Административная реформа в России

Заявление о внесении изменений в Реестр или об исключении функции по оказанию государственных услуг из реестра представляется уполномоченными органами в течение 10 дней с момента вступления в силу нормативного правового акта, на основании которого изменяется или отменяется функция по оказанию государственных услуг.

При изменении содержащихся в Реестре сведений ранее внесенные сведения сохраняются. Срок хранения информации в Реестре составляет 10 лет.

Сведения Реестра являются общедоступными и предоставляются в порядке, определенном законодательством РФ в области информации, информатизации и защиты информации.

Сведения Реестра предоставляются пользователю в виде документированной информации в форме справки, иной форме, устанавливаемой нормативными документами, а также путем обеспечения пользователям доступа к информационным ресурсам, включая компьютерные сети общего пользования.

Сведения Реестра предоставляются пользователю бесплатно.

Для включения государственной услуги в Реестр федеральные органы исполнительной власти направляют в уполномоченный орган документы, содержащие следующие сведения:

а) обращение о включении соответствующей государственной услуги в Реестр с указанием органа (органов) исполнительной власти, уполномоченного оказывать данную услугу;

б) основание включения государственной услуги в Реестр;

в) пояснительная записка, описывающая характер государственной услуги, субъектов, которым она оказывается, основания и условия ее оказания, сроки оказания.

Федеральное агентство, иной федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный оказывать соответствующую государственную услугу, представляет на рассмотрение и согласование документы в федеральное министерство, в ведении которого находится это федеральное агентство.

Решение, согласованное с федеральным министерством, в ведении которого находится федеральное агентство, с приложением необходимых документов представляется этим федеральным министерством на рассмотрение и согласование в уполномоченный орган.

Глава 13. ПРЕДЛОЖЕНИЯ К ТИПОВОМУ СОГЛАШЕНИЮ О ПЕРЕДАЧЕ

ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ

ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Административная реформа, проводимая в последние годы в России, спровоцировала существенное изменение законодательства о полномочиях органов исполнительной власти. Законодатель попытался более подробно регламентировать различные аспекты права передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ. Однако это не удалось в той мере, которая могла бы обеспечить своевременность передачи полномочий в этой системе, а при необходимости осуществлять ее быстро и качественно, обеспечивая надлежащий и своевременный контроль за переданными полномочиями.

Более того, законодательно закреплены не все принципы, на основании которых должна осуществляться передача полномочий между органами исполнительной власти, не указаны цели такой передачи, нет единообразия в терминологии при использовании тех или иных видов передачи полномочий, в регламентации порядка передачи полномочий допущены правовые пробелы, тексты соглашений об этом официально не публикуются.

Напомним, что право передачи полномочий между органами исполнительной власти установлено ст. 78 Конституции РФ и оно по юридическому содержанию отличается от разграничения полномочий на основе договоров о разграничении предметов ведения.

Передача полномочий (их части) должна осуществляться на принципах, установленных Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Это принципы:

конституционной законности,

договорных отношений и добровольности в принятии части полномочий,

правового равенства сторон,

установления особенностей,

обеспечения переданных полномочий (их части),

контроля за надлежащим выполнением переданных полномочий (их части),

юридической ответственности.

Названные принципы являются основными. Но при заключении соглашения о передаче может возникнуть необходимость использовать дополнительные принципы, которые в действующем законодательстве отсутствуют, но необходимы для какой-либо конкретной сферы деятельности органов исполнительной власти.

Например, в законодательстве отсутствует указание на:

принцип обеспечения единства исполнительной власти,

принцип децентрализации управления,

принцип организации управления,

принцип тесного взаимодействия и сотрудничества,

принцип недопустимости вмешательства в компетенцию друг друга,

принцип гласности и открытости,

принцип свободы выбора и обсуждения вопросов, составляющих содержание соглашений,

принцип реальности обеспечения принимаемых обязательств

и другие принципы, которые могут быть положены в основу соглашений о передаче осуществления части полномочий в системе исполнительной власти.

Общеизвестно: для того чтобы определить, какой из принципов должен использоваться при передаче полномочий между органами исполнительной власти, необходимо установить, для какой цели (целей) планируется передать полномочия с федерального уровня на уровень субъектов РФ.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти могут передаваться органам исполнительной власти субъектов РФ в целях:

эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ,

обеспечения единства управления, в том числе исходя из региональных и федеральных интересов,

обеспечения сбалансированности полномочий,

конкретизации и детализации полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ,

объединения усилий по развитию региона,

реализации государственной политики в определенной сфере,

обеспечения выполнения задач, функций, прав и обязанностей федерального органа исполнительной власти в регионе.

