Административная реформа в России

30. Порядок организации взаимодействия федерального агентства с субъектами предпринимательской деятельности, некоммерческими организациями, общественными и иными объединениями определяет федеральное министерство, в ведении которого находится федеральное агентство.

X. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ, ПОДВЕДОМСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ,

ПРЕДПРИЯТИЯ, ОРГАНИЗАЦИИ

31. Федеральное агентство осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы, подведомственные ему учреждения, предприятия, организации.

32. Территориальные органы могут осуществлять свою деятельность на территории одного или нескольких субъектов РФ, объединенных по зональному принципу.

Для обеспечения взаимодействия с полномочными представителями Президента РФ федеральное агентство может создавать свои территориальные органы в федеральных округах.

Порядок создания территориальных органов определяется положением о федеральном агентстве.

33. Создание подведомственных федеральному агентству учреждений, предприятий, организаций осуществляется в соответствии с действующим законодательством.

34. Федеральное агентство организует, направляет работу и контролирует подведомственные ему учреждения и организации, назначает в установленном порядке на должность и освобождает от должности их руководителей.

35. Федеральное агентство утверждает уставы подведомственных ему учреждений, предприятий, организаций и заключает, изменяет или расторгает контракты с их руководителями.

36. Федеральное агентство вносит предложения в федеральное министерство, в ведении которого оно находится, о целесообразности создания, ликвидации и (или) реорганизации подведомственных ему учреждений, предприятий, организаций.

XI. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНОГО АГЕНТСТВА

37. Федеральное агентство в лице руководителя федерального агентства, его заместителей, руководителей подразделений и территориальных органов несет установленную законодательством и положением о нем юридическую ответственность за:

нарушение положений и норм действующего законодательства;

невыполнение, несвоевременное, ненадлежащее выполнение возложенных на него государственных функций, прав и обязанностей, поручений Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти, а также за бездействие;

ошибки в принятых решениях и совершенных действиях.

38. Руководитель федерального агентства, его заместители, руководители подразделений и территориальных органов несут дисциплинарную, административную, уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством.

XII. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО АГЕНТСТВА

39. Деятельность федерального агентства организуется и направляется ее руководителем (директором), назначаемым на должность и освобождаемым от должности Правительством РФ (вариант: Президентом РФ) <*>.

--------------------------------

<*> Необходимо иметь в виду, что в некоторых случаях Президент РФ вправе назначать на должность и освобождать от должности руководителя федерального агентства, осуществляющего деятельность по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Руководитель федерального агентства имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности соответствующим федеральным министром (вариант: Правительством РФ) по представлению руководителя федерального агентства.

40. Руководитель федерального агентства:

1) издает в пределах своей компетенции индивидуальные правовые акты;

2) принимает меры по обеспечению выполнения сотрудниками федерального агентства действующего законодательства, рассматривает жалобы на их действия и (или) бездействие, принимает меры по обнаруженным нарушениям в рамках своей компетенции;

3) распределяет обязанности между своими заместителями;

4) утверждает структуру и штатное расписание аппарата федерального агентства в пределах фонда оплаты труда и штатной численности работников;

5) утверждает положения о структурных подразделениях федерального агентства и сметы расходов на их содержание;

6) устанавливает процедуры и регламенты деятельности в федеральном агентстве и его территориальных органах;

7) вносит в федеральное министерство, в ведении которого находится федеральное агентство (вариант: Правительство РФ), проект положения о федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда работников федерального агентства, по формированию федерального бюджета в части его финансирования, проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной федеральному агентству сфере деятельности;

8) вносит на рассмотрение федерального министерства, в ведении которого находится федеральное агентство (вариант: Правительства РФ), проекты ежегодных планов организационной работы, финансово-экономической деятельности, а также представляет отчеты об их исполнении;

9) решает вопросы, связанные с прохождением государственной службы в федеральном агентстве, вносит на рассмотрение федерального министерства, в ведении которого находится федеральное агентство (вариант: Правительства РФ), кандидатуры своих заместителей и руководителей территориальных органов агентства для назначения или освобождения от должности;

10) устанавливает порядок приема граждан структурными подразделениями и территориальными органами федерального агентства, контролирует его неукоснительное соблюдение;

11) рассматривает в установленные сроки предложения, заявления и жалобы граждан по вопросам, входящим в компетенцию федерального агентства, обобщает их и принимает меры к устранению выявленных недостатков;

12) вносит на рассмотрение федерального министерства, в ведении которого находится федеральное агентство (вариант: Правительства РФ), предложения об издании нормативных правовых актов об оказании государственных услуг;

13) осуществляет иные полномочия, установленные действующим законодательством, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, федеральным министерством, в ведении которого находится федеральное агентство.

41. В федеральном агентстве может создаваться коллегия, члены которой утверждаются федеральным министерством, в ведении которого находится федеральное агентство (вариант: Правительством РФ).

В состав коллегии входят руководитель федерального агентства, его заместители, входящие в нее по должности, а также руководители структурных подразделений центрального аппарата федерального агентства, представители иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, ведущие ученые, специалисты и общественные деятели, представители некоммерческих организаций, субъектов предпринимательской деятельности, общественных и иных объединений и организаций.

Члены коллегии, за исключением лиц, входящих в нее по должности, утверждаются федеральным министерством, в ведении которого находится федеральное агентство (вариант: Правительством РФ), по представлению руководителя федерального агентства (вариант: соответствующего федерального министра).

