заинтересованным лицам объективной информации о видах государственных услуг. Представляются целесообразными разработка и принятие высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта "О порядке ведения Реестра государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации".

Реестр услуг может содержать следующие сведения: наименование услуги; краткое содержание и объем услуги; правовые основания, по которым услуга включена в Реестр услуг; указание на платность или бесплатность услуги; указание на способы оказания услуги.

Ведение Реестра услуг означает организацию и регулярное проведение работ по актуализации его содержания. Актуализация Реестра необходима при изменении правового статуса и компетенции органа государственной власти, перераспределении функций между органами государственной власти, выведении определенных функций за сферу государственного регулирования, передаче определенных функций саморегулируемым и иным негосударственным организациям. Актуализация Реестра услуг заключается в его дополнении в случае включения в сферу деятельности органа власти новых государственных услуг, исключения из Реестра услуг тех из них, которые на основании нормативных правовых актов исключены из сферы деятельности органа власти, а также в случае изменения объема и содержания государственной услуги.

В случае принятия нормативного правового акта, возлагающего на орган государственной власти оказание услуги либо изменяющего его компетенцию и полномочия в части оказания услуг, их объема и содержания, в Реестр вносятся соответствующие изменения и дополнения.

2. Компетенция органов исполнительной власти

Тюменской области в сфере оказания публичных услуг

Органы исполнительной власти Тюменской области условно можно подразделить на три группы.

К первой группе следует отнести органы исполнительной власти области, которые являются "штабными" и имеют самостоятельные конечные цели. Они, в основном, вырабатывают политику общего или отраслевого развития Тюменской области, активно участвуют в нормотворческой деятельности Администрации области, проводят анализ состояния дел в отраслях и сферах управления и на базе анализа осуществляют прогнозирование и различного рода планирование. Это - Департамент экономики, Департамент стратегического развития, Департамент промышленности, инвестиций, торговли и государственной поддержки предпринимательства и др. "Штабные" органы исполнительной власти области в целом не оказывают, да и не должны оказывать публичные (государственные) услуги. Цель их деятельности - разработка под руководством Губернатора и в тесном контакте с руководителями иных органов власти области задач, которые возникают в связи с принятием важных решений.

Компетенция таких органов исполнительной власти реализуется при проведении исследований и разработок, необходимых для выработки политики области, консультировании руководителей органов власти, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, организаций; при подготовке и выработке гипотез о предполагаемых направлениях развития самих департаментов и внешних факторов; при подготовке проектов программ области и планов мероприятий; при наблюдении и контроле за выполнением принятых решений и программ; при координации действий иных органов власти и местного самоуправления области и контроле за результатами; при подготовке мероприятий по совершенствованию методов работы как внутри департаментов, так и вне их, и т.д.

Ко второй группе можно отнести органы исполнительной власти области, непосредственно оказывающие публичные (государственные) услуги иным органам власти, органам местного самоуправления или непосредственно населению. Хотя в положениях об органах исполнительной власти и не указывается, что они созданы именно для этого, но их компетенция сформирована таким образом, что основной функцией является оказание публичных услуг в социально-культурной сфере. Это - Департамент здравоохранения, Комитет по культуре, Департамент образования и науки, Департамент социальной защиты населения, Департамент по физической культуре и спорту, Управление по делам архивов и др.

К третьей группе относятся органы исполнительной власти Тюменской области, не имеющие самостоятельных конечных целей. Их компетенция определена как оказание иным органам власти содействия материального и нематериального характера в форме предоставления в их распоряжение различных средств и услуг. Это - Департамент имущественных отношений, Департамент финансов, Главное управление строительства, Главное правовое управление и др. Органы исполнительной власти Тюменской области, условно отнесенные к третьей группе, если и оказывают услуги, то их нельзя определить как публичные, поскольку данные органы власти оказывают услуги, в основном, органам государственной власти Тюменской области.

Если обобщить объем публичных (государственных) услуг, фактически оказываемых органами исполнительной власти Тюменской области гражданам различных категорий (пенсионерам, детям, предпринимателям и т.д.), то можно сказать, что удельный вес такой функции в общем объеме небольшой. Основная часть публичных (государственных) услуг оказывается не органами исполнительной власти и органами местного самоуправления Тюменской области, а подведомственными им учреждениями, предприятиями, организациями, имеющими статус государственных или муниципальных. Органы же исполнительной власти определяют и реализуют политику по оказанию услуг соответствующими учреждениями и организациями, что вполне оправданно.

