Административная реформа в России

На правовой статус федерального агентства оказывает влияние и та сфера, в которой оно действует: относится ли деятельность к сфере исключительного ведения Российской Федерации или к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Одна из основных функций федеральных агентств, которой не наделяются иные федеральные органы исполнительной власти, - оказание государственных услуг. Сам термин является новым для российского законодательства, в федеральных законах употребляется редко. Это предполагает необходимость четко определить содержание государственных услуг. Потребитель услуг должен точно знать, какое федеральное агентство и какие услуги оказывает, за что несет ответственность. Однако все положения имеют только ссылку на предоставление услуг, без какого-либо уточнения, что создает неопределенность, в том числе в отношении правового статуса. Ни одно положение не содержит информацию о том, какие же услуги оказывает федеральное агентство, ради предоставления которых оно было создано. Разработка в дальнейшем номенклатуры оказываемых федеральным агентством услуг не исключает необходимости уточнить положения и в этой части.

* * *

Анализ принятых в последнее время нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, в том числе конкретных положений о федеральных органах исполнительной власти, позволяет сделать следующие выводы.

1. Отсутствует единый подход к определению правового статуса и объема компетенции федеральных органов исполнительной власти.

2. Представляется правильным унифицировать функции федеральных органов исполнительной власти и привести в соответствие с их правовым статусом.

Особенности правового статуса федеральных министерств должны быть в полной мере отражены в положениях о них и соответственно детализированы, конкретизированы и "развиты" в подзаконных нормативных правовых актах Президента РФ и Правительства РФ.

Более того, административно-правовую регламентацию статуса федеральных агентств в системе исполнительной власти целесообразно развивать в таких основных направлениях, как:

1) исчерпывающее определение правового статуса и, прежде всего, компетенции федеральных агентств преимущественно актами Президента РФ или Правительства РФ на единообразной основе;

2) унификация функций и полномочий;

3) определение перечней услуг, которые оказывает конкретное федеральное агентство.

Также необходимо провести кодификацию и систематизацию законодательства РФ в целях легитимного установления тех государственных функций и полномочий федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, которые предусмотрены Указом N 314.

Глава 3. ПРАВОПРЕЕМСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ МИНИСТЕРСТВ

В последние годы в России довольно часто ликвидируются или подвергаются реорганизации федеральные органы исполнительной власти. Один из вопросов, который в связи с этим возникает, - вопрос о правопреемстве.

Необходимо отметить, что термин "правопреемство" чаще используется в гражданском праве и означает переход прав и (или) обязанностей от одного субъекта к другому. Применение данного термина в публичном праве, с научной точки зрения, не совсем правомерно.

Правопреемство в отношении ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств может касаться только случаев, когда речь идет о передаче совокупности имущественных прав и обязанностей вновь созданному или действующему федеральному министерству.

Другим аспектом является то, что помимо имущественных прав и обязанностей при ликвидации или реорганизации федеральных министерств могут передаваться их государственные функции. Однако в таких случаях речь должна идти не о правопреемстве, а о передаче дел ликвидированного или реорганизованного федерального министерства его правопреемнику, указанному в нормативном правовом акте Президента РФ.

Порядок передачи дел должен определяться ликвидационной комиссией, назначаемой либо Президентом РФ, либо Правительством РФ в зависимости от того, в чьем ведении находится данное министерство, т.е. передача дел реорганизованного федерального министерства должна осуществляться в порядке, устанавливаемом должностным лицом, принявшим решение о его реорганизации.

Несколько иной порядок должен применяться при передаче государственных функций в случае ликвидации или реорганизации федеральных министерств.

Функции реорганизованных федеральных министерств, если они не признаны излишними, могут передаваться другим федеральным органам исполнительной власти либо иным структурам, например неправительственным организациям, государственным или некоммерческим учреждениям.

Возможность передачи государственных функций ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств, закрепленных в Конституции РФ, неправительственным организациям, государственным или некоммерческим учреждениям представляет особую сложность и должна быть указана в федеральном законе.

Сокращение государственных функций федеральных министерств связано, как правило, с их передачей негосударственным учреждениям, организациям и т.п. и может быть не связано с ликвидацией или реорганизацией того или иного федерального министерства. В любом случае государственные функции ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств закрепляются за негосударственными учреждениями, некоммерческими организациями и т.п. специальным нормативным правовым актом Президента РФ или Правительства РФ.

Закрепление определенных государственных функций за вновь созданным или реорганизованным федеральным министерством осуществляется постановлением Правительства РФ на основе указа Президента РФ об утверждении (новой) структуры федеральных органов исполнительной власти.

В нормативном правовом акте о закреплении передаваемых функций от реорганизованного или ликвидированного федерального министерства указываются его правовой статус, основные государственные функции, которые это министерство правомочно осуществлять, а также те функции, которые принимает правопреемник.

Например, Постановлением Правительства РФ от 23.08.2000 N 624 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" было установлено, что в соответствии с Указом Президента РФ от 17.05.2000 N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерство финансов РФ осуществляет права и функции упраздненной Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю в области организации и проведения валютного контроля и ведения единой информационной системы валютного контроля.