Коллегия является совещательным органом и рассматривает на своих заседаниях основные вопросы, отнесенные к компетенции федерального агентства. Решения коллегии оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя федерального агентства.

42. В федеральном агентстве могут образовываться научные, научно-технические и другие советы, комиссии, экспертные, рабочие группы, творческие коллективы, в том числе временные.

43. Споры неимущественного характера с федеральным агентством рассматриваются конфликтной комиссией, формируемой на паритетных началах, действующей на основании положения, утверждаемого федеральным министерством, в ведении которого находится федеральное агентство.

44. Претензии к деятельности федерального агентства и подведомственных ему учреждений, предприятий, организаций рассматривает руководитель федерального агентства.

XIII. РЕОРГАНИЗАЦИЯ И ЛИКВИДАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО АГЕНТСТВА

45. Федеральное агентство реорганизуется и (или) ликвидируется в порядке, установленном действующим законодательством.

46. В случае реорганизации или ликвидации федерального агентства порядок передачи и выполнения ранее возложенных функций определяется Президентом РФ (вариант: Правительством РФ).

47. Правопреемство и порядок его осуществления при реорганизации или ликвидации федерального агентства осуществляется в порядке, устанавливаемом органом власти, принявшим решение о реорганизации или ликвидации федерального агентства.

Глава 5. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ И ВЕДЕНИЮ

ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ МИНИСТЕРСТВАХ

I. ЦЕЛИ ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ФЕДЕРАЛЬНЫХ МИНИСТЕРСТВ

Федеральные министерства осуществляют законопроектную деятельность в целях:

участия в разработке и реализации государственной политики в соответствующей отрасли (сфере) управления и регулирования;

законодательного обеспечения эффективного функционирования организаций, учреждений, предприятий по профилю отрасли (сферы), упорядочения взаимоотношений в системе исполнительной власти;

выполнения поручений Президента РФ и Правительства РФ в соответствии с программами законопроектной деятельности Правительства РФ.

II. ОРГАНИЗАЦИЯ ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ РАБОТЫ

В ФЕДЕРАЛЬНОМ МИНИСТЕРСТВЕ

1. Законопроектная деятельность федерального министерства состоит из следующих этапов (стадий):

формирование и обновление базы данных о законодательстве;

анализ правоприменительной практики, выявление правовых пробелов и коллизий, препятствующих осуществлению эффективного управления в соответствующей отрасли (сфере);

разработка концепций законопроектов и технических заданий на их разработку;

подготовка пояснительных записок, технико-экономических (социально-экономических) обоснований;

подготовка текста законопроекта;

составление перечня актов, подлежащих отмене или изменению и дополнению в связи с принятием законопроекта и иных сопроводительных материалов;

согласование текста законопроекта и сопроводительных материалов с заинтересованными федеральными министерствами, федеральными службами или федеральными агентствами;

утверждение подготовленного текста законопроекта на коллегии;

внесение законопроектов на рассмотрение Правительства РФ с соблюдением порядка, установленного Регламентом Правительства РФ;

доработка законопроектов и сопроводительных материалов в соответствии с результатами экспертных оценок;

организационное и информационное сопровождение законопроектов при их рассмотрении в Правительстве РФ и в палатах Федерального Собрания.

2. Организация законопроектной работы в федеральном министерстве включает в себя:

установление порядка деятельности статс-секретаря;

определение структурных подразделений, осуществляющих эту деятельность, либо создание в этих целях специальных подразделений (групп);

установление и соблюдение порядка деятельности структурных подразделений и специалистов в процессе подготовки законопроектов;

выполнение информационных и вспомогательных работ;

повышение правовой квалификации сотрудников федерального министерства.

3. Организация и руководство законопроектной деятельностью возлагаются на статс-секретаря - заместителя руководителя федерального министерства.

Статс-секретарь осуществляет деятельность в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.12.1994 N 1392 "О мерах по обеспечению взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания", Постановлением Правительства РФ от 01.02.2000 N 94 "О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации", Регламентом Правительства РФ, Постановлением Правительства РФ от 02.08.2001 N 576 "Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов", Постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 N 803 "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов", Постановлением Правительства РФ от 02.06.2004 N 264 "Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности", Постановлением Правительства РФ от 13.08.2005 N 514 "Об особенностях статуса и Типовом должностном регламенте статс-секретарей - заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти".

III. ПОЛНОМОЧИЯ СТАТС-СЕКРЕТАРЯ ПО ОРГАНИЗАЦИИ

ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО МИНИСТЕРСТВА

1. Организация работы по подготовке проектов законов и материалов к ним в аппарате федерального министерства.

2. Рассмотрение подготовленных документов.