Необходимо отметить, что в различных сферах деятельности органов исполнительной власти Тюменской области ситуация с удельным весом публичных услуг различна. Например, в социальном секторе удельный вес публичных услуг, оказываемых подведомственными государственными и муниципальными учреждениями, предприятиями, организациями, намного выше, чем в сфере промышленности, инвестиций, торговли и т.д. Обусловлено это тем, что по законодательству можно определить пока два вида получателей публичных (государственных) услуг: из числа социальных категорий граждан (учащиеся, студенты, пенсионеры, безработные и т.п.) и субъекты предпринимательской деятельности.

Проведенный анализ способствовал выявлению тех государственных функций, которые в настоящее время реализуют органы исполнительной власти области, но которые могли бы быть переданы негосударственным организациям. Передача части государственных функций негосударственным структурам помогла бы сконцентрировать усилия руководства Тюменской области на более успешном выполнении возложенных на органы исполнительной власти функций, сократить расходы областного бюджета. В конечном счете это позволит повысить эффективность реализации переданных функций благодаря заинтересованности исполняющих их негосударственных организаций в поддержании соответствующего статуса.

3. Правовые режимы оказания публичных услуг

Решающее значение для правового регулирования оказания публичных услуг как средства удовлетворения общественных интересов и потребностей граждан имеют положения Конституции РФ о праве граждан на образование (ст. 43), на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст. 44), на информацию об их правах и свободах (ст. 24) и т.д. Однако процесс правовой интерпретации таких понятий, как доступность образования, культурных ценностей и других общезначимых благ, в условиях развития рыночных отношений и формирования основ социального государства осуществляется неравномерно и противоречиво.

В законодательстве об образовании понятие "образовательная услуга" характеризует отношения, возникающие между образовательными учреждениями (организациями), с одной стороны, и гражданами (физическими лицами) и организациями (юридическими лицами) - с другой, при удовлетворении последними потребностей в общеобразовательных и профессиональных знаниях, навыках, умениях.

В соответствии с требованиями федерального законодательства Закон Тюменской области "Об основах функционирования системы образования в Тюменской области" устанавливает национально-региональный компонент государственного образовательного стандарта, основы системы образования, полномочия государственных органов по вопросам финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, на научные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды в объеме, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ, в соответствии с установленным нормативом (путем выделения субвенций местным бюджетом) расходов на предоставление дошкольного образования, начального и среднего профессионального образования.

В круг полномочий Администрации области по вопросам образования входят также социальная поддержка нуждающихся граждан и одаренных детей, разработка и реализация областных программ развития образования, обеспечение соблюдения образовательного законодательства, подготовка педагогических кадров, установление порядка создания подведомственных образовательных учреждений, организация предоставления платных услуг в системе образования и др.

Заметную роль в совершенствовании законодательного регулирования отношений по оказанию публичных услуг сыграло принятие Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Данный Закон позволил более точно определить функции государственных органов различных уровней при оказании публичных услуг в области образования, здравоохранения, общих принципов налогообложения и сборов и других областях общественной деятельности, регулирование которых является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Оказание публичных услуг возможно как на платной, так и бесплатной основе. В связи с этим можно отметить, что на законодательном уровне пока не установлен полный реестр публичных услуг, оказываемых безвозмездно. Граница между платными и бесплатными услугами подвижна. В высших учебных заведениях, например, уже около 60% студентов учатся на платной основе. Соотношение между платными и бесплатными услугами часто определяется не их общественной значимостью, а недостатками финансирования, экономическими причинами.

Вместе с тем на законодательном уровне необходимо разработать критерии выделения среди публичных услуг тех, которые должны оказываться на бюджетной, бесплатной для клиентов основе. Подходы к решению этого вопроса имеются. В частности, законодательством установлено, что в общеобразовательной школе платные услуги могут оказываться только вне рамок государственных образовательных стандартов и соответствующих программ, что ряд категорий обучающихся (дети-инвалиды, дети с отклонениями в развитии, одаренные дети) имеют определенные преимущества в пользовании образовательными услугами.