Президент РФ и Правительство РФ в 2000 г., после утверждения новой структуры федеральных органов исполнительной власти, издали подобные акты по всем федеральным министерствам, принявшим отдельные функции реорганизованных и ликвидированных министерств и ведомств. Такая же практика существует и сегодня.

После утверждения новой структуры федеральных органов исполнительной власти может быть принято решение о сокращении или ликвидации некоторых функций федеральных министерств, включенных в новую структуру федеральных органов исполнительной власти.

Ликвидация функций федеральных министерств допустима лишь в тех случаях, если они не "вытекают" из Конституции РФ либо федерального закона.

Может возникнуть ситуация, при которой какие-либо функции ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств не будут переданы ни органам, включенным в новую структуру федеральных органов исполнительной власти, ни другим организациям (учреждениям), о которых говорилось выше. С юридической точки зрения это расценивается как правовой пробел, который должен быть ликвидирован специальным постановлением Правительства РФ или указом Президента РФ.

При принятии государственных функций тем или иным федеральным органом может выясниться, что реорганизованное или ликвидированное министерство по каким-либо основаниям не выполняло возложенные на него государственные функции в полном объеме (отсутствовали необходимые средства, плохая организация работы и т.п.). Федеральное министерство (другой федеральный орган), принявшее такие государственные функции, обязано их выполнять в полном объеме, качественно и своевременно.

Анализ практики показывает, что определенные сложности возникают и в случаях, когда не происходит одновременного освобождения от должности руководителей (в том числе статс-секретарей, руководителей структурных подразделений) в реорганизованном федеральном министерстве и назначения новых руководителей. В таких случаях должностные лица реорганизованного (прежнего) федерального министерства представляют интересы и принимают решения от имени органа, которого, по сути, уже нет, что порождает комплекс негативных последствий правового характера.

Подобные ситуации следует квалифицировать как правовые коллизии, которые подлежат разрешению вышестоящим органом государственной власти.

В целом, ликвидацию или реорганизацию федеральных министерств нужно осуществлять планомерно, а связанные с этим процессы должны быть регламентированы и происходить без ущерба для государственного управления.

В некоторых случаях такие процессы должны идти параллельно, охватывая все правовые аспекты ликвидационных или организационно-штатных мероприятий. Так, вопросы передачи комплекса имущественных прав и обязанностей от ликвидированного или реорганизованного федерального министерства следует решать параллельно с передачей дел и назначением (заменой) должностных лиц. Передача государственных функций ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств должна осуществляться в первоочередном порядке. Обнаруженные правовые коллизии и правовые пробелы необходимо своевременно ликвидировать.

Глава 4. ВЛИЯНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ

НА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ

Было бы неверным ограничивать радиус административной реформы только перестройкой органов исполнительной власти. На деле преобразования в административно-правовой сфере влияют на деятельность организаций, предприятий и учреждений, на их статус и взаимоотношения с органами публичной власти. В этом и выражается специфика норм и субъектов административного права, которые "присутствуют" и "действуют" в сферах, регулируемых другими отраслями права.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006 - 2008 годы в качестве ее целей определены ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. В этом заключается один из критериев эффективной деятельности органов исполнительной власти, обнаруживаются известная коррелятивная зависимость между субъектом и объектом управления и эффективность управления по конечным результатам.

В общем плане можно сказать, что изменения в административно-правовой сфере влияют на деятельность экономических и иных организаций следующим образом. Во-первых, уменьшается объем административных барьеров в связи с упрощением многих юридических действий в области налогообложения, лицензирования и т.д. Во-вторых, меняются нормы законов и подзаконных актов о взаимоотношениях властных органов и хозяйствующих субъектов, хотя их связи пока регулируются еще не вполне четко и дифференцированно. В-третьих, расширяются возможности участия экономических субъектов в деятельности муниципальных и государственных органов, в том числе за счет большей открытости последних. В-четвертых, увеличивается "поле" партнерских отношений властных органов и бизнес-структур за счет совместных и согласованных проектов и программ.

В результате изменения природы общественных отношений существенно иными становятся сами субъекты - властные и хозяйствующие - и, соответственно, их связи. Теперь одной стороной выступают законодательные органы и органы исполнительной власти, местного самоуправления. Другую сторону представляют хозяйствующие субъекты разных форм собственности - казенные предприятия, государственные и муниципальные унитарные предприятия, акционерные общества, кооперативы, индивидуальные предприниматели и др. Правовой статус первых установлен в известных законах и положениях об органах исполнительной власти, уставах местного самоуправления, вторых - в федеральных законах о видах экономических субъектов и уставах <*>. Правовое сотрудничество органов власти и экономических субъектов регулируется и множеством тематических законов и подзаконных актов, а также технико-юридическими нормами.

--------------------------------

<*> Правовое положение коммерческой организации. М.: Юстицинформ, 2001; Лаптев В.В. Законодательство о предприятиях (критический анализ) // Государство и право. 2000. N 7.