3. Организация разработки Положения о порядке подготовки проектов федеральных законов в аппарате федерального министерства и представление его на утверждение Министра. Настоящее Положение может включать в себя:

3.1. определение прав и обязанностей статс-секретаря федерального министерства;

3.2. распределение обязанностей между статс-секретарем и другими заместителями руководителя федерального министерства;

3.3. разграничение функций по подготовке законопроектов между структурными подразделениями федерального министерства;

3.4. порядок учета и реализации поручений Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности;

3.5. определение порядка составления ежегодных и перспективных планов и программ законодательной деятельности федерального министерства и представление их на рассмотрение коллегии;

3.6. определение процедур подготовки законопроектов как по поручению Президента РФ и Правительства РФ, так и в инициативном порядке в пределах компетенции федерального министерства, в том числе по инициативе статс-секретаря;

3.7. процедуры рассмотрения законопроекта в соответствующих структурных подразделениях федерального министерства и в рабочих группах, его подготовки и представления для обсуждения на заседании коллегии;

3.8. установление порядка согласования законопроекта с другими заинтересованными федеральными министерствами, в том числе и с Министерством юстиции РФ;

3.9. порядок подготовки заключений на проекты федеральных законов, поступающие из Правительства РФ, Администрации Президента РФ, комитетов или комиссий палат Федерального Собрания;

3.10. порядок подписания проектов федеральных законов, заключений и материалов, представляемых в Правительство РФ.

4. Статс-секретарь определяет структурные подразделения федерального министерства, которым поручается разработка проекта федерального закона (определяет головное подразделение и соисполнителей, создает рабочие группы и устанавливает порядок проведения специалистами внутренней экспертизы законопроекта).

5. Статс-секретарь имеет право:

5.1. замещать руководителя федерального министерства во время его отсутствия для выступления от имени этого министерства в Правительстве РФ, Администрации Президента РФ, в комитетах или комиссиях палат Федерального Собрания;

5.2. выступать в качестве официального представителя Правительства РФ в порядке, определяемом Регламентом Правительства РФ;

5.3. обращаться от имени федерального министерства в другие органы государственной власти по вопросам законопроектной работы;

5.4. направлять материалы к проектам федеральных законов в комитеты и комиссии палат Федерального Собрания по их просьбе;

5.5. давать поручения структурным подразделениям федерального министерства и координировать их деятельность в процессе законопроектной работы;

5.6. проводить по проектам однородных (смежных) федеральных законов, разрабатываемым иными федеральными министерствами, согласование общего порядка их применения. Это возможно при внесении Правительством РФ как субъектом законодательной инициативы в Государственную Думу проекта федерального закона о внесении изменений и дополнений в соответствующие федеральные законы.

6. Статс-секретарь обязан визировать проекты федеральных законов, подготовленные в пределах обязанностей других заместителей руководителя федерального министерства.

7. Статс-секретарь не вправе получать поручения непосредственно от комитетов или комиссий палат Федерального Собрания и депутатов, представлять проекты федеральных законов в комитеты палат Федерального Собрания, минуя Правительство РФ и установленный порядок ведения законопроектной деятельности.

IV. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СТРУКТУРНЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ

ФЕДЕРАЛЬНОГО МИНИСТЕРСТВА, СВЯЗАННЫХ С ЕГО

ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

1. В целях регламентации вопросов организации и деятельности структурных подразделений или групп сотрудников, создаваемых для обеспечения законопроектной деятельности, целесообразно утвердить положение о таком подразделении или группе, предусмотрев в нем:

обязанность этого подразделения или группы сотрудников по ведению классификатора законодательства РФ, по сбору, учету, анализу и организации использования предложений по развитию законодательной базы, анализу правоприменительной практики, выявлению правовых пробелов и коллизий, препятствующих реализации целей, задач и функций федерального министерства и находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, подготовке и обобщению материалов к планам законопроектов и иных связанных с ним работ, проектам федеральных законов, а также заключений на проекты федеральных законов, поступающих из Правительства РФ, Администрации Президента РФ, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания;

порядок взаимоотношений данного подразделения или группы сотрудников с другими структурными подразделениями федерального министерства и находящимися в его ведении федеральными службами и федеральными агентствами в процессе сбора информации, подготовки законопроектов, экспертных заключений и иных материалов;

порядок обеспечения других структурных подразделений и находящихся в ведении федерального министерства федеральных служб и федеральных агентств информацией о принятых, отмененных, измененных, дополненных и утративших силу нормативных правовых актах Российской Федерации.

2. Указанная регламентация может касаться также следующих вопросов:

ведения и совместного использования банка данных о движении проектов федеральных законов и состоянии законодательства;

реализации законодательных программ Федерального Собрания, Президента РФ, Правительства РФ по профилю деятельности федерального министерства и смежным отраслям государственного управления;

подготовки проектов законодательных актов, относящихся к компетенции федерального министерства и разрабатываемых Главным государственно-правовым управлением Президента РФ и Правительством РФ;

разработки предложений к планам законопроектной деятельности федерального министерства, подготовки проектов федеральных законов, заключений на законопроекты;

подготовки для комитетов и комиссий палат Федерального Собрания информации, необходимой для работы над законопроектами;

выделения сотрудников для участия в рабочих группах комитетов и комиссий.

3. При наличии отдельно функционирующих правовых служб (департаментов, отделов и т.п.) и служб по взаимодействию с Федеральным Собранием, субъектами РФ и общественными организациями рекомендуется урегулировать процедуры их взаимодействия.

Глава 6. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ ВЫПОЛНЕНИЯ

ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1. Настоящие рекомендации устанавливают общие принципы и определяют единые требования к порядку выполнения правоприменительных функций <*> в системе исполнительной власти.

--------------------------------

<*> Правоприменение представляет собой индивидуальное регулирование общественных отношений.

2. Правовой основой выполнения правоприменительной функции являются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

3. Правоприменительная функция федеральных органов исполнительной власти (и (или) должностных лиц) заключается в принятии индивидуальных правовых актов (актов применения права), определяющих права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц.