Более того, исходя из целей передачи полномочий может определяться характер принципов, используемых в отраслевом соглашении о передаче полномочий: организационный, методологический, функциональный и т.д.

Например, если целью передачи полномочий будет эффективное управление процессами экономического и социального развития субъекта РФ, то принципы могут иметь и организационный, и методологический характер. Если цель передачи - реализация государственной политики в определенной сфере или обеспечение целей, задач, функций, прав и обязанностей федерального органа исполнительной власти в регионе, то принципы, которые должны быть положены в основу соглашений, имеют организационный характер.

Если цель передачи - обеспечение сбалансированности полномочий, то принципы будут иметь функциональный характер, а следовательно, это повлияет на объем передаваемых полномочий (более подробно см. об этом главу 8 раздела I настоящей книги).

Правовая природа публично-правовых договоров и соглашений определяется, в том числе, через форму управленческой деятельности органов исполнительной власти, и эта управленческая деятельность должна быть регламентирована с точки зрения права, выражаясь в определенных нормах. И если это административная норма, то информация о ней и ее содержание должны быть доступны неограниченному кругу лиц. Это означает, что тексты соглашений о передаче органами исполнительной власти как часть нормативного правового акта - постановления Правительства РФ, утвердившего соглашение о передаче полномочий, должны быть официально опубликованы.

А теперь о выводах, которые напрашиваются сами собой. Для приведения законодательства в состояние сбалансированности, единообразного его понимания и применения терминов (определений, понятий), а также регламентации отдельных аспектов передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ необходимо осуществить ряд мер.

В положениях об органах исполнительной власти должно быть указание на:

право передачи (делегирования) осуществления части полномочий и каких именно либо на запрет передачи (делегирования) закрепленных за ними полномочий (их части) органам исполнительной власти субъектов РФ;

право заключения договоров с органами исполнительной власти субъектов РФ с указанием цели (например, в целях взаимодействия и сотрудничества для решения определенных проблем с правом объединения для этого материальных и финансовых средств и т.п.);

официальное опубликование текстов соглашений о передаче осуществления полномочий (их части) федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ.

На федеральном уровне и в субъектах РФ желательно разработать и утвердить типовые регламенты взаимодействия органов исполнительной власти при подготовке соглашений о передаче осуществления части полномочий, а также типовые соглашения о передаче полномочий между органами исполнительной власти, характеризующиеся особенностями управления в различных отраслях (областях) и сферах управления.

Глава 14. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА:

ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ ГРАЖДАН И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЕЙ

(АНАЛИЗ СОЦИОЛОГИЧЕСКИХ ДАННЫХ, МАТЕРИАЛОВ,

ПУБЛИКАЦИЙ ПЕРИОДИЧЕСКОЙ ПЕЧАТИ)

В Послании к Федеральному Собранию Президент РФ определил важнейшие направления развития России, поставив на первое место меры по развитию государства. Созданию эффективного государства и посвящена идущая в настоящее время административная реформа.

Необходимость активизации усилий по созданию эффективного государства определяется как объективными, так и субъективными факторами.

К числу субъективных факторов относится представление многих граждан о том, что в стране царят анархия и административный произвол <*>. Более того, реальная власть, по их мнению, сосредоточена в значительной степени в руках крупных бизнесменов и преступных группировок. При этом исполнительная власть способна эффективно влиять на происходящие процессы лишь по мнению 44,9% граждан.

--------------------------------

<*> Социология власти. 2003. N 5.

В чьих руках сосредоточена реальная власть

в настоящее время? <*>

--------------------------------

<*> Социология власти. 2003. N 1. С. 46.

Варианты ответа	2001 г.	2002 г.
Президент	72,4	72,4
Крупные бизнесмены	64,2	77,8
Главы субъектов	57,9	77,8
Преступные группы	63,0	63,0
Чиновники государственного аппарата	51,7	57,5
Федеральное правительство	52,6	44,9
Государственная дума	30,9	36,0

В ходе административной реформы предполагается в первую очередь определить функции и структуру исполнительной власти, далее - разграничить полномочия и предметы ведения между федеральной, региональной и муниципальной властями, затем - провести реформу государственной службы.