В аспекте темы интересен вопрос о закреплении в названных актах взаимоотношений органов публичной власти и хозяйствующих субъектов. Каковы юридические формулы этих взаимоотношений? В законах и положениях о федеральных министерствах, агентствах и службах содержатся краткие формулы (нормы уполномочивающие, договорные, предписывающие, обеспечивающие), развиваемые чаще всего в тематических законах и иных актах. В законах о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, об акционерных обществах есть скупые нормы об их внешних связях.

Несмотря на очевидную специфику правовых статусов органов публичной власти и экономических субъектов и императивность функций первых, их сотрудничество возможно и на договорной основе. Это объясняется общими социально-экономическими задачами, которые возникают в сферах деятельности обеих сторон, и равной заинтересованностью в их согласованном решении. Названные органы выступают здесь как публичные юридические лица в гражданском обороте с ресурсами, находящимися в их ведении. Соглашения, подписываемые официальными руководителями сторон, служат правовой базой их равноправного сотрудничества.

В аспекте административной и других реформ весьма перспективным является расширение партнерских отношений между властными органами и хозяйствующими субъектами. Выделим три основных формы: а) сотрудничество по отдельным вопросам социально-культурного развития; б) участие партнеров в составлении и реализации целевых программ (отраслевых и региональных); в) государственно-частное партнерство.

Заслуживают поддержки общие долгосрочные соглашения о сотрудничестве органов публичной власти и экономических субъектов. Примером эффективного системного взаимодействия служит "Стратегическая программа развития открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ОАО "РЖД"), отражающая многолетние устойчивые связи транспортных структур с хозяйственными организациями. В Программе есть специальный раздел о взаимодействии ОАО "РЖД" с федеральными и региональными органами - в решении финансовых, производственных, социальных вопросов.

Генеральное соглашение ОАО "РЖД" с субъектами РФ о взаимодействии дополняется ежегодными соглашениями и договорами-контрактами по видам деятельности. Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) подготовил "Национальный доклад о политике повышения конкурентоспособности экономики России". РСПП намерен участвовать в системе государственного прогнозирования, в подготовке смешанных бизнес-проектов для решения общеэкономических задач.

ОАО "Российские коммунальные системы" подписало с рядом региональных органов соглашения о сотрудничестве в сфере ЖКХ и предоставления услуг; готовится социальный отчет в соответствии с международным стандартом АА1000. Заключаются соглашения власти и бизнеса в сферах подготовки кадров и занятости, экологии, содержания памятников культуры и др.

Развитие государственно-частного партнерства - в повестке дня. Речь идет о совместном финансировании проектов на договорных условиях, о даче государственных гарантий экономическим проектам, о направлении государственных средств в уставный капитал акционерных обществ. Уже сейчас Минэкономразвития России проводит отбор предложений и заявок на участие в крупных проектах на сооружение платных автоматических дорог, портов и др. Готовятся инвестиционные соглашения и договоры поручительства по заемным средствам. Предстоит четко определить природу договоров в рамках государственно-частного партнерства, обязательства и ответственность сторон, функции федеральных органов. Нельзя исключать подготовку федерального закона о государственно-частном партнерстве по опыту Польши, где такой закон принят летом 2005 г.

Властные полномочия служат основной характеристикой органов публичной власти. Реализация их в ходе нормотворчества, регулирования, распорядительства дополняется правом контроля за соблюдением законов и иных правовых актов. В процессе осуществления контроля проверяется деятельность предприятий, организаций и учреждений. По вопросу о том, насколько законны и целесообразны такие проверки, бизнес-структуры высказывают резкие замечания. Поэтому особенно важны строго легальные основы контрольной деятельности, которые должны хорошо знать и правильно применять обе стороны.

Следует, прежде всего, последовательно реализовывать нормы Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). В нем закреплены основания и процедуры контроля, периодичность проверок, права проверяемых. Малый бизнес нельзя проверять первые 3 года. Однако на практике до сих пор - из-за незнания или умышленно - муниципальные и региональные органы, инспекции, милиция проводят проверки экономических организаций по своему усмотрению и произвольно, подчас очень грубо и с нарушением этих норм. "Бизнес" молчит, чиновники по-прежнему вне ответственности.

Поскольку в контрольной сфере действуют немало органов, надо знать их статусы и сферы деятельности, объем и пределы правомерных действий. Имеются в виду соответствующие нормы Налогового, Земельного, Трудового, Градостроительного кодексов, Законов об охране окружающей среды, санитарно-эпидемиологическом благополучии, пожарной безопасности и др. Надзорные органы (энергонадзор, архитектурный надзор, технадзор, газовые инспекции и др.) систематически проверяют соблюдение технико-юридических норм. И это надо воспринимать как нормальную правовую функцию, без которой экономическая, производственная, торговая и иная деятельность может причинить вред. Экономические субъекты должны неукоснительно выполнять требования контрольно-надзорных органов и не препятствовать им в этом.