4. Индивидуально-правовые акты <*> непосредственно влекут юридические последствия, выступают в качестве юридических фактов, служат основанием для возникновения, изменения или прекращения конкретного правоотношения.

--------------------------------

<*> Индивидуально-правовой акт - надлежаще оформленное решение компетентного органа, составленное в письменном виде, являющееся непосредственным основанием для использования государственных принудительных мер.

5. Правоприменительная деятельность федеральных органов исполнительной власти (и (или) должностных лиц) осуществляется в соответствии с принципами законности, целесообразности и обоснованности принимаемых в порядке правоприменения тех или иных решений.

5.1. Принцип законности означает строгое и неуклонное следование федеральных органов исполнительной власти (и (или) должностных лиц) в рамках предоставленных им полномочий и соблюдения установленной процедуры принятия юридических актов установленной формы законов РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ.

5.2. Принцип целесообразности означает учет конкретных условий применения того или иного нормативного правового акта, принятие во внимание специфики сложившейся ситуации в момент принятия конкретного решения, выбор оптимального варианта реализации правовых требований в тех или иных конкретных обстоятельствах.

5.3. Принцип обоснованности правоприменительной деятельности означает полное выявление, тщательное изучение и использование всех относящихся к делу материалов, принятие решения только на основе достоверных, проверенных, не подлежащих сомнению фактов. Данный принцип означает выбор оптимального пути применения конкретной нормы права с сочетанием принципа законности.

6. Сфера действия данных рекомендаций распространяется на организацию работы с индивидуально-правовыми актами (акты-документы <*>) независимо от вида носителя, включая их подготовку, регистрацию, учет и контроль исполнения, осуществляемые также с помощью автоматизированных (компьютерных) технологий.

--------------------------------

<*> Индивидуально-правовые акты существуют в двух видах: акт-документ (официальный письменный документ компетентного органа (приказ, постановление, решение, распоряжение и т.д.); акт-действие (устная, конклюдентная форма выражения индивидуально-правового акта).

II. ОРГАНИЗАЦИОННО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЗРАБОТКИ

РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ОРГАНИЗАЦИИ ВЫПОЛНЕНИЯ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫХ

ФУНКЦИЙ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1. Реализация правоприменительных функций в системе исполнительной власти включает следующие этапы:

планирование и организация работ;

выявление и анализ нормативных правовых актов, на основе которых принимаются индивидуально-правовые акты федеральными органами исполнительной власти (и (или) должностным лицом) в соответствии с возложенной на них компетенцией;

принятие индивидуально-правового акта;

осуществление контроля за реализацией индивидуально-правового акта.

2. На этапе планирования выявляются управленческие решения, которые должны быть приняты руководителем (директором) федерального органа исполнительной власти в целях организации разработки конкретных рекомендаций по выполнению правоприменительной функции, а также необходимая для этого информация.

3. Тексты действующих нормативных правовых актов должны анализироваться по контрольным экземплярам их официальных изданий, отражающим все последующие (после принятия) изменения и дополнения, внесенные в данные акты в официальном порядке.

Поиск необходимой информации о действующем федеральном законодательстве рекомендуется осуществлять с использованием новейших компьютерных технологий, включая банки данных справочных правовых систем.

4. Автоматизированные технологии обработки информации в документальной форме, применяемые в федеральном органе исполнительной власти, должны отвечать требованиям инструкции по делопроизводству этого органа.

5. Организация, ведение и совершенствование системы документационного обеспечения управления на основе единой технической политики и применения современных технических средств в работе с документами, методическое руководство и контроль за соблюдением установленного порядка работы с документами в подразделениях федерального органа исполнительной власти осуществляются структурным подразделением, на которое возложены функции по документационному обеспечению управления (далее - служба ДОУ) федерального органа исполнительной власти.

6. Реализация правоприменительной функции межотраслевыми федеральными органами исполнительной власти возможна в виде согласованных правоприменительных (распорядительных) действий равных по правовому положению федеральных органов исполнительной власти (совместное постановление, совместный приказ, протокол-согласование и т.п.).

7. Организация разработки комплексного индивидуально-правового акта межотраслевого характера федеральными органами исполнительной власти может происходить в процессе управления и на стадии контроля, проверки и исполнения индивидуально-правовых актов. На этой стадии принимаются конкретные решения, в частности, о мерах по устранению обнаруженных недостатков.

8. Для организации разработки индивидуально-правовых актов комплексного межотраслевого характера, требующей привлечения некоторого количества межотраслевых федеральных органов исполнительной власти, по предложению головного исполнителя могут образовываться комиссии.

9. На этапе контроля руководитель (директор) (назначенное структурное подразделение, должностное лицо) федерального органа исполнительной власти осуществляет проверку исполнения индивидуально-правовых актов.

III. ОСНОВНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫЕ

К ИНДИВИДУАЛЬНО-ПРАВОВЫМ АКТАМ. ИХ СТРУКТУРА

1. Индивидуально-правовые акты могут издаваться в следующих формах:

а) приказ;

б) инструкция;

в) положение;

г) указание;

д) решение;

е) соглашение;

ж) совместный акт;

з) регламент;

и) методические рекомендации.

2. Порядок, правила подготовки индивидуально-правовых актов, организация документооборота и исполнение документов регламентируются Приказом Росархива от 27.11.2000 N 68 "Об утверждении Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти" (разделы 4 - 6).