В наибольшей степени административная реформа продвинулась по вопросам определения функций и структур исполнительной власти. Правда, решения, принятые в связи с этим, хотя и активизировали процесс уточнения функций органов исполнительной власти, упразднения излишних, финансово и организационно не обеспеченных государственных функций, но еще не дали необходимого эффекта, на который рассчитывали инициаторы реформ.

Проблемы выстраивания органов государственной власти, обеспечения их эффективного взаимодействия еще далеко не решены. Ряд мер, принятых для того, чтобы ликвидировать неуправляемость и организационную несогласованность, частично запоздали, частично не нашли своего завершения в аналогичных мерах, которые должны были быть приняты на уровне субъектов РФ.

Это справедливо, например, в отношении выборов руководителей субъектов РФ по представлению Президента РФ законодательными собраниями субъектов РФ. Данная мера практически не вызвала протеста у населения. Так, полностью не согласны с этим предложением в сентябре 2004 г. только 19% граждан <*>. Причем число негативно относящихся к этой мере продолжает снижаться. Уже в октябре их было только 14%. С другой стороны, аналогичным образом не решены вопросы избрания глав городов и районов. Участие главы региона в определении кандидатуры на пост главы города или района законодательно не закреплено. В результате руководители регионов вынуждены использовать административный ресурс, что может получить негативную оценку со стороны избирателей. Легализация права руководителя региона на участие в определении кандидатур при избрании глав городов (районов) повысит степень его ответственности за проводимую в регионе политику, за реализацию государственных функций по оказанию социальных услуг гражданам.

--------------------------------

<*> Губернаторов назначать, мэров - выбирать. Пресс-выпуск. ВЦИОМ. 2004. N 125.

Существуют, конечно, определенные ограничения, связанные с тем, что общественное мнение еще не готово к данным решениям. Так, только 18% респондентов готовы согласиться с тем, чтобы глав городов (районов) утверждал выборный орган по представлению Президента РФ, 16% - по представлению губернатора. 55% считают, что глав городов, районов должно избирать население. Определенная инертность, свойственная общественному мнению, как показала динамика оценок порядка избрания губернаторов, в данном случае может быть преодолена.

Не решены на уровне субъектов РФ и некоторые другие вопросы. Не реализовано такое предложение, как разработка типовой программы административной реформы субъекта РФ. Мероприятия, предусмотренные такой программой, должны включать подготовку административных регламентов государственных органов и государственных функций, стандартов услуг, разработку целей и показателей результативности, проведение реформы контрольно-надзорных функций и т.д.

Для проведения административной реформы на уровне субъектов РФ существует, на наш взгляд, достаточно возможностей. В определенном смысле преобразования на этом уровне могут идти даже быстрее при условии создания соответствующей федеральной нормативной базы. Связано это прежде всего с тем, что степень доверия к органам власти значительно выше именно в субъектах РФ. Там значительно меньше граждан, негативно относящихся к государственной власти, и больше тех, кто ей доверяет.

Уровень доверия населения к органам государственного

и муниципального управления <*>

--------------------------------

<*> Социология власти. 2004. N 1. С. 137.

Варианты ответа	РФ	Хабаровский край
Доверяю	4,0	3,6
Скорее доверяю, чем не доверяю	25,0	39,3
Скорее не доверяю, чем доверяю	29,8	28,6
Не доверяю	23,9	14,3
Затруднились ответить	17,3	14,3

Следует сказать, что большинство населения не имеет четкого представления о готовящейся административной реформе. Например, даже о реформе государственной службы имеют представление только 11,7% граждан, что является самым низким среди всех показателей, предлагаемых для оценки реформ <*>. В то же время государственные служащие, выступающие в роли экспертов, в наибольшей степени осведомлены именно о реформе государственной службы - 76,0%.

--------------------------------

<*> Социология власти. 2004. N 3. С. 78.