Понятно, что контроль за деятельностью государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений должен отличаться большей масштабностью и жесткостью. Пока это не совсем так, и бесконтрольность тут пагубна.

Эффективным средством контроля является предоставление экономическими субъектами информации о своей деятельности. Согласно ст. 90 и 91 Закона об акционерных обществах информация об обществе предоставляется им в соответствии с требованиями Закона и иных правовых актов. Открытое акционерное общество обязано ежегодно опубликовывать в средствах массовой информации годовой отчет, бухгалтерский баланс, счет прибылей и убытков, сообщения о проведении общего собрания акционеров и иные сведения. Такая информация дает возможность и госорганам иметь достоверную картину экономического развития на их территории.

Объем публичной информации расширяется. Правительство РФ осенью 2005 г. приняло Постановление о ежеквартальной отчетности застройщиков об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства. Акционерные общества стали публиковать информацию о выбросах загрязняющих веществ, оказывающих негативное влияние на окружающую среду, и мероприятиях по их сокращению. Тем самым реализация норм экологических законов становится открытой для всех органов и населения, а значит, и для реагирования. Оправдан следующий шаг - введение обязательных "экологических показателей" (Минэкономразвития России считает это преждевременным) и, возможно, других социальных показателей.

Изучение взаимных обращений властных органов и хозяйствующих субъектов показывает, что переписка образуется стихийно, без четкого отражения закрепленных за ними функций и без строгого учета компетентности адресата. Плохо используются локальные, специализированные и общие процедуры, хотя введение административных регламентов и стандартов оказания государственных услуг создает легальные возможности стабильных связей.

Нуждается в упорядочении институт представительства сторон, когда при государственных и муниципальных органах действуют советы по предпринимательству, а в составе советов директоров АО с государственным "участием" есть представители министерств, ведомств, региональных администраций. Дублирование и давление - крайне отрицательные явления.

Резюмируя сказанное, подчеркнем необходимость серьезного анализа изменения статуса хозяйствующих субъектов в результате перестройки функций, структуры и процедур деятельности органов исполнительной власти. Эти перемены должны отражаться в федеральных и региональных отраслевых законах.

Глава 5. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОТКРЫТОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Информационные и коммуникационные технологии стали важнейшим средством повышения эффективности управления практически во всех сферах человеческой деятельности. Информационное обеспечение выполняет не вспомогательные функции в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а стало необходимым элементом этой деятельности.

Бурное развитие информационных процессов и совершенствование информационно-коммуникационных технологий позволяют активизировать и эффективно использовать информационные ресурсы общества, которые сегодня являются наиболее важным стратегическим фактором его развития. В условиях формирования общества, в котором информация становится главной ценностью, неизбежно должна происходить переоценка как прав, так и обязанностей органов власти и граждан в информационной сфере.

Характерным для информационного общества является возрастание значимости прав на доступ к информации, на защиту от нежелательной информации, на информационное и консультационное обслуживание. Новые информационные и коммуникационные технологии позволяют расширить права граждан и организаций путем предоставления доступа к разнообразной информации, в том числе информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Этим правам корреспондируют обязанности государственной власти: обязанность обеспечивать доступ к запрашиваемой информации; обязанность собирать и предоставлять информацию, имеющую общественный интерес; обязанность поддерживать развитие информационной сферы государства. Реальное исполнение государственной властью указанных обязанностей гарантирует информационную прозрачность, гласность ее деятельности.

В разных странах процесс формирования информационного общества имеет различную интенсивность и особенность. Понятие "информационное общество" прочно вошло в жизнь развитых зарубежных стран, в первую очередь государств Европейского сообщества. Состоявшийся в конце 2003 г. Всемирный саммит по информационному обществу подчеркнул важную роль органов государственной власти по его формированию и развитию.

Существует большое количество официальных резолюций, деклараций и докладов, опубликованных ООН и ее учреждениями, по открытости информации, являющейся общественным достоянием и создаваемой органами государственной власти. Но что относится к информации, являющейся общественным достоянием? В Рекомендациях ЮНЕСКО дано следующее определение такой информации: "Информацией, являющейся общественным достоянием, считается доступная для населения информация, использование которой не нарушает никаких предусмотренных законом прав или обязательств по соблюдению конфиденциальности". Данное определение распространяется, с одной стороны, на все произведения или объекты права, смежного с авторским правом, которые могут использоваться всеми членами общества без получения какого-либо разрешения. С другой стороны, под это определение подпадают вся официальная информация и данные, создаваемые обществом, доступ к которым добровольно открыт государственными органами или международными организациями.

Одна из задач информационного общества - дать право всем его гражданам на доступ к информации и знаниям. Отсюда общий подход: информация, создаваемая государственными органами во всех сферах и на всех уровнях, должна быть доступной для населения, а любые официальные запреты на такой доступ должны особым образом обосновываться и затрагивать как можно меньшую часть этой информации.