3. Основные требования, предъявляемые к индивидуально-правовым актам, заключаются в следующем:

а) индивидуально-правовые акты должны строго соответствовать нормативным правовым актам, на основе которых они принимаются;

б) индивидуально-правовые акты должны издаваться в пределах компетенции конкретного федерального органа исполнительной власти (и (или) должностных лиц), правоприменительного органа;

в) индивидуально-правовые акты должны содержать глубокую и всестороннюю мотивировку;

г) индивидуально-правовые акты должны иметь все необходимые реквизиты, придающие им официальный характер (наименование акта, время и место его принятия, наименование органа (и (или) должностного лица), издавшего данный акт, наличие соответствующей печати, подписи и т.п.).

4. Конкретные требования к порядку выполнения правоприменительных функций могут уточняться правовыми актами вышестоящего органа государственной власти.

5. По форме индивидуально-правовые акты подразделяются на: а) исполнительные, имеющие дозволяющее содержание и призванные наиболее эффективно регулировать многообразные проявления правомерного поведения; б) правоохранительные, связанные с реализацией правовых санкций за совершенное правонарушение, а также с применением мер по его предупреждению.

6. Индивидуально-правовые акты имеют различную структуру, что обусловлено положением правоприменительного органа и значением рассматриваемых вопросов, а также юридической силой решения и процедурой его принятия.

Структура индивидуально-правовых актов:

а) индивидуально-правовые акты, состоящие из трех частей - вводной, описательной, резолютивной, что характерно для административных протоколов;

б) индивидуально-правовые акты, состоящие из двух частей - вводной и резолютивной (акты-разрешения на совершение определенных действий);

в) индивидуально-правовые акты, не имеющие вышеуказанных разделов, за исключением резолютивной части (резолюции "утвердить", "исполнить", "оплатить" и т.п., наложенные должностным лицом на соответствующие документы).

7. Структурные части индивидуально-правового акта должны содержать:

а) вводную часть - наименование акта (решения, постановления и т.п.), место и дату принятия, наименование федерального органа исполнительной власти (и (или) должностного лица), который принимает решение, по какому делу;

б) описательную часть - факты, являющиеся предметом рассмотрения, фиксацию места, когда и при каких обстоятельствах и какими способами совершены действия;

в) мотивировочную часть - анализ доказательств, подтверждающих наличие или отсутствие фактических обстоятельств, их юридическую квалификацию и ее обоснование, указание на официальное разъяснение применяемого закона и процессуальные нормы, которыми руководствовался правоприменитель;

г) резолютивную часть - непосредственно решение по делу (о правах, обязанностях конкретных лиц, субъектов, об избранной мере юридической ответственности, об установлении юридического факта и т.д.).

Глава 7. О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

И ОКАЗАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ В СУБЪЕКТЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПРИМЕРЕ ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ

В условиях административной реформы актуальным является переход к более эффективным способам деятельности органов исполнительной власти. Особое значение приобретает их работа по оказанию публичных услуг гражданам и юридическим лицам. Этим и объясняется выбор темы исследования в Тюменской области, отличающейся высоким динамизмом развития и готовностью к новациям.

Исследование проводила группа сотрудников Института в период с 6 по 11 декабря 2004 г. по программе исследования, которая была разработана с участием Губернатора Тюменской области С.С. Собянина.

С целью реализации поставленных перед исследовательской группой задач была проведена огромная работа, в результате которой подготовлены, в том числе, рекомендации по совершенствованию организации управления и предложения о порядке оказания публичных услуг.

Полагаем, что и вышеназванные предложения, и рекомендации могут быть использованы другими субъектами РФ при совершенствовании работы отраслей социальной сферы и оптимизации использования государственных ресурсов субъектов РФ в интересах граждан.

Рекомендации по совершенствованию организации управления

I. ДИАГНОСТИКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1. Цели и содержание диагностики

В условиях проведения административной реформы меняется механизм управления экономическими и социальными процессами, организациями и учреждениями, поэтому вопрос об эффективности органов публичной власти является очень актуальным. Речь идет об обеспечении такого уровня их деятельности, когда ее причинно-следственная связь с изменениями в правосознании и поведении граждан, с результатами деятельности организаций, учреждений и предприятий, с уровнем развития экономической и социальной сфер станет прочной. Коррелятивная зависимость между субъектом и объектом управления будет устойчивой и измеримой.

Для решения этих задач необходим механизм формирования планов и показателей работы органов исполнительной власти и критериев оценки их реализации. Важнейшим инструментом для этого является правовая диагностика. Это - способ анализа действия права и органов публичной власти, позволяющий с помощью системы показателей фиксировать и оценивать их реальное воздействие на общественные отношения в определенный период времени. Диагностике присущ комплексный характер и использование разных средств - юридических, экономических, социальных и др. Ее можно применять для анализа правовой ситуации в рамках отдельного государственного органа, взаимодействия смежных органов друг с другом и с коммерческими организациями, в пределах отрасли и сферы экономики, в регионе, наконец, в масштабе страны. Тем самым можно вовремя предвидеть, оценивать и менять правовые ситуации - консервативные, отклоняющиеся, конфликтные, критические, переходные и поддерживать нормальную ситуацию.