Государственным органом - субъектом оказания публичных услуг в сфере здравоохранения является Департамент здравоохранения Администрации Тюменской области. Из 26 основных функций Департамента 7 связаны с оказанием публичных услуг. Это - разработка предложений по совершенствованию работы учреждений здравоохранения, о тарифах на медицинские услуги; разработка проектов целевых программ медицинской помощи и лекарственного обеспечения населения области; формирование программы государственных гарантий на территории области по обеспечению медицинской помощью, определение ее стоимости на основании нормативов и осуществление контроля за ее выполнением; контроль исполнения законодательства по организации медицинской помощи и профилактике заболеваний, выполнения стандартов лечения и диагностике государственными медицинскими и другими учреждениями и предприятиями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, оказывающими населению услуги в области охраны здоровья; определение порядка и условий непрерывности лечебно-диагностического процесса, функций и взаимодействия учреждений государственной, муниципальной систем здравоохранения на каждом этапе оказания медицинской помощи; разработка и согласование стоимости медицинской помощи, тарифов на медицинские и иные услуги; осуществление функций заказчика-застройщика.

В этой связи следует заметить, что публичные функции могут выполняться не только государственными органами. Передача функций по предоставлению публичных услуг негосударственным структурам поможет их эффективной реализации благодаря заинтересованности исполняющих эти услуги негосударственных организаций в увеличении степени их доступности.

В условиях реформирования социальной сферы и, прежде всего, здравоохранения и образования предстоит определить объем и характер правового регулирования субъектов РФ. Применительно к здравоохранению следует исходить, естественно, из положений федеральных законов и новых подзаконных актов, с помощью которых усиливается "вертикальное" специализированное регулирование.

В Тюменской области уже накоплен колоссальный опыт проведения реформы ЖКХ. Проведена полная монетизация льгот. Между потребителями услуг и поставщиками ликвидированы посредники в виде муниципальных "контор"; в управление коммерческих организаций переданы тепловые, электрические сети и водоканал, проведены конкурсы по предоставлению ЖКУ по всему жилищному фонду, в массовом порядке происходит организация домовладельцев по самоуправлению жилфондов и т.д. Достигнуты результаты по безубыточности ЖКХ, реальному снижению тарифов, привлечению миллиардных инвестиций в эту отрасль.

4. Использование административных процедур

Административные процедуры - это нормативно установленный порядок осуществления управомоченными субъектами права последовательно совершаемых действий с целью реализовать их компетенцию и решить социально-экономические и иные задачи. Введение процедур придает деятельности органов публичной власти строго легальный, открытый и заранее предсказуемый характер и позволяет ограничивать и устранять произвольные действия.

Процедура позволяет:

а) установить стабильный правовой порядок деятельности. Для его обеспечения необходимы правовые нормы двоякого рода - либо процедурные правила в тематических законах (об образовании, медицинском обслуживании и т.п.), либо специальные положения о порядке решения тех или иных вопросов (порядок отвода земельных участков и т.п.);

б) определить круг органов, должностных лиц и служащих, обязанных в рамках своей компетенции совершать соответствующие действия. Кроме того, следует установить категории граждан и юридических лиц, которые вправе действовать в рамках процедур для получения публичных услуг и требовать их оказания в соответствии со стандартами и правилами;

в) предусмотреть виды действий (организационно-технические и иные меры, подготовка документов, принятие решений и т.п.), совершаемых органами, должностными лицами и служащими;

г) определить последовательность совершения действий, включая периодичность и сроки их совершения;

д) обеспечить информированность и гласность всех действий в соответствии с процедурой.

Введение административных процедур в областных законах и иных правовых актах будет означать их обязательность. Это потребует усилий по освоению элементов процедур как работниками органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, так и гражданами и представителями юридических лиц.

Процедуры оказания услуг должны основываться на следующих принципах:

принцип ориентации на потребителя. Данный принцип свидетельствует, что в рыночной экономике успех деятельности государственных органов, как и предприятий частного сектора, непосредственно зависит от выбора и предпочтений потребителя. В связи с этим сотрудники государственного учреждения должны хорошо понимать не только существующие, но и будущие запросы потребителей, безукоризненно выполнять их требования;

принцип системности и рациональности стандартов. Процедуры предоставления государственных услуг должны быть просты, понятны и, как следствие, надежны. Каждое действие должно совершаться с минимально возможной затратой ресурсов - трудовых, материальных, временных и т.д. На практике это означает, что при разработке отдельных процедур и стандартов необходимо начинать с выяснения возможности отказаться от сложных процедур или излишних действий;