Доля опрошенных, заявивших, что они представляют себе

смысл и цели проводимых реформ

Реформы	Население	Эксперты
Жилищно-коммунальная	22,2	58,0
Образования	20,3	39,5
Пенсионная	22,1	55,0
Военная	17,5	37,0
Судебно-правовая	14,1	43,5
Налоговая	13,7	31,5
Земельная	13,4	32,5
Государственной службы	11,7	76,0

Осведомленность и информированность о ходе административной реформы - важнейшие предпосылки ее успешности. Если о целях и смысле реформы государственной службы информированы только 76,0% работников органов исполнительной власти, то о конкретных реформах и разрабатываемых проектах государственные служащие осведомлены еще меньше. Это свидетельствует о недостаточной работе по изложению мероприятий, предусмотренных административной реформой, в информационных документах, публикациях, на семинарах и круглых столах. Адресное обсуждение предлагаемых мероприятий должно предшествовать принятию документов, разрабатываемых в ходе осуществления реформы.

На основе низкой информированности госслужащие осторожно оценивают комплексность и полезность реформ. Так, только 13,8% работников органов исполнительной власти полагают, что реформа улучшит условия их работы по большинству показателей, 39,0% - по отдельным показателям. Прогнозируют возможность ухудшения по отдельным показателям 24,3%. С учетом того, что реформа государственной службы направлена на оптимизацию работы чиновников, создание на основе стандартов и регламентов понятных и четко регулируемых процедур их деятельности, подобная позиция госслужащих свидетельствует об их недостаточной информированности.

Также проблематично, на взгляд государственных служащих, изменение к лучшему условий жизни основной массы людей в результате проведения административной реформы. Применение административных регламентов органов исполнительной власти, разработка стандартов оказания государственных услуг - все эти мероприятия находятся на такой стадии, когда социальный эффект от их внедрения еще не ясен не только гражданам, но и самим госслужащим. Так, только 27,1% из них считают, что административная реформа улучшит условия жизни людей.

Изменит или не изменит, на Ваш взгляд, административная

реформа жизнь основной массы людей к лучшему? <*>

--------------------------------

<*> Социология власти. 2004. N 5. С. 38.

Варианты ответа	Эксперты
Да, изменит к лучшему	27,1
Не изменит жизнь ни в лучшую, ни в худшую сторону	56,2
Изменит жизнь к худшему	6,7
Затруднились ответить	10,0

В ходе административной реформы необходимо учитывать мнение прежде всего самих правоприменителей. Многие из них прогнозируют определенные риски предлагаемых в ходе реформы мероприятий. Так, 79,0% госслужащих согласны поддержать реформу лишь в определенной ее части <*>.

--------------------------------

<*> Социология власти. 2003. N 5. С. 99.

К числу предложений, пользующихся популярностью среди граждан, относится сокращение функций государственных органов. В то же время государственные служащие относятся к этому сокращению со значительно большей осторожностью. Отчетливо понимая, что функции нужно не сокращать, а передавать иным субъектам, способным выполнять их на том же или более высоком уровне, государственные служащие полагают эти меры еще недостаточно подготовленными и преждевременными. В каждом случае должны быть определены те субъекты, которым должны быть переданы (полностью или частично) сокращаемые функции. Это могут быть и профессиональные сообщества, и бизнес-сообщества, и творческие союзы, и общественные объединения.

По Вашему мнению, следует или не следует провести

радикальное сокращение функций государственных органов? <*>

--------------------------------

<*> Социология власти. 2003. N 5. С. 86, 100.

Варианты ответа	Население	Эксперты
Скорее следует, чем не следует	51,5	36,0
Скорее не следует, чем следует	19,9	60,0
Затруднились ответить	28,6	4,0

Исследование деятельности органов исполнительной власти по оказанию услуг, проведенное Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в декабре 2004 г. в Тюменской области, показало: работники органов исполнительной власти считают, что для повышения эффективности оказания публичных услуг следует значительно расширить права органов исполнительной власти и местного самоуправления. Не поддерживают данную меру только 17% респондентов. Это не означает, что они являются безусловными противниками передачи функций по оказанию услуг иным субъектам. Но сама передача требует более четкой процедурной регламентации, детального определения прав и обязанностей сторон, ответственности и мер, гарантирующих права потребителей услуг.

Что касается ограничения государственного вмешательства в экономику и регулирование деятельности предпринимателей и бизнесменов, то в данном случае разницы в позиции населения и госслужащих нет. Число сторонников ограничения государственного регулирования чуть меньше числа тех, кто считает, что делать этого не следует, и среди госслужащих, и среди населения. Косвенным образом это свидетельствует о правильности одного из значимых направлений государственной реформы - изменения правового статуса государственных и муниципальных учреждений, оказывающих социальные услуги. Преобразование их в автономные учреждения и автономные некоммерческие предприятия существенно расширит их хозяйственную самостоятельность, права по распоряжению имуществом.