Для диагностики необходимы анализ и использование соответствующей информации. Информация должна быть достоверной, полной и своевременной. Необходимо использовать каналы информации: а) отраслевые, в том числе научно-технические; б) статистические; в) социальные; г) по "отклонениям" (данные МВД России, прокуратуры, судов об административных правонарушениях, возбуждении уголовных дел, обращениях в суд, динамике исков, данные о протестах, представлениях, приостановлении, отмене актов); д) материалы контрольных органов и проверок; е) материалы самоанализа актов государственного органа, учреждений, организаций и предприятий.

Требуется проводить упорядочение и обновление информационных показателей (отчетная, налоговая, бухгалтерская, экологическая и иная информация) и добиваться системности комплектования и использования разных видов информации. Речь идет о ведомственных каналах, объединенных в режиме информационных технологий и электронных административных регламентов. Интегрированные банки данных позволят всем клиентам пользоваться ими оперативно.

2. Анализ осуществления компетенции органов

В Тюменской области реализуется новый подход в реализации компетенции органов управления, основанный на принципах программно-целевого метода бюджетирования, ориентированного на конечный результат эффективности использования финансовых, материальных и трудовых ресурсов.

В частности, по большинству направлений деятельности органов управления разработаны "Основные направления", которые в настоящее время трансформируются в областные целевые программы. В "Основных направлениях", в отличие от ранее действовавших программ, предусмотрен комплексный подход для решения главных задач отрасли, в основном сориентированных на оказание публичных услуг для населения, на удовлетворение первоочередных потребностей людей. В программном документе, являющемся базовым для работы органов управления, четко обозначаются политические посылы с учетом Посланий Президента РФ, правительственных концепций развития отраслей, компетенция органа управления, цели, задачи, основные мероприятия по их достижению, анализ существующего положения в отрасли, финансовые и материальные ресурсы, способы реформирования отрасли с целью максимально эффективного использования ресурсов, динамика достижения результатов на ближайшие годы, трехлетний финансовый план и показатели, характеризующие достижение целей.

Анализ и оценку осуществления компетенции государственного органа рекомендуется проводить с использованием следующих средств:

а) обоснованное установление компетенции в статутных законах, положениях и тематических законах и иных актах, сравнение ее отдельных элементов (предметов ведения, статуса субъектов, полномочий, взаимоотношений, ответственности);

б) изучение объема бюджетного финансирования и реальных расходов, целевого использования средств в рамках целевых программ;

в) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) работы государственных органов, с реально осуществленными мерами (принятие актов, проведение инструктажа, проверок и т.п.);

г) определение объема деятельности, осуществляемой в соответствии с административными процедурами (регламентами) и вне их;

д) анализ содержания и видов правовых актов, принятых для реализации функций;

е) рассмотрение документов, оформленных в рамках функций, включая сопоставление "входящих" и "исходящих" потоков (по субъектам - адресатам и содержанию);

ж) рассмотрение оснований и содержания материально-финансовых, организационных, технических действий;

з) выявление удельного веса устных решений;

и) определение меры участия общественных и саморегулируемых организаций в выполнении компетенции органа.

3. Анализ деятельности государственного служащего

В соответствии с Законом о государственной гражданской службе РФ необходимо разработать и утвердить должностные регламенты госслужащих разных категорий. Регламенты должны быть строго связаны с положением о структурных подразделениях органа и согласованы между собой, отражать статус органа.

Анализ деятельности госслужащих целесообразно проводить по следующим показателям:

а) оценка знания должностных обязанностей и прав;

б) сопоставление фактических действий служащего с должностным регламентом, планами работы подразделения и поручениями;

в) выявление случаев конфликта интересов служащего и возможностей коррупциогенности;

г) изменение профессионального уровня.

4. Анализ действия правовых актов

Учитывая сложный и противоречивый характер реализации законов, подзаконных актов и технико-юридических норм, рекомендуется использовать следующие показатели:

1) изучение практики применения норм закона:

а) органами исполнительной власти;

б) экономическими субъектами (коммерческими и некоммерческими организациями), принятие ими локальных и договорных актов;

в) органами суда;

г) гражданами;

2) позитивные результаты:

а) использование норм закона как условия оптимального решения задачи;

б) правильный выбор закона и норм, относящихся к рассматриваемому вопросу;

в) правильное понимание содержания норм, статуса субъектов права и вариантов их правомерных действий;

г) предвидение и предотвращение правовых рисков;

д) полнота и последовательность применения норм закона и смежных законов, актов;

3) выявление юридических ошибок:

а) познавательные ошибки:

неверное установление предмета правового регулирования;

неправильный выбор вида правового акта;

необоснованное определение объема и методов правового регулирования;

ошибочное понимание (толкование) назначения и смысла правового акта, его норм, характера полномочий и связей субъекта;

б) содержательные ошибки:

слабая обоснованность правовых решений и неверные расчеты, порождающие коллизии, поспешные поправки;

неверное определение объема и характера полномочий госоргана, должностного лица и др.;

несогласованность норм внутри правового акта и с нормами других актов;

неудачное определение срока действия акта и круга лиц, на которых он распространяется;

в) технико-юридические ошибки:

противоречивое или неверное использование нормативных понятий и терминов;

пренебрежение правилами "юридического языка";

нарушение системных связей между актами разной юридической силы;

неправильное оформление текста акта;

запоздалая корректировка и отмена устаревших норм актов.