принцип ответственности. Соблюдение данного принципа означает установление постоянной обратной связи с потребителями услуг, введение четких процедур и сроков обжалования, установление адекватной ответственности за неправомерные действия или бездействие должностных лиц, осуществление строгого контроля за правильным соблюдением стандартов предоставления государственных услуг;

принцип заинтересованности исполнителя. Он обусловливает наличие мотивации исполнителя в качественном и своевременном предоставлении соответствующего вида государственных услуг. Необходимо разработать стимулы и параметры, обеспечивающие взаимосвязь между предоставлением услуг и непосредственной деятельностью сотрудников учреждения.

Создание обслуживания по принципу "одно окно" во взаимоотношениях граждан с публичными органами и учреждениями. Целесообразно по опыту Мэрии г. Москвы разработать программу действий, предусматривающую:

а) инвентаризацию документов и действий, необходимых для решения вопросов, связанных с получением паспорта, свидетельств и иных юридических документов,

б) "маршруты действий" служащих и органов, учреждений по обслуживанию граждан, сокращение объема излишних бумаг, сроков и временных промежутков между действиями и т.п.,

в) "коррелирующие" нормы об обязанности их в кратчайший срок предоставлять документы и иную информацию в орган, учреждение, которые уполномочены принимать решения по обращениям граждан,

г) создание совместных информационных систем по обслуживанию граждан и юридических лиц.

В заключение можно сделать вывод о необходимости создания некой региональной управленческой матрицы, которая бы включала определение миссии региональной власти, основные подходы к выработке стратегии по ее исполнению, определение понятных для населения целей, типовой набор отраслевых и межотраслевых программ, включающих и методы, и способы достижения целей, на основе принципов реформирования устанавливаемых федеральным уровнем власти, научными подходами, критерии оценки, корреспондирующие с федеральными, и т.д., типовой набор нормативных правовых актов и регламентов. По сути речь идет о создании учебника по управлению регионом, куда бы мог войти и накопленный положительный опыт ряда органов государственной власти субъектов РФ.

Глава 8. КОНЦЕПЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

СТАНДАРТОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

Одним из важнейших направлений административной реформы в Российской Федерации является повышение качества взаимодействия государства в лице его исполнительных органов и должностных лиц с гражданами и организациями.

Достижению этой цели будут способствовать:

стандартизация и регламентация процесса оказания государственных услуг;

повышение качества предоставляемых государственных услуг и обслуживания граждан;

соблюдение высоких этических стандартов при оказании государственных услуг;

повышение уровня информационной открытости и прозрачности процедур органов исполнительной власти;

рациональная специализация органов исполнительной власти по предоставлению отдельных государственных услуг в соответствии с установленными им полномочиями;

оптимизация расходов на государственные услуги и их рациональное распределение между клиентами органов исполнительной власти и бюджетом;

повышение ответственности органов исполнительной власти за исполнение своих полномочий.

Нормативно-правовое регулирование государственных услуг должно обеспечить приоритет их конечного эффекта для граждан и организаций-клиентов над процедурами и порядком их предоставления. Одной из целей законодательного регулирования является создание условий для ликвидации необоснованных и неэффективных с общественной точки зрения услуг.

Отсутствие стандартизации государственных услуг приводит в настоящее время к:

высокому уровню административного усмотрения, неопределенности обязательств органов исполнительной власти перед их клиентами и коррупции;

избыточному государственному вмешательству и связанным с ним дополнительным расходам бюджета и частных клиентов;

снижению качества государственных услуг и обслуживания;

недостаточной ответственности органов исполнительной власти за исполнение их полномочий.

Введение стандартов государственных услуг призвано способствовать оптимизации расходов на их оказание, качественному улучшению взаимоотношений государства и общества.

Под государственной услугой принято понимать добровольное или обязательное в силу закона взаимодействие физического или юридического лица (клиента) с органом исполнительной власти или его должностным лицом (агентом), в результате которого происходит изменение прав, ресурсов, полномочий клиента.

В отличие от государственного регулирования государственная услуга носит индивидуальный, адресный характер. Именно поэтому создается возможность ее стандартизации исходя из особенностей (потребностей, характера) клиента.