При проведении реформы важно учитывать, что в настоящее время в социальной сфере произошли значительные изменения и прежде всего существенное развитие получили частные организации и учреждения. Государственный контроль за их деятельностью должен быть значительно более гибким, отвечающим ситуации. Меняется и система взаимодействия этих учреждений с органами власти.

Создаваемые в настоящее время контрольные и надзорные органы должны накопить определенный опыт регулирования, позволяющий повысить эффективность их деятельности. В процессе работы они уточняют свои функции, структуру, на основе накопленного опыта выходят на предложения по совершенствованию законодательства.

Позиция государственных служащих Тюменской области по вопросу формы собственности организаций и учреждений, оказывающих публичные услуги, такова. Большая часть из них считает возможным и необходимым использование государственно-частной собственности - 55,3%. Это, по их мнению, позволяет с большей свободой принимать решения по организации деятельности учреждений в интересах оказания услуг. С другой стороны, это сохраняет государственную ориентированность данной деятельности, направленность на удовлетворение общественных потребностей, реализацию государственных гарантий прав граждан на получение соответствующих услуг. Сторонников государственной собственности насчитывается всего 20,2%, что с учетом недостаточных средств финансирования и материально-технической обеспеченности оказания публичных услуг вполне объяснимо. Также перспективным представляется для части управленцев использование корпоративной собственности (14,9%). И совсем немногие полагают (с учетом имеющегося опыта), что с оказанием публичных услуг справятся частные организации - 6,4%.

С необходимостью реформирования государственной службы согласно большинство опрошенных работников органов исполнительной власти. Низкая социальная эффективность тех усилий, которые прилагают работники органов исполнительной власти, значительно снижает степень их удовлетворенности исполняемыми функциями. Так, большинство из них полагает, что в их работе недостаточно представлены функции по анализу, прогнозированию и планированию. В рамках предлагаемых мероприятий расширение этих функций не планируется. Возможно, этот недостаток будет исправлен при подготовке административных регламентов исполнения государственных функций и должностных регламентов гражданских государственных служащих.

Достаточно ли, на Ваш взгляд, представлены

в деятельности госслужащих следующие функции? <*>

--------------------------------

<*> Социология власти. 2004. N 5. С. 46.

Функции	Достаточно	Недостаточно	Затрудняюсь ответить
Контроль	62,9	34,3	2,8
Распоряжение	60,0	29,5	10,5
Анализ	21,9	69,5	8,6
Прогнозирование	16,7	66,2	17,1
Планирование	38,1	51,0	10,9

В настоящее время большинство граждан достаточно настороженно относится к возможностям государства, к административным структурам, к государственным служащим. Так, очень незначительная часть граждан - 18,9%, полагает, что сегодня административная система страны в основном способна эффективно оказывать услуги обществу и отдельным гражданам. Хотя именно в повышении качества государственных услуг и механизма их предоставления граждане видят смысл административной реформы.

На Ваш взгляд, способна или нет сегодня административная

система страны эффективно оказывать услуги обществу

и отдельным гражданам? <*>

--------------------------------

<*> Социология власти. 2003. N 5. С. 85, 99.

	Сентябрь 2003 г.	Октябрь 2004 г.
Варианты ответа	Население	Эксперты	Эксперты
В основном способна	18,9	46,5	52,9
В основном не способна	59,6	46,5	37,6
Затруднились ответить	21,5	7,0	9,5

Совершенствованию деятельности органов власти по оказанию услуг населению посвящена значительная часть мероприятий, разрабатываемых в пределах административной реформы. Административные регламенты органов исполнительной власти, утверждение стандартов социальных услуг, регламенты исполнения государственных функций, должностные регламенты государственных служащих - все они в конечном итоге призваны повысить доступность и качество государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям.

Предпосылкой проведения успешной реформы государственной службы является высокий престиж государственных служащих. К сожалению, существует значительный разрыв в оценках граждан, с одной стороны, и в представлении работников органов исполнительной власти об отношении к ним граждан - с другой. Довольно значительная группа населения относится к государственным служащим резко отрицательно - практически каждый пятый из опрошенных. В ходе административной реформы необходимы специальные мероприятия, которые бы не только улучшили качество работы госслужащих, но и способствовали повышению их авторитета.