В качестве показателей движения к информационному обществу принято выделять:

расширение номенклатуры общедоступной информации и упрощение процедур доступа к ней;

широкое внедрение средств информатизации в деловую активность, политическую деятельность и в средства массовой информации, в досуг и быт граждан;

расширение трансграничного информационного обмена и возможность участия в нем граждан;

рост относительного числа рабочих мест в сфере информационного обмена;

укрепление средств борьбы с правонарушениями в информационной сфере;

повышение информационной защищенности прав личности и частной жизни.

Вопросы доступа к информации в условиях, когда постиндустриальные общества превращаются в общества информационные, в общества знаний, - одни из самых актуальных. Не готовые к такой трансформации государства могут оказаться на обочине мирового развития. Существует ряд международных документов, определяющих пути построения информационного общества, которые следует учитывать при разработке направлений развития национального законодательства в этой сфере. Такое законодательство должно быть ориентировано на интересы людей, на повышение качества жизни, обеспечивать открытость информации и доступ к ней, чтобы каждый имел возможность пользоваться и обмениваться ею, предоставить возможность реализовать каждому свой потенциал.

Для определения приоритетов в данной сфере, направлений развития государство должно сформировать эффективную национальную информационную политику, при выработке которой следует учитывать наличие таких объективных обстоятельств, как возрастание роли и увеличение объемов информации, необходимой для обеспечения жизнедеятельности общества, и совершенствование технологий накопления и распространения информации. В свою очередь, государственная информационная политика должна найти свое закрепление в законодательстве. Именно законодательство призвано фиксировать основополагающие решения функциональных задач государственной информационной политики в правовом поле и правовые основы всех аспектов их решения.

Одной из основных функциональных задач органов власти является обеспечение информационного обслуживания населения, коммерческих и некоммерческих организаций, различных структур гражданского общества на основе развития массового информационного обмена и массовых коммуникаций.

Информационное обслуживание предполагает формирование и ведение органами государственной власти и местного самоуправления информационных ресурсов, обеспечение доступа к ним, законодательное закрепление прав и обязанностей в информационной сфере.

Информационные ресурсы страны создаются как государственными органами власти и органами местного самоуправления, так и иными структурами. Национальные информационные ресурсы принято разделять на государственные, формируемые непосредственно государственной властью либо за государственный счет, и негосударственные, формируемые иными субъектами информационных и правовых отношений.

Количество, качество и доступность информационных ресурсов уже сегодня во многом определяют уровень развития страны, ее статус в мировом сообществе и станут определяющими показателями этого статуса по мере перехода к открытому информационному обществу.

Национальные информационные ресурсы должны образовывать единую, взаимоувязанную систему, исключающую возникновение "информационного хаоса", дублирование информации, неоправданное практической необходимостью разрастание информационных массивов и, как следствие, затрат на их содержание, возможную потерю информации или ее достоверности из-за отсутствия четкого распределения обязанностей и ответственности за формирование и актуализацию отдельных информационных массивов.

Полнота, достоверность, актуализация, своевременность, непротиворечивость, уровень защищенности информационных ресурсов и сбалансированность этих показателей определяют качество информационного обеспечения деятельности гражданского общества и системы органов власти. Закон об информации, информатизации и защите информации регулирует в основном порядок формирования информационных ресурсов, закрепляет обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию общедоступных информационных ресурсов.

Однако качество информационного обеспечения определяется не только полнотой, достоверностью, актуальностью и непротиворечивостью системы национальных информационных ресурсов, ее рациональной организацией и структурированностью, но и возможностями свободного доступа к этим ресурсам, использования и распространения содержащихся в них данных. Кроме того, для эффективного развития самой системы национальных информационных ресурсов необходимо обеспечить широкие возможности взаимного обмена между депозитариями информационных ресурсов, включая как отечественные, так и зарубежные.

Для формирования информационной открытости власти, ее информационного взаимодействия с гражданским обществом органы власти должны обеспечивать предоставление информационных услуг населению и юридическим лицам. Конституционно-правовую часть механизма доступа российских граждан к информации составляют нормы ст. 29, 42 и 24 Конституции РФ, закрепляющие право каждого на свободный поиск и получение информации любым законным способом; на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; на ознакомление "с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом". И хотя нормы Конституции РФ являются нормами прямого действия, в их развитие должен быть подготовлен и принят федеральный закон о праве на информацию (о праве на доступ к информации).

В настоящее время в российском законодательстве нет нормативного правового акта, устанавливающего механизм реализации права каждого свободно искать и получать информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Такой акт позволит сформировать не только механизм реализации конституционного права на информацию, но и обеспечить открытость, прозрачность деятельности государственных органов, органов местного самоуправления. Исключительно важно, чтобы конституционные права на доступ к информации, ее поиск, распространение имели верное соотношение с правами других субъектов и с установленными ограничениями относительно конфиденциальной и иной информации ограниченного доступа.

В то же время закон о праве на информацию не решает всех проблем, поскольку обычно он предусматривает обременительную процедуру, которой должен следовать гражданин для того, чтобы получить необходимые ему сведения. Поэтому государство должно разработать политику активного распространения создаваемой государственными органами информации.