Государственные услуги характеризуются прямыми, косвенными и перемещенными выгодами (эффектами). Прямые и отчасти косвенные выгоды получает непосредственный клиент - потребитель услуги. Получателями перемещенных выгод могут быть третьи лица, группы лиц, общество в целом. Выдача паспорта, лицензии, проведение контрольных мероприятий - все это государственные услуги, выгодополучателями которых является не то лицо, которое вступает во взаимодействие с государственным органом, а совокупность третьих лиц.

Государственная услуга является добровольной в случае, если прямые и косвенные выгоды клиента государственного органа превышают его затраты в связи с получением услуги. В противном случае речь может идти о принудительной услуге, необходимость и эффективность которой обусловлены наличием общественно значимых перемещенных выгод.

Государственная услуга - функция органа исполнительной власти, осуществляемая в непосредственном взаимодействии с клиентом. Признаками государственной услуги являются, во-первых, индивидуальный характер предоставления (оказывается конкретному физическому или юридическому лицу), во-вторых, наличие взаимодействия с органом государственной власти.

Государственные услуги могут быть простыми и сложными. Сложная услуга состоит из нескольких простых.

Предмет законодательного регулирования составляют общественные отношения между органами исполнительной власти (государственными органами или уполномоченными государством организациями) и их клиентами (физическими и юридическими лицами) при оказании государственных услуг.

Необходимо определить порядок разработки, утверждения, применения и контроля за соблюдением стандартов государственных услуг, обязать государственные органы исполнительной власти применять, разрабатывать и реализовывать стандарты государственных услуг, организация предоставления или предоставление которых входит в их компетенцию и полномочия; обеспечить гражданам и юридическим лицам возможность требовать от государственных органов быстрого и качественного взаимодействия, ликвидации излишних затрат, связанных с обращением в органы государственной власти; определить механизмы оптимизации объема и качества государственных услуг; установить критерии контроля качества государственных услуг.

Сферой законодательного регулирования являются:

принципы и порядок разработки, утверждения, применения и контроля стандартов государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти в связи с исполнением ими своих полномочий, реализацией прав, законных интересов и обязанностей граждан и организаций;

принципы и порядок разработки, утверждения, применения и контроля соблюдения стандартов государственных услуг, оказываемых государственными учреждениями и организациями в связи с переданными им полномочиями государственных органов;

формирование и ведение Реестра государственных услуг.

В связи с существованием различных типов государственных услуг необходимо определить, какие именно взаимодействия между органом государственной власти и гражданином (организацией) подлежат стандартизации по правилам, устанавливаемым в настоящем законопроекте. В данном случае главным критерием выделения сферы правового регулирования выступают цели законопроекта.

Основная цель регламентации - минимизировать издержки взаимодействия граждан (организаций) и органов государственной власти. Следовательно, понятие "государственная услуга" в контексте законопроекта целесообразно ограничить и не включать в него услуги в области образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства, оказания юридической помощи гражданам, трансфертов населению <*>.

--------------------------------

<*> Согласно ст. 75 Бюджетного кодекса РФ "трансферты населению - бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления".

Иными словами, к сфере законодательного регулирования не относятся отношения, связанные с предоставлением услуг, оказываемых государственными организациями и учреждениями наравне с другими организациями. Вопросы разработки и применения стандартов оказания этих услуг регулируются законодательством о соответствующих видах деятельности или стандартах оказания этих услуг.

Необходимо ограничиться услугами, оказание которых на конкурентной основе невозможно (или, по мнению государства, нецелесообразно).

Для реализации указанных механизмов целесообразно использовать следующую типологию государственных услуг.

Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к органу исполнительной власти, определенный исходя, с одной стороны, из потребностей и пожеланий его клиентов, а с другой - учитывающий технологические, материально-технические, финансовые и иные ресурсные ограничения государственного органа.

Стандарт государственной услуги создается в виде нормативного правового акта, определяющего взаимодействие органа исполнительной власти (должностных лиц) с гражданами и организациями.

Стандарт обслуживания органов власти в отличие от стандартов услуг, которые разрабатываются применительно к каждому типу услуги, содержит требования к общей процедуре взаимодействия с гражданами и бизнесом. Важность стандарта обслуживания существенно повышается в связи с исключением из предмета действия законопроекта трансфертов населению, иных бюджетных услуг. Распространяясь на все виды взаимодействий должностных лиц с гражданами и организациями, стандарт обслуживания органа власти выходит за рамки понимания государственной услуги. Тем самым разрешается проблема правовых пробелов, отсутствия правового регулирования тех или иных видов (подвидов) государственных услуг.