5. Анализ общественного поведения

Важным каналом правовой диагностики является динамика поведения граждан, социальных групп и слоев под влиянием деятельности органов публичной власти и организаций. Показателями ее оценки могут быть:

а) разные "образы" права и представления о публичных институтах, о правах и обязанностях граждан и юридических лиц;

б) состояние и изменения правомерного поведения и его видов (активное, пассивное, конформистское, безразличное);

в) виды самореализации прав и законных интересов;

г) получение и использование публичной информации (о структуре и деятельности государственных и муниципальных органов, о публичных услугах и порядке их предоставления, о законодательстве и т.д.);

д) обращения в органы публичной власти - по содержанию, адресатам;

е) жалобы - по содержанию, адресатам.

6. Корректирующие действия

Для улучшения реализации законов надо обеспечивать правовую информированность исполнителей, их право на квалифицированное знание положений закона и выработку установки действовать в соответствии с ними. Следует приводить правовые акты в соответствие с положениями закона, отменяя устаревшие нормы и акты, внося изменения, принимая акты "во исполнение закона". Добиваться обеспечения норм закона материально-финансовыми, информационными и кадровыми ресурсами. И самое главное - применять комплекс средств реализации закона.

Могут потребоваться изменение компетенции органа, порядка ее осуществления, уточнения и введения административных процедур, совершенствования форм взаимоотношений с другими органами и организациями, перестройка структурных подразделений и положений о них, изменение должностных регламентов.

II. МЕТОДИКА РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНА

Для повышения эффективности действия законов органы государственной власти субъекта РФ должны осуществить комплекс согласованных мероприятий. Системный подход к реализации закона предполагает определенный набор действий и мер, которые необходимо принять в обязательном порядке. Их можно сгруппировать следующим образом:

меры по организации изучения закона;

действия по организации применения закона;

действия по оценке эффективности реализации закона и нормативных правовых актов, принятых на основании и во исполнение закона.

1. Меры по организации изучения закона

Эти меры призваны обеспечить правовую информированность исполнителей, их право на квалифицированное знание положений закона и выработку установки действовать в соответствии с нормами закона или вопреки им. Необходимо разработать специальные мероприятия по изучению закона различными группами исполнителей и правоприменителей: депутатами, государственными служащими, сотрудниками учреждений, организаций и предприятий, членами общественных объединений, гражданами.

Особое внимание должно быть уделено информированию на уровне района и города не только о положениях закона, но и о принимаемых во исполнение закона нормативных актах и иных реализующих закон решениях, а также проектах этих решений.

В ходе изучения закона необходимо, прежде всего, учитывать взаимосвязь и взаимодействие норм принятого закона с уже действующими в этой сфере законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Способы изучения содержания законов могут быть различными.

При наличии юридической подготовки и навыков работы с нормативными актами эффективным является индивидуальное изучение закона.

Продуктивными являются такие методы и приемы, как проведение лекций, семинаров, имитационных и деловых игр, а также организация занятий на постоянно действующих курсах по правовому обучению.

Целесообразным является ознакомление с юридической литературой, содержащей комментарии правовых норм, обзор практики их применения, сравнительный анализ законов. Такая литература представлена различными юридическими книгами, а также периодическими журналами "Государство и право", "Журнал российского права", "Право и экономика".

Уровень овладения правовыми знаниями должен быть важнейшей составляющей профессиональной квалификации должностных лиц, руководителей и служащих. Соответствующие требования должны в обязательном порядке отражаться в должностных регламентах и оцениваться в ходе конкурсов и аттестаций работников.

2. Действия по организации применения закона

Действующие правовые акты следует приводить в соответствие с положениями закона, отменяя устаревшие нормы и акты, внося изменения, принимая акты "во исполнение закона". Могут потребоваться изменения компетенции, функций органа, порядка их осуществления, введение административных процедур, совершенствование форм взаимоотношений с другими органами и организациями, перестройка структурных подразделений и положений о них, изменение должностных регламентов. Нормы закона должны быть обеспечены материально-финансовыми, информационными и кадровыми ресурсами.

Организация применения закона предполагает наличие (или введение):

а) статусных норм, возлагающих на органы, их должностных лиц полномочия по выполнению требований закона. Дополнительными актами (приказами, решениями, постановлениями) возможно включение в перечень полномочий прав, по-новому определяющих (расширяющих, сужающих) статус органов и их должностных лиц. Обычно такие нормы включаются в уставы, положения об органах и их подразделениях, должностные регламенты. Важную роль в этом должны играть административные регламенты органов исполнительной власти;

б) процедур (процессуальных норм, устанавливающих порядок применения норм закона, последовательность действий по достижению целей, предусмотренных законом. Обычно такие процедуры вводятся документами, которые носят следующие названия: "Правила", "Инструкция", "Порядок", "Регламент" и др.);

в) стимулов выполнения законов. Имеются в виду как позитивные (поощрения, льготы, предпочтения, приоритеты), так и негативные методы (применение санкций, отмена льгот, лишение преимуществ и др.);

г) действий по контролю за эффективностью реализации закона. Перечни полномочий по контролю могут содержаться в законе или специальных решениях, а сами полномочия - возлагаться на соответствующих должностных лиц.

Действия по организации применения закона включают в себя принятие решений в соответствии с законом и организационно-управленческие действия.

3. Принятие решений в соответствии с законом

Законодательным органам субъекта РФ и его администрации, департаментам, управлениям и т.п. рекомендуется дать оценку собственных решений и актов с точки зрения соответствия их принятому закону, отменить и изменить устаревшие решения или их отдельные пункты.

Следует подготовить и принять на основе закона регламентирующие акты (устав области, устав органа местного самоуправления, схему управления, регламент, положение и т.д.), а также конкретные решения. Эти акты и решения должны находиться в строгом соответствии друг с другом и с последующими решениями.

Целесообразно принимать конкретные меры по реализации закона законодательным органом и администрацией субъекта РФ, местными органами. Для этого рекомендуются такие формы работы, как проведение экспресс-информации о законе и целях его принятия, организация юридической учебы, внесение изменений в положения о структурных подразделениях и в должностные регламенты, издание актов, включающих план мероприятий по линии всех или многих служб, инструктивные совещания, конкретные поручения и т.п.

В целях обеспечения системной реализации законов рекомендуется:

а) изучить законы и нормы, связанные между собой объектом регулирования (например, сходные нормы ГК РФ и других законов о собственности на конкретный вид объектов);

б) подготовить и принять целевую программу реализации однородных законов или норм разных законов, в которых необходимо предусмотреть общие меры по их выполнению. Содержание программы зависит от степени новизны закона, необходимости принятия ведомственных и локальных актов, от характера изменения деятельности органа и др.

В программу могут быть включены мероприятия по разъяснению и пропаганде закона; расчеты материально-финансовых средств, необходимых для реализации закона; перечень организационно-управленческих мероприятий, которые следует провести в соответствии с законом (изменение структуры, штатов и функций органов, их взаимоотношений и т.д.); мероприятия по совершенствованию деятельности правоохранительных органов; рекомендации по осуществлению контроля за результатами действия закона, а также по сбору и оценке информации о реальных изменениях в регулируемой сфере.

Целевую программу реализации законов предпочтительнее утвердить решением компетентного органа. Подобный акт повышает значимость целевой программы и ответственность за выполнение планируемых мероприятий.

Издаваемые в соответствии с законами правовые акты являются подзаконными актами и должны соответствовать ряду обязательных требований:

а) подзаконные акты издаются строго в пределах компетенции (полномочий) органа, установленной законом, причем рамки компетенции служат и нормативным ориентиром, и юридическим ограничителем;

б) эти акты по своей форме и содержанию должны соответствовать требованиям, определенным в законе;

в) органы исполнительной власти должны принять те виды актов, которые конкретно названы в законе или в положении об органе исполнительной власти;

г) подзаконные акты издаются для решения тех вопросов, которые определены в законе в виде типологии или перечня;

д) следует учитывать возросшую роль локальных актов коммерческих и иных организаций.

4. Организационно-управленческие действия

Необходимо внести изменения в перечень функций и полномочий органа исполнительной власти и его структурных подразделений, освоить новые полномочия, обратив внимание на характер и вид принимаемого решения (например, не приказ, а согласованная программа действий).

В случае необходимости следует изменить или уточнить отношения между управленческими органами и их структурными подразделениями, органами местного самоуправления. Особое внимание надо уделить отношениям с экономическими и социальными организациями, в частности принять меры по устранению административных барьеров, заключению социальных соглашений, а также повышению класса работы кадров.

Кадры следует ориентировать на изменение объема и характера функций, полномочий в связи с принятием закона. Важно формировать у государственных служащих умение инициативно и обоснованно принимать самостоятельные решения на основе закона и предвидеть ход процессов в сфере, регулируемой данным законом.

Одним из средств обеспечения реализации закона является контроль. Рекомендуется использовать следующие формы контроля:

информирование о выполнении законов на заседаниях представительных органов, их постоянных комиссий;

анализ запросов депутатов;

анализ реализации законов на совещаниях исполнительных органов;

проверки на местах;

изучение общественного мнения (обращений и жалоб граждан, выступлений прессы, опросов и т.д.);

анализ статистической и иной информации;

экспертные оценки научных учреждений, групп специалистов;

анализ применения правозащитных процедур.

Важной составляющей обеспечения реализации закона является использование материально-финансовых средств. Рекомендуется предусмотреть:

объем затрат материальных и денежных средств в связи с выполнением норм закона;

изменения в режиме использования имущества, ресурсов;

способы стимулирования и поддержки предпринимательства;

возможный прирост или снижение оказания услуг, выпуска товаров, продукции;

затраты времени на мероприятия в связи с действием закона;

обеспечение правоприменения кадровыми ресурсами.

III. ПРЕДЛОЖЕНИЯ К СИСТЕМЕ МОНИТОРИНГА ДОСТИЖЕНИЯ

РЕЗУЛЬТАТОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АДМИНИСТРАТОРОВ

БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ

Мониторинг и периодическая оценка ключевых показателей деятельности органов власти давно считаются главным "орудием" в арсенале методов государственного управления. Постоянный мониторинг позволяет выявить потребности, цели, долгосрочные результаты, а оценка ключевых показателей деятельности органов власти позволяет определить эффективность затраченных бюджетных средств.

Во исполнение Послания Президента РФ, Постановления Правительства РФ от 22.05.2004, послания Губернатора Тюменской области 2004 г. и нормативных правовых актов в Тюменской области разработана система мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств.

В названную систему включены основные принципы формирования бюджета области с определением эффективности использования бюджетных средств, а также некоторые количественные и качественные показатели оценки деятельности администраторов бюджетных средств.