Основными принципами реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются ее открытость и общедоступность, полнота и достоверность, соблюдение прав и интересов третьих лиц при ее предоставлении, ответственность этих органов за нарушение права пользователей (потребителей) информации на доступ к ней.

Принцип открытости означает презумпцию доступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением информации с ограниченным доступом, которая включает сведения, отнесенные в установленном порядке к государственной тайне, и конфиденциальной информации.

Информационная открытость органов государственной власти - это такая организация их деятельности, при которой гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, другим государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию об их деятельности, принимаемых решениях и другую общественно значимую информацию при соблюдении установленных федеральным законодательством ограничений.

Способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления могут быть весьма разнообразными, в том числе:

обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности;

размещение такой информации в информационных системах общего пользования;

ознакомление пользователей (потребителей) информации с документами государственных органов и органов местного самоуправления;

обеспечение доступа пользователей (потребителей) информации на заседания государственных органов и органов местного самоуправления;

получение пользователями (потребителями) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу.

Как видно из приведенного перечня, существуют две группы отношений: одна составляет отношения, где инициатива в получении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления принадлежит гражданину, организации. В этом случае обязанность по информированию возникает у органов власти, только если такая инициатива проявлена.

Вторая группа предполагает совершение по собственной инициативе государственными органами и органами местного самоуправления действий по информированию неопределенного круга лиц, что вытекает из возложенных на них функций.

И в том и в другом случае информационные услуги оказываются на основе имеющихся в государственных и муниципальных информационных ресурсах, полнота и актуальность которых непосредственным образом влияет на качество предоставляемых услуг и, в конечном счете, на прозрачность деятельности органов власти.

Гарантией реализации права на информацию должна стать процедура, причем максимально упрощенная, подачи запроса о получении информации и ответа на него: требования к запросу, сроки и порядок его рассмотрения, требования к ответу на запрос, исчерпывающие основания для отказа в информации.

Форма предоставления информации, в первую очередь, должна быть удобна для потребителя. Она может иметь устную, письменную, а также электронную форму.

Одним из путей повышения информационной открытости органов власти является развитие и широкое применение в их деятельности информационных и коммуникационных технологий с целью эффективного взаимодействия с гражданами и организациями.

Практически все развитые страны рассматривают свои усилия в области "электронных правительств" в качестве одного из центральных элементов своей политики по модернизации государства. "Электронное правительство" означает внедрение новых методов работы государственных учреждений, которые улучшают доступ и доставку информации и услуг от государства к гражданам, коммерческим структурам и другим государственным институтам, повышают эффективность информационного обмена.

Государственные структуры находятся в процессе переосмысления взаимодействия с гражданами. Они реализуют порталы как единые точки доступа к информации и услугам, рассматривая возможности организации информационных услуг в соответствии с потребностями пользователей. Именно настроенность на интересы пользователя позволяет оптимизировать деятельность государственных структур. При этом основополагающий принцип можно сформулировать следующим образом: "электронное правительство" должно быть доступно каждому и в любом месте.

По данным зарубежных исследователей, примерно 1/3 услуг государственных структур носит в основном информационный характер. Все активнее проводится предоставление публично-доступной информации через Интернет всем, кто хочет ее получать, что соответствует обычной публикации.

Информирование пользователя. На этом этапе пользователь ищет информацию о нужной государственной услуге. Он может прочесть информацию об услуге, узнать, как подать заявку на ее получение, с кем контактировать и каковы обязательные условия получения услуги. Принята публикация формуляров документов, карт расположения ведомства, часов работы, координаты служащих для контактов, информация о структуре, руководстве и области ответственности служащих.

Далее информация может быть предоставлена различными способами: в режиме онлайн, через получение электронной версии формуляра, посылку документов обычной почтой или личный контакт. Фаза информирования может быть реализована в форме одно- или двунаправленного действия: в первом случае информация публикуется, например, на сайте, во втором - предполагается интерактивное взаимодействие с государственным органом.

Следующий уровень взаимодействия государства и граждан - не только простое предоставление информации, а "диалог". Примером может служить ситуация, когда государственное ведомство предоставляет публичный адрес электронной почты для посылки запросов общего характера; электронное письмо, направленное на этот публичный адрес, попадает ответственному сотруднику, который готовит ответ, отсылаемый обратно обычной или электронной почтой.

Определенную информацию можно получить, только если решены проблемы аутентификации пользователя, целостности информации и т.п., что в нашей стране пока малореально, так как электронно-цифровая подпись, ее удостоверение - для граждан дело будущего.

Тем не менее в России предприняты существенные усилия по запуску национальной инициативы "электронного правительства" в форме Федеральной целевой программы "Электронная Россия". И хотя следует признать, что электронная форма предоставления информации должна в будущем стать основной, сегодня мы должны учитывать тот факт, что доступ к Интернету у нас в стране пока имеют около 10% пользователей, что характеризует низкий уровень использования информационных технологий.

Принцип социального равенства в доступе к государственным информационным ресурсам обязывает органы власти использовать такие способы доступа, которыми могли бы воспользоваться оставшиеся 90% населения.

При формировании комплекса мер, направленных на информационную открытость власти, возникает вопрос: в равной ли степени должны быть информационно открыты все ее ветви? Обратимся к зарубежному опыту. Комитет Министров Совета Европы еще 25 ноября 1981 г. принял Рекомендацию R(81) 19 странам - членам СЕ "О доступе к официальной информации, находящейся в распоряжении государственных органов", в которой содержится призыв обеспечить каждому человеку возможность получать по запросу информацию, имеющуюся у государственных органов, кроме законодательных и судебных. Таким образом, европейское право делает исключение из общей презумпции общественной открытости официальной информации для законодательной и судебной власти. Открытость не может быть абсолютной, но она должна быть необходимой и достаточной.

Действительно, вряд ли целесообразен одинаковый подход к информационным ресурсам, формируемым судебной, законодательной и исполнительной властями, тем более что основная масса информации, представляющей интерес для граждан и для коммерческих структур, аккумулируется в органах исполнительной власти. Тем не менее следует отметить, что в странах Европейского Союза широко представлена информация (как в электронном виде, так и в печатном) о нормативных актах, судебных решениях.

Что касается российской позиции по данному вопросу, то упомянутый проект федерального закона предполагает распространить свое действие на отношения по доступу к информации о деятельности органов законодательной власти, судов, органов внутренних дел, налоговых и таможенных органов, органов прокуратуры, Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, органов обеспечения безопасности, но с учетом особенностей, установленных для этих органов другими федеральными законами. Таким образом, если иными федеральными законами не установлены такие особенности, то доступ к информации о деятельности указанных органов будет осуществляться на общих условиях и в общем порядке, что, как показывает мировая практика, не вполне оправданно.

Предполагается, что в законе будет содержаться перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования. Конкретные перечни информации должны утверждаться соответственно законодательными органами, Президентом РФ (в отношении федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент), Правительством РФ (в отношении деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство), органами местного самоуправления.

Несмотря на то что закон до сих пор еще не принят, Правительство РФ в опережающем порядке разработало и Постановлением от 12.02.2003 N 98 утвердило такой Перечень. Указанным Постановлением на федеральные органы исполнительной власти возложена обязанность: создать информационные ресурсы в соответствии с утвержденным перечнем; своевременно и регулярно размещать их в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. Наряду с этим федеральные органы исполнительной власти обязаны информировать граждан и организации иными предусмотренными законодательством РФ способами, среди которых наиболее значимый - средства массовой информации, редакции СМИ.

Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" наделяет СМИ особыми правомочиями по запросу и получению различной информации "о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц". Эти правомочия необходимы им для информирования граждан.

Государственные органы привыкли работать только со СМИ. Но, в принципе, гражданин правового государства должен обладать правовым механизмом самостоятельного поиска нужной ему информации без посредников в виде СМИ. Для этого он должен иметь представление по ряду параметров:

объекты - что вырабатывается и обрабатывается;

действия - как это делается;

люди (оргструктуры) - кто делает;

местоположение - где делается;

время - когда делается;

мотивы - зачем делается.

Определиться с перечисленными параметрами гражданину в скором времени помогут разрабатываемые перечни услуг, оказываемых органами государственной власти, которые будут объединяться в сводный Реестр государственных услуг.

Перечень услуг (а также регламентов) должен содержать все данные, касающиеся предоставляемых услуг (информация о процессе предоставления услуги, оказываемой органом государственной власти, вместе с описанием предоставляемой услуги и другой информацией, необходимой для реализации услуги). Перечень услуг, оказываемых конкретным органом государственной власти, должен формироваться на основе нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия этого органа, его задачи и функции. Поэтому в перечне (реестре) должны также содержаться сведения о правовых основаниях, по которым каждая услуга в него включена. Это предполагает необходимость опубликования информации об оказываемых органом власти услугах.

Сводный реестр должен содержать данные обо всех государственных услугах, тогда как перечень услуг каждого органа власти - данные по услугам, относящимся только к этому органу. В результате проделанной работы должен быть создан открытый информационный массив данных об оказываемых органом государственной власти услугах.

Однако ни один из способов предоставления органами государственной власти и местного самоуправления информации не может сравниться по эффективности с ее размещением в сетях общего пользования. Как же обстоит дело с представительством органов государственной власти и местного самоуправления в Интернете после принятия упомянутого Постановления Правительства РФ? Однозначного ответа дать, к сожалению, невозможно. Конечно, следует учитывать и объективные причины, главная из которых - реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом N 314, которое затянулось до настоящего времени. До Указа действовал сервер органов государственной власти "Официальная Россия", федеральные органы исполнительной власти создали свои сайты (либо скорректировали в соответствии с требованиями Постановления Правительства РФ). Однако объем информации, ее обновляемость, периодичность были и остаются весьма разными.