Таким образом, стандарт обслуживания - это требования к процессу взаимодействия между органом власти и лицами, инвариантные конкретным типам услуг. Тем самым стандарт обслуживания: распространяется на весь орган власти; написан на простом и понятном гражданам языке; вывешивается в помещениях органа власти (бюджетного учреждения); содержит стандарты публичных услуг; содержит требования к каждодневному взаимодействию органа власти и целевых групп, не связанных с предоставлением конкретной услуги. Перечислим эти требования:

полнота ответа;

приоритет вежливости;

время ответа на звонки;

скорость обновления сайтов;

ответы на письменные запросы, жалобы;

контактные лица, с которыми можно связаться по поводу ненадлежащей работы.

Стандарт обслуживания включает справочник административных процедур органа власти и порядок предоставления информации гражданам.

Для разработки стандартов услуг необходима еще одна типология - различение сложных и простых государственных услуг. Такое разграничение вызвано тем, что ряд услуг является составным, т.е. требуют нескольких взаимодействий. Например, такая услуга, как государственная регистрация установления отцовства, согласно статьям Семейного кодекса РФ состоит из следующих простых услуг: а) прием заявления об установлении отцовства; б) выдача свидетельства об установлении отцовства; в) внесение изменений в запись о рождении при установлении отцовства.

Таким образом:

простая государственная услуга - однократное взаимодействие клиента с властным органом по получению государственной услуги;

сложная (составная) государственная услуга - совокупность связанных между собой простых государственных услуг, оказываемых одному конкретному клиенту.

Стандартизации подлежат сложные государственные услуги и простые государственные услуги, которые не являются частью сложных.

Структура стандарта государственной услуги. Стандарт государственной услуги имеет две части. С одной стороны, он включает общие требования ко всей услуге, с другой - это специфические требования по каждой простой государственной услуге.

Информация, касающаяся общих требований к предоставлению сложной публичной услуги.

Наименование органа власти, предоставляющего услугу.

Описание услуги.

Исчерпывающее описание случаев, когда предоставляется услуга.

Описание конечного эффекта, результата взаимодействия клиента и органа власти.

Платность (бесплатность) услуги.

Сведения о том, в интересах кого предоставляется данная услуга, кому она необходима.

Правовое основание оказания услуги.

Описание возможностей получения справок по данной услуге отдельно по каждому способу связи: по почте, по телефону, по электронной почте, на сайте.

Приемные часы должностных лиц, оказывающих услугу.

Место нахождения, включая порядок доступа в здание или помещение для ожидания.

Требования к квалификации лиц, непосредственно контактирующих с гражданами и юридическими лицами по поводу услуги.

Требования к качеству общения должностных лиц и граждан (организаций).

Особенности в отношении отдельных групп граждан.

Схема оказания услуги. В данной части стандарта указываются список простых услуг и последовательность их оказания. Приводятся требования к каждой простой услуге по следующим параметрам.

1. Комфортность ожидания услуги (качественные характеристики помещения оказания услуги).

2. Доступность услуги:

доступность времени;

доступность места;

доступность услуги отдельным категориям граждан.

3. Информированность клиентов:

информированность о месте;

информированность о времени;

информированность о правах.

4. Основания отказа в предоставлении услуги.

5. Требования к документированной информации: список необходимых документов, реквизитов выдаваемых документов, а также отметки о том, что потребителю разъяснены правовые последствия полученного документа.

6. Механизм обжалования действий должностных лиц в ходе предоставления государственных услуг.

7. Ответственность органа власти за невыполнение стандарта.

Для законодательного регулирования предлагается закрепить принципы стандартизации государственных услуг. К числу таких принципов, на наш взгляд, относятся следующие.

Принцип равного доступа для всех лиц, имеющих право на получение услуги согласно закону. Стандарты услуг направлены на предотвращение дискриминации отдельных категорий граждан по признакам физической недееспособности, языка, расы, религии, национальности.

Принцип социально-экономической эффективности. Должна быть также доказана социально-экономическая эффективность государственной услуги. Она определяется соотношением совокупных издержек ее оказания и выгод от потребления: если выгоды больше издержек, данная услуга может и должна предоставляться ее потребителям. В противном случае услуга либо является следствием существования излишней регуляции (т.е. навязывается пользователю), либо представляет собой (по конкретной технологии ее предоставления) административный барьер.