Какой престиж в глазах окружающих (в Ваших глазах)

имеет статус работника госслужбы? <*>

--------------------------------

<*> Социология власти. 2003. N 5. С. 92, 110.

Варианты ответа	Население	Эксперты
Высокий	18,2	56,0
Невысокий	46,0	38,0
Низкий	20,0	2,5
Затруднились ответить	15,8	3,5

Одной из действенных мер, способных поднять авторитет чиновников, является открытость их действий, постоянное информирование граждан о деятельности органов исполнительной власти по реализации государственных функций. В ходе административной реформы предполагается повысить прозрачность и информационную открытость органов власти всех уровней: федерального, субъектов РФ, муниципального.

Следует отметить, что вопросы информирования граждан, организаций, делового сообщества о деятельности органов власти и местного самоуправления нуждаются в законодательном закреплении. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию эта задача сформулирована предельно четко.

Что касается обеспечения обратной связи со структурами гражданского общества, то механизмы публичного обсуждения общественно значимых решений, консультации со структурами гражданского общества до принятия решений в настоящее время носят фрагментарный характер и полностью зависят от усмотрения ведомства.

Обеспечение открытости и прозрачности государственной службы - одно из актуальнейших направлений административной реформы. В оценке причин недостаточной открытости деятельности госслужбы на первое место как правоприменители, так и граждане поставили нежелание высших чиновников. Обеспечение информационной открытости требует комплекса мероприятий, разработка которых еще не завершена. Отсутствие нормативных документов, обеспечивающих информационную открытость и доступность органов власти, воспринимается и гражданами, и самими чиновниками как нежелание высшего уровня управления ставить под контроль гражданского общества свои действия, как стремление высшего чиновничества упростить управленческие задачи. Так, в качестве меры, обеспечивающей открытость госслужбы, большинство чиновников - 69,0%, назвали четкое регулирование процедур принятия управленческих решений. Только в этом случае ни у одного из уровней власти не будет заинтересованности в закрытом принятии решений.

Что, на Ваш взгляд, препятствует открытости и прозрачности

государственной службы? <*>

--------------------------------

<*> Социология власти. 2003. N 5. С. 93, 108.

Варианты ответа	Население	Эксперты
Нежелание высших чиновников	51,8	37,0
Пассивность граждан и их объединений	36,9	30,0
Негативный исторический опыт и традиции чиновничества России	25,6	30,5
Отсутствие политической воли у высшего руководства страны	23,8	21,5
Незаинтересованность групп лоббирования (бизнеса, криминала)	23,4	22,0
Отсутствие демократических ценностей в сознании чиновников	-	31,0

Информированность граждан о деятельности федеральной, региональной и местной власти явно недостаточна для обеспечения целей административной реформы. Считают, что они в основном информированы о планах и действиях властей, соответственно 32,0%, 30,5% и 37,5% опрошенных. Низкая информированность граждан связана как с недостаточной доступностью информации, так и с нежеланием граждан вникать в деятельность органов власти. И в том и в другом случае можно констатировать, что не налажена система взаимодействия населения с властью.

Что касается взаимодействия общественных организаций с органами власти, то следует констатировать существенную разницу в позиции граждан и правоприменителей по этому вопросу. Большинство населения считает, что это взаимодействие не нужно органам власти (54,5%) и отдельным чиновникам (37,5%). Значительно меньшее число работников органов придерживаются этого мнения - 14,3% и 10,5% соответственно. Что же касается суждения о том, что общество в целом не созрело для этого, то его придерживается примерно одинаковое количество правоприменителей и граждан - 25,2% и 26,5%.

Сами работники органов исполнительной власти оценивают возможности общественных организаций взять на себя часть функций органов власти достаточно ригористично. Только 15,2% считают, что общественные организации на это способны. 42,9% респондентов придерживаются мнения, что общественные организации на это не способны, 40,0% - что они и не должны этого делать.

С другой стороны, население полагает, что участие граждан, общественных объединений и организаций предпринимателей в контроле за деятельностью государственной службы является полезным. Таким образом, общественное мнение поддерживает планирующиеся в ходе административной реформы меры по организации эффективного взаимодействия органов власти со структурами гражданского общества.

В то же время сами граждане в общем не готовы к активному взаимодействию с органами власти, к участию в мероприятиях по контролю за их деятельностью или в иных мероприятиях, связанных с обсуждением и принятием решений. Пассивность граждан - одна из наименее решаемых в ходе административной реформы проблем. Большая часть граждан склонна участвовать в мероприятиях по выработке решений и контролю за деятельностью власти лишь в одном случае - если от их усилий будет ощутимый эффект и реальная польза. Обеспечить достижение этой цели можно лишь при выработке действенных механизмов, обеспечивающих влияние граждан посредством общественных объединений, профессиональных союзов, экономических структур, социальных институтов, профессиональных организаций, отраслевых коллективов и творческих союзов.

К числу таких механизмов административная реформа относит:

проведение публичных обсуждений подготавливаемых решений;

проведение обязательных консультаций с гражданами, представляющими их организациями, иными организациями, деловым сообществом уже на ранних стадиях подготовки затрагивающих их права и законные интересы решений;

проведение общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти и местного самоуправления;

включение представителей структур гражданского общества в рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов, иных затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления;

включение представителей структур гражданского общества в коллегии надзорных органов;

включение представителей структур гражданского общества в комиссии, создание которых предусматривается законодательством о государственной службе;

создание общественных советов с участием структур гражданского общества при органах исполнительной власти и исполнительных органах местного самоуправления.

Важной проблемой является несовпадение позиций правоприменителей и граждан при оценке того, чьи интересы в процессе исполнения государственных функций защищают государственные служащие.

Чьи интересы, на Ваш взгляд, в первую очередь

реально защищают госслужащие? <*>

--------------------------------

<*> Социология власти. 2004. N 5. С. 44, 29; N 5. С. 91, 105.

	Октябрь 2003 г.	Сентябрь 2004 г.
Варианты ответа	Эксперты	Население	Эксперты	Население
Государства	60,0	24,0	58,1	14,0
Своего ведомства	55,5	38,0	51,0	30,0
Граждан	32,5	8,3	31,4	34,5
Своего начальства	28,5	33,5	26,7	11,0
Свои собственные	24,0	60,8	19,5	68,5
Коммерческих структур	6,5	19,3	4,3	24,5
Другие	2,0	1,3	1,9	0,5

Абсолютное большинство граждан (68,5%) считают, что госслужащие в первую очередь защищают свои собственные интересы, даже не интересы ведомства (30,0%) и тем более не интересы государства (14,0%) <*>.

--------------------------------

<*> Социология власти. 2003. N 5. С. 91.

Иначе подходят к оценке своей деятельности сами госслужащие - они уверены, что реально защищают интересы государства. Такой позиции придерживаются 60,0% из них. Несколько меньше правоприменителей, полагающих, что их главный приоритет - защита интересов своего ведомства (55,5%). В данном случае это можно интерпретировать как ориентацию на выполнение основных государственных функций, закрепленных за ведомством.

Вызывает определенное беспокойство, что только 31% работников органов исполнительной власти указывают, что их деятельность направлена на защиту интересов граждан. Такая ориентация самым непосредственным образом сказывается на процессе реального взаимодействия чиновников с гражданами, во всяком случае - на форме этого взаимодействия.

При интерпретации этих данных важно учитывать, что даже небольшая часть чиновников, ориентирующихся на свои собственные интересы, может сформировать у граждан, взаимодействующих с ними, резко отрицательное отношение к органам государственной власти. Гражданин ассоциирует решения отдельного чиновника с деятельностью всего государственного аппарата, с органом власти, от имени которого он принимает решения, затрагивающие права и законные интересы многих. Чиновников, считающих возможным заявить, что реально госслужащие защищают свои собственные интересы, достаточно много - 19,5%. Не все они оценивают таким образом свою деятельность, но во всяком случае их суждения являются, с учетом включенности в деятельность органов исполнительной власти, обоснованными. Поскольку в качестве экспертов опрашивались работники органов исполнительной власти субъектов РФ, занимающие должности начальника отдела и выше по Реестру государственных должностей, то следует признать, что полученные данные вполне достоверны.

При оценке динамики общественного мнения об интересах, которые защищают государственные чиновники, значимых изменений в оценках граждан и правоприменителей не наблюдается, за исключением одного, но существенного, момента. В четыре раза возросло число граждан, полагающих, что чиновники защищают интересы граждан. 34,5% опрошенных в настоящее время придерживаются такой позиции. Безусловно, этого явно недостаточно, но тенденция позитивна. Можно предположить, что уже первые мероприятия, осуществленные в ходе административной реформы, обусловили поворот во мнении граждан.

К числу негативных моментов можно отнести сохранившуюся разницу в позициях граждан и госслужащих при оценке взаимоотношений чиновников с коммерческими структурами. Так, только 4,3% чиновников считают, что в процессе осуществления полномочий они защищают интересы коммерческих структур. В то же время придерживаются этого мнения 24,5% граждан. В определенной степени это может быть вызвано тем, что на уровне муниципальной власти, в наибольшей степени приближенной к гражданам, принимаются решения, не учитывающие интересы граждан.

Именно поэтому в ходе административной реформы поставлена задача обеспечить ориентацию деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления на потребности общества и конкретных клиентов.

Для этого предлагается оптимизировать и модернизировать административно-управленческие процессы за счет внедрения стандартов государственных и муниципальных услуг, а также административных регламентов.

С верховенством закона как важнейшей характеристики государства, деятельность которого должна быть отлажена в ходе административной реформы, согласны, как уже было сказано выше, подавляющее большинство граждан. Тем не менее следует признать, что исполняемость законов в социальной сфере как граждане, так и эксперты оценивают не слишком высоко.

Оценки исполнения законов <*>

--------------------------------

<*> Социология власти. 2004. N 3. С. 75.

Варианты ответа	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.
законы, регулирующие экономику
В основном исполняются	5,5	4,4	18,6	21,9	20,6	17,4
В основном не исполняются	73,4	80,0	52,0	49,8	51,0	50,7
Затруднились ответить	21,1	15,6	29,4	28,3	28,4	31,9
законы об охране социальных прав граждан
В основном исполняются	7,2	6,0	24,8	22,6	27,9	22,4
В основном не исполняются	80,8	84,0	54,3	57,3	51,3	56,0
Затруднились ответить	12,0	10,0	20,9	20,1	20,8	21,6

В числе наиболее важных требований, предъявляемых к государственным служащим, безусловное первенство принадлежит соблюдению закона. 84,0% опрошенных указали именно на него, что существенно опережает требование защищать права и обеспечивать интересы граждан (57,0%).

Одной из составляющих реформы государственной службы является формирование корпуса хорошо подготовленных, ориентированных на выполнение поставленных государственных задач чиновников. Кадровый потенциал реформы государственной службы в настоящее время недостаточен. Низкая заработная плата, возможность утраты профессиональной квалификации не способствуют привлечению профессионально успешных работников производственной сферы.

Среди пользователей Интернета, выходящих на сайт МЭРиТ, согласно пойти на государственную службу подавляющее большинство. 20,1% на руководящую должность - это в основном представители бизнес-структур, 47,0% - при увеличении заработной платы, 17,9% независимо ни от чего - в основном молодые специалисты без опыта работы. Поскольку в данном случае выборка является не случайной, делать выводы об ориентированности населения на государственную службу нельзя.

Хотя следует отметить: несмотря на низкую удовлетворенность многими сторонами своей работы, кроме содержания, государственные служащие по преимуществу ориентированы на продолжение деятельности в органах исполнительной власти. Они не планируют переход ни в бизнес-структуры, ни в корпорации.

Подводя итог, скажем следующее.

Успешность проведения административной реформы во многом зависит от того, насколько она поддерживается работниками органов исполнительной власти и населением. Следует отметить, что в общественном мнении граждан и правоприменителей уже сформировано позитивное отношение к необходимости проведения административной реформы, ее целям.

Что касается отдельных мероприятий, разработанных в пределах административной реформы, то они получают неоднозначную оценку как со стороны граждан, так и со стороны государственных служащих.

Уже выявились негативные моменты, существенно затрудняющие осуществление административной реформы. Так, недостаточна степень информированности и граждан, и работников органов исполнительной власти о ходе реформы, об основных ее направлениях и мерах по ее реализации.

Важнейшей составляющей административной реформы, обеспечивающей ее эффективность, должен быть постоянный мониторинг состояния общественного мнения о готовящихся в ходе реформы решениях, о достижении показателей, свидетельствующих о результативности как отдельных мероприятий, так и административной реформы в целом. Для организации подобного мониторинга необходимо разработать систему таких показателей и решить вопрос об органах и организациях, которые будут участвовать в мониторинге, определить координирующий центр его проведения.