Ряд субъектов РФ, не дожидаясь законодательных решений об обеспечении открытости информации государственных органов на федеральном уровне, уже приняли свои нормативные правовые акты по указанным вопросам. Однако объем, порядок, условия и стандарты информационных услуг, оказываемых государственными структурами, не могут быть одинаковыми на территории различных субъектов, если эти параметры не определены актами федерального уровня. Установленный Постановлением Правительства РФ от 12.02.2003 N 98 перечень сведений, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, для субъектов РФ носит рекомендательный характер, однако, как правило, они берут его за основу и нередко дополняют.

Правительство Тюменской области в целях обеспечения информационной открытости власти организует оказание информационных услуг в различных формах, в том числе в режиме онлайн.

Еще в 2000 г. было издано распоряжение Губернатора области о создании www-сервера Администрации области в целях всестороннего освещения деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет. Следующим этапом стало Постановление Администрации Тюменской области от 23.06.2003 N 216 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Администрации области", которым утвержден перечень сведений о деятельности Администрации области, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования.

На структурные подразделения Правительства области возложена обязанность обеспечить доступ граждан и организаций к информации о его деятельности, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов, а также обязанность своевременно и регулярно размещать указанные ресурсы в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. В настоящее время на сайте Правительства области представлена информация, необходимая как для граждан, проживающих в области, так и для предпринимательских структур. В частности, на сайте в обязательном порядке размещены перечень информационных ресурсов и предоставляемых услуг, перечни информационных систем общего пользования и банков данных, находящихся в ведении Правительства области, его территориальных органов, подведомственных учреждений.

Динамика фактического представительства органов власти (федеральных и субъектов РФ) в Интернете свидетельствует об их активизации, а в отдельных случаях и об активном использовании преимуществ Интернета. В этом плане показателен сайт налоговой службы, содержащий большой объем полезной информации для налогоплательщика, который может узнать новости в данной сфере, в том числе о проводимых официальных мероприятиях, официальных заявлениях и выступлениях руководства, может получить доступ к налоговому законодательству и судебной практике, формам установленной налоговой отчетности, различной справочной информации, консультациям и т.д. Подача информации организована оптимально, ее поиск не составляет труда даже для неспециалиста.

Показательно, что наряду с Интернетом активно используются другие формы информационного обслуживания налогоплательщиков, что делает данную весьма чувствительную сферу открытой и прозрачной.

Свои сайты имеют законодательные и судебные органы. Так, на сайте Верховного Суда РФ можно ознакомиться с новостями, документами Суда, а вот для доступа к информации Высшего Арбитражного Суда РФ требуется пароль.

Использование преимуществ Интернета по обеспечению информационной открытости органов власти можно усилить, не дожидаясь естественного увеличения числа пользователей, а создавая для них наиболее благоприятные условия, в частности большее количество пунктов общественного доступа к государственным информационным ресурсам. Предлагается создавать такие пункты не только в отделениях связи, но и на базе сети публичных библиотек.

Одна из гарантий открытости органов власти - юридическая ответственность за непредоставление информации. Так, ст. 237 УК РФ "Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей", ст. 140 УК РФ "Отказ в предоставлении гражданину информации" обеспечивают мерами уголовной ответственности конституционное право каждого гражданина на доступ к документированной информации (документы и материалы), непосредственно затрагивающей его права и свободы. Отдельные статьи КоАП РФ также содержат составы правонарушений, в определенной степени призванные обеспечить открытость деятельности органов власти.

Исходя из сказанного, можно сделать следующие выводы.

Прослеживается определенный прогресс в вопросе формирования открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти и муниципальных органов. Однако это - только начало пути. По данным зарубежных социологов, проводивших исследование качественных характеристик деятельности органов власти различных стран, в том числе и России, из 103 стран Россия занимает 74 место (между Польшей и Саудовской Аравией).

Необходимо в ближайшее время принять федеральный закон "О доступе к информации органов государственной власти и местного самоуправления".

Должны быть продолжены работы по созданию "электронного правительства" и законодательному обеспечению этой деятельности.

Необходимо уменьшить разрыв между различными регионами и слоями населения в возможностях доступа к сетям Интернет.

Учитывая важность данного вопроса, представляется целесообразным возложить ответственность за организацию обеспечения доступа граждан и организаций к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти на руководителей этих органов.

Глава 6. ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ

Проблема реализации права на информацию давно находится в поле зрения законодателя. Проект Федерального закона "О праве на информацию", внесенный Президентом РФ, находился на рассмотрении Государственной Думы второго созыва с июня 1996 г. по декабрь 2000 г. Первоначально он был принят в первом чтении, после чего проводилась большая работа по его подготовке ко второму чтению. Однако в дальнейшем проект был возвращен к первому чтению и отклонен.

Через 3 месяца после отклонения проекта депутаты Государственной Думы В.В. Похмелкин, С.Н. Юшенков внесли новый законопроект "О праве на информацию в Российской Федерации", который в 2002 г. был отклонен при рассмотрении в первом чтении, поскольку депутаты не поддержали его концепцию.