Введение понятия социально-экономической оправданности оказания некоторой услуги органом исполнительной власти гражданам и организациям позволяет содержательно связать данную работу с процессами, обеспечивающими дерегулирование.

Принцип минимизации совокупных издержек клиента. Минимизация совокупных издержек позволит снизить уклонение от предоставления услуг (аналогия с уклонением от уплаты налогов). Минимизация реализуется как совокупность частных принципов оптимизации процесса предоставления государственных услуг:

минимально возможное количество действий, подлежащих совершению физическими лицами (гражданами) и юридическими лицами, в том числе непосредственно в помещении органа государственной власти, органа местного самоуправления, организации или в ином месте, в которое требуется личная явка соответствующего лица;

минимальные сроки совершения действий, включая предельные сроки ожидания в очереди приема и т.п.;

максимально возможное количество действий, осуществляемых с помощью информационных сетей коллективного пользования, при сохранении параллельно возможности действовать путем личной явки в исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации.

Принцип децентрализации предоставления услуг. Органы власти свободны в выборе технологии оказания услуги в рамках стандартов. Стандарт позволяет стимулировать внутренние резервы эффективности.

Принцип открытости стандартов. Информация о стандартах государственных услуг относится к категории сведений, предоставляемых бесплатно. Размещение данной информации в сетях общего пользования является обязательным. Необходимо установить требования периодического выявления предпочтений клиентов органов государственной власти.

Принцип максимальной четкости критериев принятия решений при оказании государственных услуг. Необходимо предусмотреть обязанность органов власти проводить пересмотр стандартов услуг с периодичностью раз в 3 года.

Первоначальным этапом разработки стандартов услуг является их инвентаризация. Ее необходимость вызвана крайней распространенностью фиктивных <*> и избыточных <**> государственных услуг в Российской Федерации.

--------------------------------

<*> Фиктивная публичная услуга - услуга, установленная в нормативно-правовом акте, но не осуществляемая в реальной практике деятельности органов исполнительной власти.

<**> Избыточная публичная услуга (административный барьер) - услуга, частные издержки от введения которой для хозяйствующего субъекта, подпадающего под ее действие, превышают ее частные выгоды и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.

В настоящее время сложилась практика целенаправленного создания такого рода услуг органами исполнительной власти. Органы власти самостоятельно принимают решения о составе услуг; решают вопрос платности услуг; решения по поводу услуг принимаются без учета мнений граждан, возможностей органа власти.

Государственный орган определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например, экологическая экспертиза), разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д.

Задача инвентаризации услуг, ликвидации избыточных и фиктивных услуг может быть решена на основе создания Реестра государственных услуг.

Реестр государственных услуг позволяет:

провести инвентаризацию состава услуг, предоставляемых органами исполнительной власти,

выявить фиктивные и избыточные государственные услуги,

определить надлежащего поставщика той или иной услуги,

провести анализ обоснованности платности услуги (в данном случае под платностью понимается индивидуализация оплаты предоставления услуги помимо налогового механизма),

оптимизировать состав сложных услуг,

сформировать предложения по электронным формам предоставления услуг,

выявить области стандартизации государственных услуг,

блокировать появление административных барьеров.

Реестр должен формироваться уполномоченным органом исполнительной власти и утверждаться Правительством РФ. Кроме самого Реестра утверждаются методические рекомендации по его ведению и оптимизации состава государственных услуг, а также положения о комиссиях, уполномоченных в области стандартов государственных услуг. На основе указанных нормативных правовых актов комиссия, которая состоит на паритетных основах из должностных лиц уполномоченного органа государственной власти, органа государственной власти и соответствующего количества представителей некоммерческих организаций, осуществляет оптимизацию состава государственных услуг и вносит на утверждение Правительства РФ изменения в Реестр государственных услуг. Переходные положения законопроекта устанавливают предельный срок оптимизации Реестра. Предложения по внесению в Реестр изменений передаются в комиссию. Предложения вправе вносить и общественные организации. В постановлении Правительства РФ устанавливается форма предложений. Все они должны быть рассмотрены и по каждому - вынесено мотивированное заключение.

После создания Реестра необходимо переходить к созданию стандартов государственных услуг.

Процедуры разработки стандартов государственных услуг должны предусматривать: